ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 30.3.2022
COM(2022) 136 final
2022/0091(NLE)
Предложение за
РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА СЪВЕТА
за предоставяне на разрешение на Република Полша да прилага специална мярка за дерогация от членове 218 и 232 от Директива 2006/112/ЕО относно общата система на данъка върху добавената стойност
ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ
В съответствие с член 395, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО от 28 ноември 2006 г. относно общата система на данъка върху добавената стойност 1 (наричана по-долу „Директивата за ДДС“), Съветът, действащ с единодушие по предложение на Комисията, може да разреши всяка държава членка да прилага специални мерки за дерогация от разпоредбите на посочената директива с цел да се опрости процедурата за събиране на ДДС или да се предотвратят определени форми на отклоняване от данъчно облагане или избягване на данъци.
С писмо, заведено в Комисията на 5 август 2021 г., Република Полша поиска разрешение за дерогация от членове 218, 226 и 232 от Директивата за ДДС, за да може да наложи задължително електронно фактуриране.
Освен това с писмо, заведено в Комисията на 9 февруари 2022 г., Полша внесе изменение в своето искане. Съответно Полша иска разрешение за дерогация само от членове 218 и 232 от Директивата за ДДС и посочва, че задължителното електронно фактуриране би се прилагало единствено за данъчно задължените лица, установени на територията на Полша.
В съответствие с член 395, параграф 2 от Директивата за ДДС с писмо от 21 октомври 2021 г. Комисията информира останалите държави членки за отправеното от Полша искане. С писмо от 22 октомври 2021 г. Комисията съобщи на Полша, че разполага с цялата информация, необходима за разглеждане на искането.
1.КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО
•Основания и цели на предложението
Полша подаде искане за дерогация по член 395 от Директивата за ДДС, за да получи разрешение да въведе задължение за издаване на електронни фактури, обработвани през националната система за електронно фактуриране (KSeF), за всички сделки, за които съгласно полското законодателство относно ДДС се изисква издаване на фактура. С писмо от 8 февруари 2022 г. обхватът на специалната мярка бе ограничен до данъчно задължените лица, установени на територията на Полша.
Освен това данъчно задължените лица ще бъдат длъжни да подават в KSeF конкретна информация относно някои сделки, които не е необходимо да бъдат документирани с фактури, издадени в съответствие с полските правила относно ДДС, като например вътреобщностно придобиване на стоки и трансгранично предоставяне на услуги. Тъй като за тези сделки съгласно полското законодателство относно ДДС не се изисква издаване на фактура, посоченото задължение не е свързано с дерогация от Директивата за ДДС.
Полша е на мнение, че въвеждането на общо задължение за електронно фактуриране ще бъде изключително полезно от гледна точка на борбата с измамите с ДДС и отклонението от облагане с ДДС, като същевременно ще опрости събирането на данъка. Прилагането на мярката ще ускори цифровизацията на обществения сектор. То ще спомогне и за засилване на автоматизацията на процесите при данъчно задължените лица, като по този начин ще се опрости спазването на данъчните задължения. Например информацията, получена чрез електронно фактуриране, ще даде възможност за предварително попълване на справка-декларациите и на обобщените декларации за ДДС, както и за ускорено възстановяване на ДДС.
Член 218 от Директивата за ДДС предвижда задължение държавите членки да приемат като фактури всички документи или съобщения както на хартиен носител, така и в електронен вид. Поради това Полша би искала да получи дерогация от горепосочения член от Директивата за ДДС, така че полската данъчна администрация да може да счита за фактури само документите в електронен вид.
Съобразно изискването на член 232 от Директивата за ДДС електронна фактура („електронно издадена фактура“) се използва, при условие че се приема от получателя. Следователно за въвеждането на задължение за електронно фактуриране в Полша е необходима дерогация от този член, така че издателят вече да не бъде длъжен да получава съгласието на получателя за изпращане на фактура в нехартиен вид.
Полша заявява, че задължителното електронно фактуриране, съчетано с подаването на допълнителни данни относно сделката, в значителна степен ще подобри аналитичните възможности на данъчната администрация. Това ще доведе до по-ефективно предотвратяване и откриване на нередности, което ще помогне в борбата с измамите с ДДС и отклонението от облагане с ДДС. По-конкретно това ще позволи на полската данъчна администрация да извършва автоматични проверки за съответствие между декларирания и платения ДДС. Също така ще се създаде възможност за по-лесна и по-точна проверка на исканията за възстановяване на ДДС, подавани от данъкоплатците. Освен това по този начин ще бъдат допълнени другите въведени от Полша мерки, насочени към борба с измамите с ДДС и отклонението от облагане с ДДС и към модернизиране на системата на ДДС, като например единното одитно досие за целите на ДДС, механизма за разделно плащане на ДДС, системата за електронен анализ на финансовите потоци (STIR) или онлайн системата за фискални касови апарати, предназначена за наблюдение на отрасъла на търговията на дребно.
Задължението за електронно фактуриране ще обхваща всички сделки, извършвани от данъчно задължени лица, установени на територията на Полша, при които според полския закон за ДДС 2 понастоящем се изисква издаване на фактура. Освен това към KSeF ще се подава конкретна информация относно някои сделки, за които не се изисква издаване на фактура. Такъв е случаят при вътреобщностно придобиване на стоки и трансгранично предоставяне на услуги, когато лицата, имащи задължението за уреждане на данъчното задължение по ДДС в Полша, са купувачът или получателят на услугата. Тъй като за тези сделки съгласно полското законодателство относно ДДС не се изисква издаване на фактура, посоченото задължение не е свързано с дерогация от Директивата за ДДС. Подаването на тази информация ще даде възможност за предварително попълване на справка-декларациите и обобщените декларации за ДДС.
Задължението за издаване на електронна фактура чрез KSeF ще се прилага за всички данъкоплатци, установени на територията на Полша и осъществяващи дейности, за които съгласно полските правила относно ДДС се изисква издаване на фактура на територията на страната. Това включва данъчно задължените лица, които се ползват от освобождаването за малките предприятия, посочено в член 282 от Директивата за ДДС. Прилагането на модела на задължително електронно фактуриране обаче няма да засяга нито чуждестранните данъкоплатци, които не са задължени да се регистрират по ДДС в Полша във връзка със своите вътреобщностни сделки или трансгранични доставки на услуги, нито данъкоплатците, които са регистрирани за целите на ДДС в Полша, но не са установени на нейна територия. В тези случаи то няма да засяга и правото на клиентите да получават фактури на хартиен носител.
Данъчно задължените лица ще може да издават и предоставят структурирани електронни фактури, като използват KSeF. За тази цел полското Министерство на финансите ще предлага безплатно няколко инструмента: онлайн приложението e-Mikrofirma, достъпно чрез смартфон, и интернет формуляр, достъпен за всеки данъкоплатец, регистрирал се в e-Urząd (електронен офис) 3 . Предприятията ще може също така да изготвят структурирани електронни фактури, като използват своя финансово-счетоводен програмен продукт, и да ги изпращат на KSeF посредством приложно-програмен интерфейс след получаване на съответното разрешение. За тази цел ще бъде необходимо само данъкоплатците или упълномощено от тях лице да удостоверят своята самоличност, като използват едно от общодостъпните средства.
Ще бъде необходимо електронните фактури да се утвърждават от KSeF. След като бъде утвърдена, електронната фактура ще се смята за получена и автоматично ще се предоставя на разположение на получателя, който ще може да я прочете или изтегли. В случай на неизправност в системата KSeF на уебсайта ще се появява съобщение, че системата не е на разположение. За тези случаи е предвидена процедура за извънредни случаи, за да се гарантира безпроблемно обработване на фактурите от страна на данъкоплатците. За тази цел предприятията ще може да издават фактури, като използват своя собствен счетоводен програмен продукт.
Полша заявява, че тази мярка ще бъде от полза за данъчно задължените лица, като ползите се изразяват например в услуга за съхраняване и архивиране на фактурите, предоставяна от администрацията, отпадане на необходимостта фактурите да се отпечатват и да се въвеждат ръчно в счетоводните системи, невъзможност фактурите да бъдат загубени, автоматизиране на счетоводните процеси и опростяване на спазването на данъчните задължения и задълженията за отчитане.
С цел да се сведе до минимум въздействието на мярката върху данъчно задължените лица и да се даде възможност за плавното им адаптиране към задължителния режим, Полша въведе модел за доброволно електронно фактуриране, в сила от 1 януари 2022 г., при който все още е необходимо получателят да приеме използването на електронна фактура. Преди това от октомври 2021 г. чрез пилотна програма за електронно фактуриране бе осигурена възможност за изпитване на системата с участието на предприемачи.
Предвид широкия обхват на дерогацията е важно да се гарантира необходимото проследяване в рамките на тази дерогация, по-конкретно на въздействието на мярката върху борбата с ДДС и отклонението от облагане с ДДС, както и върху данъчно задължените лица. Ако Полша желае да удължи срока на мярката за дерогация, заедно с искането за удължаване тя ще трябва да представи доклад за действието ѝ. В този доклад следва да се представи оценка на ефективността на мярката по отношение на борбата с измамите с ДДС и отклонението от облагане с ДДС и по отношение на опростяването на събирането на данъка. Докладът следва да съдържа и оценка на въздействието на мярката върху данъчно задължените лица, и по-специално по отношение на нарастването на административна тежест и разходите за спазване на изискванията за тях.
Предлага се дерогацията да бъде разрешена за периода от 1 април 2023 г. до 31 март 2026 г.
•Съгласуваност с действащите разпоредби в тази област на политиката
По силата на член 218 от Директивата за ДДС се осигурява равнопоставеност на фактурите на хартиен носител и електронните фактури, като се предвижда, че държавите членки приемат като фактури документи или съобщения на хартиен носител или в електронен вид. Съобразно член 232 от Директивата за ДДС електронна фактура се използва, при условие че се приема от получателя. Задължителното електронно фактуриране, предвиждано от Полша, наистина ще представлява дерогация от тези две разпоредби.
Дерогацията може да бъде разрешена на основание член 395 от Директивата за ДДС, за да се опрости процедурата за събиране на ДДС или за да се предотвратят определени форми на отклонение от данъчно облагане или избягване на данъци. Полша поиска тази мярка за дерогация с цел борба с измамите и с отклонението от данъчно облагане, както и с цел опростяване на събирането на данъка. Въз основа на предоставените от Полша данни дерогацията е съвместима с действащите разпоредби в тази област на политиката.
Подобни разрешения, позволяващи на Италия и Франция да се отклонят от членове 218 и 232 от Директивата за ДДС, за да прилагат задължително електронно фактуриране, бяха предоставени с Решение за изпълнение (ЕС) 2018/593 на Съвета 4 и Решение за изпълнение (ЕС) 2022/133 на Съвета 5 .
И накрая, през 2020 г. Комисията прие Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета: План за действие за справедливо и опростено данъчно облагане в подкрепа на стратегията за възстановяване 6 . Едно от действията, предвидени в този план за действие, е приемането от Комисията на законодателно предложение, целящо модернизиране на задълженията за отчитане във връзка с ДДС. Както се посочва в Плана за действие, това предложение следва, наред с другото, да помогне за оптимизиране на механизмите за отчитане, които могат да се прилагат за сделките на вътрешния пазар. В този контекст ще бъде разгледана и необходимостта от по-нататъшно разширяване на електронното фактуриране. Следователно исканата от Полша дерогация е съобразена с целите, преследвани от Комисията съгласно Плана за действие.
2.ПРАВНО ОСНОВАНИЕ, СУБСИДИАРНОСТ И ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
•Правно основание
Член 395 от Директивата за ДДС.
•Субсидиарност (при неизключителна компетентност)
Като се има предвид разпоредбата от Директивата за ДДС, на основание на която е съставено предложението, принципът на субсидиарността не се прилага.
•Пропорционалност
Предложението е съобразено с принципа на пропорционалността по долупосочените причини.
Решението се отнася до предоставяне на разрешение на държава членка по нейно искане и не представлява задължение.
Задължителното електронно фактуриране ще доведе до някои промени за данъчно задължените лица. С цел да ги подпомогне да се справят с това положение, Полша въведе модел за доброволно електронно фактуриране от 1 януари 2022 г., предшестван от пилотна програма за електронно фактуриране, осигуряваща възможност за изпитване на системата с участието на предприемачи. Освен това Полша ще предостави безплатни инструменти с оглед на спазването на задължението за електронно фактуриране, а Министерството на финансите и Националната приходна администрация ще проведат широка информационна кампания за запознаване на данъкоплатците с новите правила за фактуриране във връзка с ДДС.
В обхвата на мярката са включени данъчно задължените лица, които се ползват от освобождаването за малките предприятия, посочено в член 282 от Директивата за ДДС. Полша смята, че това включване е обосновано, за да се предотврати отклоняването от облагане с ДДС или избягването на данъка. Полските органи са установили нередности при прилагането на освобождаването от ДДС за малките предприятия — неотчитане на всички осъществени сделки и изкуствено разделяне на стопански дейности с цел да не се достигне до определения праг.
Освен това проведените от Националната приходна администрация анализи показват, че измамите от вида „липсващ търговец“ 7 и измамите, извършвани чрез фалшиви фактури, се осъществяват от предприятия, които спадат към групата на микро-, малките и средните предприятия. Въвеждането на задължително електронно фактуриране за такива предприятия ще даде възможност за по-ефективен мониторинг и откриване на подобни нередности.
Полша заявява, че подготовката, извършена посредством модела за доброволно електронно фактуриране, и инструментите, които ще бъдат предоставени на тяхно разположение с цел спазване на задължението, в съчетание с преимуществата и ползите, произтичащи от въвеждането на електронното фактуриране, в голяма степен ще покрият инвестициите, които малките предприятия ще трябва да извършат, за да пригодят своите системи. Според оценките на полските органи тези инвестиции във всички случаи няма да бъдат значителни.
Освен това дерогацията е ограничена във времето, а в случай че Полша желае да удължи мярката за дерогация, ще трябва да бъде изготвен доклад за действието и ефективността на мярката.
Следователно специалната мярка е съразмерна (пропорционална) на поставената цел, а именно борба с отклонението от данъчно облагане и опростяване на събирането на данъка.
•Избор на инструмент
Предложен нормативен акт: решение за изпълнение на Съвета.
В съответствие с член 395 от Директивата за ДДС дерогация от общите правила за ДДС е възможна единствено след като Съветът, действащ с единодушие по предложение на Комисията, е дал своето разрешение. Решението за изпълнение на Съвета е най-подходящият инструмент, тъй като негов адресат може да бъде отделна държава членка.
3.РЕЗУЛТАТИ ОТ ПОСЛЕДВАЩИТЕ ОЦЕНКИ, КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКИТЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
•Оценка на въздействието
Задължителното електронно фактуриране ще окаже въздействие както по отношение на данъчната администрация, така и на данъчно задължените лица.
Полша очаква задължителното електронно фактуриране да спомогне за подобряването и модернизирането на полската система на ДДС, като я направи по-издръжлива на измами и други нередности. Така ще се автоматизира и ускори осигуряването на достъп до по-широк кръг от данни, което ще подобри аналитичните дейности на данъчната администрация. Според оценката на Полша това ще допринесе за увеличаване на бюджетните приходи с приблизително 1,8 милиарда полски злоти годишно. Тези допълнителни приходи ще се получат от намаляването на измамите с ДДС от вида „липсващ търговец“, както и от намаляването на необоснованото възстановяване на ДДС. Полша заявява, че тези оценки са консервативни, като не се отчитат потенциалните приходи, възникващи от приноса на KSeF за разкриването на други нередности, свързани с ДДС, като например декларирането на занижени обороти от продажби на дребно, и увеличението на събраните подоходни данъци.
Въвеждането на общо задължение за електронно фактуриране ще доведе до разходи за държавния бюджет, свързани със създаването и поддръжката на системата, както и с инфраструктурата, необходима за съхраняване на фактурите, и постепенното повишаване на аналитичната способност в резултат на последващото нарастване на базата данни. По оценка на Полша разходите, свързани с въвеждането и поддръжката на KSeF общо през периода 2021—2026 г., ще възлязат приблизително на 161,2 милиона полски злоти.
Данъчно задължените лица ще понесат разходи в резултат на въвеждането на задължителното електронно фактуриране, свързани главно с необходимостта да пригодят счетоводните си системи. Но разходът за издаване на една фактура чрез KSeF ще бъде много нисък, много по-нисък от разхода при хартиен формат. С цел да се намали тежестта на тези разходи, полското Министерство на финансите ще предостави безплатни инструменти за издаване и обработка на структурирани електронни фактури.
Поради това Полша не очаква разходите за данъчно задължените лица да бъдат значителни, особено в сравнение с ползите, които те ще получат в резултат на въвеждането на модела за електронно фактуриране. Полша заявява, че данъчно задължените лица ще извлекат значителни ползи в резултат на внедряването на задължителното електронно фактуриране, като например услуга за съхраняване и архивиране на фактурите, предоставяна от администрацията, отпадане на необходимостта фактурите да се отпечатват и да се въвеждат ръчно в счетоводните системи, намаляване на грешките благодарение на автоматизацията на процеса на счетоводна отчетност или ускоряване на обмена на данни между деловите партньори. Други ползи ще бъдат опростяването на данъчните задължения и задълженията за отчитане, като например предварително попълнени справка-декларации и обобщени декларации, съкращаване на броя на проверките и инспекциите, осъществявани от данъчната администрация, и по-бързо възстановяване на ДДС.
4.ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ БЮДЖЕТА
Мярката няма да има отрицателно въздействие върху собствените ресурси на Съюза, формирани от ДДС.
2022/0091 (NLE)
Предложение за
РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА СЪВЕТА
за предоставяне на разрешение на Република Полша да прилага специална мярка за дерогация от членове 218 и 232 от Директива 2006/112/ЕО относно общата система на данъка върху добавената стойност
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 г. относно общата система на данъка върху добавената стойност 8 , и по-специално член 395, параграф 1 от нея,
като взе предвид предложението на Европейската комисия,
като има предвид, че:
(1)С писмо, заведено в Комисията на 5 август 2021 г., Полша поиска разрешение за въвеждане на специална мярка за дерогация от членове 218, 226 и 232 от Директива 2006/112/ЕО за въвеждане на задължително електронно фактуриране за всички сделки, осъществявани от данъчно задължените лица, за които се изисква издаването на фактура. Разрешението бе поискано за срок от 1 април 2023 г. до 31 март 2026 г.
(2)С писма от 21 октомври 2021 г. Комисията предаде на останалите държави членки отправеното от Полша искане. С писмо от 22 октомври 2021 г. Комисията съобщи на Полша, че разполага с цялата информация, необходима за разглеждане на искането.
(3)С писмо от 8 февруари 2022 г. Полша информира Комисията, че не е необходима дерогация от член 226 на Директива 2006/112/ЕО и че обхватът на исканата мярка ще бъде ограничен до данъчно задължените лица, установени на територията на Полша.
(4)Полша заявява, че въвеждането на общо изискване за електронно фактуриране ще бъде полезно от гледна точка на борбата с измамите и отклонението от облагане с данък върху добавената стойност (ДДС). Това изискване, съчетано с подаването на допълнителни данни относно сделката, в значителна степен ще подобри аналитичните възможности на полската данъчна администрация, като ще ѝ позволи да извършва автоматични проверки за съответствие между декларирания и платения ДДС и ще даде възможност за по-точна проверка на исканията за възстановяване на ДДС, подавани от данъкоплатците. Освен това с посоченото изискване ще бъдат допълнени другите мерки, насочени към борба с измамите с ДДС и отклонението от облагане с ДДС и към модернизиране на системата на ДДС, като например единното одитно досие за целите на ДДС, механизма за разделно плащане на ДДС 9 , системата за електронен анализ на финансовите потоци или онлайн системата за фискални касови апарати за наблюдение на отрасъла на търговията на дребно.
(5)Полша смята, че задължителното електронно фактуриране ще даде възможност за редица улеснения за данъчно задължените лица с оглед на опростяването на спазването на задълженията им, като например предварително попълване на справка-декларациите и обобщените декларации за ДДС или ускорено възстановяване на ДДС. Електронното фактуриране ще породи изгода за данъчно задължените лица, като например услуга за съхраняване и архивиране на фактурите, предоставяна от администрацията, или автоматизиране на счетоводните процеси. Според Полша разходите за данъчно задължените лица, които ще бъдат необходими с оглед на пригаждането на техните системи към електронното фактуриране, не се очаква да бъдат значителни, особено в сравнение с ползите, които те ще получат в резултат на въвеждането на модела за електронно фактуриране. С цел да подпомогне това пригаждане, Полша е въвела доброволно електронно фактуриране преди влизането в сила на задължителното електронно фактуриране. Наред с това ще бъдат предоставени безплатни инструменти с оглед на спазването на изискването за задължително електронно фактуриране и ще бъде проведена широка информационна кампания с цел запознаване на данъкоплатците с новите правила по отношение на ДДС, изискващи задължително електронно фактуриране.
(6)Предвид широкия обхват и новостта на специалната мярка е важно да се оцени нейното въздействие върху борбата с измамите и отклонението от облагане с ДДС, както и върху данъчно задължените лица. Затова когато Полша прецени, че е необходимо удължаване на срока на действие на специалната мярка, заедно с искането за удължаване на срока на действие тя следва да представи пред Комисията доклад, съдържащ оценката на ефективността на специалната мярка по отношение на борбата с измамите и отклонението от облагане с ДДС и по отношение на опростяването на събирането на данъка.
(7)Тази специална мярка следва да не засяга правото на клиента да получава фактури на хартиен носител при вътреобщностни сделки.
(8)Специалната мярката е пропорционална на поставените цели. Освен това специалната мярка не създава риск от прехвърляне на измамите към други отрасли или други държави членки.
(9)Специалната мярка няма да окаже отрицателно отражение върху общия размер на данъчните приходи, събирани на етапа на крайното потребление, нито върху собствените ресурси на Съюза, формирани от ДДС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Чрез дерогация от член 218 от Директива 2006/112/ЕО на Полша се разрешава да приема фактури, които са издадени от установени на нейната територия данъчно задължени лица, под формата на документи или съобщения, само ако тези документи или съобщения са предадени в електронен формат.
Член 2
Чрез дерогация от член 232 от Директива 2006/112/ЕО на Полша се разрешава да постанови, че за използването на електронни фактури, издавани на нейната територия, не се изисква приемане от получателя.
Член 3
Полша уведомява Комисията за националните мерки за прилагане на дерогациите, посочени в членове 1 и 2.
Член 4
Настоящото решение се прилага от 1 април 2023 г. до 31 март 2026 г.
Когато Полша прецени, че е необходимо удължаване на срока на действие на дерогациите, посочени в членове 1 и 2, Полша представя на Комисията искане за удължаване заедно с доклад, съдържащ оценка на ефективността на мерките, посочени в член 3, по отношение на борбата с измамите и отклоняването от облагане с ДДС и по отношение на опростяването на събирането на данъка. Докладът трябва да съдържа и оценка на въздействието на тези мерки върху данъчно задължените лица, по-конкретно дали мерките водят до нарастване на административната тежест и разходите за тях.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на […] година.
За Съвета
Председател