ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 2.6.2021
COM(2021) 505 final
Препоръка за
ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА
съдържаща становище на Съвета относно програмата за стабилност на Германия за 2021 г.
{SWD(2021) 501 final}
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 2.6.2021
COM(2021) 505 final
Препоръка за
ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА
съдържаща становище на Съвета относно програмата за стабилност на Германия за 2021 г.
{SWD(2021) 501 final}
Препоръка за
ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА
съдържаща становище на Съвета относно програмата за стабилност на Германия за 2021 г.
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики 1 , и по-специално член 5, параграф 2 от него,
като взе предвид препоръката на Европейската комисия,
като взе предвид резолюциите на Европейския парламент,
след консултация с Икономическия и финансов комитет,
като има предвид, че:
(1)На 20 март 2020 г. Комисията прие съобщение относно активирането на общата клауза за дерогация 2 , предвидена в Пакта за стабилност и растеж 3 . В своето съобщение Комисията изрази становището си, че като се има предвид очакваният сериозен икономически спад в резултат на пандемията от COVID-19, условията за задействане на общата клауза за дерогация са изпълнени. На 23 март 2020 г. министрите на финансите на държавите членки се съгласиха с оценката на Комисията. С общата клауза за дерогация на държавите членки бе предоставена бюджетна гъвкавост за справяне с кризата. Клаузата улесни координацията на бюджетните политики във време на сериозен икономически спад. Активирането ѝ позволява временно отклонение от плана за корекции за постигане на средносрочната бюджетна цел на всяка държава членка, при условие че това не излага на риск фискалната устойчивост в средносрочен план. На 17 септември 2020 г. в годишната си стратегия за устойчив растеж Комисията обяви, че общата клауза за дерогация ще продължи да действа през 2021 г. 4
(2)На 20 юли 2020 г. Съветът препоръча на Германия 5 да предприеме всички необходими мерки, в съответствие с общата клауза за дерогация, за ефективно справяне с пандемията, поддържане на икономиката и подпомагане на последващото възстановяване. Той също така препоръча на Германия да провежда, когато икономическите условия позволяват това, фискални политики, насочени към постигане на разумни средносрочни фискални позиции и гарантиране на устойчивостта на дълга, като същевременно се увеличават инвестициите.
(3)В Препоръката на Съвета относно икономическата политика на еврозоната се посочва, че фискалните политики следва да продължат да оказват подкрепа във всички държави членки от еврозоната през цялата 2021 г. и че мерките на политиката следва да бъдат съобразени със специфичните за всяка държава обстоятелства и да бъдат своевременни, временни и целенасочени 6 . Когато епидемичните и икономическите условия позволяват това, спешните мерки следва постепенно да бъдат премахнати, като същевременно се води борба със социалните последици от кризата и въздействието ѝ върху пазара на труда. Следва да се провеждат фискални политики, насочени към постигане на разумни средносрочни фискални позиции и гарантиране на устойчивост на обслужването на дълга, като същевременно се засилят инвестициите. Държавите членки следва да провеждат реформи, които укрепват обхвата, адекватността и устойчивостта на системите за здравеопазване и социална закрила за всички.
(4)На 18 ноември 2020 г. Комисията прие становищата си относно проектите на бюджетни планове за 2021 г. на държавите членки от еврозоната, които се основаваха на качествена оценка на фискалните мерки. Комисията бе на мнение, че актуализираният проект на бюджетен план на Германия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г., и че повечето от мерките, включени в плана, подкрепят икономическата дейност в контекста на значителна несигурност.
(5)Next Generation EU, включително Механизма за възстановяване и устойчивост, ще гарантира устойчиво, приобщаващо и справедливо възстановяване. Регламент (ЕС) 2021/241 за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост 7 влезе в сила на 19 февруари 2021 г. По Механизма ще се предоставя финансова подкрепа за осъществяването на реформи и инвестиции, водещи до фискален стимул, финансиран от ЕС. Той ще допринесе за икономическото възстановяване, за осъществяването на устойчиви и увеличаващи растежа реформи и инвестиции, по-специално с цел насърчаване на екологичния и цифровия преход, и ще укрепи устойчивостта и потенциалния растеж на икономиките. На свой ред, това също ще помогне на публичните финанси да се върнат към по-благоприятни позиции в краткосрочен план и ще допринесе за укрепването на устойчивите публични финанси, растежа и създаването на работни места в средносрочен и дългосрочен план.
(6)На 3 март 2021 г. Комисията прие съобщение, предоставящо допълнителни насоки на политиката за улесняване на координацията на фискалните политики и изготвянето на програмите за стабилност и конвергенция на държавите членки 8 . Общата фискална позиция, като се вземат предвид националните бюджети и Механизмът за възстановяване и устойчивост, следва да остане подкрепяща през 2021 г. и 2022 г. Същевременно, предвид очакваното постепенно нормализиране на икономическата активност през втората половина на 2021 г., фискалните политики на държавите членки следва да станат по-диференцирани през 2022 г. Фискалните политики на държавите членки следва да отчитат състоянието на възстановяването, фискалната устойчивост и необходимостта от намаляване на икономическите, социалните и териториалните различия. Предвид необходимостта от подкрепа за устойчивото възстановяване в ЕС, държавите членки с ниски рискове за устойчивостта следва да насочат бюджетите си към поддържане на подкрепяща фискална политика през 2022 г., като вземат предвид въздействието на Механизма за възстановяване и устойчивост. Държавите членки с високи равнища на задлъжнялост следва да провеждат разумни фискални политики, като същевременно запазват финансираните на национално равнище инвестиции и използват безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост за финансиране на допълнителни висококачествени инвестиционни проекти и структурни реформи. За периода след 2022 г. за фискалните политики следва да продължат да се вземат предвид силата на възстановяването, степента на икономическа несигурност и съображенията за фискална устойчивост. Пренасочването на фискалните политики към постигане на разумни средносрочни фискални позиции, включително чрез постепенно премахване на мерките за подкрепа в подходящ момент, ще допринесе за осигуряването на фискална устойчивост в средносрочен план.
(7)В съобщението от 3 март 2021 г. също така се обявява становището на Комисията, че решението за дезактивиране или продължаване на прилагането на общата клауза за дерогация следва да се основава на цялостна оценка на състоянието на икономиката, като равнището на икономическата активност в ЕС или еврозоната се сравнява с равнищата отпреди кризата (края на 2019 г.) като ключов количествен критерий. Въз основа на прогнозата на Комисията от пролетта на 2021 г. на 2 юни Комисията счете, че са изпълнени условията за продължаване на прилагането на общата клауза за дерогация през 2022 г., както и за нейното дезактивиране, считано от 2023 г. Специфичните за всяка държава ситуации ще продължат да се вземат под внимание след дезактивирането на общата клауза за дерогация 9 .
(8)На 27 април 2021 г. Германия представи своята програма за конвергенция за 2021 г. в съответствие с член 4 от Регламент (ЕО) № 1466/97.
(9)През 2020 г., въз основа на потвърдени от Евростат данни, дефицитът по консолидирания държавен бюджет на Германия беше 4,2 % от БВП, а консолидираният държавен дълг нарасна до 69,8 % от БВП. Годишната промяна в първичното бюджетно салдо възлизаше на -5,9 % от БВП, включително дискреционните бюджетни мерки в размер на 2,8 % от БВП в подкрепа на икономиката и действието на автоматичните стабилизатори. Германия също така предостави подкрепа за ликвидността на дружества и домакинства (като гаранции и отсрочване на данъци, които нямат пряко и непосредствено отражение върху бюджета), оценени на 25 % от БВП.
На 2 юни 2021 г. Комисията представи доклад, изготвен в съответствие с член 126, параграф 3 от ДФЕС. В този доклад се разглежда състоянието на бюджета на Германия, тъй като нейният дефицит по консолидирания държавен бюджет през 2020 г. надхвърли референтната стойност по Договора от 3 % от БВП, докато нейният консолидиран държавен дълг надвиши референтната стойност по Договора от 60 % от БВП и не намаля със задоволителни темпове. В доклада се стига до заключението, че критерият за дефицита не е изпълнен и критерият за дълга не е спазен.
(10)Макроикономическият сценарий в основата на бюджетните прогнози е реалистичен за 2021 г. и предпазлив за 2022 г. В програмата за стабилност на Германия се предвижда растеж на реалния БВП от 3,0 % през 2021 г. и 2,6 % през 2022 г. в сравнение с прогнозите на Комисията от пролетта на 2021 г. за съответно 3,4 % и 4,1 %. Разликата произтича от очакванията на органите за по-изразено очаквано възстановяване на частното потребление, но не толкова силен растеж на износа през 2021 г. Прогнозата на Комисията за 2022 г. се обуславя от забавено, но силно нарастване на потреблението. Прогнозите в програмата за стабилност предполагат връщане към предкризисното равнище на производството през 2022 г., докато възстановяването на заетостта и частното потребление се очаква да отнеме малко повече време.
(11)В своята програма за стабилност за 2021 г. правителството планира растеж на дефицита по консолидирания държавен бюджет от 4,2 % от БВП през 2020 г. на 9 % от БВП през 2021 г., докато съотношението на дълга се планира да нарасне допълнително до 74½% от БВП през 2021 г. Съгласно програмата промяната на първичното бюджетно салдо през 2021 г. в сравнение с равнището отпреди кризата (2019 г.) се очаква да възлезе на -10,6 % от БВП, което отразява дискреционните бюджетни мерки в размер на 6¼ % от БВП в подкрепа на икономиката и действието на автоматичните стабилизатори. В прогнозата си от пролетта на 2021 г. Комисията очаква по-слабо въздействие върху бюджета на мерките за борба с пандемията и за подкрепа на икономиката, като прогнозира по-нисък дефицит, отколкото в програмата за стабилност, в размер на 7,5 % от БВП през 2021 г., със съотношение на дълга към БВП в размер на 73,1 % от БВП.
(12)В отговор на пандемията от COVID-19 и свързания с нея икономически спад Германия прие бюджетни мерки за укрепване на капацитета на здравната си система, за ограничаване на пандемията и за облекчаване на положението на особена засегнатите лица и сектори. Тези силни ответни мерки на политиката смекчиха свиването на БВП, което на свой ред намали нарастването на бюджетния дефицит и на публичния дълг. Фискалните мерки следва да предоставят максимална подкрепа за възстановяването, без да предопределят бъдещите фискални траектории. Следователно при изготвянето на мерките следва да се избягва създаването на постоянна тежест за публичните финанси. Когато държавите членки въведат постоянни мерки, те следва да ги финансират по подходящ начин, за да гарантират неутралност по отношение на бюджета в средносрочен план. Мерките, предприети от Германия през 2020 г. и 2021 г., са в съответствие с препоръката на Съвета от 20 юли 2020 г. Някои от дискреционните мерки, приети от правителството през 2020 г. и 2021 г., не изглеждат временни, нито са съпътствани от компенсаторни мерки. Отвъд времевия хоризонт на прогнозата на Комисията, през 2023 г. оставащото въздействие на мерките, които не са с временен характер, се оценява предварително на около 1 % от БВП. Тези мерки, които не са с временен характер, включват и инвестиции в размер на приблизително ⅒% от БВП, които се очаква да подпомогнат средносрочния потенциален растеж, а оттам и устойчивостта.
(13)В програмата за стабилност за 2021 г. се приема, че инвестициите и реформите, финансирани с безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост, възлизат на 0,03% от БВП през 2020 г., 0,3 % от БВП през 2021 г., 0,1 % през 2022 г., 0,1 % през 2023 г., 0,1 % през 2024 г. , 0,1 % през 2025 г. и 0,04% през 2026 г. Пролетната прогноза на Комисията включва тези безвъзмездни средства в бюджетните прогнози.
(14)Установените показатели за фискалната корекция, определени в Регламент (ЕО) № 1466/97, трябва да бъдат разглеждани в контекста на настоящите обстоятелства. Първо, съществува значителна несигурност по отношение на прогнозите за разликата между фактическия и потенциалния БВП. Второ, фискалната политика трябва да може да бъде бързо адаптирана към развитието на пандемията, като премине от спешна помощ към по-целенасочени мерки, след като рисковете за здравето намалеят. Трето, настоящият контекст се характеризира със значителни ответни мерки на политиката с цел подкрепа на икономическата активност. При наличието на значителни трансфери от бюджета на ЕС (като например тези от Механизма за възстановяване и устойчивост), установените показатели не отразяват пълния стимул, който фискалните политики дават на икономиката. В този контекст структурното салдо не изглежда адекватно при настоящите обстоятелства. Необходимо е, на свой ред, целевият показател за разходите да бъде коригиран 10 и допълнен с допълнителна информация, за да се оцени напълно позицията на фискалната политика.
Първо, подобно на подхода, възприет при оценката на проектите на бюджетни планове за 2021 г., временните спешни мерки бяха изключени от съвкупните разходи. Тези временни спешни мерки, свързани с кризата, подпомагат здравните системи и компенсират работниците и предприятията за загубите на доходи вследствие на ограничителните мерки и смущенията във веригата на доставките; отмяната им от страна на публичните органи зависи от възстановяването на нормалната икономическа ситуация и нормалната ситуация в областта на общественото здраве.
Второ, за да бъде оценена общата фискална позиция в настоящия момент, значителните трансфери от бюджета на ЕС (като например тези от Механизма за възстановяване и устойчивост) следва да бъдат включени в съответните съвкупни разходи.
Ето защо фискалната позиция след това се измерва с промяната в първичните разходи (след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите и изключване на временните спешни мерки, свързани с кризата), включително разходите, финансирани с безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост и други фондове на ЕС.
Извън рамката на общата фискална позиция анализът има също така за цел да оцени дали националната фискална политика е разумна и дали нейният състав допринася за устойчиво възстановяване, което е в съответствие с екологичния и цифровия преход. По тази причина се обръща специално внимание на развитието на финансираните на национално равнище първични текущи разходи и инвестиции.
(15)В програмата за стабилност за 2021 г. се планира дефицитът по консолидирания държавен бюджет на Германия да намалее до 3 % от БВП през 2022 г., главно поради прекратяването на временните антикризисните мерки за подкрепа, приети през 2020 г. и 2021 г. Предвижда се съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП да нарасне до 74 % от БВП през 2022 г. Тези прогнози са в съответствие с прогнозата на Комисията от пролетта на 2021 г.
Въз основа на прогнозата на Комисията общата фискална позиция, както е определена по-горе — включително въздействието върху съвкупното търсене през 2022 г. от инвестициите, финансирани както от националния бюджет, така и от бюджета на ЕС, и по-специално от Механизма за възстановяване и устойчивост — се оценява на +0,5 % от БВП 11 . Положителният принос на разходите, финансирани чрез безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост и други фондове на ЕС, се очаква да намалее с 0,1 процентни пункта от БВП. Предвижда се инвестициите, финансирани на национално равнище, да имат експанзионистичен принос в размер на 0,2 процентни пункта от БВП 12 . Финансираните на национално равнище първични текущи разходи (след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите) се предвижда да имат рестриктивен принос от 0,3 процентни пункта от БВП.
(16)Качеството на бюджетните мерки на държавите членки изглежда особено важно. Фискалните структурни реформи, насочени към подобряване на състава на националните бюджети, могат да подпомогнат потенциалния растеж, да създадат така необходимото фискално пространство и да спомогнат за осигуряване на фискална устойчивост в по-дългосрочен план, включително с оглед на предизвикателствата, свързани с изменението на климата, и здравните предизвикателства. Що се отнася до приходите, кризата с COVID-19 увеличи значението на реформите за постигане на по-ефикасни и по-справедливи системи за публични приходи. Що се отнася до разходите, стана още по-важно да се повишат равнището и качеството на устойчивите и увеличаващи растежа инвестиции в съответствие с целите за повишаване на потенциала за растеж, икономическата и социалната устойчивост и двойния екологичен и цифров преход. Плановете за възстановяване и устойчивост ще позволят да бъде подобрен съставът на националните бюджети.
(17)Съгласно средносрочните бюджетни планове в програмата се планира дефицитът по консолидирания държавен бюджет да намалее от 1½% от БВП през 2023 г. до ½% от БВП през 2024 г. и до 0 % от БВП през 2025 г.
Въз основа на програмата общата фискална позиция, както е определена по-горе — включително въздействието върху съвкупното търсене от инвестициите, финансирани както от националния бюджет, така и от бюджета на ЕС, и по-специално от Механизма за възстановяване и устойчивост — се оценява на средно +0,9 % от БВП през 2023 г. и 2024 г. Положителният принос на разходите, финансирани от безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост и други фондове на ЕС, се предвижда да остане непроменен. 13 Предвижда се инвестициите, финансирани на национално равнище, да имат неутрален принос. Очаква се финансираните на национално равнище първични текущи разходи (след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите) да имат рестриктивен принос от 0,7 процентни пункта от БВП.
Настоящата оценка на 10-годишния среден номинален потенциален растеж е 2¾% 14 . Тази оценка не включва обаче въздействието на реформите, които са част от Плана за възстановяване и устойчивост и могат да стимулират потенциалния растеж на Германия.
(18)В програмата за конвергенция се планира съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП да намалее от 73¼% от БВП през 2023 г. на 72 % от БВП през 2024 г. Смята се, че Германия е изправена пред ниски рискове за фискалната устойчивост в средносрочен план, както е посочено в последния анализ на устойчивостта на обслужването на дълга 15 .
(19)Поради настоящата все още изключително висока степен на несигурност насоките за фискалната политика следва да останат предимно качествени. По-точни количествени насоки за по-късните години следва да бъдат предоставени през 2022 г., ако дотогава степента на несигурност е намаляла достатъчно.
Съветът направи оценка на програмата за конвергенция за 2021 г. и на последващите действия от страна на Германия във връзка с препоръката на Съвета от 20 юли 2020 г.
ПРИКАНВА ГЕРМАНИЯ:
1.През 2022 г. да поддържа подкрепяща фискална позиция, включително импулса, осигурен от Механизма за възстановяване и устойчивост, и да запази финансираните на национално равнище инвестиции.
2.Когато икономическите условия го позволяват, да провежда фискална политика, насочена към постигане на разумни средносрочни фискални позиции и гарантиране на фискална устойчивост в средносрочен план. В същото време да увеличи инвестициите, за да стимулира потенциала за растеж.
3.Да обърне специално внимание на структурата на публичните финанси, както по отношение на приходната, така и на разходната част на бюджета, а също и на качеството на бюджетните мерки, за да се гарантира устойчиво и приобщаващо възстановяване. Да третира с приоритет устойчивите и увеличаващи растежа инвестиции, по-конкретно подкрепящи екологичния и цифровия преход. Да даде приоритет на фискалните структурни реформи, които ще помогнат да се осигури финансиране за приоритетите на публичната политика и ще допринесат за дългосрочната устойчивост на публичните финанси, включително чрез подобряване на обхвата, адекватността и устойчивостта на системите за здравеопазване и социална закрила за всички.
Съставено в Брюксел на […] година.
За Съвета
Председател