Становище на Европейския икономически и социален комитет относно предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2011/36/ЕС относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него

(COM(2022) 732 final — 2022/0426(COD))

и относно доклада на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Доклад относно напредъка в борбата с трафика на хора (Четвърти доклад)

(COM(2022) 736 final)

(2023/C 228/15)

Докладчик:	José Antonio MORENO DIAZ
Съдокладчик:	Pietro Vittorio BARBIERI

Искане за консултация	Европейска комисия, 8.2.2023 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	3.4.2023 г.
Приемане на пленарна сесия	27.4.2023 г.
Пленарна сесия №	578
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	125/01/01

1. Заключения и препоръки

1.1.

Трафикът на хора е ужасно престъпление и тежко нарушение на основните права на хората. В стратегията за сигурност на Европейския съюз от 2020 г. се отбелязват ролята на организираната престъпност в трафика на хора и свързаната с това висока човешка цена.

1.2.

През 2011 г. беше приета Директива 2011/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (1) относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него. През 2021 г. Европейската комисия прие стратегията на ЕС за борба с трафика на хора за периода 2021—2025 г. и заяви, че следва да се направи оценка на прилагането на директивата с цел неговото подобряване.

1.3.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приветства Четвъртия доклад за напредъка, в който се проследява развитието на тези явления, както и предложението за изменение на Директивата за борба с трафика на хора. Директивата има за цел предотвратяване и борба с трафика на хора и защита на жертвите. За тази цел тя е структурирана около три рамки на политиката: i) криминализиране, разследване и наказателно преследване на трафика на хора, включително определяне на престъпленията, наказанията и санкциите; ii) помощ, подкрепа и защита на жертвите на трафик на хора; и iii) предотвратяване на трафика на хора.

1.4.

ЕИСК приветства разширяването на определението за различните форми на експлоатация. ЕИСК е съгласен, че тези престъпления следва да се разглеждат като неизчерпателен списък, тъй като за съжаление всеки ден се появяват нови форми на експлоатация. Комитетът счита, че държавите членки трябва да разглеждат именно по този начин проблема с трафика на хора и да имат цялостен поглед върху свързаните с експлоатацията въпроси.

1.5.

ЕИСК счита, че следва да бъдат подсилени свързаните с пола аспекти в съдържанието и прилагането на директивата предвид факта, че мнозинството от жертвите са жени и момичета. Следва също така да се обърне внимание на ситуациите на уязвимост, които могат да улеснят набирането и експлоатацията на жертвите от престъпните мрежи и други субекти. Освен това трябва да се обърне повече внимание на други уязвими групи, включително бежанците, търсещите убежище лица и хората без документи или с несигурен статут на пребиваване.

1.6.

1.7.

ЕИСК подкрепя разработената от Комисията по-добра система за санкциониране. Тъй като оценката показа, че повечето държави членки все още не са разработили изцяло незадължителните мерки за санкциониране, новата задължителна система, която прави разграничение между обикновени и тежки престъпления, укрепва борбата с престъпленията, свързани с трафик.

1.8.

ЕИСК приветства и факта, че на юридическите лица могат да бъдат налагани санкции като лишаване от правото да получават публични помощи или подкрепа, временно или постоянно затваряне на предприятия или временно или постоянно лишаване от правото да упражняват търговска дейност. ЕИСК счита, че съзнателното използване на основани на експлоатация услуги би могло да бъде свързано с Директивата относно дължима грижа на дружествата във връзка с устойчивостта, за да може да се търси отговорност и от дружества, които се възползват от различни форми на експлоатация.

1.9.

1.10.

ЕИСК призовава Комисията да включи в предложението за директива необходимостта от спазване на Директива 2004/81/ЕО на Съвета (2) за издаване на разрешение за пребиваване на граждани на трети страни, които са жертви на трафик на хора или са били обект на помощ за незаконна имиграция и които сътрудничат с компетентните органи.

1.11.

ЕИСК отново изтъква, че е важно да се работи за предотвратяване на трафика, и подчертава необходимостта от намаляване на търсенето на всички форми на експлоатация. Както се посочва в доклада, търсенето на евтина работна ръка или проституция продължава да нараства, въпреки че те често се съпътстват от престъпления, свързани с трафик на хора.

1.12.

ЕИСК е съгласен, че трябва да се подобри събирането на данни, както и да се усъвършенстват инструментите за по-добро идентифициране на тези престъпления. Както е посочено в доклада, очевидно има голям брой недокладвани случаи — проблем, на който също трябва да се потърсят решения и отговори чрез координация и сътрудничество както между държавите членки, така и с европейските институции.

1.13.

ЕИСК счита, че представянето на предложението за директива следва да се използва като възможност за повишаване на осведомеността и по-добро запознаване с необходимостта от засилване на борбата с трафика на хора. Нарушаването на правата, произтичащо от различните видове експлоатация, изисква всеобхватен и многоизмерен отговор, при който ролята на гражданите за борба с безнаказаността и нормализирането на тези злоупотреби е от решаващо значение.

1.14.

ЕИСК припомня, че факторите, оказващи влияние върху трафика на хора, включват: „феминизирането на бедността“; различния достъп до възможности за учене и ресурси при мъжете и жените; неравенствата в медицински и здравен план; разпространеното в цял свят насилие, основано на пола; и социалното неравенство между мъжете и жените в по-общ смисъл.

1.15.

2. Общи бележки

2.1.

През 2000 г. ООН прие международно определение за трафик на хора, което гласи:

—

„трафик на хора“ означава „набирането, транспортирането, прехвърлянето, укриването или приемането на хора чрез заплаха или използване на сила или други форми на принуда, отвличане, измама, заблуда, злоупотреба с власт или с уязвимо положение или чрез даване и получаване на плащания или други облаги за получаване съгласието на лице, което има контрол върху друго лице, с цел експлоатация“ (член 3 от Протокола за предотвратяване, противодействие и наказване на трафика с хора, особено жени и деца, допълващ Конвенцията на ООН срещу транснационалната организирана престъпност, 2000 г.);

—	експлоатация означава „експлоатиране на проституцията на други лица или други форми на сексуална експлоатация, принудителен труд или услуги, робство или дейности, сходни с робството, заробване или отнемане на телесни органи“.

2.2.

2.3.

През 2011 г. беше приета Директива 2011/36/ЕС относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него (Директива за борба с трафика на хора). Приемането ѝ беше важна стъпка в процеса на хармонизиране на правилата между държавите членки. През 2021 г. Комисията прие стратегията на ЕС за борба с трафика на хора за периода 2021—2025 г. и заяви, че следва да се направи оценка на прилагането на директивата, за да се подобри нейното изпълнение.

2.4.

Извършената от Комисията оценка обхваща периода от транспонирането на директивата през април 2013 г. до март 2022 г., като при изготвянето ѝ са използвани данни, събрани на европейско равнище, и качествена информация от дискусии с експерти и специализирани структури.

2.5.

В извършената от Комисията вътрешна оценка бяха посочени трудностите, които се срещат при установяването на реалния брой на жертвите, предвид факта, че регистрираните в периода 2013—2022 г. 55 314 случая се считат за твърде занижена оценка. Сексуалната експлоатация продължава да бъде най-разпространената форма на експлоатация при трафика на хора с 55,7 % от докладваните през 2021 г. случаи, а трудовата експлоатация става все по-широко разпространена, особено в сектори като селското стопанство, строителството и услугите за полагане на грижи. 21 % от общия брой на жертвите на трафика са деца, а 75 % от жертвите са жени и момичета.

2.6.

В оценката и доклада се посочва, че броят на наказателните преследвания и присъдите е много нисък, което може да допринесе за създаването на култура на безнаказаност сред трафикантите. Социалните медии разкриха нови възможности за действащите в ЕС престъпни мрежи, повечето от които участват в трафик на хора. Войната в Украйна също може да доведе до увеличаване на контрабандата и трафика на хора. Трафикът на хора продължава да бъде нискорискова престъпна дейност с висока печалба.

2.7.

Макар и да послужи за създаването на обща законодателна рамка за борба с трафика на хора, директивата също така открои трудностите при постигането на напредък в борбата срещу определени форми на експлоатация, които не са включени в определението за трафик и сред трансграничните престъпления. В директивата освен това се набелязват нуждаещите се от подобрение области в рамките на разследването и наказателното преследване на трафикантите и се изтъква необходимостта от подобряване на капацитета на полицията и съдебната власт за провеждане на финансови разследвания, свързани с трафик на хора.

2.8.

Въпреки че защитата от трафик е един от акцентите на директивата, оценката показа, че има какво да се подобри, включително в области като прилагането на принципите на отказ от наказателно преследване и от криминализиране на жертвите, защитата на жертвите в рамките на разследвания или съдебни производства и предоставянето на помощ, съобразена с характеристиките и нуждите на жертвите, особено децата и уязвимите групи. Като проблем се посочва и неефективното събиране и обработване на данни.

2.9.

В оценката се признава значението на директивата като повратна точка в борбата с трафика на хора в ЕС. В същото време се отбелязва необходимостта от напредък в разработването на инструменти за подобряване на наблюдението, предотвратяването, наказателното и съдебното преследване на трафика и трафикантите, както и за подобряване на помощта за жертвите.

2.10.

В този контекст в предложението на Комисията се предлага изменение на директивата. Целта му е да се предложат редица мерки за подобряване на предотвратяването и борбата с трафика на хора в ЕС, както и за подобряване на защитата на жертвите.

3. Директивата за борба с трафика на хора

3.1.

Директивата за борба с трафика на хора има за цел предотвратяване и борба с трафика на хора и защита на жертвите. За тази цел тя е структурирана около три рамки на политиката: i) криминализиране, разследване и наказателно преследване на трафика на хора, включително определяне на престъпленията, наказанията и санкциите; ii) помощ, подкрепа и защита на жертвите на трафик на хора; и iii) предотвратяване на трафика на хора.

3.2.

ЕИСК приветства предложението за изменение на директивата, тъй като е съгласен с необходимостта от по-нататъшен напредък и подобряване на борбата с трафика на хора и защитата на жертвите. ЕИСК споделя мнението, че престъплението трафик на хора се превърна в нарастваща заплаха в настоящия по-труден в сравнение с 2011 г. контекст.

3.3.

ЕИСК приветства разширяването на определението за различните форми на експлоатация и приветства факта, че те се упоменават в доклада. Макар че сексуалната експлоатация продължава да бъде най-често срещаната форма на експлоатация при трафика на хора, следвана от трудовата, в директивата са включени и други форми (експлоатация с цел просия, извършване на криминални деяния или трафик на органи), които също се увеличават в последните години. Появиха се и други разновидности, които не са включени в директивата, но също биха могли да се разглеждат като форми на трафик, като например принудителните бракове, сурогатното майчинство или незаконните осиновявания. ЕИСК би приветствал включването на позоваване на „особено експлоататорските условия на труд“, посочени в Директивата на ЕС относно санкциите срещу работодателите. ЕИСК счита, че Комисията трябва да предостави повече насоки относно определенията за всички тези различни възможни форми, за да се гарантира по-единно прилагане от страна на държавите членки.

3.4.

ЕИСК е съгласен, че тези престъпления следва да се разглеждат като неизчерпателен списък, тъй като за съжаление всеки ден се появяват нови форми на експлоатация. Комитетът счита, че държавите членки трябва да разглеждат именно по този начин проблема с трафика на хора и да имат цялостен поглед върху свързаните с експлоатацията въпроси.

3.5.

ЕИСК счита, че следва да бъдат подсилени свързаните с пола аспекти в съдържанието и прилагането на директивата предвид факта, че мнозинството от жертвите са жени и момичета. Следва също така да се обърне внимание на конкретни уязвими групи, включително бежанците, търсещите убежище лица и хората без документи или с несигурен статут на пребиваване, както и на ситуациите на уязвимост, които могат да улеснят набирането и експлоатацията на жертвите от престъпните мрежи. Комитетът посочва, че факторите, оказващи влияние върху трафика на хора, включват: „феминизирането на бедността“; различния достъп до възможности за учене и ресурси при мъжете и жените; неравенствата в медицински и здравен план; разпространеното в цял свят насилие, основано на пола; и социалното неравенство между мъжете и жените в по-общ смисъл.

3.6.

ЕИСК приветства изричното позоваване на онлайн измерението на престъпленията, свързани с трафик на хора. Използването на новите технологии създаде благоприятна среда за престъпленията, свързани с трафик на хора, тъй като даде възможност за по-лесен достъп до жертвите и улесни тяхната експлоатация, като същевременно затрудни проследяването на приходите от тези престъпления. Социалните медии улесниха набирането и експлоатацията на жертвите и добавиха към ситуациите на експлоатация нови форми на злоупотреба като разпространението на снимки, видеоматериали и др.

3.7.

3.8.

3.9.

ЕИСК счита за напредък предложеното изменение, с което се криминализира ползването на услуги или дейности, произтичащи от експлоатация, когато се знае, че предоставящото услугата или дейността лице е жертва на престъпление, свързано с трафик — т.е. съзнателното използване на основани на експлоатация услуги — и което освен това може да бъде съчетано с въвеждането на по-строги мерки от държавите членки. ЕИСК счита, че е важно да се окаже по-голяма подкрепа на държавите членки при прилагането на тази мярка, както и да се направи оценка на нейното въздействие от гледна точка както на предотвратяването, така и на наказателното преследване на трафика, в доклада относно транспонирането, който Комисията трябва да представи на Парламента и Съвета, за да се гарантира, че тя не се е отразила негативно на жертвите или уязвимите групи и че е постигнала напредък в борбата срещу „културата на безнаказаност“ на тези престъпления.

3.10.

ЕИСК счита, че би било целесъобразно Комисията да адаптира регулаторната рамка и рамката за налагане на санкции към онлайн средата. В това отношение особено положителен е фактът, че директивата предвижда замразяване и конфискуване на активи в съответствие с нормативните рамки, въведени за тази цел от Европейския съюз. Активите, иззети от извършителите, следва да се използват за обезщетяване на жертвите, а жертвите следва да имат приоритетно място в реда на кредиторите.

3.11.

ЕИСК приветства факта, че Комисията изтъква необходимостта от подобряване на сътрудничеството в областта на престъпленията, свързани с трафик, между различните държави членки. Трансграничното сътрудничество е от ключово значение и може да бъде подобрено чрез обмен на информация или съвместни действия, както и чрез обучение на служителите, които работят с жертви на трансгранични престъпления, по-специално полицейските служби.

3.12.

Важна и необходима стъпка е разработването от държавите членки на допълнителни национални механизми за насочване, които да дават възможност на организациите на гражданското общество да участват в идентифицирането на жертвите и предоставянето на услуги за подкрепа. ЕИСК счита, че Комисията следва да подкрепи усилията на държавите членки за създаване или укрепване на тези инструменти, които може да бъдат координирани на европейско равнище, с цел да се подобрят грижите и защитата на жертвите на трафик. Ще бъде необходим напредък в изграждането на европейски инструмент за насочване, за да се подобри хармонизацията в областта на грижите и помощта за жертвите и в разработването на системи за подкрепа на жертвите. Във всяка държава членка може да бъде въведен допълнителен инструмент: независим орган за мониторинг и проверка, включващ национален докладчик, който да следи ефективността на прилаганите от държавите членки мерки за борба с трафика, да изготвя проучвания и да поддържа връзка с публичните и частните заинтересовани страни, които се занимават с това явление на различни равнища.

3.13.

ЕИСК счита, че в директивата следва да се обърне по-голямо внимание на жертвите на трафик, и би искал да припомни задължението на държавите членки да им осигурят грижи, защита и, доколкото е възможно, социално приобщаване. Наред с необходимостта да се припомни, че жертвите на трафик не бива да бъдат наказвани, с директивата следва да бъдат укрепени механизмите и инструментите за подпомагане и подкрепа на жертвите, особено от уязвими групи като децата, малцинствата, бежанците или мигрантите без документи. Необходимо е също да се анализират и укрепят допълнително инструментите за правна защита на жертвите и превенцията, в това число сигурните механизми за подаване на сигнали и жалби и средствата за обезщетение.

3.14.

Интеграцията в държавата на местоназначение се постига, като на жертвите на трафик се осигурят персонализирани програми за подпомагане, информиране, обучение и овластяване чрез: прием в специални защитени структури; задължително издаване на разрешение за пребиваване като условие sine qua non за извеждането им от ситуация на трафик; здравно обслужване, информация и превенция; психологическа подкрепа и културна медиация; социални и правни консултации и информация; езикови курсове и ограмотяване; оценка на уменията и компетентностите; професионално ориентиране и обучение; навлизане на трудовия пазар.

3.15.

В директивата не се предлагат законодателни промени нито по отношение на защитата на правата на жертвите на трафик, нито на помощта и подкрепата за тях — области, които се нуждаят от значително подобрение. ЕИСК припомня, че в Директива 2012/29/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (3) за установяване на минимални стандарти за правата, подкрепата и защитата на жертвите на престъпления се разглеждат, наред с другото, специфичните нужди на определени категории жертви на трафик на хора, сексуално насилие, сексуална експлоатация и детска порнография.

3.16.

ЕИСК призовава Комисията да включи в предложението си за изменение на директивата необходимостта от спазване на Директива 2004/81/ЕО.

3.17.

Сътрудничеството на жертвата следва да се разбира като желание за участие в индивидуализирана програма за социална интеграция и излизане от ситуацията на експлоатация. Разрешение за пребиваване не може да се издава само на онези, които решат да сътрудничат на съдебните органи, тъй като алтернативите на трафика на хора — т.е. достъпът до предоставяните на територията услуги за обучение и овластяване — неизбежно минават през издаването на разрешение за пребиваване.

3.18.

Жертвите не са склонни да свидетелстват срещу трафикантите си. Те често са обект на постоянно изнудване и, съгласявайки се да дадат свидетелски показания, излагат на риск живота си и живота на семействата си. Във връзка с това следва да се припомни, че съгласието на дадена жертва на трафик на хора с експлоатацията се счита за невалидно (член 3, буква б) от Протокола за предотвратяване, противодействие и наказване на трафика с хора, особено жени и деца, допълващ Конвенцията на ООН срещу транснационалната организирана престъпност, 2000 г.).

3.19.

Освен това ЕИСК призовава Комисията да отбележи напредък в изпълнението на препоръките, съдържащи се в публикацията ѝ „Правата на жертвите на трафик на хора в Европейския съюз“ (4), за да гарантира, че държавите членки винаги предоставят разрешения за пребиваване на жертвите на трафик на хора в следните случаи:

—	ако присъствието на жертвата е необходимо за разследването или съдебното производство;

—	ако жертвата е показала ясна готовност да сътрудничи;

—	ако жертвата е прекъснала всякакви връзки с извършителя или извършителите на престъплението, свързано с трафик;

—	ако жертвата не представлява риск за обществения ред или сигурността.

ЕИСК също така приканва държавите членки да се възползват в по-голяма степен от възможността да предоставят разрешения за пребиваване на жертвите по хуманитарни или лични причини, дори когато горепосочените условия не са изпълнени.

3.20.

ЕИСК отново изтъква, че е важно да се работи за предотвратяване на трафика на хора, и подчертава необходимостта от намаляване на търсенето на всички форми на експлоатация. Търсенето на евтина работна ръка или проституция продължава да нараства, въпреки че те често се съпътстват от престъпления, свързани с трафик на хора.

3.21.

ЕИСК счита, че трябва да се засилят многобройните дейности за подобряване на информираността и осведомеността по тези въпроси, включително като се проучат възможностите за нови комуникационни инструменти, обучения, образователни програми и кампании за повишаване на осведомеността, които да подпомогнат борбата с трафика във всички държави членки.

3.22.

ЕИСК е съгласен, че трябва да се подобри събирането на данни, както и да се усъвършенстват инструментите за по-добро идентифициране на тези престъпления. Очевидно е, че има голям брой недокладвани случаи — проблем, на който също трябва да се потърсят решения и отговори чрез координация и сътрудничество както между държавите членки, така и с европейските институции. Предложението за годишен статистически доклад за трафика може да допринесе за събирането на по-добри данни, подобряването на мерките и повишаването на обществената осведоменост за тези престъпления.

3.23.

Освен това ЕИСК приветства факта, че Комисията счита за необходимо да представя на Парламента и Съвета ежегоден доклад за работата на държавите членки в изпълнение на мерките за борба с трафика на хора, съдържащ информация за тяхното прилагане и въздействие.

3.24.

ЕИСК счита, че представянето на предложението за изменение на директивата следва да се използва като възможност за повишаване на осведомеността и по-добро запознаване с необходимостта от засилване на борбата с трафика на хора. Нарушаването на правата, произтичащо от различните видове експлоатация, изисква всеобхватен и многоизмерен отговор, при който ролята на гражданите за борба с безнаказаността и нормализирането на тези злоупотреби е от решаващо значение.

Брюксел, 27 април 2023 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Oliver RÖPKE

(1) Директива 2011/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него и за замяна на Рамково решение 2002/629/ПВР на Съвета (OB L 101, 15.4.2011 г., стр. 1).

(2) Директива 2004/81/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година за издаване на разрешение за пребиваване на граждани на трети страни, които са жертви на трафик на хора или са били обект на помощ за незаконна имиграция и които сътрудничат с компетентните органи (OB L 261, 6.8.2004 г., стр. 19).

(3) Директива 2012/29/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година за установяване на минимални стандарти за правата, подкрепата и защитата на жертвите на престъпления и за замяна на Рамково решение 2001/220/ПВР на Съвета (OB L 315, 14.11.2012 г., стр. 57).

(4) Правата на жертвите на трафик на хора в Европейския съюз.