ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 16.6.2021
JOIN(2021) 20 final
СЪВМЕСТНО СЪОБЩЕНИЕ ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪВЕТ И СЪВЕТА
относно отношенията между ЕС и Русия — оказване на натиск, ограничаване и сътрудничество
1.Въведение
Европейският съвет от 24—25 май 2021 г. проведе първи стратегически дебати относно Русия и осъди незаконните, провокативни и разрушителни дейности на Русия срещу ЕС, неговите държави членки и държави извън него. Той потвърди отново единството и солидарността на ЕС по отношение на подобни актове, както и подкрепата му за източните партньори. Европейският съвет потвърди отново ангажираността си с петте принципа, ръководещи политиката на ЕС по отношение на Русия 1 , и посочи, че ЕС ще продължи координацията с единомислещи партньори. Той прикани върховния представител и Комисията да представят доклад с варианти на политиката за отношенията между ЕС и Русия в съответствие с петте принципа с оглед на заседанието му през юни 2021 г. 2 Настоящото съвместно съобщение е изготвено в отговор на тази покана.
2.Политически контекст
Русия е най-големият съсед на ЕС и продължава да бъде сила, която трябва да бъде вземана под внимание в Европа и в световен мащаб. Това до голяма степен се дължи на нейните размери и географски обхват, на готовността ѝ да проектира властта си в международен план, както и на политическия, дипломатическия и силния ѝ военен капацитет. Като геополитически участник Русия се стреми да запази позицията си в световен мащаб в един многополюсен свят, основан на силовата политика, често в тясна връзка с други участници като Китай, вместо да допринася и действа в рамките на по-силна многостранна система, основана на правила. Тя се опитва да наложи собствената си геополитическа сфера на влияние въз основа най-вече на логиката „един печели, друг губи“. По този начин правителството често оспорва и уронва международното право, както и основните принципи на ОССЕ и Съвета на Европа, които се е ангажирало да съблюдава и които структурират сигурността и сътрудничеството на европейския континент, включително правото на всяка държава свободно да прави своя избор в областите на външната политика, политиката за сигурност и вътрешната политика.
Ръководството на Русия използва различни инструменти за оказване на влияние, намеса, отслабване или дори опит за дестабилизиране на ЕС и неговите държави членки, както и на държавите от Западните Балкани и Източното партньорство. В рамките на тези усилия те продължават да инвестират значително в способността да контролират и влияят на информационното пространство в рамките на руските граници и извън тях. Финансирането на контролирани от държавата медии се разраства бързо, по-конкретно за медии като RT, които са насочени изключително към външна аудитория. Русия продължава да организира все по-усъвършенствани операции за кибернетично и информационно манипулиране, както и химически и други атаки, включително срещу Организацията за забрана на химическите оръжия (ОЗХО), германския Бундестаг, Сергей и Юлия Скрипал в Солсбъри, както и експлозията в Чешката република. Тя извършва преки военни и хибридни действия в неуредени конфликти, които подхранва в Украйна, Грузия и Молдова, както и в южните съседи на ЕС, по-специално в Сирия и Либия, и извън тях. Тя се стреми да запази контрола върху авторитарния режим в Беларус.
Поради това управлението на отношенията с Русия представлява ключово стратегическо предизвикателство за ЕС 3 . Отношенията между ЕС и Русия се влошават все повече от 2014 г. насам, след като Русия незаконно анексира Кримския полуостров и дестабилизира Източна Украйна 4 . В последно време това включва военното присъствие на Русия по украинската граница, на Кримския полуостров и в Черно море, което беше оттеглено само частично, както и продължителното затваряне на райони в Черно море. Освен това участието на руските разузнавателни служби в разрушителни действия в държавите — членки на ЕС, доведе до допълнителна отрицателна динамика. Това включва експулсирането на дипломати, издаването на забрани за пътуване и публикуването от Русия на т.нар. списък на „неприятелски държави“ и произтичащите от това ограничения за дипломатическо представителство. Освен това руското правителство често се опитва да развива двустранните си отношения с държави членки за сметка на отношенията между ЕС и Русия.
Развитието на вътрешната политика на Русия, което се характеризира със засилващи се политически репресии от страна на правителството с цел запазване на настоящия политически и икономически ред, също повлия в голяма степен на отношенията между ЕС и Русия. С предстоящите избори за Държавната дума през септември 2021 г. положението на гражданското общество, защитниците на правата на човека и независимите медии в Русия допълнително се влоши, което също ограничи способността им да си сътрудничат с ЕС. Промените в конституцията и репресивните закони за т.нар. „чужди агенти“, „нежелани организации“ и „екстремизъм“ засилват систематичните репресии срещу правата на човека и основните свободи, въпреки че те са залегнали в руската конституция и в международните задължения на страната. Освен това органите провеждат кампании за дезинформация, като създават неверни твърдения за предполагаема „чуждестранна намеса“ във вътрешните работи на Русия, с цел възпиране на реалната опозиция и дискредитиране на гражданското общество. Политически мотивираното осъждане на Алексей Навални — след опит за убийство с нервнопаралитично химическо вещество — реалната забрана на дейностите на неговата политическа мрежа като „екстремистка“, както и постоянното сплашване и потискане на независимите медии и журналисти са само някои от последните примери.
В същото време Русия страда от сериозни и увеличаващи се структурни слабости. Реалните разполагаеми доходи в Русия са намалели с 10 % от 2013 г. насам. Страната се движи по низходяща демографска и социално-икономическа траектория, утежнена от своя бизнес модел, съсредоточен върху изкопаемите горива, небалансирана бюджетна траектория и настоящото въздействие на пандемията от COVID-19.
Въпреки тези фундаментални различия ЕС и Русия носят основна обща отговорност за мира и сигурността на европейския континент. Изправени сме пред общи глобални предизвикателства и сме взаимосвързани в някои специфични икономически области 5 . Също така сме обвързани от едни и същи задължения в международни организации като Съвета на Европа и ОССЕ, които трябва да изпълняваме.
Икономически отношения между ЕС и Русия
·Русия е петият по големина търговски партньор на ЕС, като тя представлява 4,8 % от общата търговия на ЕС със стоки със света през 2020 г.
·Обратно, ЕС е безспорно най-големият търговски партньор на Русия с 37,3 % от общата търговия със стоки на страната.
·ЕС е също така безспорно най-големият инвеститор в Русия. През 2019 г. преките чуждестранни инвестиции (ПЧИ) на ЕС възлизаха на 311,4 милиарда евро (75 % от общите ПЧИ в Русия).
·ПЧИ на Русия в ЕС се оценяваха на 136 милиарда евро (едва 1 % от общите ПЧИ).
Очевидно е, че ако политическите условия го позволяват, потенциалът за сътрудничество между ЕС и Русия е много голям. ЕС направи предложение за сътрудничество, обвързано с условия. Руското правителство обаче активно преследва противоположни цели: създаване на пространство на зависимост в своите съседни региони, подкопаване на една политически единна Европа, отблъскване на визията ни за многостранен, основан на правила ред и създаване на ситуации в международните отношения с цел ограничаване на ролята на ЕС и неговите партньори.
3.Изпълнение на споразуменията от Минск
ЕС остана непоколебим в подкрепата си за Нормандския формат, тристранната контактна група и ОССЕ, включително усилията на специалната мисия на ОССЕ за наблюдение 6 . Въпреки че избирането на президента Зеленски даде нов тласък на преговорите, заключенията от срещата на върха в Нормандия, проведена през декември 2019 г., все още не са изцяло изпълнени. По-обезпокоителното е, че руското правителство все по-често се опитва да се представя като посредник, а не като страна в конфликта, и изисква пряк контакт между Киев и т.нар. „републики“, което противоречи на Протокола от Минск. През април 2021 г. то увеличи също военното си присъствие на източната граница на Украйна и на Кримския полуостров. Достъпът на специалната наблюдателна мисия на ОССЕ до Източна Украйна продължава редовно да бъде възпрепятстван от т.нар. „републики“, а нарушенията на прекратяването на огъня са на равнището отпреди юли 2020 г. Тази тенденция вероятно ще се запази, тъй като Русия няма конструктивен подход.
ЕС продължава да подкрепя съществуващите формати и инструменти. ЕС ще продължи също да подчертава готовността си да играе водеща роля във възстановяването на засегнатите от конфликти региони, след като бъдат изпълнени условията, включително чрез стимулиране на пълното изпълнение на споразуменията от Минск. Междувременно ЕС остава непоколебим в усилията си да смекчи хуманитарните последици от конфликта.
Всъщност ЕС е един от най-големите донори на хуманитарна помощ за кризата в Източна Украйна. От нейното началото ЕС е предоставил над 190 милиона евро под формата на спешна помощ, включително 25,4 милиона евро през 2021 г., и над 1 милиард евро заедно с държавите членки под формата на хуманитарна помощ и помощ за ранно възстановяване. Подкрепата от ЕС помага на уязвимите и най-нуждаещите се лица от двете страни на линията на контакт 7 . Чрез Международната федерация на Червения кръст и Червения полумесец ЕС предоставя също хуманитарна помощ за украинските бежанци в Русия. Общата помощ за тях от 2017 г. насам възлиза на над 1 милион евро и обхваща достъп до здравни услуги, ваучери за храна, нехранителни стоки и подкрепа за поминъка.
ЕС наложи на Русия три набора ограничителни мерки в отговор на незаконното анексиране на Кримския полуостров от нейна страна и продължаващата дестабилизация на Източна Украйна 8 . Те имат за цел да предотвратят по-нататъшно ескалиране на ситуацията или отрицателни събития в Украйна и са категоричен сигнал за подкрепата на ЕС за Украйна и нейната териториална цялост, суверенитет и независимост. Ясната обвързаност на тези санкции с пълното изпълнение на споразуменията от Минск е замислена като стимул за руското правителство да допринесе за намирането на решение на конфликта, докато перспективата ЕС да приеме допълнителни санкции има за цел да бъде възпиращ фактор срещу това правителството да влоши допълнително положението чрез агресивното си поведение. Продължаващото единодушно запазване на санкциите показва единството и надеждността на ЕС. Мерките на ЕС увеличиха разходите на Русия за допълнителна агресия и ограничиха допълнителното използване на военен капацитет и разрастването на военното присъствие в Украйна. Русия ще бъде държана отговорна за всяко влошаване на положението в т.нар. „републики“ 9 . От решаващо значение е също да се запазят съществуващите координация и единство, включително по отношение на санкциите, с единомислещи партньори като Г-7.
За да се гарантират зачитането на независимостта, суверенитета и териториалната цялост на Украйна и пълното прилагане на правилата на ЕС относно шенгенските визи в Русия и Украйна, ЕС предостави също насоки относно непризнаването на определени категории обикновени руски международни паспорти, издавани на лица, пребиваващи на Кримския полуостров, и относно обработването на заявления за виза от лица, пребиваващи в области, които не се контролират от правителството, в украинските региони Донецк и Луганск.
4.Укрепване на отношенията с източните партньори на ЕС и други съседни на ЕС държави
ЕС продължава да предлага по-тесни отношения на своите източни партньори за просперитет, добросъседство и реформи. Добре функциониращото Източно партньорство е средство за подобряване на европейската стабилност, сигурност и просперитет. През март 2020 г. върховният представител и Комисията предложиха дългосрочните цели на политиката за Източното партньорство 10 в областите на икономиката, управлението, околната среда и климата, цифровите технологии и обществото, със специален акцент върху устойчивостта. На 6-ата среща на върха на Източното партньорство през декември 2021 г. ще бъде одобрена обновена програма за периода след 2020 г.
ЕС категорично отхвърля стремежа на Русия към привилегирована сфера на влияние. Източните партньори имат пълно и суверенно право свободно да определят обхвата и задълбочеността на своите отношения с ЕС и други международни участници. Въпреки това руското правителство продължава конфронтационната си политика, като използва меки и твърди инструменти на политиката, за да упражнява натиск. Поради това политиката на ЕС продължава да бъде насочена към укрепване на устойчивостта на източните партньори чрез двустранни споразумения (включително споразумения за асоцииране/задълбочени и всеобхватни зони за свободна търговия) и важна финансова подкрепа, със специален акцент напоследък върху необходимите реформи в икономиката, управлението и принципите на върховенството на закона, екологичната и цифровата трансформация и приобщаващите общества. През последните седем години бяха предоставени почти 5 милиарда евро помощ под формата на безвъзмездни средства със специален акцент върху устойчивостта по отношение на хибридните и кибернетичните заплахи и дезинформация, както и върху международното сътрудничество в областта на правоприлагането. Освен това през 2020 г. ЕС предостави почти 1 милиард евро, за да помогне на държавите да се справят с последиците от COVID-19. ЕС предостави също значителна макрофинансова помощ на трима източни партньори.
ЕС продължи също да се противопоставя на опитите на руското правителство да се представя като посредник, а не като страна в териториалните конфликти, засягащи Украйна, Грузия и Молдова. Той продължи политиката си на непризнаване по отношение на незаконното анексиране на Кримския полуостров и подкрепяната от Русия „независимост“ на грузинските отцепнически региони Абхазия и Южна Осетия.
През юни 2019 г. ЕС поднови стратегията си за Централна Азия, за да засили ангажираността си и да допринесе за развитието на региона с акцент върху устойчивостта, просперитета и регионалното сътрудничество. ЕС поддържаше ad hoc диалог с Русия относно Централна Азия. Въпреки това отношението на руското правителство към ангажираността на ЕС в региона остава отрицателно, включително по отношение на сключването на засилени споразумения за партньорство и сътрудничество.
5.Укрепване на устойчивостта на ЕС
През последните години ЕС постигна значителен напредък в укрепването на своята устойчивост срещу предизвикателства, произтичащи или използвани като инструмент от чужбина. Управлението и ускоряването на двойния екологичен и цифров преход повишават устойчивостта на ЕС, като постепенно ни правят по-малко зависими от чуждестранните доставки и геополитиката на енергетиката и като правят напредналия хардуер и софтуер на нашите икономики по-надежден срещу чуждестранно влияние. Прегледът на търговската политика 11 и Актуализацията на промишлената стратегия за 2020 г. 12 също определят конкретни действия за засилване на отворената стратегическа автономност на Съюза и преодоляване на стратегическите зависимости. Като цяло Съюзът се снабдява с по-автономни инструменти, като механизма за скрининг на ПЧИ 13 , инструментариума за 5G или новия инструмент за чуждестранните субсидии 14 .
ЕС продължава да укрепва своята устойчивост и енергийна сигурност чрез диверсифицирането на международните си източници и доставки и създаването на единен енергиен пазар на ЕС, по-специално по отношение на природния газ. Това беше постигнато чрез по-добър „хардуер“ (напр. нова инфраструктура, включително междусистемни връзки, газопроводи за реверсивно подаване, повече съоръжения за съхранение и терминали за втечнен природен газ), както и по-ясен законодателен „софтуер“, осигуряващ, наред с другото, отворени, недискриминационни пазари на дребно, отделяне на производството и доставките от експлоатацията на мрежите, регулаторна независимост и сътрудничество и пълно прилагане на правилата на ЕС в областта на конкуренцията. Отношенията между ЕС и Русия в областта на енергетиката се характеризират със значителна взаимозависимост: понастоящем Русия е първият енергиен доставчик на ЕС и ЕС безспорно е първата дестинация на Русия за износ на енергия. Сред допълнителните предизвикателства, свързани с енергетиката, са киберсигурността на енергийните съоръжения на ЕС и придобиването от контролирани от руската държава участници на стратегически активи в Съюза и близките му съседни държави. Като минем решително към декарбонизация обаче, енергийната ни независимост ще се увеличи още повече, а зависимостта ни от руските доставки като цяло ще намалее. Износът на енергийни продукти от Русия за ЕС ще намалее значително през следващите 10—20 години, което неизбежно ще има отражение в национален план за Русия.
Отношения между ЕС и Русия в областта на енергетиката
·Понастоящем Русия осигурява 26 % от вноса на нефт в ЕС и 40 % от вноса на газ в ЕС.
·Русия обаче несъмнено зависи от дълбоките, стабилни и доходоносни енергийни пазари на ЕС: почти две трети от износа на нефт на Русия, две трети от износа ѝ на газ и приблизително половината от износа ѝ на въглища са предназначени за ЕС, докато едва 27 % от износа ѝ на нефт и едва 2 % от износа ѝ на газ са предназначени за Китай.
·Износът на енергия е от решаващо значение и за бизнес модела на Русия — той представлява 60 % от общия ѝ износ, 40 % от бюджетните ѝ приходи и 25 % от нейния БВП.
Увеличаването на капацитета на ЕС за борба с хибридните заплахи е основен аспект от програмата на ЕС в областта на сигурността през последните пет години. Съвместната рамка от 2016 г. 15 , изготвена в резултат на незаконното анексиране на Кримския полуостров и последвалата кампания за дезинформация срещу ЕС, съставлява широка рамка на политиката на ЕС. Тя беше доразвита през 2018 г. 16 , след атаката с химически вещества в Salisbury, като беше включен нов режим на ЕС от целенасочени санкции 17 , и в контекста на текущото въвеждане на стратегията за Съюза на сигурност 18 .
Инструментариумът на ЕС за борба с хибридните заплахи изгражда устойчивост на обществото срещу шокове вследствие на различни хибридни атаки в области като защитата на критична инфраструктура, киберсигурността, борбата с дезинформацията, честността на изборите и скрининга на преки чуждестранни инвестиции.
Руските участници в киберпространството станаха по-настоятелни, извършвайки и/или позволявайки да се извършват злонамерени действия, които обслужват политическите им цели, застрашават западните отворени общества и икономики и нанасят вреда на правата на човека и основните свободи. ЕС работи понастоящем за засилването на своята способност за предотвратяване и възпиране на кибератаките и ответни действия срещу тях. Освен това през юли 2020 г. ЕС прие за първи път санкции срещу кибератаки 19 . Тези санкции са насочени, наред с другото, срещу руски хакери, замесени в кибератаките Cloud Hopper, WannaCry и NotPetya. Стратегията на ЕС за киберсигурност от 2020 г. 20 допълнително повишава колективната устойчивост на Съюза в тази област, а специалният инструментариум на ЕС 21 съдържа набор от строги и всеобхватни мерки, чиято цел е да се осигури подходящо равнище на киберсигурност за мрежите 5G в целия ЕС. Киберотбраната е сред областите, в които ЕС и НАТО засилват сътрудничеството си. Стратегическият компас, който ще бъде приет през 2022 г., ще осигури рамка, която ще помогне за съсредоточаване на усилията на държавите членки върху сигурността и отбраната. В контекста на постоянното структурирано сътрудничество и Европейския фонд за отбрана ЕС подкрепя държавите членки в развиването на капацитета им за отбрана, осигурявайки съгласуваност с усилията на НАТО.
Русия продължава да манипулира информацията и да се намесва, използвайки различни тактики, техники и процедури. Тези кампании за дезинформация се извършват преднамерено и координирано, като целта е да заблудят, да посеят недоверие или да застрашат демократичните процеси и институции. Това стана още по-видно по време на пандемията от COVID-19, когато Русия подпомогна действие за дезинформация, насочено към подкопаване на ответните действия на ЕС 22 .
ЕС създаде структури и въведе мерки за борба с чуждестранното манипулиране на информация и вмешателство. Той продължава да повишава ситуационната си осведоменост, да изгражда устойчивост и да действа все по-ефективно за прекратяване на тези дейности. Благодарение на способността си за стратегически комуникации, и по-специално Оперативната група за стратегическа комуникация с Източното съседство, ЕС разкрива, анализира и излага на показ извършваната от Русия дезинформация. Той продължава да изгражда капацитет и да работи дейно със заинтересовани страни в самия ЕС, на Западните Балкани и в съседните държави. Системата за ранно предупреждение свързва институциите на ЕС с държавите членки и единомислещи партньори, като Г7 и НАТО, което дава възможност за предприемане на съвместни действия. С Кодекса за поведение ЕС създаде също така ясна рамка, за да могат онлайн платформите да се справят с това предизвикателство. Изпълнението на Плана за действие за европейската демокрация 23 допълнително ще засили тези инструменти.
6.Възможно селективно сътрудничество с Русия по въпроси, които са от интерес за ЕС
Съгласно петте водещи принципа, договорени през март 2016 г., ЕС е отворен за селективно сътрудничество с Русия по въпроси, които са от интерес за него. ЕС има такива интереси във връзка с елементи на своята екологична програма (климат, околна среда, енергетика), както и по някои теми от областта на външната политика. Текущото селективно сътрудничество по теми като търговията, икономическите и цифровите въпроси, вътрешните работи и общественото здраве е постигнало ограничени конкретни резултати, а са налице съществени дразнители, особено в търговията и транспорта.
Малко след като Русия се присъедини към Парижкото споразумение и с оглед на амбициозните цели на ЕС във връзка с климата 24 , ЕС постепенно поднови дискусиите на равнище високопоставени представители относно климата с Русия, включително по време на финансираната от ЕС конференция в Москва през декември 2020 г., в навечерието на COP-26 в Глазгоу. Русия работи по дългосрочна стратегия и леко актуализира национално определения си принос, но продължава да е налице значителна възможност за увеличаване на емисиите. Русия предприе също така законодателни действия за актуализиране на политиките си за климата 25 , но неотдавнашните ѝ усилия могат да породят погрешни очаквания 26 . Руските власти все повече отправяха искания за технически дискусии с ЕС относно евентуалното въздействие на политиката на Съюза за климата върху руската икономика. ЕС предложи тематични дискусии, включително относно ценообразуването на въглеродните емисии, адаптирането към изменението на климата и евентуално механизма за въглеродна корекция по границите.
Границата на Русия с ЕС надхвърля 2000 километра и страната се сблъсква с редица предизвикателства, свързани с околната среда, които се отразяват на ЕС и неговите държави членки. По-задълбоченото сътрудничество може да включва въпроси като управлението на отпадъците, намаляването на трансграничното замърсяване и замърсяването на въздуха, кръговата икономика, устойчивото управление на горите и борбата с горските пожари. Също така то ще се отрази положително на изменението на климата, чиито последици вече осезаемо се отразяват на Русия, като топенето на пермафроста. В краткосрочен план предстоящата Конференция на страните по Конвенцията за биологичното разнообразие предоставя възможност за предварително поемане на ангажименти.
Диалогът между ЕС и Русия по въпросите на енергетиката все още е преустановен, но има редица належащи въпроси. Правилното прилагане на споразумението за транзитно преминаване на газ от Украйна трябва да се наблюдава. Синхронизирането на електроенергийната система на балтийските държави с европейската енергийна мрежа и търговия с електроенергия следва да бъде завършено, като същевременно се гарантира трайната безопасна експлоатация на енергийните мрежи на Русия и Беларус.
Що се отнася до цифровите технологии, при разговорите с Русия на работно равнище не бяха постигнати конкретни резултати. Защитата на интересите на ЕС, а именно координирането относно използването на радиочестотната лента 700 MHz 27 и достъпът за дружества от ЕС до пазара на Русия, продължава да бъде важна. Обсъдени бяха и други теми, сред които научните изследвания и иновациите, големите информационни масиви, защитата на данните, авторското право, управлението на интернет и автономните превозни средства, но не бяха предприети съществени последващи действия. ЕС следва да подходи активно към политиката на Русия за замяна на вноса в обществените поръчки за софтуер и хардуер, за да се предотвратят съществени рискове и трудности за цифровата индустрия на Съюза.
Що се отнася до външната политика, продължава да се наблюдават напрежение в съседните на ЕС региони, както и нарастване на конкуренцията в други региони, в които Русия стратегически се стреми да утвърди ролята си, като Западните Балкани, Южното Средиземноморие и африканския континент. Има обаче сфери, в които руското правителство играе конструктивна роля, например запазването на Съвместния всеобхватен план за действие (СВПД) с Иран и осигуряването на пълното му и ефективно изпълнение. Същото се отнася за настоящите дипломатически усилия във Виена за улесняване на евентуалното завръщане на САЩ в изпълнението на СВПД и за пълно възобновяване на ядрените ангажименти на Иран. По отношение на Либия ключовите за ЕС приоритети са да се гарантира, че руското правителство ще подходи положително към текущия политически процес и че ще изтегли бързо наемниците си. Като цяло виждането на Русия за мирния процес в Близкия изток се запази сходно с това на ЕС.
Що се отнася до Сирия, позициите на ЕС и Русия се различават съществено. Руското правителство подкрепя сегашния режим на Асад, включително неотдавнашните „президентски избори“, които се проведоха на 26 май 2021 г. Военната му намеса в Сирия може да е спомогнала за запазването на режима, но застраши още повече стабилността и жизнеспособността на сирийската държава и допринесе за възникването на регионална хуманитарна криза. Според ЕС единственият начин за напредък е намирането на истинско политическо решение въз основа на пълното изпълнение на Резолюция 2254 на Съвета за сигурност на ООН, което ще даде възможност и за евентуално доброволно, безопасно и достойно връщане на бежанци. Във всеки случай ЕС ще продължи да си сътрудничи с Русия във връзка с необходимостта от запазване на хуманитарния достъп до сирийците в нужда и спазването на международното хуманитарно право в Сирия.
ЕС продължава да работи с Русия в контекста на Северното измерение и по отношение на Черноморския регион. Сътрудничеството по линия на партньорството в сектора на транспорта и логистиката в контекста на Северното измерение се съсредоточава върху възможния обмен на виждания и най-добри практики относно декарбонизацията на транспорта. Освен това текат дискусии относно участието на Русия в програмата за Черноморския басейн и програмата за Северната периферия и Арктика (Interreg) през периода 2021—2027 г., за които страната изрази интерес. Руското ръководство продължава да блокира кандидатурата на ЕС за статут на наблюдател в Арктическия съвет, който тя председателства понастоящем, въпреки че това не попречи на ЕС да допринесе за работата на този съвет. Русия блокира също така създаването на морски защитени зони в Южния океан.
ЕС поддържа технически контакти с Русия по въпросите на търговията, които обикновено са ограничени до обмени, при които резултатите са слаби, а препятствията — многобройни 28 . Повечето от тях са породени от политиката на руското правителство за замяна на вноса, която все повече се обосновава с предполагаеми съображения за сигурност, свързани със санкции. Това допълва вече съществуващите значителни нарушения в руската икономика, причинени от правителството. Вследствие от това 29 цялостният стопански и инвестиционен климат в страната се влошава все повече. В относително по-положителен контекст ЕС и Русия си сътрудничеха относно реформата на СТО, включително за възстановяването на уреждането на спорове.
Руското правителство забрани вноса на приблизително половината селскостопански продукти от държави — членки на ЕС, за да даде възможност за увеличаване на местното производство, и оказа натиск върху останалата търговия с продукти на хранително-вкусовата промишленост, по-специално вино, спиртни напитки и храна за домашни любимци, налагайки различни санитарни и фитосанитарни ограничения. По-специално продължават злоупотребите с географски указания на ЕС. Секторът на хранително-вкусовата промишленост на ЕС обаче прояви забележителна устойчивост. Въпреки някои секторни и регионални различия, като цяло той успя да намери алтернативни пазари, така че от началото на ембаргото стойността на световния износ на ЕС нарасна значително 30 .
Някои експертни диалози, свързани с вътрешните работи, продължават на различни интервали. Последните заседания на Диалога между ЕС и Русия и на съвместните комитети за облекчаване на визовия режим и за обратно приемане се проведоха през 2018 г. и 2019 г. Въпреки че руското правителство смята, че сътрудничеството в тези области е важно, то не изпълнява изцяло задълженията си 31 . Освен това то често се противопоставя на ЕС по въпроси, свързани с борбата с тероризма и киберпрестъпността, на международни форуми. Последните разговори на високо равнище между ЕС и Русия относно борбата с тероризма се състояха през октомври 2019 г. Подкрепена от Русия резолюция на ООН постави началото на труден процес, който може да застраши позицията на Конвенцията от Будапеща за престъпления в кибернетичното пространство. В рамките на експертния диалог относно наркотиците годишно се обменя необходимата информация.
Не се извършва редовен обмен на техническо равнище между ЕС и Русия във връзка с общественото здраве, въпреки че е налице добро сътрудничество на регионално равнище в рамките на Партньорството на Северното измерение за обществено здраве и социално благоденствие. През март 2021 г. Европейската агенция по лекарствата започна преглед на руската ваксина Спутник V срещу COVID-19, оценявайки съответствието ѝ със стандартите на ЕС.
Осъществяват се и разнообразни други контакти в сфери, вариращи от митническото сътрудничество през въпросите, свързани с промишлеността и конкуренцията, до транспорта. Тези контакти остават на техническо равнище.
7.Междуличностни контакти и подкрепа за руското гражданско общество
Русия продължава да бъде важен партньор по отношение на мобилността на хората. Това е страната, в която се издават най-много шенгенски визи в световен план: между 3,1 милиона и 3,8 милиона през 2016—2018 г., 4,1 милиона през 2019 г. (което представлява 27 % от общия брой на издадените шенгенски визи по света) и 635 000 през 2020 г. (26 %). Освен това около четири от всеки пет шенгенски визи, издадени в Русия от 2016 г. насам, са многократни.
Научните изследвания и иновациите са важна сфера на сътрудничество, особено посредством участието на руски субекти в програмите на ЕС 32 . Например по линия на „Хоризонт 2020“ в действията „Мария Склодовска-Кюри“ участваха 36 различни организации и около 520 руски научни работници. Сътрудничеството се основава на принципа на съфинансиране, като Русия подпомага своите научни работници, участващи в съвместни проекти, или прави съизмерим финансов и материален принос. Интересите на ЕС включват достъп до водещи мащабни научноизследователски институции на Русия, използване на руски научен опит за изследвания по теми, свързани с приоритети на политиката на ЕС и с глобални предизвикателства, улесняване на внедряването на европейски решения в Русия и запазване на връзките с академичната общност на Русия. И двете страни приключиха вътрешните процедури за подновяване на Споразумението за сътрудничество между ЕС и Русия в науката и технологиите за още пет години, но подновяването продължава да бъде блокирано заради въпрос, свързан с териториалния му обхват. Подновяването ще осигури стабилна дългосрочна рамка за сътрудничество. Заседанията на Съвместния комитет за сътрудничество в науката и технологиите се провеждат всяка година.
Що се отнася до образованието, младежта и културата, ЕС подкрепя достигането до руското общество, академичната и научноизследователската общност, младите хора и културните дейци чрез програми на ЕС 33 . Русия е пълноправен член на европейското пространство за висше образование и на процеса от Болоня. Страната е начело измежду всички международни партньорски държави, участващи в международната мобилност с образователни кредити по „Еразъм+“ (2014—2020 г.), с повече от 23 000 двустранни академични обмена на студенти и преподаватели по „Еразъм+“.
В сферата на културата Русия може да участва в платформата за културни отношения. „Еразъм+“ за периода 2021—2027 г. предвижда сътрудничеството, установено с Русия във висшето образование и по отношение на младежта, да продължи, нови действия за финансиране в сферата на професионалното образование и обучение и виртуални обмени. По линия на „Хоризонт Европа“ за 2021—2027 г. намерението е да се постигне още по-добър баланс между потоците от научни работници между Русия и ЕС. Приетите наскоро изменения в Закона за образованието 34 могат да повлияят на международното сътрудничество в образованието и научните изследвания.
Понастоящем Русия участва в осем програми за сътрудничество по Interreg, които продължават да бъдат един от няколкото инструмента на ЕС за инвестиране в проекти в Русия чрез централните власти. Русия има твърд ангажимент към програмите.
ЕС е водещ поддръжник на руското гражданско общество и руските правозащитни организации. Действията на ЕС за руснаците са в широк набор от области, измежду които подкрепа за универсалните права, медийната грамотност, младежта, жените, равенството между половете, социалното приобщаване, възрастните хора, жените и децата, хората с увреждания, мигрантите, лицата, принадлежащи към малцинствени общности, жертвите на домашно насилие, затворниците и други маргинализирани и уязвими групи. ЕС финансира също така Форума на гражданското общество „ЕС — Русия“. Действията на ЕС са от жизненоважно значение, за да могат руските организации на гражданското общество да продължат дейността си въпреки силно репресивната и все по-задушаваща среда, да повишават осведомеността и да предоставят фактически вярна информация за ЕС и важни теми.
Както беше посочено по-горе, по-ограничаващата нормативна уредба 35 , премахването на независимите гласове и ограничаването на основни свободи в Русия създават значителни пречки пред работата на гражданското общество. Редица независими журналисти и защитници на правата на човека напуснаха страната. ЕС продължи да подкрепя неуморно междуличностните контакти и гражданското общество като инвестиция за бъдещето 36 .
И накрая, понастоящем ЕС разполага с конкретни инструменти срещу нарушителите на правата на човека. Приемането на глобалния режим на ЕС на санкции за нарушения на правата на човека и изготвянето на първите списъци по него изпратиха ясен политически сигнал за желанието ни да действаме срещу тези, които подкопават тези права, включително в Русия 37 .
8.Заключения и точки за действие
Настоящият доклад разглежда състоянието на отношенията между ЕС и Русия в цялата им сложност, като ясно посочва предизвикателствата и набелязва възможностите. Русия продължава да бъде най-големият ни съсед и важен участник на световната сцена. Въпреки това, както се вижда от доклада, съзнателният избор на политики и агресивните действия от страна на руското правителство през годините създадоха негативна спирала.
За преодоляване на стратегическото предизвикателство, поставено от руското ръководство, колективното прилагане на петте принципа даде на ЕС цел и принципен подход за защитата на интересите ни и популяризирането на ценностите ни. ЕС и неговите държави членки ще продължат да действат единно и последователно, защитавайки своите основни ценности, принципи и интереси. Двустранното сътрудничество не бива да се осъществява за сметка на общи интереси и цели на ЕС.
ЕС и Русия са свързани от историята, географията и хората. Въпреки това едно подновено партньорство, даващо ни възможност за реализиране на пълния потенциал на тясното сътрудничество, изглежда далечна перспектива. На фона на трудния политически контекст и с оглед на стратегическия избор, който Русия е направила, е необходимо ЕС да се подготви за допълнително влошаване на отношенията си с Русия като най-реалистична перспектива към настоящия момент.
Амбицията ни следва да бъде обмисляне на начини, които биха помогнали настоящата динамика постепенно да се превърне в по-предвидими и стабилни отношения.
За да стане това възможно, ЕС ще поддържа отворени канали за комуникация с Русия. Очакваме руското ръководство да прояви по-конструктивна ангажираност и политически ангажимент и да спре действията срещу ЕС и неговите държави членки, както и срещу трети държави. Това е задължително, за да се постигне обрат на сегашната непродуктивна и потенциално опасна тенденция в тези важни отношения.
ЕС едновременно ще оказва натиск върху Русия, ще ѝ налага ограничения и ще се ангажира с диалог въз основа на стабилно общо разбиране на целите на Русия и подход на принципен прагматизъм и при пълно спазване на петте принципа.
ЕС ще продължи да оказва натиск във връзка с нарушенията на правата на човека и ще защитава демократичните ценности, включително на международни форуми, като ясно заявява, че тези въпроси пряко и с основание засягат всички държави, които членуват в ООН, ОССЕ и Съвета на Европа, и не касаят единствено вътрешните работи на една държава. Руското правителство трябва да изпълнява международните си задължения и ангажименти.
ЕС ще продължи да повдига активно въпроса за постоянните нарушения на международното право от страна на Русия в Украйна, Грузия и на други места, включително чрез инициативи с единомислещи партньори. Това включва отправянето на призив към Русия да поеме своята отговорност като страна в конфликта и да изпълни изцяло споразуменията от Минск. ЕС ще оспорва по-активно и на всички равнища неверните твърдения, изтъквани от Русия, за да оправдае действията си. Ще продължим да се противопоставяме (чрез визовите ни практики) на политиката на Русия на издаване на паспорти в Украйна.
ЕС ще продължи да предприема целесъобразни ответни действия срещу злонамерените действия на руското правителство, включително срещу хибридните действия. Това може да включва засилване и разширяване на обхвата на различните съществуващи режими на санкции и/или предприемане на допълнителни ограничителни мерки, ако е необходимо.
ЕС ще се стреми да ограничи ресурсите, на които руското правителство може да разчита, за да води своята предизвикваща сътресения външна политика. Освен това ще прилагаме законодателството на ЕС по-ефективно, за да се противопоставим целенасочено на престъпните дейности с произход от Русия (включително атаки с цел откуп) съвместно с единомислещи партньори. Ще засилим борбата си с корупцията и изпирането на пари, в това число чрез по-голяма прозрачност на финансовите потоци, свързани с Русия. ЕС ще засили действията си срещу принудителните практики от страна на трети държави, сред които и Русия, чрез разработването на нов, автономен инструмент, който ще даде възможност за ефективни действия за възпиране и компенсиране на използването на принуда.
За да ограничи опитите на Русия да подкопава интересите на ЕС, самият Съюз трябва да стане по-твърд и устойчив.
Трябва да се противопоставяме на заплахите и зловредните действия по-систематично и обединено, като едновременно с това се координираме с единомислещи партньори като НАТО и Г7. Държавите членки следва да координират своя отговор на действията на Русия още по-дейно.
Необходимо е да доразвием капацитета на ЕС за киберсигурност и отбрана, както и способностите му за стратегическа комуникация. Ще засилим допълнително действията си за справяне с манипулирането на информация и дезинформацията и за прекратяването им, включително чрез укрепване на регулаторната уредба за платформите на социалните медии. ЕС обмисля да въведе нови инструменти, които позволяват да се налагат разходи на извършителите, включително в рамките на Плана за действие за европейската демокрация.
Необходимо е да продължим да укрепваме капацитета си за борба с хибридните заплахи, включително Звеното на ЕС за синтез на информацията за хибридните заплахи, Европейския център за високи постижения в борбата с хибридните заплахи със седалище в Хелзинки и структурираното ни сътрудничество с НАТО, и да предприемем целенасочени действия за по-добра защита на демократичните процеси, институциите и изборната инфраструктура на ЕС и държавите членки.
Ще използваме по-ефективно предимството, породено от енергийния ни преход, и ще прилагаме изцяло правилата на ЕС за енергийния пазар. Ще подпомагаме енергийната сигурност на съседните държави, включително правилното прилагане на споразумението за транзитно преминаване на газ от Украйна. Завършването на синхронизирането на електроенергийната система на балтийските държави с европейската енергийна мрежа и търговия с електроенергия продължава да бъде първостепенен приоритет.
Ще увеличим подкрепата си за източните ни партньори, като работим за реализирането на пълния потенциал на Източното партньорство. Предстоящата среща на върха на Източното партньорство ще предостави важна възможност за изготвяне на тази обща програма за периода след 2020 г. Извършването на успешни политически и икономически реформи, особено в сферите на върховенството на закона, правата на човека, борбата с корупцията и доброто управление, ще намали уязвимостта на партньорите ни и ще послужи като ключово средство срещу опитите за вмешателство и дестабилизиране от страна на Русия. Нашата програма би могла да съдържа инвестиции в партньорства за сигурност със съседните държави с цел допълнително увеличаване на тяхната устойчивост.
За да отстоява собствените си интереси, ЕС следва да си сътрудничи с Русия по няколко ключови предизвикателства.
Пандемията от COVID-19 показа общия интерес от конструктивно сътрудничество по въпроси, свързани с общественото здраве, например във връзка с борбата с трансгранични заплахи за здравето, по-добрата подготвеност, работата по антимикробната резистентност, сближаването на нормативните уредби и достъпа до медицински изделия.
В контекста на общия ни интерес за борба с изменението на климата и други въпроси относно околната среда ЕС следва да започне по-тесен диалог с Русия, непосредствено преди СОР-26 в Глазгоу и СОР-15 относно биологичното разнообразие в Кунмин. Също така той следва да води тематични дискусии в тези области, включително относно ценообразуването на въглеродните емисии, възобновяемите източници на енергия, емисиите на метан, адаптирането към изменението на климата и бъдещия механизъм на ЕС за въглеродна корекция по границите. За Русия това е още по-важно заради бързо променящата се геополитика на енергетиката и нейния закъснял нисковъглероден преход.
Необходимо е по-тясно техническо сътрудничество с руското правителство във връзка с множеството икономически препятствия, например заместването на вноса, търговските пречки и контрола на субсидиите, за засилване на конкурентното предимство на Съюза. В зависимост от темата и при строго зачитане на суверенния избор на други засегнати държави това ще включва също така целенасочена, техническа работа с Евразийския икономически съюз в рамките на неговия мандат.
ЕС ще задълбочи междуличностните контакти. Това може да включва по-голямо облекчаване на визовия режим (например отмяна на таксите за визи) за младежки програми, програми за работа и пътуване, академично сътрудничество, наука и образование и обмен на учащи.
Що се отнася до регионалното и трансграничното сътрудничество, следва да продължаваме работата си по програми с Русия, сътрудничеството в контекста на Северното измерение и практическото сътрудничество в регионални междуправителствени формати, например Съвета на страните от Балтийско море, Евро-арктическия съвет за региона на Баренцово море, Черноморския регион и в Арктическия съвет.
ЕС ще засили подкрепата си за гражданското общество и защитниците на правата на човека в Русия, възприемайки по-гъвкави и творчески подходи. Ще увеличим подкрепата си за независими медии на руски език, за да има по-голям плурализъм на гледните точки. Освен това ще прецизираме програмите си за помощ според нуждите, за да гарантираме тяхната ефективност и предотвратим репресиите на партньори.
ЕС ще работи за предотвратяването и двустранното избягване на конфликти и за механизми за изграждане на доверие. Ще сътрудничим във връзка с регионални (СВПД, Близкия изток, Либия, Афганистан) и глобални въпроси (като борбата с тероризма и разпространението на ядрено оръжие) при пълно зачитане на международното право, което е в центъра на основан на правила международен ред. ЕС ще продължи да си сътрудничи с Русия в многостранни организации.
Въз основа на цялостното развитие на ситуацията и на указания от страна на Европейския съвет Комисията и върховният представител/заместник-председател на Комисията ще приведат в действие определената по-горе програма.
Що се отнася до сътрудничеството с Евразийския икономически съюз (ЕИС), необходими са конструктивни стъпки от страна на Русия към по-голяма откритост в търговските ни отношения, включително спазване на ангажиментите ѝ в рамките на СТО и зачитане на ангажиментите на другите членове на ЕИС, преди отношенията между ЕС и ЕИС да надхвърлят техническите контакти. Всяко решение за започване на официални отношения зависи също от наличието на по-добър политически контекст.
Мерки във връзка с дестабилизирането на Източна Украйна: целенасочени индивидуални списъци на лица и образувания и целенасочени икономически мерки, имащи за цел да насърчат промяна в действията на Русия в Украйна, която да доведе до мирно уреждане и политическо решение на кризата в Украйна. Мерки във връзка с незаконното анексиране на Кримския полуостров: целенасочени икономически, търговски и финансови ограничения, имащи за цел да насърчат промяна в руската политика по отношение на незаконното анексиране на Кримския полуостров. Решение 2014/512/ОВППС на Съвета от 31.7.2014 г. и Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета от 31.7.2014 г., Решение 2014/145/ОВППС на Съвета от 17.3.2014 г. и Регламент (ЕС) № 269/2014 на Съвета от 17.3.2014 г., както и Решение 2014/386/ОВППС на Съвета от 23.6.2014 г. и Регламент (ЕС) № 692/2014 на Съвета от 23.6.2014 г.