Становище на Европейския икономически и социален комитет относно предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно дължима грижа на дружествата във връзка с устойчивостта и за изменение на Директива (ЕС) 2019/1937

(COM(2022) 71 final)

(2022/C 443/11)

Докладчик:

Antje GERSTEIN

Консултация	Европейския парламент, 4.4.2022 г. Съвет на Европейския съюз, 5.4.2022 г.
Правно основание	Член 50, параграф 1 и параграф 2, буква ж), и член 114 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	Единен пазар, производство и потребление
Приемане от секцията	27.6.2022 г.
Приемане на пленарна сесия	14.7.2022 г.
Пленарна сесия №	571
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	179/6/14

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приветства предложението като важна стъпка от създаването на съгласувана законодателна рамка на ЕС за устойчиво корпоративно управление и дължима грижа, която насърчава спазването на правата на човека като задължение на предприятията и директорите. Целта следва да бъде постигането на правна сигурност за дружествата, служителите и всички останали заинтересовани страни.

1.2.

Поради това ЕИСК призовава съзаконодателите да вземат предвид идеята за еднакви условия на конкуренция и да предвидят пълно хармонизиране поне на основните разпоредби, за да се избегне възникването на изкривяващи несъответствия между законите за транспониране на държавите членки.

1.3.

ЕИСК подчертава голямото значение на Ръководните принципи на ООН за бизнеса и правата на човека. Това е референтният показател, който ясно очертава задълженията и отговорностите на всички участници (държави, предприятия, гражданското общество, синдикати и представители на работниците) със своя модел, опиращ се на три стълба „защита, зачитане и коригиране“ за подобряване на положението с правата на човека по протежение на веригите на доставки и създаване на стойност в световен мащаб. Международните задължения на държавите в областта на правата на човека изискват те да зачитат, защитават и прилагат човешките права на лицата в рамките на своята територия и/или юрисдикция.

1.4.

Системна и устойчива промяна на място може да бъде постигната единствено чрез подпомагане на държавите, за да могат те да изпълнят по-добре задължението си за защита на правата на човека. Дружествата носят ясна отговорност за спазването на правата на човека, но не могат да заменят ключовата роля и правилното функциониране на държавата. В този контекст ЕИСК приветства обявената от Комисията законодателна инициатива, която ще обърне специално внимание на принудителния труд.

1.5.

ЕИСК призовава в директивата да се направи ясно разграничение между неблагоприятните въздействия, които са причинени или повлияни от дадено предприятие, и въздействията, които не са причинени или повлияни от дадено предприятие, но са пряко свързани с неговите операции, продукти или услуги чрез стопански отношения. В директивата следва да се отчете, че дължимата грижа изисква основан на риска подход и може да включва приоритизиране въз основа на оценката на риска.

1.6.

ЕИСК би искал да отбележи, че създателите на политики трябва да имат предвид трудната позиция на ММСП и да гарантират, че при влизането в сила на законодателството за дължима грижа ще има налични инструменти за подкрепа на европейско и национално равнище.

1.7.

Упражняването на дружествена дължима грижа е текущ процес, при който участието на синдикатите и представители на работниците е фактор за успех. ЕИСК призовава да се помисли за по-нататъшно развитие на рамката на ЕС за устойчиво корпоративно управление. Във връзка с това сегашният принос на организираните и избрани представители на работниците, например въз основа на работата на европейските работнически съвети (ЕРС) или на международните рамкови споразумения (МРС), както и, когато е приложимо, в управителните съвети на дружествата, предлага насоки и подкрепа.

1.8.

ЕИСК изразява загриженост, че предложението на Комисията съдържа множество неясни правни понятия, които могат да бъдат тълкувани различно, и поради това счита, че трябва да се даде по-добро определение на понятия като „установени стопански отношения“, „надолу по веригата на стойността“ и „подходящи мерки“, тъй като те определят/влияят на/обуславят не само обхвата на директивата, но и съответните изисквания за дължима грижа, санкции и отговорност.

1.9.

ЕИСК призовава предложението да определи по-ясно различните групи и приложимите задължения за дължима грижа. ЕИСК счита, че вместо „дружество“ (член 3, буква а)) би било по-подходящо и последователно да се използва понятието „група от дружества“, когато става въпрос за механизмите за оповестяване, процедурите за отчетност, обработката на отчети/жалби и образователните дейности в рамките на дадено дружество.

2.   Контекст на предложението на Комисията

2.1.

Правата на човека са основен източник на безпокойство за Европейския съюз, неговите държави членки, европейските дружества, работниците и гражданското общество. Преходът на Съюза към неутрална по отношение на климата и екологосъобразна икономика и амбициозният му план за постигане на целите на ООН за устойчиво развитие (1) са движеща сила за дълбоката ангажираност на ЕС с програмата за бизнеса и правата на човека. ЕИСК напълно подкрепя съществуващите международни стандарти, по-специално Ръководните принципи на ООН за бизнеса и правата на човека (2) и Насоките на ОИСР за мултинационалните предприятия (3) и приветства големия напредък, постигнат благодарение на тях, като поставя силен акцент върху съгласуваността на политиките с тези инструменти. Тристранната декларация на МОТ относно принципите, отнасящи се до многонационалните предприятия и социалната политика, съдържа и всеобхватен набор от права, свързани с многонационалните предприятия и труда, като се позовава по-специално на конвенциите и препоръките относно здравословните и безопасни условия на труд, и поради това следва да бъде взета предвид. ЕИСК призовава и за съгласуваност между националните политики и европейското законодателство, което е в процес на изготвяне и обхваща сходни области или включва и правила за дължима грижа. Примери за такова законодателство са: Директивата относно отчитането на предприятията във връзка с устойчивостта (4), предложението за регламент за предоставянето на пазара на продукти, свързани с обезлесяване (5), предложението за нов регламент относно батериите (6), инициативата за устойчиви продукти (7), таксономията ЕС за устойчиви инвестиции (8) и предстоящата законодателна инициатива на Комисията за ефективна забрана на пускането на пазара на ЕС на продукти, произведени с принудителен труд (забрана за пускане на пазара) (9).

2.2.

След като някои държави членки (10) приеха национално законодателство за дружествена дължима грижа, се наблюдава нарастваща воля за създаване на еднакви условия на конкуренция на европейско равнище за дружествата в рамките на Съюза и за избягване на разпокъсаността. В този контекст Европейската комисия представи настоящото предложение за хоризонтална рамка за насърчаване на предприятията да поемат своята отговорност за зачитането на правата на човека и околната среда.

3.   Общи бележки

3.1.

Безпрецедентното нападение на Русия срещу Украйна променя из основи геополитиката и предизвика фундаментална преоценка на икономическите отношения и зависимости в нашата глобализирана икономика, ускорявайки стремежа на Европа към по-голяма независимост в ключови стратегически области. Произтичащото от това широкообхватно приспособяване на нашите вериги на доставки ще изисква да се обмисли връзката между дължимата грижа и задължението за следване на санкции, за които е взето политическо решение и които ограничават обхвата на стопанската дейност. Поради това ЕИСК призовава за подход, който да е практичен, да отчита новите стопански реалности и да спомага за предоставянето на спешно необходимите консултации.

3.2.

С оглед на голямата сложност на днешните вериги на доставки, щателността трябва да има предимство пред бързината — детайлното разработване на тази директива изисква чувство за съразмерност. В допълнение към пълното спазване на международните стандарти и инструменти в областта на правата на човека, отправната точка следва винаги да бъде начинът, по който утвърдените елементи на Ръководните принципи на ООН и Насоките на ОИСР за многонационалните предприятия могат да бъдат интегрирани по практичен и ефективен начин, наред с внимателна оценка на последиците/въздействието на директивата върху различните видове европейски дружества (например ММСП, международни холдингови структури).

3.3.

ЕИСК подчертава, че предложената директива е само един елемент от много по-всеобхватната програма на ЕС за насърчаване на устойчивостта на околната среда, достойния труд и правата на човека по целия свят. Системна и устойчива промяна на място може да бъде постигната единствено чрез подпомагане на държавите, за да могат те да изпълнят по-добре задължението си за защита на правата на човека. Дружествата имат ясна отговорност за зачитане на правата на човека, но не могат да заместят критично важната роля и надлежното функциониране на държавата, по-специално задължението на държавата да осигурява защита срещу нарушения на правата на човека на нейна територия и под нейна юрисдикция, като предприема подходящи действия за предотвратяване, разследване, наказване и обезщетяване на нарушенията на правата на човека чрез ефективни политики, законодателство, подзаконови актове и съдебни решения.

3.4.

Дружествата са задължени да спазват приложимите закони и носят отговорност за зачитането на правата на човека в съответствие с Ръководните принципи на ООН. Те трябва да прилагат функциониращ процес на дължима грижа, за да гарантират зачитането на правата на човека по протежение на веригите за създаване на стойност. Държавите и техните правителства имат задължението да преследват нарушенията на правата на човека. Те са адресатите на правата на човека и съответните международни конвенции. Държавите с право разполагат с редица правомощия за правоприлагане, каквито дружествата нямат и никога не следва да имат. Те включват проверка на работните места, налагане на глоби, изземване на активи, отнемане на лицензи за стопанска дейност, задържане на заподозрени лица, предявяване на обвинения към заподозрени в злоупотреби и лишаване от свобода на осъдените лица.

3.5.

ЕИСК подчертава продължаващата необходимост от приоритизиране на екологичната трансформация, наред със социалната защита и гарантирането на правата на човека, включително синдикалните права и правата на работниците. Организациите на гражданското общество също трябва да играят съществена роля за създаването на надеждна прозрачност относно нарушаването на правата на човека и екологичните права, както и за упражняването на надзор над спазването на изискването съгласно таксономията на ЕС инвестициите да отговарят на принципа за ненанасяне на значителни вреди и минималните гаранции (11).

3.6.

Синдикалните организации и представителите на работниците са добре запознати с това къде могат да възникнат евентуални нарушения. Затова ЕИСК подчертава, че е важно представителите на работниците и синдикатите да участват в създаването на процеси за дължима грижа (картографиране на рисковете), както и в тяхното наблюдение (прилагане) и сигнализирането на нарушенията (механизми за предупреждение). Преходът към по-социална и по-екологосъобразна устойчива икономика може да бъде осъществен само чрез ползотворно социално партньорство.

3.7.

ЕИСК отбелязва, че списъкът на международно признатите права на човека, на който следва да се основава директивата, трябва да бъде ясно определен, за да се предостави на предприятията правната сигурност, от която се нуждаят в международния бизнес. Според ЕИСК дружествената дължима грижа следва да бъде разширена, за да обхване стандартите относно правата на човека, признати в ръководните принципи на ООН (12), в т.ч. тези, които са свързани с основните стандарти на труд на МОТ (забрана на принудителния труд, детския труд и дискриминацията и свобода на сдружаването), Всеобщата декларация за правата на човека (13), Международния пакт за граждански и политически права (14) и Международния пакт за икономически, социални и културни права (15). Освен това в Хартата на основните права на Европейския съюз (16), както и в Европейската конвенция за правата на човека на Съвета на Европа (17) и Европейската социална харта (18) и Тристранната декларация на МОТ за принципите относно многонационалните предприятия и социалната политика (19), са изложени правата, ценностите и принципите, които служат като ръководен ориентир за ЕС като цяло.

3.8.

ЕИСК е на мнение, че директивата трябва да бъде ясно подобрена с оглед на по-голямата хармонизация, правна яснота и сигурност. Рамка за дължимата грижа ще може да бъде постигната въз основа на договорен стандарт, който да се прилага чрез пропорционални, ефективни и възпиращи санкции, а отговорността ще трябва да се основава на нарушаването на ясно определен набор от права на човека.

4.   Конкретни бележки

4.1.

ЕИСК изразява загриженост, че предложението на Комисията съдържа множество неясни правни понятия, които подлежат на тълкуване и могат да бъдат прилагани по различен начин от националните органи и съдилища. По-специално ЕИСК счита, че е необходимо да се даде по-добро определение на понятието „установени стопански отношения“, тъй като то определя не само приложното поле на директивата, но и изискванията за дължима грижа, санкциите и отговорността за причинени вреди. Понятието „надолу по веригата на стойността“ също изисква по-солидно определение. Не дружествата са тези, които трябва да контролират действията на клиентите си и да носят отговорност за тях (20). „Подходящите мерки“, които се очаква дружествата да са взели, за да бъдат освободени от отговорност, трябва да бъдат определени по-добре и да бъдат подкрепени с примери. Не на последно място, предложените задължения на директорите да отчитат приноса на „заинтересованите страни“ са неясни.

4.2.

Веригата на стойността, във вида, в който е предложена в проекта на директива, включва не само преките и непреките доставчици, т.е. дейностите „нагоре по веригата“, но също и използването и, при целесъобразност, обезвреждането на продукт или услуга, т.е. дейностите „надолу по веригата“ или в края на жизнения цикъл. Всъщност проследяването на дейностите „надолу по веригата“ води до най-различни съвсем практически проблеми. По-специално проследяването на даден продукт след като е пуснат на пазара вероятно ще бъде дори още по-трудно от проследяването на доставката на суровини и компоненти. Такъв е по-специално случаят с рециклираните продукти, при които проследимостта често би могла да се окаже невъзможна.

4.3.

От предприятията следва да се очаква да планират своите процеси за дължима грижа в областта на правата на човека по начин, който е основан на риска и е пропорционален на тяхното потенциално и действително въздействие. Поради това ЕИСК счита, че е необходимо обхватът да се съобрази съответно, като в него се включат или преките договорни партньори, или непреките партньори; във втория случай това следва да се направи само ако има разумни основания да се очаква, с оглед на дадените обстоятелства, че ще се предприемат подходящи действия за предотвратяване, смекчаване, елиминиране или минимизиране на степента на неблагоприятното въздействие, например в случаи на висока степен на вертикална интеграция. Този изпитан и доказал се метод на отговорност вече може да бъде открит в съществуващото законодателство, например относно проследимостта съгласно разпоредбите на Основния регламент на ЕС (Регламент (ЕС) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета (21)). По същество това изисква от дадено дружество да създаде системи и процедури, основаващи се на принципа „стъпка назад — стъпка напред“, за да определи кои са прекият доставчик и прекият купувач (без да се включва крайният потребител) на продуктите му. Този утвърден подход е подходящ, защото от всяка отделна страна във веригата на доставки очевидно може да бъде потърсена отговорност за процеси, на които тя може действително да влияе.

4.4.

Основаният на риска подход може да включва и секторен метод. ЕИСК приветства факта, че предложената директива отчита съществуването на секторни специфики в политиките за дължима грижа, които трябва да бъдат взети предвид. ЕИСК призовава съзаконодателите да вземат предвид важните многостранни инициативи и стандарти, разработени в особено уязвими области (като какао, банани и палмово масло).

4.5.

ЕИСК припомня, че принципи № 15 и № 22 от Ръководните принципи на ООН изискват средства за защита в случаите, в които самото предприятие е причинило или е допринесло за нарушения на правата на човека. Ръководните принципи на ООН обаче не изискват от дадено дружество да осигури средства за защита, ако неблагоприятните последици са причинени от друго дружество от веригата на доставки. Затова тези разпоредби отразяват базовата правна предпоставка, че отговорност не следва да бъде налагана, ако съществува ясна и предвидима връзка между увреждането на потърпевшия и дружеството, отговорно за вредата. По подобен начин в Насоките на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) за многонационалните предприятия също се подчертава, че стремежът да се предотвратят неблагоприятни последици във веригите на доставки не пренася отговорността от предприятието, което е причинило неблагоприятните последици, към предприятие, с което първото предприятие има стопански отношения. ЕИСК счита, че от съображения за съгласуваност директивата на ЕС следва да предвижда от дружествата да бъде търсена отговорност съгласно гражданското право само ако самите те са причинили пряко или са допринесли за (т.е. са причинили отчасти) нарушение на правата на човека.

4.6.

ЕИСК е съгласен с подхода на Комисията, че националните органи трябва да имат на разположение санкции, които да са „ефективни, пропорционални и възпиращи“. В случаите на небрежност и злонамереност органът следва да може да налага подходящи глоби. Обхватът на санкциите обаче следва да бъде определен на европейско равнище.

4.7.

ЕИСК призовава в предложението да се определят по-ясно различните групи и приложимите задължения за дължима грижа. Настоящият текст, и по-специално определението за „дружество“ (член 3, буква а), изглежда сочи, че изискванията на директивата са определени на равнището на отделното дружество, а не на групите от дружества. Това би означавало, че дружество със седалище в дадена държава членка, притежаващо в други държави членки дъщерни дружества, обхванати от приложното поле на директивата, трябва да спазва решенията на няколко различни надзорни органа, което на практика е трудно и обременително. Решение, насочено към групи от дружества, предлага множество предимства, например повече съгласуваност, що се отнася до механизмите за оповестяване, процедурите за отчетност, обработката на отчети/жалби и дейностите за обучение и повишаване на осведомеността в рамките на дружеството. Това се признава в предложението за Директива относно отчитането на предприятията във връзка с устойчивостта (ДОПУ), което предвижда освобождаване на дъщерните предприятия, ако има отчитане на равнище група. Решение, насочено към групи от дружества, предоставя по-добри възможности за справяне с различията в националното законодателство, които вероятно ще възникнат при транспонирането на тази директива във всички 27 държави членки, и може да послужи за хармонизиране или дори за надхвърляне на най-високия общ знаменател. По тези причини ЕИСК счита, че следва да се отдаде предпочитание на едно групово решение за дължимата грижа.

4.8.

Въпреки че главното задължение за дължима грижа е на големите дружества, ММСП ще бъдат косвено засегнати, тъй като дружествата, които попадат в обхвата на директивата, ще увеличат изискванията си към доставчиците по отношение на прилагането на Ръководните принципи на ООН, оповестяването на нефинансова информация и управлението на собствените им вериги на доставки. Това значително усилие е по-лесно за големи дружества, отколкото за по-малки дружества, които все още не са включени в обхвата на този вид законодателство. Последните имат значително по-малко лостове за справяне с рисковете в областта на правата на човека в своите вериги на доставки и много по-малко ресурси за извършване на всеобхватни оценки на риска. ЕИСК предлага Европейската комисия са създаде служба за оказване на съдействие, която да предоставя лесно достъпна информация относно рисковете за правата на човека в отделните държави и региони, към която заинтересованите страни да могат да се обръщат и с която държавите или регионите партньори да си сътрудничат. Тази служба за оказване на съдействие следва също така да помага за изграждането на капацитет в областта на правата на човека на доставчиците в трети държави и за подобряването на техните резултати в областта на околната среда. Освен това ЕИСК призовава държавите членки да оказват съдействие, особено на ММСП, по практичен, конкретен и ефикасен начин, в рамките на структурно сътрудничество със съответните представителни организации. ЕИСК счита, че е изключително важно обхватът на дружествата — обект на директивата, да бъде в съответствие с другите законодателни актове на ЕС, посочени в параграф 2.1.

4.9.

ЕИСК отбелязва, че Комисията изрично включва финансовия сектор в предложението си. Устойчивите финанси включват зачитане на правата на човека и са важен елемент от преобразуването на икономиката, за да стане тя по-екологична и по-социална. Предложението обаче остава неясно по отношение на процедурите за проверка при кредитиране или финансиране и съществуват опасения, че разпоредбите на директивата, които не включват изрично ММСП, де факто ще бъдат косвено разширени. ММСП ще бъдат косвено засегнати като доставчици във веригата на доставки и следователно ще бъдат изправени пред огромни предизвикателства.

4.10.

ЕИСК признава, че устойчивото корпоративно управление е свързано с ясен и надежден ангажимент на директорите, включително за създаване на солиден и функциониращ процес за дължима грижа в дружеството, което допринася за отчетността на дружествата за въздействието на техните дейности. Във връзка с това ЕИСК посочва Директивата за правата на акционерите, в която се пояснява как резултатите на дружествата и директорите са свързани с въпроси от екологичен, социален и управленски характер (22). ЕИСК отбелязва, че задълженията на директорите трябва да включват надеждни задължения за дължима грижа въз основа на система от санкции в случаите, когато дружествата не ги спазват. Постигането на екологична, социална и икономическа устойчивост следва да бъде целта за всички заинтересовани страни в дадено дружество, а не само за акционерите. В редица държави — членки на ЕС, управителните съвети са задължени да се консултират с представителите на работниците. Тези национални законодателства и правила следва да се спазват.

4.11.

ЕИСК отбелязва, че самият Комитет за регулаторен контрол на Комисията постави под въпрос елементи, които надхвърлят дължимата грижа, посочвайки, наред с другото, че „не е ясно […] защо е необходимо да се регулират задълженията на директорите в допълнение към изискванията за дължима грижа“ и че е необходимо „да се обясни и оцени по-добре добавената стойност на регулирането на задълженията на директорите, като се има предвид, че вариантът за дължима грижа вече изисква управление на риска и ангажиране с интересите на заинтересованите страни“ (23). В този контекст ЕИСК вижда необходимост от по-нататъшно развитие и по-добро съгласуване на задълженията на директорите с целите на Зеления пакт.

---

(1)  A/RES/70/1.

(2)  Ръководните принципи на ООН за бизнеса и правата на човека бяха приети от Съвета на ООН по правата на човека в неговата резолюция 17/4 от 16 юни 2011 г. (A/HRC/RES/17/4).

(3)  ОИСР (2011), OECD Guidelines for Multinational Enterprises (Насоки на ОИСР за многонационални предприятия), OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264115415-en

(4)  COM(2021)189 final, ОВ C 517, 22.12.2021 г., стр. 51.

(5)  COM(2021) 706 final.

(6)  COM(2020) 798 final.

(7)  COM(2022) 142 final.

(8)  ОВ L 198, 22.6.2020 г., стр. 13.

(9)  https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13480-%D0%95%D1%84%D0%B5%D0%BA%D1%82%D0%B8%D0%B2%D0%BD%D0%B0-%D0%B7%D0%B0%D0%B1%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B0-%D0%BD%D0%B0-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B4%D1%83%D0%BA%D1%82%D0%B8-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B8%D0%B7%D0%B2%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D0%BD%D0%B8-%D0%B4%D0%BE%D0%B1%D0%B8%D1%82%D0%B8-%D0%B8%D0%BB%D0%B8-%D1%81%D1%8A%D0%B1%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B8-%D1%81-%D0%BF%D1%80%D0%B8%D0%BD%D1%83%D0%B4%D0%B8%D1%82%D0%B5%D0%BB%D0%B5%D0%BD-%D1%82%D1%80%D1%83%D0%B4_bg

(10)  Франция (Loi relative au devoir de vigilance, 2017 г.), Германия (Sorgfaltspflichtengesetz, 2021 г.) и Нидерландия (Wet zorgplicht kinderarbeid, 2019 г.).

(11)  ОВ C 152, 6.4.2022 г, стр. 105.

(12)  Ръководен принцип 12 на ООН (коментар, параграф 2).

(13)  A/RES/217(III).

(14)  A/RES/2200A (XXI).

(15)  A/RES/2200A(XXI).

(16)  ОВ C 326, 26.10.2012 г, стр. 391.

(17)  https://www.echr.coe.int/documents/convention_eng.pdf

(18)  https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168048b059

(19)  ОВ C 429, 11.12.2020 г., стр. 136 I

(20)  Съответните правила могат да бъдат намерени в законодателството на ЕС относно дейностите надолу по веригата, т.е. що се отнася до контрола на износа на материали с чувствителен характер (стоки с двойна употреба и военни стоки).

(21)  Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, 1.2.2002 г., стр. 1).

(22)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX%3A32017L0828; член 9а.

(23)  https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=SEC(2022)95&lang=en