ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 12.11.2021
SWD(2021) 318 final
РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА
КОНСУЛТАЦИЯ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ — ОБЗОРЕН ДОКЛАД,
придружаващ
Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите
План за действие при извънредни ситуации за гарантиране на доставките на храни и продоволствената сигурност по време на криза
{COM(2021) 689 final} - {SWD(2021) 317 final}
РЕЗУЛТАТИ ОТ ЦЕЛЕВАТА КОНСУЛТАЦИЯ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ, ВКЛЮЧВАЩА ОТВОРЕНИ ОТГОВОРИ
Консултацията със заинтересованите страни е съществена част от стратегията за консултации, създадена с цел разработване на план за действие при извънредни ситуации, за да се гарантират доставките на храни и продоволствената сигурност в ЕС. В периода 1 март—3 май 2021 г. беше предоставен целеви въпросник на всички официални езици в ЕС. В настоящия доклад са обобщени получените отговори.
1.Общи сведения за респондентите
В рамките на целевата консултация бяха получени 253 отговора. Физическите лица представиха най-голям брой мнения (45 % от всички респонденти), следвани от дружествата и търговските/стопанските сдружения (38 % от респондентите) и други потребители (17 % от респондентите). Половината от мненията от категориите на дружествата и търговските/стопанските сдружения са предоставени от първични производители (от селското стопанство и рибарството/аквакултурите) и от доставчиците на входящи ресурси, взети заедно, а другите са свързани с други етапи на веригата за доставки на храни.
2.Въпроси, свързани с устойчивостта на продоволствените системи, рисковете, заплахите и
уязвимостите в ЕС
Запитани относно общата устойчивост на продоволствената система на ЕС, много респонденти (34 %) оцениха равнището на устойчивост между четири и пет по скала от едно до пет (оценка пет означава много устойчива). Този процент беше дори още по-висок (59 %) сред дружествата и търговските/стопанските сдружения, което показва относително висока степен на доверие в способността на продоволствените системи на ЕС да се справят с кризите. Само 28 % от респондентите смятат продоволствената система на ЕС за неустойчива, а още по-малко — за напълно неустойчива (5 % от дружествата и търговските сдружения).
Близо 60 % от респондентите посочиха изменението на климата и неговите последици (екстремни явления) за една от основните заплахи за продоволствената система на ЕС. Освен екологичните и климатичните рискове тези, свързани със здравето (на хората, на растенията и на животните), и зависимостите от вноса на входящи ресурси и селскостопански стоки се нареждат на едни от челните места. След тях следват рисковете, свързани с достъпа до храни, и технологичните уязвимости. Нарушаването на свободата на движение на стоки и хора, политическите и геополитическите аспекти, както и геофизическите катастрофи, се възприемат като по-малки заплахи. Освен това в категорията „други“ бяха посочени заплахи, които не са включени във въпросника — свиване на площите, предназначени за селското стопанство, повишаване на екологичните стандарти, което ограничава производствения капацитет, напредване на възрастта, което води до намаляване на броя на земеделските стопани, по-специално на семейните земеделски стопани.
Фигура 1: Основни заплахи за продоволствената система на ЕС, избрани от респондентите (с възможност за повече от един отговор)
Запитани относно уязвимостта на етапите от веригата за доставки на храни, над 60 % от респондентите посочиха първичното производство за уязвим етап. Макар че дейностите по предоставяне на входящи ресурси също са сметнати за уязвими от половината от респондентите, това изглежда в по-малка степен вярно (за 25—40 % от респондентите) по отношение на търговията, транспорта, логистиката и преработката. Крайните звена (търговия на дребно, доставчици на услуги в сектора на храненето) на веригите за доставки на храни не се смятат за уязвими (под 10 % от респондентите).
Като най-изложени на рискове се възприемат секторите, свързани с плодовете, зеленчуците и зърнените култури — над 40 % от респондентите са ги посочили за едни от най-уязвимите. Следват месото, рибните продукти и входящите ресурси (фуражи и семена) — 25 до 30 % от респондентите, докато захарта, зехтинът и виното не се възприемат като най-уязвими сектори от много респонденти (под 10 %).
Фигура 2: Сектори, счетени за най-изложени на заплахи
3.Въпроси във връзка с извлечените поуки от кризата, предизвикана от COVID-19
Усещането за устойчивостта на продоволствените системи на ЕС в ранните фази на пандемията от COVID не е значително по-различно от посоченото по-горе общо мнение, като оценката на 35 % от респондентите е между четири (устойчиви системи) и пет (много устойчиви системи) по скала от едно до пет, а 25 % от тях са ги оценили като неустойчиви или напълно неустойчиви.
Разглеждайки по-подробно различните аспекти на продоволствените системи на ЕС, за най-малко устойчиви области в продоволствения сектор (неустойчиви или напълно неустойчиви) се смятат достъпът до лични предпазни средства (85 % от респондентите), управлението на излишните запаси (75 % от респондентите) и наличието на работници от държави извън ЕС (69 % от респондентите).
Наличността на входящи ресурси (семена, фуражи, торове и т.н.), стоки и продукти на селското стопанство и хранително-вкусовата промишленост от ЕС, общата продоволствена безопасност в ЕС и наличието на достъп до капитал и кредитиране са преценени като преобладаващо устойчиви до много устойчиви (според съответно 67 %, 59 % и 53 % от респондентите).
Фигура 3: Оценка на устойчивостта на продоволствените системи на ЕС по време на пандемията от COVID в различни области
Следните три мерки на публичните органи бяха класирани най-високо по отношение на тяхната полезност (полезни или много полезни) през ранните етапи на пандемията от COVID-19:
(I)мерки за защита на единния пазар: позволяване на свободното движение на стоки (съобщение на Комисията относно зелените ленти за преминаване) — за 54 % от респондентите,
(II)мерки за защита на работниците във веригата на доставките (например наличност на лични предпазни средства) — за 52 % от респондентите,
(III) мерки за насърчаване на късите вериги на доставки и/или на местни или регионални хранителни продукти — за 48 % от респондентите.
И други мерки бяха счетени за полезни, като насочване на излишна храна за дарения с цел да се избягва разхищението на храни, гарантиране на свободата на придвижване на работниците или ясни комуникации, какъвто беше случаят с продоволствената безопасност с публикуваните въпроси и отговори
. Благодарение на временните, по-гъвкави правила за държавна помощ финансовата помощ от държавите членки и ЕС също беше преценена като много полезна съответно от 38 % (държави членки) и 31 % (ЕС) от респондентите. Съвсем малък брой от респондентите намериха за полезна забраната на промоциите в търговията на дребно.
Фигура 4: Оценка на полезността на мерките на публичните органи по време на пандемията от COVID (% от респондентите ги оценяват като много полезни)
Мерките, приложени от частния сектор, също бяха приети като полезни (от над 40 % от респондентите) — например комуникацията и споделянето на информация чрез стопански сдружения, съвместната работа с публичните органи по критични въпроси за веригата на доставките, сътрудничеството между заинтересовани страни на различни етапи на веригата за доставки на храни и в рамките на един и същ етап, използването на информационните технологии за търгуване (например директни онлайн продажби или платформи за свързване на доставчици, разполагащи с излишни хранителни продукти, с хранителни банки или други организации).
Респондентите от категориите на дружествата и търговските сдружения също бяха помолени да оценят трудностите, с които са се сблъскали по време на пандемията от COVID. Дружествата и търговските сдружения посочиха, че търговските потоци във и извън ЕС са били засегнати в значителна степен, а според една четвърт от респондентите трансграничното движение на стоки във или извън ЕС се е осъществявало много по-трудно от обичайното. По-голям дял от респондентите посочиха обаче, че движението на стоки извън ЕС (износ и внос) е било засегнато в по-малка степен от търговските потоци вътре в ЕС. Като други големи трудности те откроиха трансграничното придвижване на работници (особено във връзка с работниците от трети държави, например сезонните работници в селскостопанския сектор), неочакваните разходи, свързани със санитарната криза, по-конкретно с достъпа до защитни материали, както и затрудненията, предизвикани от затварянето на дейности в хотелиерството, ресторантьорството и кетъринга и на свързаните с тях пазари. Логистичните затруднения (транспортът) и необходимостта от информация от страна на публичните органи също бяха споменати от респондентите като значителна трудност, с която са се сблъскали, но в по-малка степен. Достъпът до входящи ресурси и до услуги (включително информация), както и намирането на нови канали, например електронната търговия, оползотворяването като нехранителни стоки или даренията за хранителни банки, бяха преценени като по-малки трудности. Липсата на хармонизиране между държавите членки не се разглежда като голям проблем.
4.Въпроси, свързани с готовността и с плана за действие при извънредни ситуации в областта на доставките на храни
и продоволствената сигурност в ЕС
Дружествата и търговските/стопанските сдружения (наричани по-долу „оператори“, които представляват 38 % от общия брой на респондентите) бяха запитани дали са имали план за управление на риска или план за действие при извънредни ситуации преди пандемията. Само една трета от операторите са имали план за действие при извънредни ситуации преди пандемията. Този дял е дори по-малък при първичните производители (в селското стопанство, рибарството) — а именно 17 %. Почти половината (45 %) от тези, които са имали такива планове, ги намират за полезни или много полезни, а по-малко от 10 % от тях не ги смятат за полезни.
Фигура 5: Дял на операторите с план за управление на риска/план за действие при извънредни ситуации преди пандемията от COVID
Малко повече от половината от дружествата и търговските организации (53 %), които отговориха на въпросника, смятат, че са добре до много добре подготвени за евентуални смущения по време на криза. Има разлика обаче в увереността относно степента на готовност за действие между търговските оператори и операторите в търговията на дребно (взети заедно), 57 % от които се чувстват уверени в своята готовност, и операторите в първичното производство (селско стопанство, рибарство), от които само малък дял се чувстват подготвени (26 %).
Има вероятност подходите на операторите към управлението на риска и плановете за действие при извънредни ситуации да се променят след пандемията, по-конкретно чрез разширяване на диапазона от рискове и заплахи (83 % от далите отговор оператори) и определяне на алтернативни варианти за продажби в случай на затваряне или смущения на пазарите (71 % от отговорилите оператори). Насърчаването на местните продажби и на онлайн продажбите също са посочени като алтернативни канали за продажба, които трябва да бъдат развити. Резервните планове за закупуване на суровини или инвестициите в научноизследователска и развойна дейност също са привлекателни за по-голямата част от респондентите. Други не толкова предпочитани подходи от страна на по-малко от 30 % от отговорилите оператори са свързани с покупката на по-високо застрахователно покритие или с присъединяването към колективни структури. Достъпът до повече информация също не е пренебрегнат от много респонденти, но се смята, че достъпът до пазарна информация вече е добър.
Фигура 6: Променени подходи на операторите към управлението на риска след пандемията от COVID
Запитани къде според тях по-нататъшните действия на ЕС ще бъдат най-полезни за постигане на по-добра готовност, повечето респонденти (над 60 %) намират за много полезно да се „подобрят координацията и комуникацията“. Другите предложения, преценени като много полезни от операторите, включват информация за развитието на кризата (48 %), за пазарните промени (42 %) и за заплахите (34 %). Тази потребност от повече информация е усетена още по-силно от първичните производители. Както засиленото сътрудничество, така и координацията и по-добрата информираност за развитията на кризата са областите, в които респондентите виждат най-голяма необходимост от задължителни мерки, приети на равнище ЕС (70 % от респондентите). Финансирането и инвестициите също са оценени като доста полезни както по отношение на извънредните ситуации, така и за научноизследователската и развойната дейност.
Засиленото сътрудничество с международната общност и хармонизирането на подходите към заплахите в ЕС също са подкрепени. Хармонизирането получи особено висока оценка от 60 % от операторите в сектора на търговията с храни и търговията на дребно (60 % са го оценили като много полезно).
Респондентите намират, че намесата на пазара, промоционалните кампании, укрепването на трудовото законодателство и поддържането на дарения на храни са относително по-малко полезни.
Фигура 7: Полезност на допълнителните действия по отношение на доставките на храни и продоволствената сигурност и на задължителните действия от страна на ЕС
Накрая участниците в целевия въпросник отговориха на въпрос за възможните елементи, които биха могли да бъдат включени в плана за действие на ЕС при извънредни ситуации с цел да се гарантират доставките на храни и продоволствената сигурност в ЕС. Респондентите класираха по степен на значимост списък с предложения, оценени по скала от едно (незначително) до пет (много значимо). На фигура 8 по-долу е показана средната оценка за всяко предложение, която варира от 3,2 до 4,3.
Три теми присъстват най-често в отговорите. Те се отнасят до:
а) необходимостта от координирана комуникация и информация за участниците във веригата за доставки и за обществеността;
б) набелязването на уязвимостите и по-конкретно във връзка с наличността на основни входящи ресурси;
в) наличността и защитата на работниците.
Други предложения, като създаване на общ механизъм за координация, необходимостта от поддържане на свободното движение на стоки и от гъвкаво прилагане на правилата и политиките във време на криза, получиха висока оценка. Поддържането на стратегически резерви или наблюдаването на равнищата на продоволствена независимост се нареждат едва след горепосочените елементи. По-малко подкрепяните предложения (но все пак със средна оценка три или повече, т.е. значими до известна степен), се отнасят до международното сътрудничество, координацията на капацитета за съхранение или даренията на храни.
Фигура 8: Средна оценка на елементите, които трябва да бъдат включени в плана за действие при извънредни ситуации (от 1 — незначителни, до 5 — много значими)
5.Обобщение на писмените мнения на респондентите
Двадесет и трима респонденти (неправителствени организации, групи на гражданското общество, държавни институции, представители на промишлеността от държавите от ЕС и извън него (Швейцария) приложиха мнения към своите отговори на въпросника.
Повечето от изразилите мнения подкрепят инициативата на Комисията и вярват, че всички активни участници във веригата за доставки на храни играят важна роля по време на криза.
Що се отнася до процеса, в няколко отговора беше подчертано значението на добрата координация между държавите членки и институциите на ЕС:
·създаване на постоянен форум за управление на кризи, който би могъл да служи за платформа на делегатите, представляващи Комисията, на държавите членки и на всички участници в сектора на храните;
·създаване на централно звено за контакт, за да се осигури докладване относно продоволствена криза, включително на световните пазари;
·разработване на специални протоколи, например за установяване на инцидент с храни за разлика от случаите на продоволствени кризи, относно това как/кога да се докладва с цел ранно предупреждение и т.н.;
·създаване на открита цифрова платформа, в която да могат да се споделят най-добрите практики по отношение на управлението на риска на национално равнище и на равнище ЕС;
·ангажиране на всички заинтересовани страни в областта на фуражите и хранителната верига;
·гарантиране на достатъчно добре развит капацитет за ранно откриване и управление на продоволствени кризи;
·установяване и изграждане на мрежа от експерти по управление на кризи на секторно равнище, включително на международно равнище и в организациите, извършващи дейност в областта на храните.
Някои заинтересовани страни поставиха акцент върху решаващата роля на комуникацията при управлението на кризи:
·необходимост от подобрена научнообоснована комуникация от държавите членки и ЕС;
·необходимост от бюро за подкрепа на комуникацията.
В отговорите на респондентите се споменават много въпроси, които биха могли да бъдат разгледани, основните сред които са следните:
·Функциониране на единния пазар.
oГраничният контрол в рамките на единния пазар и в пристанищата се смята за заплаха за продоволствената сигурност.
oЗелените ленти за транспортиране на хранителни и фуражни продукти се смятат за съществени за избягването на продоволствена криза.
oХранителната и фуражната промишленост трябва да попаднат в категорията „особено важни или съществени“ дейности и да бъдат изключени от ограниченията за свободно обращение.
oНужно е да се акцентира върху етапите на транспорта и логистиката: транспортът и превозът на хранителни товари доведе до забавяния и до увеличаване на транспортните разходи.
oПовишената употреба на цифрови инструменти може да спомогне за по-гладкото протичане на граничните процедури, например като се разреши използването на електронни копия на сертификати.
·Проблеми с доставките на храни и с входящите ресурси.
oПодкрепа, за да могат производителите да увеличат доставките от първа необходимост на важни фуражни добавки.
oГарантиране на сигурността на семената и доставките на семена по време на кризи.
oЗначително повишаване на общата продукция от аквакултури в Европейския съюз.
oПодкрепа за преминаването към производство в по-голяма степен на растителна основа за човешка консумация и разработване на алтернативни източници на протеини.
oУкрепване на разпоредбите за хуманно отношение към животните (гарантиране на непрекъснатостта на ветеринарните грижи по време на кризи и т.н.).
·ОСП и други законодателни инструменти.
oОсновните елементи, подчертани в няколко мнения, са добре разработени и целенасочени инструменти на ОСП, достатъчни средства, отделени от бюджета, ясен задействащ механизъм, основан на обективни критерии, които ще бъдат определени, и гъвкавост.
oРамката за държавна помощ и дерогациите от правилата за конкуренция би следвало да останат временни.
·Въпроси в областта на трудовата заетост.
oСезонните работници и трансграничните работници трябва да бъдат определени като „работници от критично значение“ (гарантиране на възможност за работниците да достигнат до работните си места).
oСъздаване на възможности за земеделските стопани, за да се улесни достъпът им до алтернативна работна ръка, включително привличане на работници, съкратени в други сектори.
oОсигуряване на лични предпазни средства на работниците във веригата на доставките.
·Прозрачност.
oГарантиране на пазарна прозрачност чрез осигуряване на навременна пазарна информация, за да се предотврати паническото пазаруване и да се изгради доверие в пазарите.
oНадеждна информация за общественото здраве следва да се предоставя своевременно от публични органи като Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ), СЗО и Европейския център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC).
oРазработване на допълнителни аналитични инструменти, които дават възможност да се установи евентуалният недостиг на суровини, които са от критично значение, и да се направи оценка на уязвимостта.
·Ролята на международната търговия е преобладаващо категоризирана като част от решението на продоволствената сигурност, а не от проблема, и не само по отношение на хранителните продукти, а също така и във връзка с доставянето на необходимите входящи ресурси.
oНеобходимост от изпълнение на Споразумението на СТО за улесняване на търговията и от съвместими със СТО запаси за продоволствена сигурност.
oЗначимостта на двустранните и многостранните търговски споразумения за намаляването на търговските ограничения (например ограниченията на износа) на храни.
Няколко субекта, извършващи дейност в областта на пакетирането на храни, предоставиха отговори и подчертаха съществената роля на пакетирането на храните.
Заинтересованите страни са склонни да смятат, че планът за действие при извънредни ситуации трябва да бъде постоянно актуализиран и следва да е приспособим към развиващите се кризи, а оценката след кризата ще бъде от решаващо значение.