Докладчик:	Giuseppe GUERINI
Съдокладчик:	Christophe LEFÈVRE

Искане за консултация от Комитета	8.12.2022 г., писмо от испанското Министерство на външните работи, Европейския съюз и сътрудничеството Съвет на Европейския съюз, 23.6.2023 г. (COM(2023) 229 final), 11.7.2023 г. (COM(2023) 226 final), 11.7.2023 г. (COM(2023) 227 final) Европейски парламент, 12.6.2023 г. (COM (2023) 229 final), 10.7.2023 г. (COM (2023) 226 final и 227 final), Европейска комисия, 2.6.2023 г. (COM(2023) 225 final)
Правно основание	член 114 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	27.6.2023 г.
Приемане на пленарна сесия	13.7.2023 г.
Приемане на пленарна сесия №	580
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	175/0/2

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК оценява всеобхватната инициатива на Комисията за завършване на законодателството за управление на банкови кризи и застраховане на депозитите (CMDI), тъй като постигането на напредък по отношение на банковия съюз е ключова стъпка към укрепване на единния европейски пазар в интерес на вложителите и данъкоплатците.

1.2.

ЕИСК счита, че неотдавнашните банкови кризи в Съединените американски щати (САЩ) подчертават значението на бързината за ограничаване на риска от разпространяване на проблемите и загубата на доверие у инвеститорите и вложителите, както и необходимостта от гъвкавост при реагирането на банкови кризи. Неотдавнашният опит показва също, че е важно прехвърлянето на проблемна банка към друга банка да се организира правилно и много бързо.

1.3.

ЕИСК оценява факта, че предложението на Комисията разшири схемата за гарантиране на депозити (СГД), така че да обхване и депозитите на публичните власти, както и факта, че Комисията работи за засилване на хармонизацията на инструментите за защита на депозитите в целия ЕС. Тъй като адекватно финансираните и организирани фондове за застраховане на депозитите (ФЗД) играят основна роля, засилената хармонизация, предложена от Комисията, със сигурност ще бъде от полза.

1.4.

ЕИСК отбелязва, че една от основните цели на предложението на Комисията е да се разшири приложното поле на преструктурирането на банките. ЕИСК напълно разбира подхода на Комисията, контекста, нейната регулаторна логика и дългосрочни цели.

1.5.

Предвид неотдавнашните банкови кризи ЕИСК посочва необходимостта от прагматичен и гъвкав подход, основан на особеностите на различните разглеждани случаи по отношение на: i) регулаторен подход; ii) избор на най-ефективните налични инструменти; iii) практически последици от предприетите действия; iv) необходимото сътрудничество между заинтересованите страни; v) скорост на изпълнение; vi) естество на финансовите ресурси, които ще се използват за прилагане на избраните решения за управление на кризи.

1.6.

ЕИСК счита, че резолюцията невинаги може да бъде най-подходящото решение за пълна защита на икономическите екосистеми, в които функционира проблемна банка. Когато преструктурирането може да се окаже по-скъпо от ликвидацията, тези банки би трябвало да бъдат обявени в несъстоятелност.

1.7.

ЕИСК изразява съгласие с Комисията, че оценката на обществения интерес би могла да бъде усъвършенствана, с възприемането на по-прозрачен и хармонизиран подход в целия ЕС. Макар да признава, че постигането на баланс между гъвкавост и предвидимост е много трудна задача за регулаторните органи, ЕИСК насърчава съзаконодателите да намерят решения, които да намалят във възможно най-голяма степен правната несигурност.

1.8.

ЕИСК счита, че е необходимо да се намери подходящ баланс между усъвършенстваната формулировка на „оценката на обществения интерес“ (ООИ) и пропорционалността на нейното прилагане по отношение на малките, средните и местните банки. Разширяването на ООИ, така че да включва банките, които играят важна роля на регионално равнище, все още оставя известна несигурност в настоящата рамка.

1.9.

ЕИСК припомня значението на спазването на принципа на пропорционалност, за да се изготви регламент, който да е подходящ за постигането на целите му, без да се засягат прекомерно интересите на малките, средните и местните банки. Принципът на пропорционалност също би трябвало да бъде взет предвид и при оценяването обществения интерес, особено когато става въпрос за местни банки, които не представляват риск за финансовата стабилност.

1.10.

Въпреки че признава различните правомощия при регулирането на банковия сектор и държавните помощи, ЕИСК счита, че целият пакет за CMDI трябва да бъде правилно координиран с очакваното преразглеждане на съобщението от 2013 г. относно държавната помощ (1) в банковия сектор. В противен случай съществува риск от прилагане на предложения, които са потенциално несъвместими със законодателството в областта на държавната помощ, което води до непредсказуемост и правна несигурност.

1.11.

Комисията се съсредоточи върху укрепването на инструмента на стратегията за трансфер, като използва СГД, с възможност за достигане до Единния фонд за преструктуриране, при условие че са налице подходящи гаранции. Това би могло да бъде стъпка към европейска схема за застраховане на депозитите, но неефективността ще продължи да съществува до завършването на банковия съюз, тъй като пазарът ще продължи да бъде разпокъсан.

2.   Контекст и сезиране на ЕИСК от Испания

2.1.

Испанското правителство изпрати на Европейския икономически и социален комитет искане за изготвяне на проучвателно становище относно предложението за банков съюз, като специално насочи вниманието си към необходимостта от насърчаване на по-широкото прилагане на оценката на обществения интерес, която се извършва, за да бъдат включени банките, особено средноголемите и малките банки, в хармонизираната процедура за преструктуриране в случай на криза.

2.2.

На 18 април 2023 г. Комисията представи четири различни законодателни предложения за укрепване на съществуващата рамка на ЕС за CMDI, като се съсредоточи върху средните и по-малките банки (2).

2.3.

Според Комисията „опитът показва, че много проблемни средни и по-малки банки се управляват с решения извън рамката за преструктуриране“ (3), което понякога включва използването на „парите на данъкоплатците, а не на изискуемите вътрешни ресурси на банката или на частни, финансирани от сектора защитни механизми (СГД и фондове за преструктуриране)“ (4), като това оказва силно отрицателно въздействие върху икономиката и възприемането от обществото.

2.4.

Следователно предложените нови правила позволяват на органите да използват преструктурирането като ключов компонент на инструментариума за управление на кризи, като подчертават, че за клиентите преструктурирането би могло да бъде по-малко смущаващо от ликвидацията, тъй като те имат достъп до своите сметки и критичните функции на банката са запазени.

2.5.

Предложенията на Комисията улесняват и използването на СГД в кризисни ситуации с цел предпазване на вложителите от загуби, когато това е необходимо, за да се избегне разпространението на проблемите към други банки и нанасянето на вреди на общностите и икономиката. Като разчита на финансирани от промишлеността предпазни мрежи (като СГД и фондове за преструктуриране), предложението също така се опитва да запази парите на данъкоплатците в случай на банкови кризи.

2.6.

Гарантираният размер от 100 000 EUR на вложител и банка, определен в Директивата относно СГД, е потвърден за всички отговарящи на условията вложители в ЕС и ще бъде разширен, така че да включва публични субекти като болници, училища и общини, както и парични средства на клиенти, депозирани в определени видове клиентски фондове (напр. инвестиционни дружества, платежни институции и институции за електронни пари). Предложението на Комисията също така се опитва да хармонизира стандартите за защита на вложителите в целия ЕС.

3.   Общи коментари

3.1.

ЕИСК споделя целите на законодателните предложения на Комисията за подобряване на управлението на банкови кризи и за гарантиране на адекватна защита на банковите депозити в случай на криза.

3.2.

ЕИСК приветства широкообхватната инициатива на Комисията за завършване на законодателството за CMDI, тъй като подобряването и напредъка на банковия съюз е решаваща стъпка за укрепване на единния европейски пазар в интерес на вложителите и данъкоплатците. Освен това доизграждането на банковия съюз е от ключово значение за постигането на истински икономически и паричен съюз, който да може да гарантира финансова стабилност и стабилно управление на кризи в случай на необходимост.

3.3.

Както беше посочено в предходни становища (5), ЕИСК счита, че укрепването на съществуващата рамка за CMDI е от решаващо значение. Това ясно се вижда от неотдавнашните случаи с на банкови кризи в САЩ и с Credit Suisse, със широко разпрострелите се отрицателни последици от тях за банковата система на САЩ и Швейцария, както и за международните финансови пазари като цяло и в частност за банковия сектор. В ЕС все още липсва механизъм за подкрепа по отношение на ликвидността в процес на преструктуриране.

3.4.

ЕИСК счита, че при горепосочените случаи на банкови кризи отново се подчертава значението на бързината за ограничаването на щетите и особено на риска от разпространение на проблемите, както и на необходимостта от гъвкавост при реагирането на банкови кризи. Беше показана и решаващата роля на предпазния механизъм за осигуряване на ликвидност, покриващ непосредствените нужди от ликвидност, както и на времето за разработване на жизнеспособна стратегия за преструктуриране.

3.5.

ЕИСК счита, че неотдавнашният опит също така подчертава значението на правилното организиране на прехвърлянето на дадена проблемна банка към друга банка в много кратък период от време. Поради това е важно да се гарантира, че регулаторната рамка осигурява правилните условия за такива преводи, тъй като те трябва да се извършват без да се преминава през обичайните процедури за надлежна проверка, а последиците от трансакцията са огромни и несигурни. Освен това натрупаният досега опит показва, че съществува необходимост от общ специален режим, когато дадена банка е в процес на преструктуриране, което улеснява интеграцията на банката в новата група по най-ефективния начин.

3.6.

Интегрирането и управлението на преструктурирана банка е сложен процес и регулаторните стъпки и изисквания трябва да бъдат рационализирани. Различните участващи органи следва да могат надлежно да координират съответните си роли в рамките на регулаторните процеси или в ускорените процедури за одобрение на мерките за управление на кризи. Освен това е от ключово значение да се гарантира, че такива преводи могат да се извършват и през границите на ЕС, когато е необходимо.

3.7.

ЕИСК оценява факта, че Комисията е разширила защитата на СГД, така че да обхване и депозитите на публичните органи, както и факта, че тя се стреми към засилена хармонизация на инструментите за защита на депозитите в целия ЕС. Като едновременно защитава частните и публичните вложители, непрофесионалните вложители и други дребни вложители в случай на неплатежоспособност на банка, застраховката на депозитите свежда до минимум риска от изтегляне на депозити и смекчава риска от разпространение на проблемите. ЕИСК счита, че тази застраховка на депозитите в някои случаи би трябвало да бъде приспособена, за да се вземат предвид вложителите в нестабилно икономическо положение, като например лицата с увреждания или хората с продължителни заболявания. Тъй като добре финансираните и организирани ФЗД са от ключово значение, подобрената хармонизация, предложена от Комисията, със сигурност ще бъде от полза.

3.8.

ЕИСК отбелязва, че една от основните цели на предложението на Комисията е да се разшири обхватът на прилагане на резолюцията, ако това решение се разглежда в съответствие с „обществения интерес“. Ликвидацията може да се осъществи само ако: i) може да удовлетвори — по-ефективно от преструктурирането — целите, които Директивата за възстановяване и преструктуриране на банките определя за самото преструктуриране и, ii) не е необходимо да се използват публични средства.

3.9.

ЕИСК напълно разбира подхода на Комисията, нейната регулаторна логика и дългосрочни цели. Същевременно ЕИСК посочва, че е необходимо да се подхожда прагматично — както пролича от неотдавнашните банкови кризи в САЩ — по отношение на регулаторния подход, използването на най-ефективните налични инструменти, практическите последици от предприетите действия, необходимото сътрудничество между заинтересованите страни, бързината на изпълнение и накрая финансовите ресурси, които да се използват за прилагането на избраните инструменти за управление на кризи.

3.10.

ЕИСК счита, че преструктурирането невинаги може да бъде най-подходящото решение за пълна защита на икономическите екосистеми, в които функционира проблемна банка, особено малка или средноголяма банка. Следва да се отбележи, че когато става въпрос за малки и средни банки, преструктурирането може всъщност да се окаже по-скъпо от другите форми на намеса, особено на често ограниченото местно равнище, където банката работи. Във връзка с това ЕИСК предлага пазарният дял на средните, малките и местните банки без трансгранична дейност да може да се оценява с оглед на общия национален пазарен дял, а не на регионална основа в рамките на държавите членки.

3.11.

ЕИСК счита, че целият пакет за CMDI следва да бъде надлежно координиран с очакваното преразглеждане на съобщението от 2013 г. относно държавната помощ (6) в банковия сектор, на което се дължи донякъде настоящата непредвидимост по отношение на това дали да бъде задействано или не преструктуриране. Приемането на регулаторните предложения за CMDI без познаване на правилата за държавна помощ би могло да означава изпълняване на предложения, които са потенциално несъвместими със законодателството в областта на държавната помощ.

3.12.

Като общ коментар ЕИСК припомня правилата за „по-добро регулиране“ относно значението на спазването на принципа на пропорционалност, за да се формулира регламент, подходящ за постигането на целите му, без да се засягат прекомерно интересите на малките, средните и местните банки. Принципът на пропорционалност би трябвало също да бъде взет предвид и при извършването на оценката на обществения интерес, особено когато става въпрос за местни банки, които не представляват риск за финансовата стабилност.

4.   Конкретни бележки

4.1.

ЕИСК изразява съгласие с Комисията, че ООИ би могла да бъде усъвършенствана, с по-прозрачен и хармонизиран подход в целия ЕС. Макар да признава, че постигането на баланс между гъвкавост и предсказуемост действително е много трудна задача за регулаторните органи, ЕИСК отбелязва, че разглежданите законодателни предложения като че ли не премахват напълно значителната свобода на преценка, предоставена по-рано на съответните органи, което оставя известна правна несигурност.

4.2.

ЕИСК счита, че е необходимо да се намери подходящ баланс между усъвършенстваната формулировка на „критерия за обществен интерес“ и пропорционалността на неговото прилагане по отношение на малките и местните банки. Разширяването на обхвата на оценката на обществения интерес, така че да включва банките, които играят важна роля на регионално равнище, все още оставя несигурност в настоящата рамка.

4.3.

Тъй като обхватът на оценката на обществения интерес изглежда по-широк от този на предишните правила, за да се включи повече видове случаи, отколкото в миналото, ЕИСК счита, че е от решаващо значение критерият за най-ниски разходи (т.е. по-малка тежест при превантивните/алтернативните интервенции на СГД по отношение на изплащането) да функционира ефективно, за да се гарантира достатъчна възможност за маневриране там, където са налице условията за предотвратяване/деескалиране на кризата чрез използване на алтернативни инструменти за преструктуриране.

4.4.

ЕИСК подчертава несигурността, породена от законодателните предложения по отношение на разпределението на компетенциите, особено по отношение на разпределението на правомощията и отговорностите между националните и европейските органи, потенциално участващи в сложния процес на вземане на решения относно управлението на банкови кризи. В този контекст бързината на изпълнение е от решаващо значение, както пролича наскоро от няколко случая в ЕС и в САЩ.

4.5.

ЕИСК отбелязва, че е целесъобразно минималните изисквания за собствен капитал и приемливи задължения (МИПЗ) да бъдат определени и прилагани въз основа на размера и специфичния рисков профил на съответните банки, с двойната цел да се гарантират еднакви условия на конкуренция между значимите банки със сравнима оперативност, от една страна, и да се защити специфичният бизнес модел, възприет от малките и местните банки, както и банките, работещи в определени сектори/индустрии, от друга.

4.6.

Що се отнася до МИПЗ, остава неяснотата относно предполагаемата пропорционалност при определянето на изискването, възприето от Европейската комисия. МИПЗ винаги ще се състои, както и при банките, които вече са приели изискването, от допълнителен капиталов резерв, необходим за покриване на всички загуби, към който се добавя сума за рекапитализация. ЕИСК счита, че е важно изискванията за МИПЗ да се адаптират към различните размери и бизнес модели на банките.

4.7.

ЕИСК отбелязва, че ролята на банките в ЕС, както и различните им характеристики и бизнес модели, които гарантират по-силна и диверсифицирана европейска банкова система, следва да бъдат засилени и запазени в целия ЕС. При регулирането на банките би трябвало надлежно да се отчита необходимостта от реален икономически растеж, както и дългосрочното му въздействие върху икономическия растеж в Европа и социалното му въздействие върху заетостта. Във връзка с това ЕИСК счита, че е много по-добре, във всички случаи, когато такива варианти са възможни и налични, да се създадат условия и инструменти за предотвратяване на кризата, отколкото след това да се предприемат действия за спасителни операции.

4.8.

Ранните интервенции често могат да се окажат ефективни и по-евтини от преструктурирането. Процедурите за превантивни и алтернативни мерки са определени в Директивата относно СГД и се управляват от националните схеми за гарантиране на депозитите в съответствие с хармонизирани правила и съществуващи гаранции в няколко държави — членки на ЕС. Извършва се преглед на йерархията на кредиторите, за да се даде възможност за добре функциониращ критерий за най-ниски разходи и вследствие на това за прилагане на мерки за ранна намеса. Важно е също така да се постигне хармонизация на европейско равнище или поне да се разработят насоки за изчисленията съгласно „принципа на най-ниски разходи“.

4.9.

Националните схеми за гарантиране на депозитите и гаранционни схеми са ключов елемент от предпазната мрежа, предоставена от рамката на ЕС за запазване на финансовата стабилност и укрепване на доверието в пазара. Поради тази причина схемите за гарантиране на депозитите би трябвало да играят по-важна роля, независимо от своя частен или публичен правен характер, или пък доброволния или задължителния характер на вноските, от които черпят своите ресурси. Това, което е от значение, е тяхната публична функция и строгият пазарен подход, който те следват, за да направят избор под надзора на компетентните органи.

4.10.

Ролята на схемите за гарантиране на депозитите се оказа особено важна за малките и средните банки (най-малко значимите институции), които имат ограничен капацитет за достъп до пазара за емитиране на инструменти, допустими съгласно минималните изисквания за собствен капитал и приемливи задължения. Следва да се отбележи, че някои банки, включително малките и местните банки, са показали способността си ефективно да прилагат превантивни мерки, чрез които могат да се справят успешно с кризите.

4.11.

Както вече е отбелязано в редица становища (7), ЕИСК отново заявява, че европейската финансова и банкова „екосистема“ би трябвало да бъде диверсифицирана, устойчива и способна да признае решаващата роля на малките и средните банки на местно равнище, тяхната обща значимост на национално равнище и добавената стойност, която тези банки създават за местните общности, както и положителното въздействие върху обществото като цяло на повишената компетентност в банковия сектор. В това отношение от решаващо значение е ролята на кооперативните кредитни банки (8), „етичните банки“ и местните или секторните банки като кооперативните банки и етичните банки за субектите на социалната икономика, и тази роля е в съответствие с принципа на социалната пазарна икономика, залегнал в Договорите за ЕС.

4.12.

От друга страна, трябва да се признае и ролята на по-големите трансгранични банкови групи, тъй като когато са организирани като дъщерни предприятия, те осигуряват по-добра диверсификация, по-малко зависят от институциите майки и могат по-лесно да се отделят от групата, като по този начин се намалява рискът от разпространение на проблемите и се повишава стабилността. Международните европейски банки са от решаващо значение, за да допринесат за интернационализацията на европейските предприятия.

4.13.

ЕИСК призовава за подходяща координация между правилата на банковия съюз относно управлението на кризи и рамката за застраховане на депозитите, от една страна, и прилагането на правилата за държавна помощ, посочени в член 107 от ДФЕС (9), от друга страна. Чрез тази координация би трябвало да се избегне правната несигурност и различното правно третиране на банките, намиращи се в ЕС. В това отношение би трябвало да бъде надлежно взет предвид принципът, установен от Съда на Европейския съюз, че схемите, финансирани с частни средства, не попадат в обхвата на член 107 от ДФЕС (делото Tercas) (10).

---

(1)  Съобщение на Комисията относно прилагането от 1 август 2013 г. на правилата за държавните помощи към мерките за подкрепа на банки в контекста на финансовата криза („Съобщение относно банковия сектор“) ( ОВ C 216, 30.7.2013 г, стр. 1).

(2)  COM(2023) 226 final, COM(2023) 227 final, COM(2023) 228 final и COM(2023) 229 final.

(3)  Съобщение за медиите, 18 април 2023 г., Европейска комисия.

(4)  Съобщение за медиите, 18 април 2023 г., Европейска комисия.

(5)  Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно европейските екосъобразни облигации“ (ОВ C 152, 6.4.2022 г., стр. 111) и Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно Европейската водородна банка“ (ОВ C 237, 6.7.2023 г., стр. 46).

(6)  Съобщение на Комисията относно прилагането от 1 август 2013 г. на правилата за държавните помощи към мерките за подкрепа на банки в контекста на финансовата криза („Съобщение относно банковия сектор“) ОВ C 216, 30.7.2013 г, стр. 1.

(7)  Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Препоръка за препоръка на Съвета относно икономическата политика на еврозоната“ (ОВ C 75, 28.2.2023 г., стр. 43) и Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно европейските екосъобразни облигации“ (ОВ C 177, 18.5.2016 г., стр. 21).

(8)  Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите: Засилване на европейската амбиция в областта на климата за 2030 г. Инвестиция в неутрално по отношение на климата бъдеще в полза на нашите граждани“ (ОВ C 364, 28.10.2020 г., стр. 14).

(9)   ОВ C 115, 9.5.2008 г., стр. 91.

(10)  Решение по дело C-425/19 P.