ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 30.9.2020

SWD(2020) 309 final

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

Доклад относно върховенството на закона за 2020 г.



Глави по държави: ситуация в областта на върховенството на закона във Франция

придружаващ

СЪОБЩЕНИЕТО НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Доклад относно върховенството на закона за 2020 г.

Ситуация в областта на върховенството на закона в Европейския съюз

{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}

I.Правосъдна система

Правосъдната система се състои от две самостоятелни групи съдилища: от една страна, общи съдилища с компетентност по граждански и наказателни дела, а от друга — административни съдилища. Съдилищата и в двете групи са организирани в три равнища — първоинстанционни, апелативни съдилища и върховен съд (съответно Касационен съд и Държавен съвет). Държавният съвет също така има консултативен клон, който дава становища по законопроектите и е натоварен с управлението на първоинстанционните и апелативните административни съдилища. Конституционният съвет има компетентност по проверка на конституционността на законите. Висшият съдебен съвет, който е съставен от мнозинство от магистрати, избрани от техни колеги 1 , играе ключова роля за гарантиране на независимостта на съдебната власт. Прокуратурата е част от съдебната власт и е организирана под ръководството на министъра на правосъдието 2 . Последният може да дава общи указания относно политиката в областта на наказателното преследване, но няма компетентност да дава указания по отделните дела 3 . Адвокатите са представлявани от различни адвокатски колегии из цяла Франция.

Независимост

Неотдавна бяха предложени реформи за по-нататъшно засилване на независимостта на съдебната власт. Висшият съдебен съвет играе ключова роля за гарантиране на независимостта на съдебната власт. Той е компетентен да прави предложения за назначаване на кандидати на редица ключови позиции 4 , докато съдиите обикновено се предлагат за назначаване от министерството на правосъдието след обвързващо становище от Съвета. Прокурорите се предлагат за назначаване от министерството на правосъдието след само консултативно становище на Съвета. Впоследствие членовете на съдебната власт се назначават официално от президента на републиката. Предложената конституционна реформа 5 ще направи становището на Висшия съдебен съвет относно предложените за назначаване кандидат-прокурори обвързващо за изпълнителната власт, като по този начин ще засили неговата роля в процеса по назначаване. Освен това Висшият съдебен съвет е компетентният орган за приемане на дисциплинарни мерки по отношение на съдии, докато министерството на правосъдието приема дисциплинарни решения по отношение на прокурори въз основа на необвързващо становище на Съвета. Предложената реформа също така ще предостави на Висшия съдебен съвет компетентност да приема решения по дисциплинарни мерки по отношение на прокурори. GRECO приветства тези предложения за промени в Конституцията 6 . Освен това с предложената реформа ще се прекрати правото на бивши президенти на републиката да стават членове на Конституционния съвет след края на мандата си 7 . С нея също така ще се закрие Съдът на републиката 8 с компетентност по наказателни дела във връзка с деяния на членове на правителството при изпълнението на функциите им. Вместо този съд компетентността по подобни дела ще се предостави на Апелативния съд в Париж. Освен тези предложени реформи са настъпили и други развития, като приемането през януари 2019 г. на нов Сборник с етични задължения на съдебната власт 9 от Висшия съдебен съвет. В този сборник се препоръчва действащите членове на съдебната власт да не изискват почетни отличия за себе си, за да се избегнат всякакви съмнения в тяхната независимост от страна на широката общественост 10 . В този смисъл Съветът на Европа вече е изразявал загриженост във връзка с възможността за връчване на официални почетни ордени и отличия на съдии 11 .

Равнището на усещане за независимост е високо сред дружествата и средно сред широката общественост. 56 % от населението като цяло и 68 % от дружествата считат, че равнището на независимост на съдилищата е „относително добро или много добро“ 12 . Докато равнището на усещане за независимост сред дружествата се е повишило през последните години, от 2016 г. то остава до голяма степен неизменно сред населението като цяло 13 .

Качество

Продължават усилията за по-нататъшно развиване на цифровизацията на правосъдната система. На широката общественост се предлага всеобхватна информация онлайн за правосъдната система 14 , а възможността за изпращане на призовки и следене на фазите на производството онлайн е широко разпространена сред съдилищата 15 . Същевременно възможността за завеждане на дело онлайн остава ограничена 16 , също както и категориите съдебни решения, публикувани онлайн 17 . В този смисъл неотдавна приетият указ 18 за предоставяне на достъп до съдебните решения за гражданите представлява следваща крачка в процеса по цифровизация. Същевременно заинтересованите страни вече са отправяли критики към условията за публикуване и са подчертавали необходимостта да се осигури безопасност и неприкосновеност на личния живот на членовете на съдебната власт 19 . Освен това Законът за планиране за правосъдието (2018—2022 г.) 20 има за цел по-нататъшна цифровизация на правните процедури, а в момента тече процес за улесняване на подаването онлайн на молби за предоставяне на правна помощ.

Редица инициативи са насочени към увеличаване на ресурсите за правосъдната система. Докато общите публични разходи за съдилищата в евро на глава от населението са над средните, разходите като процент от БВП са доста ниски. 21  Законът за планиране за правосъдието (2018—2022 г.) предвижда значително увеличаване на финансовите ресурси, предоставяни на правосъдната система, с разлика от 24 % между бюджета от 6,7 милиарда евро за 2017 г. и планирания размер от 8,3 милиарда евро през 2022 г. Освен това от юли 2019 г. между министерството на правосъдието и заинтересованите страни тече консултация за разработване на надежден инструмент за измерване на работното натоварване. Наличието на такъв инструмент би било благоприятно за оптималното управление на човешките и финансовите ресурси в рамките на съдебната власт. Що се отнася до правната помощ, прагът на доходите за предоставянето ѝ е малко под прага на бедността, установен от Евростат 22 . Законът за планиране за правосъдието (2018—2022 г.) въвежда задължителна медиация за някои искове с малък материален интерес 23 , което може да окаже въздействие върху достъпа на гражданите до правосъдие.

По време на пандемията от COVID-19 бяха въведени някои мерки, свързани с функционирането на правосъдната система. Независимо че тези мерки включваха предсрочно освобождаване на някои категории задържани лица, също така беше въведено автоматично удължаване на срока на предварителното задържане 24 . Тази мярка беше посрещната с остра критика от заинтересованите страни, които подчертаха риска за осигуряването на основното право на свобода 25 . Държавният съвет отхвърли съдебен иск за оспорване на законността на удължаването на предварителното задържане 26 . Касационният съд постанови, че съдът, който обичайно би се произнесъл по удължаването, следва бързо да осъществи преглед на валидността на решението за удължаване 27 .

Ефикасност

Гражданското правосъдие е изправено пред някои предизвикателства по отношение на своята ефикасност. През последните години очакваното време за решаване на граждански и търговски съдебни спорове се е увеличило до средна стойност от над 400 дни през 2018 г. 28 Освен това делът на приключените производства по граждански и търговски съдебни спорове е спаднал до 96 % за 2018 г. 29 , а броят на висящите граждански и търговски съдебни спорове е значителен 30 . Неотдавна въведеното предварително изпълнение на първоинстанционни съдебни решения е предназначено да насърчи допълнително ефикасността на правосъдната система. Освен това неотдавнашното сливане на различни видове първоинстанционни съдилища в единна форма на „tribunal judiciaire“ също може да допринесе за постигането на тази цел 31 , независимо че заинтересованите страни изразиха известна загриженост във връзка с въздействието на тази реформа върху достъпа на гражданите до правосъдие 32 .

II. Уредба за борба с корупцията

Институционалната и законодателната правна уредба до голяма степен са налице във Франция. Съществуват закони за предотвратяване и борба с корупцията в частния и в публичния сектор, включително за защита на лицата, подаващи сигнали за нарушения, деклариране на имущественото състояние, лобиране и „кадрови въртележки“ между държавния и частния сектор. Сред органите, участващи в борбата с корупцията, са Агенцията за борба с корупцията, Висшият орган за прозрачност на обществения живот и Централната служба за борба с корупцията и данъчните престъпления. Националният финансов прокурор има компетентност за разследване на случаи на корупция на високо равнище.

В най-новия Индекс за възприятие на корупцията на Transparency International резултатът на Франция е 69/100, с което тя заема 9а позиция в Европейския съюз и 23а позиция в света 33 . 70 % от респондентите във Франция възприемат корупцията като широкоразпространена в своята страна (средно 71 % за ЕС), а 10 % от хората се усещат лично засегнати от корупция в ежедневния си живот. Що се отнася до предприятията, 55 % от дружествата смятат, че корупцията е широкоразпространена (средно 63 % за ЕС) 34 , а 51 % от дружествата смятат, че корупцията е проблем при извършването на стопанска дейност (средно 37 % за ЕС). Според 26 % от респондентите има достатъчно успешни наказателни преследвания, които да възпират хората от корупционни практики (средно 36 % за ЕС), докато според 43 % от дружествата лицата и дружествата, уличени в подкупване на висш служител, са наказвани подходящо (средно 31 % за ЕС) 35 .

Националното законодателство инкриминира всички форми на активни и пасивни корупционни престъпления в публичния и в частния сектор. Сред тях са корупцията в областта на спорта, както и корупцията и търговията с влияние в публичния сектор. През януари 2020 г. Франция прие първия си многогодишен национален план за борба с корупцията. Той е разработен от френската Агенция за борба с корупцията (AFA) за периода 2020—2022 г. след консултации с всички засегнати администрации и местни органи. Националният план обхваща както превантивното, така и наказателното измерение на борбата с корупцията и предвижда засилени превантивни мерки и повишаване на ефективността на международното сътрудничество в областта на борбата с корупцията. За края на 2021 г. е предвидено обществено допитване, което да ангажира гражданското общество и всички заинтересовани страни в оценката на първите резултати от действията по националния план.

Агенцията за борба с корупцията (AFA) е създадена на 9 декември 2016 г. 36 . AFA се ръководи от магистрат, назначен с указ на президента на републиката за шестгодишен мандат, който не подлежи на подновяване. Изпълнението на функциите му може да бъде преустановено единствено по негово искане или в случай на неработоспособност или сериозно нарушение. При изпълнението на служебните си задължения за упражняване на контрол директорът на AFA не може да получава или да иска указания от никой административен или правителствен орган. AFA изготвя многогодишния план за борба с корупцията и оказва подкрепа на частни и публични юридически лица за предотвратяване и откриване на корупция 37 . Агенцията също така наблюдава качеството на системите за превенция в държавните органи на централно и на местно равнище, в организациите и фондациите с нестопанска цел от обществен интерес и в публични и частни дружества под нейна юрисдикция, както и приемането на програми за съответствие в изпълнение на съдебни решения 38 .

Висшият орган за прозрачност на обществения живот (HATVP) има задачата да осигурява почтеността на публичните институции. Мисиите на този независим орган, създаден през 2013 г., включват контрол за цялостност, точност и добросъвестност на декларациите за имущественото състояние и интереси на мандатоносителите или на държавните служители, докладване на подозрителните случаи пред Националната финансова прокуратура 39 и предоставяне на консултации по въпроси на етиката на държавни длъжностни лица. Декларациите за имущественото състояние се предават на съответния орган по назначаването или на HATVP. Декларациите за интереси на длъжностните лица и на министрите са достъпни в отворен формат за данни, но декларациите на членовете на парламента не са публично достъпни 40 . През 2018 г. HATVP е получил 5787 декларации за интереси и имущество. По негова преценка 99,82 % от длъжностните лица изпълняват задължението си за деклариране. През 2018 г. органът е предал 30 случая в прокуратурата 41 . HATVP може също така да включва в годишните си доклади предложения за възможни подобрения в правната и институционалната рамка. С приемането на закона „Сапен II“ през 2016 г. 42 мандатът на HATVP беше разширен и вече включва управление на регистъра за лобизма. От този момент той също така поема и регулирането на случаите на „кадрови въртележки между държавния и частния сектор“. През 2018 г. 43 Върховният орган е имал 52 служители, получил е 5787 декларации за имущественото състояние и интереси и е разполагал с бюджет от 5,5 милиона евро. Други институции, участващи в уредбата за борба с корупцията, са: Националната комисия за сметките на предизборните кампании и политическото финансиране 44 и комисарят по въпроси на етиката към Националното събрание 45 , на когото неотдавна бях възложени нови мисии 46 и с когото членовете на парламента все по-често провеждат консултации.

Независимо че всички структури на полицията могат да разследват корупционни престъпления, Централната служба за борба с корупцията и данъчните престъпления (OCLCIFF) е специализирана конкретно в разследването на случаи на корупция и подкупване на чуждестранни държавни длъжностни лица. Централната служба (OCLCIFF) работи под ръководството на Националната финансова прокуратура (PNF), която е тясно специализирана в борбата с корупцията. През февруари 2020 г. министерството на правосъдието публикува доклад относно свързаните с корупция дела през 2018 г. В него се посочва, че тези дела са се увеличили с 24 % от 2013 г. нататък 47 . За да се отговори на предизвикателствата, създадени от това увеличение, през юли 2019 г. беше осъществена реорганизация на финансовата полиция. Създадена бе поддирекция, специализирана единствено във финансовите престъпления, която да обедини различни отдели, натоварени с тези случаи: поддирекцията за борба с финансовите престъпления. В рамките на тази нова структура OCLCIFF работи по случаи на корупция, присвояване на публични средства и данъчни измами. През 2020 г. персоналът на OCLCIFF наброява 90 служители.

Работата на националния финансов прокурор (PNF) е довела до съдебни преследвания и постановени присъди в редица случаи на високо равнище, сред които политици и представители на международни дружества. Националният финансов прокурор докладва, че е установил тесни връзки с чуждестранните си партньори и в резултат на съвместни разследвания е сключил редица споразумения чрез механизма за съдебни споразумения от обществен интерес 48 . Към декември 2019 г. PNF работи по 582 преписки, 50 % от които се отнасят до нарушения на почтеността. Към 6 януари 2020 г. в Националната финансова прокуратура са заети 17 магистрати, петима специализирани асистенти и 15 служители в деловодството. Това беше преценено като недостатъчно и GRECO препоръча Националната финансова прокуратура да получи допълнителни служители. Освен това GRECO препоръча нейната независимост от изпълнителната власт да се осигури чрез допълнителни гаранции по отношение на предаването на правителството на информация относно текущи производства срещу лица с висши изпълнителни функции, така че да се запази интегритетът на разследванията 49 .

Съдебните споразумения от обществен интерес (CJIP) предоставят алтернатива на наказателното преследване във Франция. Този инструмент може да бъде прилаган след предварително разследване, като чрез осъществявана под контрола на AFA програма за съответствие позволява да се предотврати повторението на корупционни престъпления, извършвани от юридическо лице. Към днешна дата са сключени единадесет CJIP, шест от които по случаи на корупция 50 .

Дружествата с определен размер са задължени да въвеждат програми за борба с корупцията. Ръководителите на дружества и обществени организации от индустриално или търговско естество с най-малко 500 служители и оборот от повече от 100 милиона евро са задължени да въведат мерки за предотвратяване и откриване на случаи на корупция или на търговия с влияние, извършени във Франция или в чужбина. Това включва и извършването на подобни деяния в дъщерни и в контролирани дружества 51 . Държавните администрации, местните органи и техните обществени организации и полупублични дружества, както и сдруженията и фондациите с призната общественополезна цел, също са задължени да въведат мерки за предотвратяване и откриване на случаи на корупция и други нарушения на почтеността 52 .

Въведен е консолидиран режим за защита на лицата, подаващи сигнали за нарушения. От 2007 г. са въвеждани няколко механизма в отделни сектори, включително за случаи на корупция, вреди на околната среда и общественото здраве. С приемането на закона „Сапен II“ през 2016 г. се създаде общ режим за защита на лицата, подаващи сигнали за нарушения в публичния и в частния сектор 53 .

До голяма степен са въведени разпоредби за регулиране на лобирането и на „кадровите въртележки“ между държавния и частния сектор. Висшият орган за прозрачност на обществения живот има за задача да оказва съдействие на държавната администрация при регулирането на „кадровите въртележки“ между държавния и частния сектор. Законът за преустройство на държавната служба 54 слива Комисията по етика на държавната служба 55 с Висшия орган за прозрачност на обществения живот (HATVP). HATVP дава становище преди назначаването на публична длъжност на високо равнище на лице, което преди това е било заето в частния сектор и от което ще зависи наемането на работа. Преди назначаването на всеки член на правителството и във връзка с лицето, чието назначаване е предвидено, президентът на републиката може да поиска от председателя на HATVP информация, в която се посочва, към датата на искането и като се взема предвид достъпната за HATVP информация, дали това лице е в положение, което може да съставлява конфликт на интереси, както и необходимите мерки за предотвратяване или незабавно предприемане на действие за разрешаването на този конфликт на интереси. Франция поддържа открит регистър на лобистите, но някои организации, като религиозните, са освободени от задължението за регистрация. Същевременно GRECO отбеляза необходимостта да се осигури пълна точност на регистъра, тъй като задължението за регистрация се отнася само до лобистките организации, които инициират контакт с висши длъжностни лица 56 . HATVP предоставя информация относно заинтересованите групи, вписани в регистъра, създаден след приемането на закона „Сапен II“, в отворен формат за данни 57 .

III.Медиен плурализъм

Франция има традиции на свобода на изразяване на мнение и информация, плурализъм и независимост на медиите, които са залегнали в конституцията и са гарантирани от специално секторно законодателство, прилагано от независимия медиен регулатор. Прозрачността на собствеността върху медиите е определена със закон. Същото е валидно за независимостта на медиите, която традиционно се ползва от силна защита.

Независимостта на медийния регулатор във Франция е гарантирана от закона. Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA) е независим административен орган, създаден през 1989 г. 58 Седемте членове на CSA се назначават с указ за шестгодишен мандат, който не подлежи на подновяване. Председателят му се определя от президента на републиката, а всяка от двете камари на парламента предлага по трима членове. Член на съвета може да бъде временно отстранен или уволнен само поради некомпетентност, непригодност за изпълнение на длъжността или поради други наложителни причини, свързани със съответното лице. Налице са общи разпоредби за свеждане до минимум на намесата от медийния сектор и за забрана да се получават указания от други публични органи 59 . Независимо че бюджетът му се утвърждава от парламента, регулаторът управлява по собствена преценка своите финансови и човешки ресурси, което е в основата на независимия му статут. За да осигурява правилно и отговорно използване на ресурсите, регулаторът трябва да представя ежегодно финансов отчет пред правителството и пред парламента. CSA има правомощията да налага санкции, които могат да бъдат обжалвани по съдебен ред. Законоустановеното задължение за публикуване на дневния ред и решенията на заседанията на съвета допринася за високата степен на прозрачност на действията на CSA. Рискът за независимостта на CSA е много нисък съгласно Мониторинг на медийния плурализъм (ММП) 2020. В допълнение към CSA през 2019 г. беше създаден френският Съвет за журналистическа етика 60 с цел да допринася за спазването на етичните стандарти. Той е саморегулиращ се орган, съставен от представители на журналисти, издатели и обществеността. При подадена жалба или по своя инициатива съветът може да предложи посредничество между засегнатите страни или при необходимост да издава становища.

Правилата за прозрачност на собствеността върху медиите задължават дружествата да предоставят публично определена информация за собствеността. От дружествата се изисква по закон да оповестяват тримата си най-големи собственици на обществеността 61 . Освен това те имат задължението да уведомяват CSA, когато собствеността или контролът в радио- или телевизионно дружество достигне или надхвърли прага от 10 % 62 . CSA публикува информацията за капиталовата структура на издателите на своя уебсайт 63 и консултира органа по конкуренцията при промени на собствеността върху медиите, при които оценява както преките, така и непреките медийни собственици 64 .

Разпределението на държавната реклама се регулира от Закона за обществените поръчки и Закона за правителствената информационна служба 65 . Съгласно Мониторинг на медийния плурализъм (ММП) 2020 разпределението на държавната реклама е разделено между различни видове медии и съответният показател за риск във връзка с държавното регулиране на ресурсите и подкрепата за медийния сектор 66 показва минимален риск. CSA отговаря за прилагането на правилата за отразяване на политическите изяви в аудио-визуалния сектор, като осигурява справедливо разпределение на ефирното време по време на политически дебати. Тази информация се предоставя ежемесечно на двете камари на парламента, като по този начин се осигурява добро равнище на прозрачност и контрол.

Установената правна уредба и наличието на множество участници свеждат до минимум риска за политически контрол над медиите 67 . Например правните разпоредби в тази област се отнасят до декларацията за конфликт на интереси на държавните длъжностни лица 68 и до свързани предпазни механизми в рамките на CSA, които не допускат членове на съвета да заемат длъжност в медийно дружество 69 . Медиите също така са задължени да имат етична харта и да създадат комитет за точност, независимост и плурализъм на информацията и на програмите 70 . ММП 2020 регистрира нисък риск от политически контрол над публичните или частните медии във Франция.

Редакционната свобода на журналистите е гарантирана чрез прилагането на „клаузата за преценка по съвест“ 71 и „клаузата за прекратяване“ 72 . Съответната разпоредба от Кодекса на труда дава възможност на журналисти, които имат сключен договор с работодател, да прекратят договора си без предизвестие, ако работата им застрашава техните морални норми, без при това да изгубят социалните си придобивки. Това до определена степен предотвратява редакционния натиск върху журналистите. Тази гаранция обаче не се прилага за журналисти, които нямат сключен договор. Журналистите имат законно право да не разкриват своите източници. Съществуват дерогации от това право по причини, свързани с националната сигурност. Няколко заинтересовани страни съобщават, че журналистите се сблъскват с натиск и сплашване, за да разкриват източниците си 73 . Подобно поведение би могло да засегне ежедневната работа на журналистите и да упражни възпиращо въздействие 74 . Клеветата се счита за престъпление, а сред възможните санкции е и лишаване от свобода (когато клеветата е във връзка с расов или етнически произход).

Правната рамка предоставя мерки за физическата безопасност на журналистите, но заплахите към журналисти се увеличават. Властите посочват, че в закона не се съдържа изрична разпоредба относно безопасността на журналистите, а те са защитени по същия начин като всички останали граждани 75 . През последните години се съобщава за някои случаи на физически заплахи и нападения от държавни и недържавни субекти, по-специално по време на различни демонстрации през 2019 г. 76 Това е съчетано с нараснал брой онлайн нападки и заплахи, при които извършителите лесно могат да запазят анонимност. През 2019 г. и 2020 г. в платформата на Съвета на Европа за насърчаване на защитата на журналистиката и безопасността на журналистите са публикувани 19 предупреждения относно Франция. Те се отнасят по-специално до нападения срещу физическата безопасност, тормоз на журналисти и обвинения в клевета. Въз основа на доказателствата за подобни нападения и на факта, че се съобщава за няколкократно „застрашаване“ на защитата на журналистическите източници, 77 ММП 2020 регистрира среден риск в областта на стандартите за защита на журналистите. Заинтересованите страни също така изразяват загриженост относно увеличаването на нападенията над журналисти, по-специално по време на демонстрации.

IV.Други институционални въпроси, свързани с принципите на взаимозависимост и взаимоограничаване

Франция има полупрезидентска система на управление с президент, който се избира пряко от народа, и министър-председател, който се отчита пред парламента. Двукамарният парламент се състои от Общо събрание и Сенат. Законодателните предложения могат да произхождат от правителството или от членове на всяка от двете камари на парламента. Конституционният съвет прави преглед на конституционността на законите преди или след тяхното приемане. Независимите органи играят важна роля за принципите на взаимозависимост и взаимоограничаване.

В рамките на законодателния процес често се провеждат оценки на въздействието и консултации със заинтересованите страни. Законопроектите, внасяни от правителството, подлежат на оценка на въздействието и се предават в Държавния съвет за консултативно становище. Освен това органите редовно се консултират със заинтересованите страни при подготовката на законодателството 78 . Подобни консултации са задължителни за законодателството в определени области 79 . Възможно е също така да се организират открити консултации за широката общественост. Неотдавна новият Граждански конвент за климата обедини 150 граждани, избрани на случаен принцип, които да обсъдят изменението на климата и да подготвят проектозакони за справяне с него. Впоследствие президентът взе решение да представи 146 от 149-те предложения пред правителството, парламента или на референдум. Тази неотдавнашна инициатива предлага новаторски начин за ангажиране на гражданите в законодателния процес.

Редица независими органи допринасят за защитата на основните права. Независимата Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme (CNCDH) е националната институция по правата на човека, акредитирана със статут „А“ от Световния алианс на националните институции по правата на човека (GANHRI). Съставът на CNCDH осигурява разнообразно представителство на организации, действащи в областта на правата на човека 80 . Нейният мандат включва проверка за спазването на стандартите за основните права от органите и предоставяне на консултации в тази връзка. Подкомитетът по акредитация (SCA) към GANHRI насърчи CNCDH да продължи да разширява дейностите си във връзка със своя мандат за защита, включително да призовава за законодателни изменения, които да направят този мандат изричен 81 . SCA също така насърчи CNCDH да продължи да укрепва сътрудничеството си с други национални органи по правата на човека като защитника на правата. Този залегнал в конституцията орган е друга ключова институция за принципите на взаимозависимост и взаимоограничаване, която има за задача да защитава правата на гражданите в техните отношения с държавните органи и може да бъде сезирана от всяко физическо или юридическо лице. Защитникът на правата е с компетентност да провежда разследвания, да действа като медиатор, да издава препоръки и да прави предложения за правни реформи. Неотдавна защитникът на правата изрази критики срещу липсата на последващи действия от страна на правителството по решение на Европейския съд по правата на човека относно неизпълнение на национално съдебно решение 82 .

В контекста на пандемията от COVID-19 беше въведен извънреден режим, като приетите мерки подлежаха на съдебен контрол. Приетият през март закон за справяне с пандемията от COVID-19 въведе нов извънреден режим, специално пригоден за извънредни ситуации в общественото здраве и различен от предишни извънредни режими 83 . „Извънредното положение за общественото здраве“ даде възможност на правителството да приеме с постановления редица мерки за справяне с пандемията от COVID-19, като ограничаване на свободното движение на населението. CNCDH отправи критики към някои от тези мерки 84 , а много от тях бяха обжалвани по съдебен ред. Конституционният съвет и Държавния съвет порицаха редица от мерките, включително общото задължение за получаване на разрешение за демонстрации и някои разпоредби относно събирането на данни в контекста на COVID-19 85 . Конституционният съвет валидира закона за удължаване на извънредното положение за общественото здраве 86 .

Някои неотдавнашни инициативи имат за цел да укрепят пространството на гражданското общество. Независимо от мнението, че във Франция пространството на гражданското общество е стеснено 87 , неотдавна въведеният цифров инструмент „Профил на сдружение“ 88 има за цел да улесни взаимодействието между сдруженията и публичните органи, по-специално по отношение на кандидатстването за субсидии. Правителството също така се стреми да насърчава развитието на сдруженията на гражданското общество посредством специален фонд 89 .

Приложение I: Списък на източниците по азбучен ред (на английски език)*

* Списъкът на получените коментари и мнения в контекста на консултациите за Доклада относно върховенството на закона за 2020 г. е публикуван на (уебсайта на Комисията).

Център за плурализъм и свобода на медиите (2020 г.), Мониторинг на медийния плурализъм 2020. https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020 .

CIVICUS, Мониторинг за проследяване на гражданското пространство: Франция. https://monitor.civicus.org/country/france/ .

CNCDH (2020 г.), Становище относно извънредното положение за общественото здраве и върховенството на закона.

Конституционен съвет, решение от 11 май 2020 г. относно закона за удължаване на извънредното положение за общественото здраве и за допълнение на неговите разпоредби, решение № 2020-800 DC.

Конституционен съвет, решение от 3 юли 2020 г., Sofiane A. и др., решение № 2020-851/852.

Съвет на Европа, Платформа за насърчаване защитата на журналистиката и безопасността на журналистите: Франция. https://www.coe.int/en/web/media-freedom/france .

Съвет на Европа: Комитет на министрите (2010 г.), Препоръка CM/Rec(2010)12 на Комитета на министрите до държавите членки относно съдиите: независимост, ефективност и отговорности.

Съвет на Европа: Комитет на министрите (2016 г.), Препоръка CM/Rec(2016)4 на Комитета на министрите до държавите членки относно защитата на журналистиката и безопасността на журналистите и другите работещи в медиите.

Държавен съвет, решения от 6 юли 2020 г. относно задължението за получаване на разрешение преди организирането на събитие, решения № 441257, 441263, 441384.

Касационен съд, решение от 26 май 2020 г., № 974 (20-81.910).

CSA, Информация относно издателите.  https://www.csa.fr/Reguler/Espace-juridique/Les-relations-du-CSA-avec-les-editeurs/Convention-des-editeurs .

Защитникът на правата (2020 г.), Писмо до председателите на Сената и на Националното събрание относно закона за удължаване на извънредното положение за общественото здраве.

Генерална дирекция „Комуникации“ (2020 г.), Евробарометър: усещане за независимост на националната правосъдна система в ЕС сред широката общественост.

Генерална дирекция „Комуникации“ (2020 г.), Експресно проучване на Евробарометър № 482: отношение на предприятията към корупцията в ЕС.

Генерална дирекция „Комуникации“ (2020 г.), Специално проучване на Евробарометър № 502: корупция.

Европейска комисия (2020 г.), Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието.

Европейски съд по правата на човека, решение от 9 април 2015 г., Tchokontio Happi/Франция, жалба № 65829/12.

Правителство на Франция (2020 г.), Информация, предоставена от Франция за Доклада относно върховенството на закона за 2020 г.

Световен алианс на националните институции по правата на човека (GANHRI): Подкомитет по акредитация (SCA) (2019 г.), Доклад на подкомитета на GANHRI по акредитация — март 2019 г.

GRECO (2018 г.), Пети кръг на оценяване — Доклад за оценка на Франция относно предотвратяване на корупцията и насърчаване на почтеността на централните правителства (висши ръководни функции) и правоприлагащите агенции.

GRECO (2018 г.), Четвърти кръг на оценяване — Втори доклад за съответствие за Франция относно предотвратяване на корупцията по отношение на членове на парламента, съдии и прокурори.

Висш орган за прозрачност на обществения живот — HATVP (2019 г.), Отчет за дейността през 2018 г.  https://www.hatvp.fr/rapports_activite/rapport_2018/#popup3 .

Висш орган за прозрачност на обществения живот — HATVP, публичен регистър https://www.hatvp.fr/le-repertoire/ .

Висш съдебен съвет (2019 г.), Сборник с етични задължения на съдебната власт.

Синдикат на магистратите (2020 г.), Автоматично удължаване на предварителното задържане: след скандала и бъркотията — безгрижие! http://www.syndicat-magistrature.org/Prolongation-automatique-des-detentions-provisoires-apres-le-scandale-et-le.html .

Министерство на правосъдието (2020 г.), Нарушения на почтеността: статистически елементи. https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/files/files/Fiche%20atteintes%20à%20la%20probité%20-%20chiffres%202018.pdf .

Национално събрание (2019 г.), Нов импулс за парламентарна етика: годишен доклад, представен на председателя и бюрото на Националното събрание на 14 и на 30 януари 2019 г. съгласно член 80-3 от правилника на Националното събрание. http://www2.assemblee-nationale.fr/static/15/deontologue/rapport_activite_300119.pdf .

Организация за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) (2019 г.), Показатели за регулаторната политика и управлението за 2019 г.: Франция.

Апелативен съд — Париж (2020 г.), Съдебно споразумение от обществен интерес (CJIP), сключено между националния финансовия прокурор и дружеството Airbus SE. https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/files/2020-02/20200129%20CJIP%20AIRBUS%20signée.pdf .

Председателят на Съюза на магистратите Katia Dubreuil (2019 г.), писмо от 3 декември 2019 г. до министъра на правосъдието.

Репортери без граници, Профил на държавата: Франция. https://rsf.org/en/france .

Виртуално посещение във Франция в контекста на доклада относно върховенството на закона за 2020 г.

Приложение II: Посещение в страната — Франция

През май и юни 2020 г. службите на Комисията проведоха виртуални срещи с:

·Агенцията за борба с корупцията

·Централната служба за борба с корупцията и данъчните престъпления

·Висш орган за прозрачност публичния на обществения живот

·Върховния съвет по аудио-визуални въпроси

·Висшия съдебен съвет

·Съвет за журналистическа етика и медиация

·Министерството на правосъдието

·Националната консултативна комисия по правата на човека

·Националния съвет на адвокатските колегии

·Националния финансов прокурор

·Националния съюз на журналистите

·Репортери без граници

* Комисията се срещна и със следните организации в редица срещи на хоризонтално равнище:

·Amnesty International

·Съюза за граждански свободи за Европа

·Гражданско общество Европа

·Конференцията на европейските църкви

·EuroCommerce

·Европейския център за нестопанско право

·Европейския център за свобода на печата и медиите

·Европейския граждански форум

·Free Press Unlimited

·Международната фондация за защита на защитниците на правата на човека (Front Line Defenders)

·ILGA-Европа

·Международната комисия на юристите

·Международната федерация за правата на човека

·Международния институт по печата

·Платформата за учене през целия живот

·Инициативата за правосъдие на „Отворено общество“/Институт за европейска политика на „Отворено общество“

·Репортери без граници

·Transparency International, ЕС

(1)      Висшият съдебен съвет има две ясно разграничени отделения. Отделението на Висшия съдебен съвет, компетентно по отношение на съдиите, се състои от председателя на Касационния съд, петима съдии, един прокурор, един член на Държавния съвет, един адвокат и шестима други квалифицирани специалисти, които не са представители нито на парламента, нито на общите или административните съдилища. Отделението на Висшия съдебен съвет, компетентно по отношение на прокурорите, се състои от главния прокурор към Касационния съд, петима прокурори, един съдия, посочения по-горе член на Държавния съвет, посочения по-горе адвокат и посочените по-горе шестима други квалифицирани специалисти. Вж. също в това отношение т. 27 от Препоръка CM/Rec(2010)12 на Комитета на министрите на Съвета на Европа, в която се предвижда, че „не по-малко от половината от членовете на такива [съдебни] съвети следва да са съдии, избрани от свои колеги от всички нива на съдебната система и при отчитане на плурализма вътре в съдебната система“.

(2)      Член 5 от Постановление 58-1270 от 22 декември 1958 г.

(3)      Член 1 от Закон 2013-669 от 25 юли 2013 г.

(4)      Сред които са първият председател на Касационния съд, председателите на апелативните съдилища и председателите на първоинстанционните съдилища.

(5)      Предложената реформа е внесена от президента Макрон през август 2019 г.

(6)      Група държави срещу корупцията (GRECO), Четвърти кръг на оценяване — Втори доклад за съответствие за Франция, стр. 24.

(7)      Понастоящем един бивш президент е член на Конституционния съвет.

(8)      Този специален съд е съставен от шестима членове на Сената, шестима членове на Националното събрание и трима съдии от Касационния съд. Един от тримата съдии от Касационния съд изпълнява функциите на негов председател.

(9)      Висш съдебен съвет (2019 г.), Сборник с етични задължения на съдебната власт.

(10)      Висш съдебен съвет (2019 г.), Сборник с етични задължения на съдебната власт, стр. 9.

(11)      Група държави срещу корупцията (GRECO), Четвърти кръг на оценяване — Втори доклад за съответствие за Франция, стр. 24.

(12)      Докато 5 % от населението като цяло и 3 % от дружествата посочват, че възприемат равнището на независимост на съдебната власт като „много добро“, а 51 % от населението като цяло и 65 % от дружествата го възприемат като „относително добро“, 31 % от населението като цяло и 27 % от дружествата възприемат равнището на независимост на съдебната власт като „относително лошо или много лошо“. Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графики 44 и 46; проучване на Евробарометър. Равнището на усещането за независимост на съдебната власт се категоризира по следния начин: много ниско (под 30 % от отговорилите възприемат независимостта на съдебната власт като относително добра и много добра); ниско (в диапазона 30—39 %), средно (в диапазона 40—59 %), високо (в диапазона 60—75 %), много високо (над 75 %).

(13)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графики 44 и 46.

(14)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графика 22.

(15)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графика 27.

(16)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графика 27.

(17)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графика 28.

(18)      Указ 2020-797 от 29 юни 2020 г.

(19)      Вж. например: Syndicat de la Magistrature, lettre du 3 décembre 2019 adressée à Madame la garde des Sceaux.

(20)      Loi 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

(21)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графики 32 и 33.

(22)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графика 23.

(23)      Член 3 от Закон 2019-222 от 23 март 2019 г..

(24)      Член 16 от Постановление 2020-303 от 25 март 2020 г.

(25)      Вж. също критиките за липса на яснота: Синдикат на магистратите (2020 г.), Автоматично удължаване на предварителното задържане: след скандала и бъркотията — безгрижие!

(26)      Решение № 439877 на Държавния съвет от 3 април 2020 г. Вж. също по-неотдавна: Решение на Конституционния съд 2020-851/852 от 3 юли 2020 г.

(27)      Решение № 974 на Касационния съд от 26 май 2020 г. (20-81.910).

(28)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графика 6. Тази стойност е по-ниска на трета инстанция, вж. графика 7.

(29)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графика 11.

(30)      Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графика 14.

(31)      При това няма закрити съдилища.

(32)      Информация, получена в контекста на виртуалното посещение в държавата.

(33)      Transparency International (2019 г.), Индекс за възприятие на корупцията.

(34)      Специално издание на Евробарометър № 502 (2020 г.).

(35)      Експресно проучване на Евробарометър № 482 (2019 г.).

(36)      Закон 2016-1691 от 9 декември 2016 г., известен като закона „Сапен II“.

(37)      AFA също така оказва съдействие на частни и публични юридически лица за предотвратяване и откриване на търговия с влияние, изнудване от държавни служители, неправомерно придобиване на интерес, присвояване на публични средства и фаворитизъм.

(38)      Проверки, извършвани в изпълнение на съдебни решения: дадено юридическо лице е задължено да въведе програма за съответствие за борба с корупцията под контрола на AFA в приложение на налагащата въвеждане на програма за съответствие санкция, предвидена в член 131-39-2 от Наказателния кодекс — допълнителна санкция, която може да бъде наложена от наказателен съд или в изпълнение на съдебно споразумение от обществен интерес, предвидено в член 41-1-2 от Наказателнопроцесуалния кодекс.

(39)      Parquet national financier.

(40)      Група държави срещу корупцията (GRECO), Четвърти кръг на оценяване — Предотвратяване на корупцията по отношение на членове на парламента, съдии и прокурори: втори доклад за съответствие за Франция.

(41)      HATVP (2019 г.), Отчет за дейността през 2018 г.

(42)      Закон за прозрачност, борба с корупцията и модернизиране на икономическия живот, чиято цел е засилване на прозрачността, борба с корупцията и модернизиране на икономическия живот. Приетите мерки включват създаването на Висшия орган за прозрачност на обществения живот и защита за лицата, подаващи сигнали за нарушения.

(43)      HATVP (2019 г.), Отчет за дейността през 2018 г.

(44)      Commission nationale des comptes de campagne et du financement politique (CNCCFP).

(45)      Déontologue de l’Assemblée nationale.

(46)      Национално събрание (2019 г.), Нов импулс за парламентарна етика: годишен доклад, представен на председателя и бюрото на Националното събрание на 14 и на 30 януари 2019 г. съгласно член 80-3 от правилника на Националното събрание.

(47)      Министерство на правосъдието (2020 г.), Нарушения на почтеността: статистически елементи.

(48)      С член 22 от Закон 2016-1691 от 9 декември 2016 г. в член 41-1-2 от Наказателнопроцесуалния кодекс се създава процедура, която позволява на прокурора да сключи съдебно споразумение от обществен интерес с юридическо лице, заподозряно или разследвано за корупция, търговия с влияние, изпиране на данъчни измами или свързани престъпления.

(49)    Група държави срещу корупцията (GRECO), Пети кръг на оценяване — Доклад за оценка, т. 136.

(50)      През януари 2020 г. е сключено CJIP с Airbus (подкупване на чуждестранни държавни длъжностни лица и на частни лица) с глоба от 2 083 137 455 EUR в полза на държавата.

(51)      Член 17 от Закон 2016-1691 от 9 декември 2016 г.

(52)      Задача на AFA е да контролира изпълнението на това задължение. В случай на неизпълнение са предвидени административни санкции, включително глоби до 200 000 EUR за физически лица и до 1 милион евро за юридически лица.

(53)      Информация, предоставена от Франция за Доклада относно върховенството на закона за 2020 г., стр. 20.

(54)      Закон 2019-828 от 6 август 2019 г.

(55)      Commission de déontologie de la fonction publique.

(56)      Група държави срещу корупцията (GRECO), Пети кръг на оценяване — Предотвратяване на корупцията и насърчаване на почтеността.

(57)      HATVP, публичен регистър.

(58)      Закон 89-25 от 17 януари 1989 г.

(59)      Закон 2017-55 от 20 януари 2017 г.

(60)      Conseil de déontologie journalistique et de médiation.

(61)      Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г., изменен със Закон № 2004-669 от 9 юли 2004 г.

(62)      Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г., изменен със Закон № 2004-669 от 9 юли 2004 г., член 38.

(63)      CSA, Информация относно издателите.

(64)      В това отношение следва да се припомни, че ревизираната Директива за аудио-визуалните медийни услуги насърчава държавите членки да приемат законодателни мерки, които да гарантират, че доставчиците на медийни услуги, попадащи под тяхна юрисдикция, осигуряват достъп до информация за структурата си на собственост, включително за действителните собственици.

(65)      Постановление 2018-1074 от 26 ноември 2018 г. и Указ 2000-1027 от 18 октомври 2000 г.

(66)      Показателят „Държавно регулиране на ресурсите и подкрепа за медийния сектор“ обхваща преки и непреки помощи, като преки субсидии, данъчни и социалноосигурителни облекчения.

(67)      Мониторинг на медийния плурализъм 2020.

(68)      Член 9 от Закон 2017-55 от 20 януари 2017 г.

(69)      Член 5 от Закон 86-1067 от 30 декември 1986 г.

(70)      Comité relatif à l’honnêteté, à l’indépendance et au pluralisme de l’information et des programmes.

(71)      Член L7112-5 3° от Кодекса на труда.

(72)      Член L7112-5 1° от Кодекса на труда.

(73)      Европейска мрежа на националните институции по правата на човека — Върховенството на закона в ЕС., стр. 103.

(74)      Платформа на Съвета на Европа за насърчаване на защитата на журналистиката и безопасността на журналистите, случай № 43/2019: „Трима журналисти с призовки за застрашаване на тайната на националната отбрана“, категория „Други актове, които имат възпиращо въздействие върху свободата на медиите“.

(75)      Информация, получена в контекста на виртуалното посещение в държавата.

(76)      Репортери без граници, Профил на държавата: Франция.

(77)      Мониторинг на медийния плурализъм 2020.

(78)      Организация за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), Показатели за регулаторната политика и управлението за 2019 г.: Франция, стр. 2.

(79)      Член 1 от Кодекса на труда.

(80)      CNCDH е съставена от 64 членове: представители на основните НПО, действащи в областта на правата на човека, представители на основните конфедерации на профсъюзите и други експерти.

(81)      GANHRI: SCA (2019 г.), Доклад на подкомитета на GANHRI по акредитация — март 2019 г.

(82)      Писмо от 1 юли 2019 г. от защитника на правата до Съвета на Европа, отдел за изпълнение на решенията на Европейския съд по правата на човека.

(83)      Членове 16 и 36 от френската конституция и Закон 55-385 от 3 април 1955 г.

(84)      CNCDH (2020 г.), Становище относно извънредното положение за общественото здраве и върховенството на закона; Защитникът на правата (2020 г.), Писмо до председателите на Сената и на Националното събрание относно закона за удължаване на извънредното положение за общественото здраве.

(85)      Решение 2020-800 DC на Конституционния съвет от 11 май и решения № 441257, 441263 и 441384 на Държавния съвет от 6 юли 2020 г.

(86)      Независимо че критикува някои от разпоредбите му, вж. Решение 2020-800 на Конституционния съвет от 11 май.

(87)      Вж. рейтинга, даден от CIVICUS; рейтингите са по скала от пет категории, които определят пространството като: отворено, стеснено, възпрепятствано, потиснато и затворено.

(88)      Compte association.

(89)      Информация, предоставена от Франция за Доклада относно върховенството на закона за 2020 г.