ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 6.8.2021
COM(2021) 452 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
за функционирането и въздействието на Регламент (ЕС) 2016/589 относно европейска мрежа на службите по заетостта (EURES), достъп на работниците до услуги за мобилност и по-нататъшно интегриране на пазарите на труда
(представен съгласно член 35 от Регламент (ЕС) 2016/589)
{SWD(2021) 217 final}
Съдържание
1Увод
1.1
Какво е EURES?
1.2
Прилагане/текущо състояние
2Констатации от оценката
2.1
Значение
2.2
Ефективност
2.3
Ефикасност
2.4
Съгласуваност
2.5
Добавена стойност от ЕС
3Заключения и извлечени поуки
3.1
Заключения
3.2
Извлечени поуки
1Увод
1.1Какво е EURES?
Европейската комисия постави началото на EURES през 1994 г. като мрежа на службите по заетостта и сродни организации. Понастоящем EURES представлява мрежа от 219 членове и партньори в държавите — членки на ЕС и на ЕАСТ, които са се ангажирали да улеснят справедливата трудова мобилност. Всички публични служби по заетостта са членове на мрежата.
EURES предлага информация и предоставя помощ на лицата, които търсят работа, и на работодателите в цяла Европа всеки ден чрез своята мрежа от над 1 000 консултанти. Услугите на EURES се предоставят и онлайн на Европейския портал за трудова мобилност EURES. Освен тези общи услуги за всяко лице, което търси работа, и за всеки работодател EURES предлага целенасочена подкрепа за конкретни групи (напр. търсещи работа младежи, трайно безработни лица) или области (трансгранични региони).
Понастоящем EURES е единствената международна услуга за мобилност, която обхваща всички видове търсещи работа лица и работодатели безплатно, на техния собствен език, както в пряк контакт, така и онлайн, в голям икономически регион.
Цялостната европейска координация на EURES се извършваше от Европейската комисия (ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“), докато през май 2021 г. беше поета от Европейския орган по труда, както е предвидено в Регламента за създаване на ЕОТ. На национално равнище национални координатори улесняват работата на членовете и партньорите. Те предоставят преки услуги на лицата, които търсят работа, и на работодателите и обменят информация за свободните работни места и автобиографии на портала EURES.
От 2016 г. Регламентът за EURES, Регламент (ЕС) 2016/589, осигурява правната уредба на мрежата. Основните промени, въведени с Регламента, включват: подобрена прозрачност на мрежата и на предоставяните услуги; постигане на по-добро съответствие между търсенето и предлагането на работна ръка чрез повече свободни работни места и автобиографии на портала EURES; разширяване на мрежата чрез приемането на нови членове и партньори на EURES, по-конкретно чрез отварянето за частните служби по заетостта; и разработване на минимални стандарти за предоставянето на услуги за подпомагане.
Регламентът предвижда до 13 май 2021 г. Комисията да представи на Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите последващ доклад за оценка на действието и резултатите от този регламент. Този доклад може да бъде придружен от законодателни предложения за изменение на Регламента. Затова в настоящия доклад, в който е представен анализът, направен в придружаващия го работен документ на службите на Комисията, са включени оценка на изпълнението на реформата на мрежата EURES, въведена с Регламента от 2016 г., и извлечените от този процес поуки.
1.2Прилагане/текущо състояние
Прилагането на Регламента за EURES напредва. Аспектите на организацията, комуникацията и наблюдението са напълно въведени в цялата мрежа, но все още е необходим допълнителен напредък в следните области:
-Мрежата се разширява с много бавен темп. Макар че всички участващи в EURES държави са създали системи за приемане или са започнали подготовката им, в края на 2020 г. само половината от тях отчитат, че са приели нови членове и партньори.
-Предстои още работа за реализирането на прозрачния обмен на свободни работни места и автобиографии между националните бази данни и портала EURES: всички държави, участващи в EURES, са създали системи за прехвърляне на свободни работни места, но седем държави членки все още не прехвърлят автобиографии по единствения координиран канал
.
-Порталът EURES беше усъвършенстван с нови функционалности за търсене и нова структура. Продължава работата за постигане на автоматично намиране на съответствия на портала EURES, но тя зависи от осигуряването на кръстосано съответствие между националните системи за класификация и Европейската класификация на уменията, компетентностите, квалификациите и професиите (ESCO) до крайния срок (7 август 2021 г.).
-Хармонизираното планиране и измерване на резултатите в цялата мрежа EURES се използва от всички държави, участващи в EURES, от 2018 г. насам. Дейностите се планират и наблюдават чрез общ инструмент, който осигурява годишен общ преглед на дейностите на мрежата, планирани и изпълнени на национално равнище. Общите резултати от дейността на EURES се измерват чрез хармонизирана система, въведена през 2018 г. Досега обаче не всички участващи в EURES държави предоставят всички отчетни данни с подходящото качество.
Поради това работата по прилагането продължава. Причините, поради които прилагането все още не е приключило, включват:
-За да се завърши правната уредба на EURES беше необходимо да се приемат шест акта за изпълнение. Те бяха приети през 2017 г. и 2018 г. Освен това предоставянето на автобиографии и свободни работни места от участващите в EURES държави влезе в сила на 13 май 2018 г., а хармонизираната класификация, която позволява автоматично намиране на съответствия (ESCO), ще влезе в сила след крайния срок за настоящата оценка.
-За някои от основните промени в Регламента, по-специално разширяването на мрежата чрез национални системи за приемане и предоставянето на автобиографии, бяха необходими допълнителни законодателни промени в някои държави членки. Това бяха областите, в които държавите членки действаха с по-голямо нежелание, особено след въвеждането на Общия регламент относно защитата на данните през 2018 г.
-Прилагането на национално равнище беше осъществено без преки допълнителни ресурси от бюджета на ЕС. Държавите членки трябваше да финансират действията, свързани с EURES, от свои собствени източници (или от националните бюджети, или от оперативни програми по Европейския социален фонд).
В резултат от това оценката се прави в момент, когато са видни разходите за реформата, но все още не могат да се наблюдават всички положителни резултати.
2Констатации от оценката
В настоящата глава са обобщени констатациите от оценката на Регламента за EURES по пет критерия, определени в Насоките за по-добро регулиране: значение, ефективност, ефикасност, съгласуваност и добавена стойност за ЕС.
2.1Значение
Инструментите и услугите на мрежата EURES обикновено се считат за значими за посрещане на нуждите от трудова мобилност в рамките на ЕС, макар и в различна степен. Подкрепата за търсещите работа лица и за работодателите обикновено е много подходяща за преодоляване на пречките пред трудовата мобилност в рамките на ЕС, като липсата на прозрачна информация и административните бариери. Преодоляването на езиковите бариери, улесняването на признаването на квалификациите или съдействието след наемане на работа са услуги, които не са широко разпространени в цялата мрежа, затова подкрепата от EURES се счита за по-маловажна в тези области. Порталът EURES се счита за значим за попълване на пропуски в информацията и за осигуряване на достъп до голяма база данни за свободни работни места и автобиографии, с което отговаря на трудностите, които работодателите срещат при намирането на профили с подходящи умения.
Съгласно Регламента публичните услуги на EURES са на разположение на всички работници и работодатели в целия Съюз без никакви изключения, като с тях се предотвратява ефектът на избирателно отсяване на най-добрите, докато частните платформи за наемане на персонал и намирането на съответствия в социалните мрежи са насочени главно към квалифицирани клиенти, които плащат за техните услуги, говорят добре английски и могат самостоятелно да се справят с процедурите по преместването и с административните процедури без нужда от лично консултиране.
Действителното използване на мрежата EURES зависи от това кои лица биха желали да упражнят правото си на свободно движение. Съгласно оценката EURES удовлетворява до голяма степен потребностите на работодателите и на търсещите работа лица, които се сблъскват с пречки пред трудовата мобилност в рамките на ЕС, по-конкретно в трансграничните региони, както и на по-младите или по-висококвалифицираните лица, които търсят работа. Според последните тенденции завръщащите се и сезоните работници се превръщат във все по-важни групи, чиито нужди трябва да бъдат допълнително вземани предвид от EURES. Широкия набор от инструменти и услуги на EURES се доказа достатъчно гъвкав, за да посреща разнообразните и бързо променящи се нужди на европейския пазар на труда. Той съответства добре и на смисъла на съществуване на публичните служби по заетостта, които във всеки един момент отговарят за прилагането на активни политики по заетостта и за предоставянето на услуги по заетостта в интерес на обществото.
Като цяло реформираната мрежа EURES можа да се адаптира към промените в контекста на изпълнение (т.е. към тенденциите в трудовата мобилност, технологичните постижения, сътресенията, свързани с COVID-19), макар и да зависи от националните стратегии и приоритети. Три основни механизма осигуряват на участващите в EURES държави платформа за установяване на промени в контекста на изпълнението: обмен на информация; участие и обсъждания в срещите на групата за координация на EURES; и хармонизираното програмиране. Досега обаче тези механизми не са довели до координиран отговор от страна на мрежата на установените промени. Например само половината от държавите адаптират услугите и дейностите въз основа на задълбочена оценка на условията на пазара на труда. От друга страна, макар да продължиха да се провеждат събития за наемане, като Европейски дни на труда онлайн, въпреки свързаните с COVID-19 сътресения, услугите за подпомагане, предлагани от EURES, трябваше да бъдат преустановени в някои държави поради преразпределянето на ресурси след промените в националните приоритети, което засегна достъпността на мрежата като цяло.
2.2Ефективност
Услугите на EURES, определени в Регламента и предоставяни чрез портала, консултантите и схемите за мобилност, водят до устройване на работа в рамките на ЕС и насърчават справедливи условия на труд и по-голяма информираност относно възможностите за трудова мобилност в рамките на Съюза. Например потвърдените случаи на устройване на работа в резултат от намесата на EURES нараснаха от 28 934 през 2016 г. на 76 210 през 2019 г., но реалният им брой вероятно е по-висок — 83 360 през 2019 г. по консервативна оценка. EURES допринася за около 10 % от трансграничните случаи на устройване на работа, число, което съответства на дела на ПСЗ в техния национален контекст. Фактът обаче, че разширението на мрежата, пълният обмен на автобиографии и автоматичното намиране на съответствия все още не се прилагат напълно, намалява нейната цялостна ефективност.
Изглежда, че мрежата като цяло е по-ефективна от съвкупния принос на отделните държави, защото поради взаимозависимостта на националните пазари на труда успехът на EURES на национално равнище зависи от подкрепата на EURES в други държави. Няма доказателства, че EURES е по-ефективна в конкретни държави с течение на времето. При оценката нито един поднабор от услугите не се определя като най-ефективен, но се предлага запазване на сегашния подход за предоставяне на голям портфейл от услуги за посрещане на развиващите се нужди на пазара на труда.
Услугите за подпомагане, предоставяни от консултантите на EURES, се оценяват като цяло като имащи висока стойност, добро качество и водещи до устойчиви резултати, тъй като са съобразени с индивидуалните нужди. Процентите на удовлетворение на търсещите работа (70 %) и на работодателите (84 %) са сравними с тези за ПСЗ. Налице са различия обаче в качеството на предоставяне на услугите в цялата мрежа, които може да се обяснят с различията в наличните на национално равнище ресурси. Също така поради различията в националните законодателства в някои държави стажовете и чиракуването остават извън обхвата на ПСЗ, което ограничава способността на EURES да осигурява подкрепа за по-младите работници чрез осигуряване на възможности за заетост.
Схемите за мобилност и трансграничните партньорства на EURES допълват предлаганите от EURES услуги за подпомагане, като осигуряват подкрепа за избрани целеви групи.
Въпреки че порталът EURES повишава достъпа до свободни работни места и автобиографии, неговата ефективност се очаква да нарасне допълнително след въвеждането на напълно автоматично намиране на съответствия. Освен това все още не всички свободни работни места на национално равнище са достъпни в портала.
Организационната структура на EURES, както е определена в Регламента, при която мрежата се разширява, а услугите на EURES се интегрират в публичните служби по заетостта (ПСЗ), е подходяща главно за оказване на ефективна подкрепа на трудовата мобилност в рамките на ЕС. Приемането на още членове и партньори повишава обмена на знания и предоставянето на услуги на повече клиенти. Нивото на услугите, предоставяни от различни членове и партньори, обаче зависи от индивидуалния им интерес, което може да оказва отрицателно въздействие върху качеството на услугите в цялата мрежа. Интегрирането на услугите на EURES в ПСЗ повишава качеството на тези услуги, но ограничава видимостта на EURES.
EURES не е достатъчно видима сред участниците на пазара на труда, което ограничава нейната ефективност. В тази връзка работодателите, изглежда, са по-слабо информирани относно EURES, в сравнение с лицата, които търсят работа. Неотдавнашните дейности за комуникация и популяризиране повишиха информираността относно EURES, но въздействието им беше затруднено от ограниченията по отношение на финансирането, ограниченото сътрудничество между заинтересованите страни и липсата на общ подход относно популяризирането на мрежата.
2.3Ефикасност
Наличната информация показва, че ефективността на разходите на EURES се е повишила от въвеждането на Регламента за EURES, както може да се види в следващата таблица:
Таблица 1: Анализ на ефективност на разходите (2019—2016 г., в евро). Източник: Последваща оценка на EURES.
|
Показател за резултатите на EURES
|
2016 г.
|
2019 г.
|
Нетно спестяване
|
|
Разходи за постигнато устройване на работа
|
473,53
|
288,10
|
185,42
|
|
Разходи за индивидуален контакт
|
13,60
|
11,88
|
1,71
|
|
Разходи за свободно работно място, прехвърлено в портала
|
2,74
|
1,24
|
1,50
|
Съпоставителният анализ на EURES с дейностите на публичните служби по заетостта (ПСЗ) предостави доказателства, че разходите могат да се тълкуват като малка допълнителна сума към разходите на ПСЗ, с което се разширява по икономически ефективен начин обхватът на дейностите от национално към трансгранично устройване на работа. Ефикасността на EURES изглежда се определя в по-голяма степен от влиянието на мрежата, отколкото от националните аспекти.
Въпреки че според националните координатори инвестицията в един-единствен координиран канал и портала EURES е пропорционална, ползите все още не са напълно видими. Това се подчертава от факта, че понастоящем държавите не прехвърлят всички налични свободни работни места чрез канала. Очаква се пълното прилагане на автоматичното намиране на съответствия между свободните работни места и профилите на търсещите работа, което ще бъде завършено след като държавите членки интегрират Европейската класификация на уменията, компетентностите, квалификациите и професиите (ESCO), да доведе до значително повишаване на ефикасността.
Регламентът за EURES въведе нови административни изисквания, включително: искането за разширяване на националната мрежа чрез приемане на нови членове и партньори на EURES (а оттам и необходимостта от разработване на нови процедури за приемане, а в някои случаи и на ново законодателство); задължителни и по-хармонизирани изисквания за наблюдение и докладване (което означава разработване на нови процедури и инструменти); и задължението за установяване на връзка между националните бази данни за свободни работни места и автобиографии и портала EURES посредством един-единствен координиран канал. Регламентът не предвижда допълнителни ресурси за прилагането на тези промени. Освен това поради необходимостта от избягване на припокривания със сродните инициативи на ЕС трябва да бъдат положени координирани усилия. В резултат на това се увеличава работното натоварване. Въпреки че се очаква ползите от по-съгласуваната и по-добре функционираща мрежа да надвишават разходите за тези промени, мрежата ще извърши общо проучване на начините за опростяване и намаляване на работното натоварване.
2.4Съгласуваност
По отношение на външната съгласуваност в анализа на целите и действията на други европейски инициативи беше констатирано, че Регламентът за EURES допълва тези инициативи и е съвместим с тях при подкрепата на трудовата мобилност, пълната заетост и интегрирането на пазарите на труда. Съществуват синергии между дейностите на EURES и други европейски инициативи като Erasmus+ (например насърчаване на възможностите по Erasmus от служителите на EURES), Interreg (например предоставяне на допълнително консултиране в трансграничните региони) и ЕСФ (например финансиране на персонала на EURES, което иначе не би било налично). За следните два инструмента обаче се препоръчва по-добро и по-тясно сътрудничество:
-портала Europass (на който също има функция за търсене на работни места);
-портала Your Europe (на който също се предоставя подходяща информация на мобилните работници).
По отношение на вътрешната съгласуваност определените в Регламента услуги и инструменти на EURES са разработени последователно, като са налице специални синергии между общите услуги за подпомагане на EURES и схемите за мобилност. Повечето от участващите в EURES държави координират дейностите си в цялата мрежа, особено по проекти за набиране на персонал, макар и в по-малка степен при дейностите за популяризиране и комуникации. Въпреки че целите на всички дейности на EURES са съгласувани и при тяхното изпълнение не са констатирани припокривания, налице са случаи на припокриване в докладването за членовете на EURES, които са част от трансгранично партньорство и от националната мрежа EURES. Освен това разликите в наличните финансови и човешки ресурси в участващите в EURES държави могат да доведат до несъответствия в качеството и вида на предоставяните услуги. На национално равнище съществува потенциален риск от несъответствия между членовете и партньорите, по-специално между публичните и частните организации, които се характеризират с различни приоритети и начини на работа.
2.5Добавена стойност от ЕС
Като цяло заинтересованите страни, с които бяха проведени консултации, признават добавената стойност от ЕС на Регламента за EURES, тъй като държавите членки нямаше да могат да постигнат сами сегашното равнище на предоставяне на услуги от EURES. Това важи в особено голяма степен за предоставянето на информация и съдействие след наемане на работа, за услугите за подпомагане на чиракуване и стажове, както и за схемите за мобилност и трансграничните партньорства.
Мащабът на действията на EURES е относително малък, като те обхващат приблизително една десета от общите потоци на трудова мобилност в рамките на ЕС. Затова не е възможно да се заключи, че действията на мрежата са единственият начин за подпомагане на трудовата мобилност в рамките на ЕС като цяло. Констатациите от оценката обаче показват, че Регламентът за EURES е довел до по-бързи или по-добри резултати за клиентите, използвали услугите на EURES, като е допринесъл за интегрирането на работниците на пазара на труда.
С Регламента за EURES се предоставят всеобхватна рамка и обща визия за сътрудничеството и координацията между участващите в EURES държави в областта на трудовата мобилност. С него също се осигурява и насърчава защитата на справедливи условия и стандарти на труд. Обменът на информация относно трудовата мобилност и пазарите на труда не би могъл да се реализира по структуриран начин и със същото равнище на координация без EURES.
По време на свързаните с COVID-19 сътресения структурата на EURES улесни бързото събиране на информация относно предизвикателствата в трансграничните региони. Също така относителната независимост на Европейските дни на труда онлайн от националните ресурси позволи тази услуга да продължи, като през 2020 г. бяха организирани 21 дни на труда въпреки изпълнения със затруднения период, в сравнение с 27 дни на труда през предходните години.
3Заключения и извлечени поуки
3.1Заключения
Оценката на Регламента се прави в момент, когато разходите за реформата са станали очевидни, но все още не могат да се наблюдават всички положителни резултати.
От събраните данни може да се направи заключението, че инструментите и услугите на EURES, определени в Регламента, са по принцип значими за удовлетворяване на потребностите от трудова мобилност в рамките на ЕС, макар и в различна степен.
EURES води до устройване на работа в рамките на ЕС, насърчава справедливите условия на труд и по-голямата осведоменост за възможностите за трудова мобилност. Ефективността на EURES е сравнима с тази на публичните служби по заетостта (ПСЗ) в националния контекст. Ефективността може да бъде повишена чрез по-бързо разширяване на мрежата, пълния обмен на автобиографии и свободни работни места и пълното прилагане на автоматичното намиране на съответствие. Такива усилия продължават, особено важен момент ще бъде пълното приемане до крайния срок (7 август 2021 г.) на Европейската класификация на уменията, компетентностите, квалификациите и професиите (ESCO) във всички държави членки в съответствие с член 19, параграф 3 от Регламента за EURES и Решение за изпълнение (ЕС) 2018/1021 на Комисията.
EURES не може да подпомага всички по-млади работници с възможности за заетост, тъй като по правни причини в някои държави стажовете и чиракуването са извън обхвата на услугите по заетостта. Също така видимостта на мрежата EURES сред участниците на пазара на труда е ограничена, което засяга ефективността ѝ.
Регламентът прави EURES ефикасна. Ефективността на разходите на EURES се повиши значително, като се вземат предвид разходите за контакт, свободните работни места, прехвърлени към портала, и постигнатите случаи на устройване на работа. Ползите от една по-съгласувана и по-добре функционираща мрежа надвишават разходите в резултат на промените, въведени с Регламента. Ползите от инвестицията в ИТ инфраструктура обаче все още не са напълно видими, като същевременно административното натоварване се е повишило.
Регламентът за EURES e съгласуван с други европейски инициативи за подпомагане на трудовата мобилност, пълната заетост и пазарите на труда. Препоръчително е обаче по-добро и по-тясно сътрудничество с порталите Europass и Your Europe.
Добавената стойност от ЕС на Регламента за EURES се потвърждава от заинтересованите страни, с които бяха проведени консултации, тъй като държавите членки не биха могли да постигнат сами подобно ниво на подпомагане на трансграничната трудова мобилност.
3.2Извлечени поуки
От заключенията на настоящата оценка могат да бъдат извлечени следните поуки за действия за подобряване на прилагането на Регламента:
Да бъде завършено прилагането на автоматичното намиране на съответствие. Всички членове и партньори следва да осигурят прехвърлянето на свободни работни места и автобиографии към портала EURES, както и да завършат кръстосаното съответствие с Европейската класификация на уменията, компетентностите, квалификациите и професиите (ESCO) или нейното приемане, за да улеснят постигането на по-добри резултати в намирането на съответствия.
Да се съгласува работата на порталите EURES, Europass и Your Europe. Европейската комисия и Европейският орган по труда следва да направят анализ на потенциалните припокривания в предоставянето на информация и услуги на порталите Your Europe (с който се прилага Регламентът за създаване на единна цифрова платформа), Europass и EURES.
Да се засили комуникацията за осигуряване на видимостта на EURES. Европейското бюро за координация следва да разработи нова комуникационна стратегия, с която да се постигне единна комуникация на всички равнища (регионално, национално, ЕС), да се набележат допълнителни канали за комуникация, да се определят целенасочени действия в областта на комуникацията, да се обвържат резултатите от комуникацията с тези на EURES и да се повиши видимостта на портала EURES в интернет търсачките.
Да се повиши качеството на предоставянето на услуги. Европейската комисия и Европейският орган по труда следва да подкрепят хармонизирането на минимално ниво на качеството на услугите в цялата мрежа, по-специално на съдействието след наемане на работа.
Да се подобрят и опростят наблюдението и събирането на данни. Европейската комисия и Европейският орган по труда в сътрудничество с националните бюра за координация следва допълнително да интегрират процесите на програмиране и наблюдение, да подобрят и опростят събирането на данни и да рационализират наблюдението, произтичащо от EURES, Единната цифрова платформа и Програмата на Европейския съюз за заетост и социални иновации (EaSI).
Да се увеличат усилията за разширяване. Националните бюра за координация (НБК) следва да увеличат своите усилия за откриване, привличане и приемане на нови членове и партньори. Европейското бюро за координация следва да подпомогне процеса с насоки, подкрепа и обмен на знания.
Работата по прилагането на тези поуки в голямата си част продължава; настоящата оценка обаче дава възможност за съсредоточаване на усилията. В почти всички области са необходими действия и ангажираност на европейско и национално равнище. Това е част от мрежовия характер на EURES. При условие, че този мрежови характерът е извън всякакво съмнение, промени в правната рамка няма да помогнат за напредъка; напротив, те ще отклоняват вниманието от необходимите следващи стъпки. Затова Комисията следва да продължи да работи за пълното прилагане на Регламента за EURES и да използва възможността за редовно представяне на доклади, предвидена в член 33 от Регламента, за да допълва предоставената в настоящата оценка информация.