ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 23.5.2022
COM(2022) 622 final
Препоръка за
ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА
относно националната програма за реформи на Полша за 2022 г. и съдържаща становище на Съвета относно програмата за конвергенция на Полша за 2022 г.
{SWD(2022) 622 final} - {SWD(2022) 640 final}
Препоръка за
ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА
относно националната програма за реформи на Полша за 2022 г. и съдържаща становище на Съвета относно програмата за конвергенция на Полша за 2022 г.
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 121, параграф 2 и член 148, параграф 4 от него,
като взе предвид Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики 1 , и по-специално член 9, параграф 2 от него,
като взе предвид препоръката на Европейската комисия,
като взе предвид резолюциите на Европейския парламент,
като взе предвид заключенията на Европейския съвет,
като взе предвид становището на Комитета по заетостта,
като взе предвид становището на Икономическия и финансов комитет,
като взе предвид становището на Комитета за социална закрила,
като взе предвид становището на Комитета за икономическа политика,
като има предвид, че:
(1)Регламент (ЕС) 2021/241 на Европейския парламент и на Съвета5, с който бе създаден Механизмът за възстановяване и устойчивост, влезе в сила на 19 февруари 2021 г. По Механизма за възстановяване и устойчивост се предоставя финансова подкрепа за осъществяването на реформи и инвестиции, водещи до фискален стимул, финансиран от Съюза. Той допринася за икономическото възстановяване и за осъществяването на устойчиви и увеличаващи растежа реформи и инвестиции, по-специално за насърчаването на екологичния и цифровия преход, като същевременно укрепва устойчивостта и потенциалния растеж на икономиките на държавите членки. Той спомага също за укрепване на устойчивите публични финанси и за стимулиране на растежа и създаването на работни места в средносрочен и дългосрочен план. Окончателното максимално участие за държава членка в рамките на Механизма за възстановяване и устойчивост [беше] актуализирано на [XX] юни 2022 г. в съответствие с член 18, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2021/241.
(2)На 24 ноември 2021 г. Комисията прие годишния обзор на устойчивия растеж, с което постави началото на европейския семестър за координация на икономическите политики за 2022 г. Тя надлежно взе предвид съвместния ангажимент, потвърден на социалната среща на върха в Порто през май 2021 г., за по-нататъшно прилагане на Европейския стълб на социалните права, провъзгласен от Европейския парламент, Съвета и Комисията на 17 ноември 2017 г. На 25 март 2022 г. Европейският съвет одобри приоритетите на годишния обзор на устойчивия растеж за 2022 г. На 24 ноември 2021 г. въз основа на Регламент (ЕС) № 1176/2011 Комисията прие и доклада за механизма за предупреждение, в който Полша не бе посочена като една от държавите членки, за които ще се извърши задълбочен преглед 2 . На същата дата Комисията също прие предложението за съвместния доклад за заетостта за 2022 г., в който се анализира прилагането на насоките за заетостта и принципите на Европейския стълб на социалните права, което беше прието от Съвета на 14 март 2022 г.
(3)След световната пандемия нахлуването на Русия в Украйна значително промени геополитическия и икономическия контекст. Последиците от нахлуването върху икономиките на държавите членки бе усетено например чрез по-високите цени на енергията и храните и по-слабите перспективи за растеж. По-високите цени на енергията, които се наблюдаваха още през 2021 г., са особено тежки за най-уязвимите домакинства, изпитващи енергийна бедност или изложени на риск от енергийна бедност. В ЕС се наблюдава и безпрецедентен приток на хора, бягащи от Украйна. В този контекст на 4 март 2022 г. за първи път бе задействана Директивата за временна закрила, с която на разселените лица от Украйна беше предоставено правото на законно пребиваване в ЕС, както и достъп до образование и обучение, пазара на труда, здравеопазване, жилищно настаняване и социално подпомагане. На Полша се предоставя извънредна подкрепа в рамките на инициативата „Действия по линия на сближаването за бежанците в Европа“ (CARE) и чрез допълнително предварително финансиране по програмата „Помощ за възстановяване в полза на сближаването и териториите на Европа“ (REACT-EU), за да се отговори спешно на нуждите от прием и интеграция на хората, бягащи от Украйна.
(4)Като се има предвид бързо променящата се икономическа и геополитическа ситуация, през 2022 г. европейският семестър възобновява широкообхватната си координация на икономическите политики и политиките по заетостта, като същевременно се усъвършенства в съответствие с изискванията за изпълнение на Механизма за възстановяване и устойчивост, както е посочено в годишния обзор на устойчивия растеж за 2022 г. Изпълнението на приетите планове за възстановяване и устойчивост е от съществено значение за постигането на приоритетите на политиката в рамките на европейския семестър, тъй като плановете обхващат всички или значителна част от съответните специфични за всяка държава препоръки, отправени през циклите на семестъра за 2019 г. и 2020 г. Специфичните за всяка държава препоръки за 2019 г. и 2020 г. продължават да бъдат също токова важни и за плановете за възстановяване и устойчивост, които са преразгледани, актуализирани или изменени в съответствие с членове 14, 18 и 21 от Регламент (ЕС) 2021/241, в допълнение към всички специфични за всяка държава препоръки, отправени до датата, на която е представен измененият план.
(5)Общата клауза за дерогация действа от март 2020 г 3 . В съобщението си от 3 март 2021 г. 4 Комисията изрази становище, че решението за дезактивиране или продължаване на прилагането на общата клауза за дерогация следва да се основава на цялостна оценка на състоянието на икономиката, като равнището на икономическата активност в ЕС или еврозоната се сравнява с равнищата отпреди кризата (края на 2019 г.) като ключов количествен критерий. Повишената несигурност и силните рискове от влошаване на икономическите перспективи в контекста на войната в Европа, безпрецедентното покачване на цените на енергията и продължаващите смущения във веригата на доставки оправдават удължаването на срока на действие на общата клауза за дерогация на Пакта за стабилност и растеж до 2023 г.
(6)Съгласно подхода в становището на Съвета от 18 юни 2021 г. относно програмата за конвергенция за 2021 г. фискалната позиция понастоящем се измерва най-добре с промяната в първичните разходи (след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите), като се изключват временните извънредни мерки, свързани с кризата с COVID-19, но се включват свързаните със средносрочния потенциален растеж разходи, финансирани с безвъзмездна подкрепа (безвъзмездни средства) по Механизма за възстановяване и устойчивост и други средства от ЕС 5 . Освен общата фискална позиция, за да се прецени дали националната фискална политика е предпазлива и дали съставът ѝ допринася за устойчиво възстановяване, което е в съответствие с екологичния и цифровия преход, се обръща внимание и на развитието на финансираните на национално равнище първични текущи разходи 6 (без дискреционните мерки по отношение на приходите и без свързаните с кризата с COVID-19 временни извънредни мерки) и инвестиции.
(7)На 2 март 2022 г. Комисията прие съобщение, в което се предоставят общи насоки за фискалната политика през 2023 г., като целта е да се подпомогне изготвянето на програмите за стабилност и конвергенция на държавите членки и по този начин да се засили координацията на политиките 7 . Комисията отбеляза, че въз основа на макроикономическите перспективи от зимната прогноза от 2022 г. преминаването от съвкупна подкрепяща фискална позиция през 2020—2022 г. към до голяма степен неутрална съвкупна фискална позиция през 2023 г. изглежда подходящо, като същевременно се запазва готовност за реакция на променящата се икономическа ситуация. Комисията обяви, че фискалните препоръки за 2023 г. следва да продължат да бъдат диференцирани в отделните държави членки и да вземат предвид възможното разпространение на ефекти между отделните държави. Комисията прикани държавите членки да отразят насоките в своите програми за стабилност и конвергенция. Комисията пое ангажимент да следи отблизо икономическото развитие и при необходимост ще коригира своите насоки на политиката най-късно с пролетния пакет за семестъра от края на май 2022 г.
(8)По отношение на фискалните насоки, предоставени на 2 март 2022 г., фискалните препоръки за 2023 г. отчитат влошените икономически перспективи, повишената несигурност и допълнителните рискове от влошаване, както и по-високата инфлация в сравнение със зимната прогноза. На фона на тези съображения фискалните мерки трябва да доведат до увеличение на публичните инвестиции за екологичния и цифровия преход и енергийната сигурност и до поддържане на покупателната способност на най-уязвимите домакинства, така че да се смекчи въздействието на покачването на цените на енергията и да се спомогне за ограничаване на инфлационния натиск от вторични ефекти чрез целенасочени и временни мерки; фискалната политика трябва да остане гъвкава, за да се адаптира към бързо променящите се обстоятелства, и да бъде диференцирана в отделните държави в зависимост от тяхното фискално и икономическо положение, включително по отношение на излагането им на кризата и притока на разселени лица от Украйна.
(9)На 29 април 2022 г. Полша представи своята национална програма за реформи за 2022 г., а на 28 април 2022 г. — своята програма за конвергенция за 2022 г. в съответствие със срока, определен в член 4 от Регламент (ЕО) № 1466/97. Двете програми бяха оценени заедно, за да бъдат отчетени взаимовръзките между тях. В съответствие с член 27 от Регламент (ЕС) 2021/241 националната програма за реформи за 2022 г. отразява също шестмесечното докладване на Полша относно напредъка, постигнат при изпълнението на нейния план за възстановяване и устойчивост.
(10)На 23 май 2022 г. Комисията публикува доклада за Полша 8 за 2022 г. В него бе оценен напредъкът на Полша в изпълнението на съответните специфични за държавата препоръки, приети от Съвета през 2019 г., 2020 г. и 2021 г. В него бяха оценени също напредъкът на Полша при прилагането на Европейския стълб на социалните права и постигането на водещите цели на ЕС в областта на заетостта, уменията и намаляването на бедността, както и напредъкът в постигането на целите на ООН за устойчиво развитие.
(11)На 23 май 2022 г. Комисията представи доклад, изготвен в съответствие с член 126, параграф 3 от ДФЕС. В този доклад се разглежда състоянието на бюджета на Полша, тъй като нейният дефицит по консолидирания държавен бюджет през 2022 г. се планира да надхвърли референтната стойност по Договора от 3 % от БВП. В доклада се стига до заключението, че критерият за дефицита не е изпълнен. В съответствие със съобщението от 2 март 2022 г. Комисията не предложи откриването на нови процедури при прекомерен дефицит през пролетта на 2022 г. и ще прецени отново дали е целесъобразно да предложи откриването на процедури при прекомерен дефицит през есента на 2022 г.
(12)На 20 юли 2020 г. Съветът препоръча на Полша да предприеме всички необходими мерки през 2020 и 2021 г., в съответствие с общата клауза за дерогация, за ефективно справяне с пандемията, поддържане на икономиката и подпомагане на последващото възстановяване. Освен това той препоръча на Полша, когато икономическите условия позволяват това, да провежда фискални политики, насочени към постигане на разумни средносрочни фискални позиции и гарантиране на устойчивостта на дълга, като същевременно засили инвестициите. През 2021 г. въз основа на данни, потвърдени от Евростат, дефицитът по консолидирания държавен бюджет на Полша намаля от 6,9 % от БВП през 2020 г. на 1,9 % през 2021 г. Ответните мерки на фискалната политика на Полша подпомогнаха икономическото възстановяване през 2021 г., а временните извънредни мерки за подкрепа намаляха от 4,5 % от БВП през 2020 г. на 2,7 % през 2021 г. Мерките, предприети от Полша през 2021 г., са в съответствие с препоръката на Съвета от 20 юли 2020 г. Дискреционните бюджетни мерки, приети от правителството през 2020 г. и 2021 г., бяха временни или съпътствани от компенсаторни мерки. Въз основа на данни, потвърдени от Евростат, през 2021 г. консолидираният държавен дълг възлизаше на 53,8 % от БВП.
(13)Макроикономическият сценарий в основата на бюджетните прогнози на програмата за конвергенция през 2022 г. е реалистичен. Правителството предвижда реалният БВП да нарасне с 3,8 % през 2022 г. и с 3,2 % през 2023 г. За сравнение в прогнозата на Комисията от пролетта на 2022 г. се предвижда по-нисък растеж на реалния БВП от 3,7 % през 2022 г. и 3,0 % през 2023 г., главно поради по-високата прогнозирана инфлация, която се очаква да окаже натиск върху частното потребление и инвестициите, и по-нисък принос на нетния износ. В своята програма за конвергенция за 2022 г. правителството очаква номиналният дефицит да се увеличи до 4,3 % от БВП през 2022 г., след което да спадне до 3,7 % от БВП през 2023 г. Увеличението през 2022 г. отразява главно високите разходи за помощ за разселените лица от Украйна, мерките, свързани с високите цени на енергията и мащабната данъчна реформа (полската сделка). Съгласно програмата съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП се очаква да намалее до 52,1 % през 2022 г. и до 51,5 % през 2023 г. Въз основа на мерките на политиката, известни към крайната дата за изготвяне на прогнозата, в прогнозата на Комисията от пролетта на 2022 г. се предвижда бюджетен дефицит за 2022 г. и 2023 г. в размер съответно на 4,0 % от БВП и 4,4 % от БВП. За 2022 г. това е значително по-ниско от дефицита, предвиден в програмата за конвергенция за 2022 г., главно поради предвидения по-висок номинален БВП. За 2023 г. очакваният дефицит е по-висок, отколкото в програмата за конвергенция, главно поради по-ниските приходи и предполагаемото увеличение на разходите за помощ за разселени лица от Украйна. В прогнозата на Комисията от пролетта на 2022 г. се предвижда по-ниско съотношение на консолидирания държавен дълг към БВП от 50,8 % през 2022 г. и 49,8 % през 2023 г. Разликата се дължи на по-високата прогнозна инфлация и на различните допускания за корекциите наличности-потоци през 2023 г.
Въз основа на прогнозата на Комисията от пролетта на 2022 г. средносрочният (10-годишен среден) потенциален растеж на производството се оценява на 3,4 %. Тази прогноза не включва обаче въздействието на реформите, които са част от плана за възстановяване и устойчивост и могат да стимулират потенциалния растеж на Полша.
(14)През 2022 г. правителството постепенно премахна мерките, предприети в отговор на кризата, предизвикана от COVID-19, така че се очаква временните извънредни мерки за подкрепа да намалеят от 2,7 % от БВП през 2021 г. на 0,0 % през 2022 г. Държавният дефицит е засегнат от мерките, приети за противодействие на икономическото и социалното въздействие на увеличението на цените на енергията, които според прогнозата на Комисията от пролетта на 2022 г. се оценяват на 1,0 % от БВП през 2022 г. и се очакват да бъдат отменени през 2023 г 9 . Тези мерки се състоят главно в намаляване на косвените данъци върху потреблението на енергия и социалните трансфери за по-бедните домакинства. Тези мерки бяха обявени като временни. Ако обаче цените на енергията останат високи и през 2023 г., някои от тези мерки биха могли да бъдат продължени. Някои от тези мерки не са целенасочени, особено по отношение на повсеместното намаляване на ДДС/акцизите. Бюджетният дефицит е повлиян и от разходите за осигуряване на временна закрила на разселените лица от Украйна. Според прогнозата на Комисията от пролетта на 2022 г. тези разходи се очаква да бъдат 0,6 % от БВП през 2022 г. и 0,8 % през 2023 г 10 .
(15)На 18 юни 2021 г. Съветът препоръча през 2022 г. Полша 11 да провежда подкрепяща фискална позиция, включително импулса, осигурен от Механизма за възстановяване и устойчивост, и да запази инвестициите, финансирани на национално равнище. Той също така препоръча на Полша, когато икономическите условия позволяват това, да провежда фискална политика, насочена към постигане на разумни средносрочни фискални позиции и осигуряване на фискална устойчивост в средносрочен план, и същевременно да засили инвестициите с цел стимулиране на потенциала за растеж.
(16)През 2022 г. въз основа на прогнозата на Комисията от пролетта на 2022 г. и на информацията, включена в програмата за конвергенция на Полша за 2022 г., се предвижда фискалната позиция да бъде подкрепяща и да възлиза на -3,4 % от БВП, както се препоръчва от Съвета 12 . Полша планира да предоставя подкрепа за възстановяването, като използва Механизма за възстановяване и устойчивост, за да финансира допълнителни инвестиции, както се препоръчва от Съвета. Положителният принос към икономическата активност на разходите, финансирани с безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост и други средства от ЕС, се прогнозира да нарасне с 0,1 процентни пункта от БВП в сравнение с 2021 г. 13 Очаква се инвестициите, финансирани на национално равнище, да доведат до експанзионистичен принос към фискалната позиция в размер на 0,3 процентни пункта през 2022 г. 14 Поради това Полша планира да запази финансираните на национално равнище инвестиции, както се препоръчва от Съвета. Същевременно ръстът на финансираните на национално равнище първични текущи разходи (без новите мерки по отношение на приходите) през 2022 г. се очаква да доведе до експанзионистичен принос в размер на 2,7 процентни пункта към цялостната фискална позиция. Този значителен експанзионистичен принос включва допълнителното въздействие на мерките за справяне с икономическото и социалното въздействие на увеличението на цените на енергията (1,0 % от БВП), както и разходите за предоставяне на временна закрила на разселените лица от Украйна (0,6 % от БВП), а нова добавка за грижи за малки деца (капиталът за семейни грижи) също се очаква да допринесе (0,1 % от БВП) за растежа на нетните текущи разходи. Що се отнася до приходите, намаляването на ставката на данъка върху доходите на физическите лица съгласно полската сделка (0,7 % от БВП) и намаляването на ставките на корпоративния подоходен данък (0,1 % от БВП) също се очаква да допринесат за експанзионистичната фискална позиция. По-високото увеличение на потребителските цени в сравнение с дефлатора на БВП се очаква да повлияе на експанзионистичния принос на финансираните на национално равнище първични текущи разходи през 2022 г. чрез увеличаване на разходите за държавно потребление на стоки и услуги.
(17)В прогнозата на Комисията от пролетта на 2022 г. се предвижда фискалната позиция през 2023 г. да бъде +1,7 % от БВП, при условие че политиката остане непроменена 15 . Очаква се през 2023 г. Полша да продължи да използва безвъзмездните средства от Механизма за възстановяване и устойчивост, за да финансира допълнителни инвестиции в подкрепа на възстановяването. Положителният принос към икономическата активност на разходите, финансирани с безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост и други средства от ЕС, се прогнозира да нарасне с 0,1 процентни пункта в сравнение с 2022 г. Очаква се инвестициите, финансирани на национално равнище, да доведат до рестриктивен принос към фискалната позиция в размер на 0,3 процентни пункта през 2023 г. 16 В същото време увеличението на финансираните на национално равнище първични текущи разходи (след приспадане на новите мерки по отношение на приходите) през 2023 г. се очаква да осигури рестриктивен принос от 1,4 процентни пункта за общата фискална позиция. Това включва въздействието на постепенната отмяна на мерките за справяне с повишените цени на енергията (0,9 % от БВП) и допълнителните разходи за предоставяне на временна закрила на разселените лица от Украйна (0,2 % от БВП).
(18)В програмата за конвергенция за 2022 г. се очаква дефицитът по консолидирания държавен бюджет постепенно да намалее до 3,1 % от БВП през 2024 г. и до 2,5 % до 2025 г. Ето защо се планира дефицитът по консолидирания държавен бюджет да се върне под 3 % от БВП през 2025 г. Не е предоставена обаче информация за предвидените мерки за консолидиране. Съгласно програмата съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП се очаква да намалее през 2025 г., по-конкретно с намаление до 51,0 % през 2024 г. и допълнително намаление до 49,7 % през 2025 г. Въз основа на анализа на Комисията рисковете за устойчивостта на дълга изглеждат средни в средносрочен план.
(19)Очаква се текущата реформа на бюджетната система, когато бъде изцяло осъществена, да повиши ефективността на разходите чрез преодоляване на дългогодишните слабости в бюджетния процес. Те включват сложни и остарели бюджетни класификации; неоптимално регистриране на информацията; липса на истинско средносрочно планиране и липса на пряк ефект на лоста от прегледите на разходите върху бюджетния процес. Очаква се публичните финанси на Полша да бъдат подложени на натиск за по-високи разходи в дългосрочен план, по-специално поради застаряването на населението. Тези фактори засилват необходимостта от нови инструменти за укрепване на управлението на разходите, включително редовна оценка на ефективността и ефикасността. По време на пандемията обаче по-голямата част от разходите за мерки във връзка с COVID-19 бяха насочени чрез специален фонд, управляван от банка за развитие, и чрез финансов инструмент извън бюджета. Въпреки че това предостави на органите по-голяма гъвкавост при управлението на свързаните с кризата разходи и позволи да се избегне нарушаване на конституционните равнища на дълга на централното държавно управление, то също така ограничи парламентарния контрол върху разходите и публичния достъп до навременна информация относно публичните разходи.
(20)Полша е една от най-бързо застаряващите държави в ЕС и в дългосрочен план демографските тенденции ще окажат въздействие върху пенсионната система. Настоящата пенсионна система с дефинирани вноски прави системата финансово балансирана, но не отчита адекватността на бъдещите доходи. Поради ниската действителна пенсионна възраст, увеличаващата се продължителност на живота и някои други характеристики на системата обаче, бъдещите пенсионни обезщетения се очаква да намалеят значително спрямо последната заплата. Това би означавало, че голяма част от пенсионерите ще бъдат изложени на риск от бедност. Анализът на Комисията показва, че само за да се запази равнището на обезщетения на настоящото равнище, Полша ще трябва да изразходва допълнителни 6,7 % от своя БВП до 2070 г. Основните предизвикателства в полската пенсионна система се отнасят до ниската ефективна пенсионна възраст и специалните пенсионни режими (напр. земеделски стопани, униформени служители), които струват скъпо и облагодетелстват членовете им в сравнение с общата система.
(21)Полша представи програмните документи за политиката на сближаване 17 на 15 декември 2021 г. В съответствие с Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 г. Полша трябва да вземе предвид съответните специфични за нея препоръки при програмирането на фондовете на политиката на сближаване за периода 2021—2027 г. Това е предварително условие за подобряване на ефективността и максимално увеличаване на добавената стойност на финансовата подкрепа, която ще бъде получена от фондовете на политиката на сближаване, като същевременно се насърчават координацията, взаимното допълване и съгласуваността между тези фондове и други инструменти и фондове на Съюза. Успешното прилагане на програмите по линия на политиката на сближаване зависи и от премахването на пречките пред инвестициите в подкрепа на екологичния и цифровия преход и балансираното териториално развитие.
(22)Равнището на безработица в Полша достига рекордно ниски равнища, но участието на пазара на труда на някои групи продължава да бъде ограничено. Делът на децата на възраст под три години, записани в професионални детски заведения, остава един от най-ниските сред държавите от ЕС, а ограниченият достъп до грижи за деца не позволява на жените да навлязат на пазара на труда. Освен това липсата на подкрепа за дългосрочните грижи и по-ниската пенсионна възраст водят до отлив на работна сила от пазара. Различията на пазара на труда засягат и хората с увреждания, възрастните хора и нискоквалифицираните лица, чиито равнища на заетост са под средните за ЕС. Като се има предвид, че през последните години се наблюдава постоянен спад на нестандартните трудови договори, заетостта на временни договори и самостоятелната заетост с ниски социалноосигурителни вноски продължават да засягат младите и нискоквалифицираните работници, което увеличава риска от неадекватност на бъдещите им пенсии.
(23)Системата за образование и обучение на Полша продължава да е изправена пред предизвикателства по отношение на качеството и приобщаването. Тези предизвикателства бяха изострени от пандемията с продължителни периоди на дистанционно обучение. Сред учителите, учениците и населението като цяло липсват цифрови умения. В същото време ИКТ оборудването и свързаността остават недостатъчно достъпни за училищата и домакинствата с деца. Качеството на полученото от учителите първоначално образование е недостатъчно. Освен това заплатите на учителите са относително ниски в сравнение със стандартите на ОИСР. Това засяга финансовата привлекателност на професията и заедно с липсата на професионално развитие допринася за значителен недостиг на персонал. Големият приток на разселени лица от Украйна изисква значителни усилия за осигуряване на адекватен отговор в областта на образованието и обучението. Значителните несъответствия между уменията и нуждите на пазара на труда водят до недостиг на работна ръка, както се вижда от трудностите, пред които са изправени работодателите при попълването на обявените работни места.
(24)Общите разходи за здравеопазване спрямо БВП остават ниски — само 6,5 % спрямо средно равнище от 9,9 % за ЕС през 2019 г. Полската система на здравеопазване разчита прекомерно на болниците, които страдат от влошаващо се финансово положение, липса на оценка на качеството и недостатъци в управлението. Първичните и амбулаторните грижи не се използват в достатъчна степен. Ограничената привлекателност на медицинските професии допринася за недостига на персонал. Броят на лекарите и медицинските сестри на 1000 души от населението (съответно 2,4 и 5,1) е сред най-ниските в държавите — членки на ЕС. Системата за първична медицинска помощ не разполага с достатъчно персонал и нейните услуги са претоварени. Потенциалът ѝ остава неоползотворен, като по този начин се претоварват по-високите равнища на грижи. Въпреки че услугите за електронно здравеопазване помагат за справяне с някои от предизвикателствата, пред които е изправена здравната система, тяхното развитие досега е ограничено.
(25)Значителна част от социалните разходи не отчитат различните равнища на доходите, което оставя възможност за по-добро насочване. Някои социални разходи не са целенасочени и с условия за имуществено състояние, например допълнителното еднократно обезщетение, изплащано ежегодно на пенсионерите. В същото време обхватът на социалните обезщетения за лицата, работещи по граждански договори, е ограничен, което прави тази група по-уязвима. Въпреки че делът на населението, изложено на риск от бедност, продължи да намалява от 21 % през 2016 г. на 17 % през 2020 г., продължават да съществуват предизвикателства. По-специално, някои възрастни хора ще бъдат изложени на нарастващ риск от бедност. Това ще засегне по-специално жените поради по-кратката им кариера, което ще доведе до по-ниски бъдещи пенсионни обезщетения. По-доброто насочване на обезщетенията, например чрез по-често прилагане на подход с условия за имуществено състояние, би довело до по-ефективно използване на публичните ресурси за борба с бедността и за подпомагане на най-нуждаещите се.
(26)Полша ще разчита все повече на науката и иновациите, за да гарантира дългосрочен устойчив икономически растеж и конкурентоспособност. Въпреки постигнатия известен напредък обаче Полша изостава по отношение на иновативните крайни продукти. Общите разходи за НИРД са ниски — 1,39 % от БВП. Разходите на предприятията за НИРД остават доста под средното за ЕС равнище от 0,87 % през 2020 г., а делът на иновативните дружества продължава да бъде слаб, според проучването на иновациите в Общността. Полша е с четвъртия най-слаб резултат в сравнителния доклад за иновациите в Европа за 2021 г. и е класирана в последната категория „бързо растящи новатори“. Нарастващата разпокъсаност на текущите инструменти за подкрепа на научните изследвания възпрепятства сътрудничеството между науката и бизнеса, което представлява основна пречка за укрепване на иновациите. Освен това ниските управленски умения и възприемането на технологии в предприятията допринасят за значителни разлики в производителността между МСП и големите предприятия, ограничавайки иновациите и растежа на производителността.
(27)Цифровизацията в Полша изостава. По-специално ниските равнища на цифрови умения възпрепятстват способността на предприятията да инвестират в напреднали цифровизирани решения и да се придвижват нагоре по веригата за създаване на стойност, като същевременно допринасят за недостига на работна ръка и умения. Що се отнася до цифровата инфраструктура, въпреки че разпространението на фиксиран широколентов достъп се увеличава, предизвикателствата пред развитието на 5G остават високи. По-специално, едва 34 % от домакинствата са били обхванати от 5G технологията през 2021 г., която е под средната стойност за ЕС от 65 %, а готовността за 5G не напредва, тъй като хармонизираният радиочестотен спектър за внедряване на 5G все още предстои да бъде разпределен. И накрая, по-широкото използване на цифровите технологии в публичната администрация би могло да подобри предоставянето на държавни услуги и да спомогне за намаляване на ненужната регулаторна и административна тежест.
(28)Стабилната и предвидима бизнес среда и благоприятният инвестиционен климат играят важна роля както за икономическото възстановяване след пандемията, така и за устойчивия икономически растеж в средносрочен и дългосрочен план. Независимостта, ефективността и качеството на правосъдната система са основни компоненти в това отношение. В Полша принципите на върховенството на закона се влошиха, а независимостта на съдебната власт продължава да буди сериозно безпокойство, както следва от няколко решения на Съда на Европейския съюз и на Европейския съд по правата на човека. Освен това през 2021 г. Комисията започна производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Полша вследствие на определени решения на Конституционния съд на Полша, с които се оспорва по-специално върховенството на правото на ЕС, което излага на риск функционирането на правния ред на Полша и на Съюза.
(29)Надеждната и стабилна регулаторна среда е основата за поддържане на икономическия растеж и частните инвестиции. Инвестиционният климат обаче продължава да бъде възпрепятстван от непредвидимата и обременяваща регулаторна среда. Честите промени в ключови закони увеличават несигурността и разходите за привеждане в съответствие за предприятията, главно поради недостатъчните консултации със заинтересованите страни по време на законодателния процес. Частните инвестиции като процент от БВП намаляват от 2016 г. насам и са ниски — 18,5 % през 2020 г., което е доста под средното за ЕС и регионално равнище. Това би могло да ограничи по-нататъшното повишаване на производителността и да възпрепятства способността на Полша да поддържа икономическия растеж в дългосрочен план, особено като се има предвид, че нарастващите разходи за труд за единица продукция оказват натиск върху разходната конкурентоспособност.
(30)В отговор на мандата, възложен от държавните и правителствените ръководители на ЕС във Версайската декларация, планът REPowerEU има за цел постепенно да бъде премахната зависимостта на Европейския съюз от вноса на изкопаеми горива от Русия във възможно най-кратък срок. За тази цел в диалог с държавите членки се определят най-подходящите проекти, инвестиции и реформи на национално, регионално и европейско равнище. Целта на тези мерки е да се намали цялостната зависимост от изкопаеми горива и да се замени вносът на изкопаеми горива от Русия.
(31)Енергийният микс на Полша продължава да зависи в голяма степен от изкопаемите горива, които осигуряваха 86 % от енергийните доставки през 2020 г., като само въглищата представляват 40 % от тях. Природният газ представлява 17 % от енергийния микс, а нефтът — 28,9 %, като делът му се увеличава през последните години. Темпът на декарбонизация на Полша е бавен. До 2020 г. полската икономика е регистрирала само 8 % намаление на общите емисии в сравнение с 2005 г.
18
. .
Интензитетът на емисиите на парникови газове в икономиката е с 54 % над средния за ЕС. Необходими са преразгледана, по-амбициозна енергийна политика и целенасочени действия по отношение на секторите извън СТЕ, за да се постигне напредък в намаляването на емисиите в цялата икономика. Полша произвежда около 80 % от въглищата, които потребява, но зависимостта ѝ от Русия — изчислена като дял на вноса от Русия спрямо общия внос на въглища — се е увеличила и е достигнала 74 % през 2020 г. в сравнение със средната стойност за ЕС от 54 %. Що се отнася до нефта, Полша зависи от чуждестранни доставчици за почти цялото си търсене, а вносът от Русия представлява 72 % от общото чуждестранно предлагане, при средно 26 % за ЕС. Зависимостта на Полша от Русия по отношение на природния газ е 55 % в сравнение с 44 % средно за ЕС
19
. Очаква се текущите и планираните инфраструктурни проекти в Полша и със съседните държави (включително междусистемната връзка GIPL с Литва, която функционира от 1 май 2022 г.), придружени от съответните договори за доставка, да заменят в значителна степен зависимостта на Полша от руския газ. Препоръчва се новата инфраструктура и мрежовите инвестиции, свързани с природния газ, да бъдат съобразени с бъдещето, когато е възможно, за да се избегне зависимостта от въглеродни емисии и блокираните активи и да се улесни дългосрочната им устойчивост чрез бъдеща промяна на предназначението им за устойчиви горива. Дългосрочният договор на Полша за доставка на газ с руския „Газпром“ изтича в края на 2022 г. и Полша не планира да го поднови. Прякото въздействие на спирането на доставките на газ от „Газпром“ от април 2022 г. върху енергийната сигурност на Полша се смекчава значително от достъпа на Полша до алтернативни доставки в рамките на ЕС и извън него. Спирането обаче изисква ускоряване на текущите и планираните проекти за диверсификация на доставките, както и засилена координация на по-нататъшните действия в рамките на ЕС.
(32)Ускореното разгръщане на нови мощности за производство на енергия от възобновяеми източници е от решаващо значение за намаляване на зависимостта на Полша от вноса на изкопаеми горива и за намаляване на емисиите на парникови газове. Текущите цели в областта на енергията от възобновяеми източници в рамките на националните планове в областта на енергетиката и климата не са достатъчно амбициозни. Съществуват обаче важни регулаторни, процедурни и административни пречки, които ограничават разгръщането на капацитета за производство на енергия от възобновяеми източници и забавят интегрирането на ВЕИ в мрежата. Те включват рестриктивни правила относно енергийните кооперации, рестриктивни правила и продължителни процедури за издаване на разрешения за разположени на сушата вятърни генератори, сложност и нестабилност на данъчните разпоредби или продължителни процедури за присъединяване към електроенергийната мрежа. Инфраструктурните пречки като недостатъчния капацитет на разпределителната мрежа също забавят интегрирането на възобновяемите енергийни източници и следва да бъдат преодолени с подходящи стимули. Освен това в съобщението за REPowerEU се посочва, че увеличаването на устойчивото производство на биометан ще допринесе за постепенното премахване на зависимостта на ЕС от руските изкопаеми горива. В този контекст Полша има възможност да използва неизползвания потенциал на биометана в съответствие със съответните критерии за устойчивост чрез подходяща стратегия за създаване на устойчив пазар на биометан и конкретни предложения относно неговата структура. Устойчивият биометан може да се използва по-специално в комбинираното производство на топлинна и електрическа енергия и водород от възобновяеми източници, което би могло да спомогне за декарбонизацията на секторите с трудно намаляване на емисиите. Националната схема за саниране на Полша е важна инициатива за подмяна на замърсяващите въздуха котли и за подобряване на енергийната ефективност на сградите. Тя обаче би могла да бъде допълнително рационализирана и по-добре насочена към домакинствата с ниски доходи и сградите с най-лоши характеристики. Освен това има възможност за по-добро планиране на субсидиите за подмяна на топлинни източници, за да се избегне зависимостта от газа и да се осигурят по-силни стимули за основно саниране и внедряване на термопомпи, съгласувано с целите на стратегията „Вълна на саниране“ и съобщението за REPowerEU. Значителният потенциал за икономии на разходи на подобренията на енергийната ефективност дава възможност за използване на възстановими финансови инструменти, които биха могли да се използват за увеличаване на темпа на саниране сред жилищните, обществените и търговските сгради. Това би подобрило още повече качеството на въздуха, би ускорило икономиите на енергия и би намалило търсенето на изкопаеми горива за отопление. За постигането на съответствие с целите „Подготвени за цел 55“ в Полша, ще е необходима още по-голяма амбиция за намаляване на емисиите на парникови газове и увеличаване на енергията от възобновяеми източници и повишаване на енергийната ефективност.
(33)Транспортът е вторият най-замърсяващ сектор след производството на енергия и на него се падат около 70 % от общото потребление на нефт. Автомобилният транспорт е отговорен за огромния дял от секторните емисии. Поради това ускорените действия за декарбонизация на мобилността са от решаващо значение. Стимулите за колективни, нисковъглеродни и активни видове транспорт биха спомогнали в това отношение. Повишаването на привлекателността и достъпността на обществения транспорт, включително в селските райони, и по-доброто свързване на предградията с центровете на агломерациите ще спомогне за намаляване на замърсяването на въздуха, за преодоляване на изключването и за подобряване на качеството на живот. Делът на автомобилите с нулеви емисии от новите регистрации бил 0,8 % през 2020 г., което е доста по-малко от средното равнище за ЕС от 5,3 %. Следва да се обмисли допълнителна подкрепа за улесняване на закупуването на електрически автомобили и значителни инвестиции в инфраструктурата за зареждане.
(34)Целите на националната енергийна стратегия на Полша трябва да бъдат преразгледани във възходяща посока в съответствие с по-амбициозната цел на ЕС в областта на климата за 2030 г. Наличието на здрава, стабилна и актуална стратегическа рамка е от решаващо значение за насочването и стимулирането на публичните и частните инвестиции в екологичния преход. Полша следва да обмисли това повишаване на амбицията, за да се осигури сигурност за инвеститорите и да се повиши предвидимостта на бизнес средата, като същевременно се ускори енергийният преход в съответствие със съобщението на REPowerEU.
(35)Въпреки че ускоряването на прехода към неутралност по отношение на климата и премахването на изкопаемите горива ще доведе до значителни разходи за преструктуриране в няколко сектора, Полша може да използва Механизма за справедлив преход в контекста на политиката на сближаване, за да смекчи социално-икономическото въздействие на прехода в най-засегнатите региони. Освен това Полша може да използва Европейския социален фонд плюс, за да подобри възможностите за заетост и да засили социалното сближаване.
(36)С оглед на оценката на Комисията Съветът разгледа програмата за конвергенция за 2022 г., като становището му 20 е изразено в препоръка 1 по-долу.
ПРЕПОРЪЧВА на Полша да предприеме следните действия през 2022 и 2023 г.:
1.През 2023 г. да гарантира, че растежът на финансираните на национално равнище текущи разходи е в съответствие с като цяло неутрална позиция на политиката, като се вземе предвид продължаващата временна и целенасочена подкрепа за най-уязвимите от покачването на цените на енергията домакинства и предприятия и за хората, бягащи от Украйна. Да има готовност да адаптира текущите разходи към променящата се ситуация. Да увеличи публичните инвестиции за екологичния и цифровия преход, както и за енергийната сигурност, включително чрез използване на Механизма за възстановяване и устойчивост, RePowerEU и други фондове на ЕС. За периода след 2023 г. да провежда фискална политика, насочена към постигане на разумни средносрочни фискални позиции. Да подобри ефективността на публичните разходи, включително чрез продължаване на реформата на бюджетния процес. Да гарантира адекватността на бъдещите пенсионни обезщетения и устойчивостта на пенсионната система чрез предприемане на мерки за увеличаване на действителната възраст на пенсиониране и извършване на реформа на преференциалните пенсионни схеми.
2.Бързо да приключи преговорите с Комисията по програмните документи за политиката на сближаване за периода 2021—2027 г. с оглед започване на тяхното изпълнение.
3.Да увеличи участието на пазара на труда, включително чрез подобряване на достъпа до грижи за деца и дългосрочни грижи, и да премахне оставащите пречки пред по-постоянните видове заетост. Да насърчава качествено образование и умения, които са от значение за пазара на труда, особено чрез учене за възрастни и подобряване на цифровите умения. Да насочи по-добре социалните обезщетения и да гарантира достъп на нуждаещите се.
4.Да подобри устойчивостта, достъпността и ефективността на здравната система, включително чрез предоставяне на достатъчно ресурси, за да обърне пирамидата на грижите, и ускоряване на внедряването на услугите на електронното здравеопазване. Да засили иновационния капацитет на икономиката, включително чрез подкрепа за научноизследователските институции и тяхното по-тясно сътрудничество с бизнеса. Да засили по-нататъшната цифровизация на предприятията и публичната администрация, включително чрез развитие на инфраструктурата.
5.Да подобри инвестиционния климат, по-специално чрез гарантиране на независимостта на съдебната власт. Да гарантира ефективни обществени консултации и участие на социалните партньори в процеса на изготвяне на политики.
6.Да намали цялостната зависимост от изкопаеми горива чрез премахване на регулаторните, административните и инфраструктурните пречки, за да се ускори издаването на разрешения и внедряването на възобновяеми енергийни източници. Да реформира политиките за саниране на сгради и схемите за подкрепа с цел стимулиране на по-голяма енергийна ефективност, да насърчава икономиите на енергия и по-бързото постепенно премахване на изкопаемите горива при отоплението и ускореното внедряване на термопомпи. Да ускори преминаването към обществен транспорт и активна мобилност и да насърчава по-бързото навлизане на електрически превозни средства със стимули и инвестиции в инфраструктура за зареждане. Да подобрява дългосрочното и средносрочното стратегическо планиране на екологичния преход чрез актуализиране на националните енергийни политики в съответствие с целите на Европейския зелен пакт и съобщението за REPowerEU, за да се осигури сигурност за бизнес общността и да се използва ефективно финансирането с оглед ускоряване на инвестициите в чиста енергия.
Съставено в Брюксел на […] година.
За Съвета
Председател