ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 30.9.2020

SWD(2020) 305 final

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

Доклад относно върховенството на закона за 2020 г.


Глави по държави: ситуация в областта на върховенството на закона в Естония

придружаващ

СЪОБЩЕНИЕТО НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Доклад относно върховенството на закона за 2020 г.
Ситуация в областта на върховенството на закона в Европейския съюз

{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}

I.Правосъдна система

Системата на съдилищата на Естония се състои от три равнища: четири окръжни съдилища (които разглеждат всички граждански дела, наказателни дела и дела за наказуеми простъпки) и две административни съдилища от първа инстанция, две областни съдилища от втора инстанция (които контролират решенията на окръжните и административните съдилища) и Върховният съд като най-висша инстанция, който контролира съдебните решения чрез касационно производство и същевременно е съдът, които извършва конституционен контрол. Върховният съд управлява собствения си бюджет и работа, а съдилищата от първа и втора инстанция се управляват съвместно от Съвета за управление на съдилищата и Министерството на финансите. Съветът за управление на съдилищата не е постоянно действащ орган; освен друго, той има правомощия и по отношение на съдебната карта, ресурсите на съдебната власт и участва в обсъжданията относно управлението на съдилищата 1 . Съдиите в съдилищата от първа и втора инстанция се назначават от президента на републиката по предложение на Пленума на Върховния съд. Прокуратурата е държавна агенция към Министерството на правосъдието, която е независима при изпълнението на задълженията си. Тя се ръководи от главния прокурор, по-специално във връзка с назначаването и кариерното развитие на прокурорите 2 . Адвокатите в естонската правосъдна система са членове на Естонската адвокатска колегия, която е независимо професионално сдружение за самоуправление.

Независимост

Върховният съд и останалите съдебни органи за самоуправление имат важна роля при съдебните назначения и други решения относно правосъдната система. Върховният съд организира конкурса, в пленарно заседание избира кандидати за съдии за съдилищата от първа и втора инстанция и ги предлага за назначаване от президента на републиката 3 . Съдиите във Върховния съд се назначават от парламента (Riigikogu) по предложение на председателя на Върховния съд, който взема под внимание най-напред становищата на Пленума на Върховния съд и на Съвета за управление на съдилищата. Върховният съд подпомага организацията на работата на петте органа от съдии със самоуправление (Пленума на съда, Съвета за управление на съдилищата, Съвета за съдебно обучение, Съдийската изпитна комисия 4 , Дисциплинарното отделение 5 и Съвета по съдебна етика). Освен това неговото Отделение за конституционен контрол взема решения по искания за съдебна проверка на решение на президента на републиката да не назначи даден кандидат съдия 6 . Следва да се отбележи, че никога досега президентът не е отказвал да назначи кандидат съдия. Затова Отделението за конституционен контрол никога не е разглеждало дело за съдебен контрол във връзка с отказ за назначаване на кандидат съдия.

Равнището на усещане за независимост на съдебната власт е средно сред обществеността и ниско сред предприятията. Сред обществеността 57 % смятат, че независимостта на съдебната власт е на относително добро и на много добро равнище, което представлява нарастване в сравнение с 2019 г. след предишна тенденция на спад. Сред предприятията равнището на усещане за независимост е ниско (едва 39 % смятат, че тя е на относително добро и на много добро равнище) и остава ниско след предишна тенденция на спад 7 . Друго проучване сред предприятията (Световен икономически форум), според което равнището на усещането за независимост е над средното за държавите членки, в последните години показва спад на това равнище 8 .

Съветът за управление на съдилищата играе важна роля при определянето на ресурсите за съдебната власт и допринесе за реагирането на пандемията от COVID-19. Съветът за управление на съдилищата не е постоянно действащ орган; състои се от мнозинство от съдии и има важна роля за управлението на правосъдната система. Освен друго, той одобрява съдебната карта, броя на съдиите за всяко съдилище и назначаването и освобождаването на председателите на съдилищата. Освен това дава становища относно бюджетите на съдилищата и кандидатите за съдии във Върховния съд. Съветът не функционира постоянно; има четири редовни сесии, както и извънредни сесии, когато е необходимо. Например той обсъди как правосъдната система да реагира на пандемията от COVID-19, включително допълнителното развитие на електронните комуникации в съдилищата, за да продължат съдилищата да функционират 9 . Министерството на правосъдието оказва организационна подкрепа на Съвета, но не може да се намесва в неговата работа и във вземането на решения. Съветът трябва да одобрява повечето от важните решения, които Министерството на правосъдието взема по отношение на съдилищата 10 . Освен това той дава становище по финансови и бюджетни въпроси и по някои въпроси, свързани с човешките ресурси 11 . По-специално той участва в определянето какви средства да бъдат отпуснати на съдилищата, тъй като дава становище по предложението, изготвено от Министерството на правосъдието, след консултиране с председателите на съдилища. В процеса на даване на становище по бюджета от Съвета, се изготвя компромисно предложение с пълното участие на съдиите.

Качество

Информационните и комуникационните технологии в съдилищата са модерни и са в процес на допълнително усъвършенстване, за да може съдилищата да функционират безпрепятствено въпреки свързаните с COVID-19 предизвикателства. Естония е сред държавите членки с най-добри резултати по отношение на използването на информационни и комуникационни технологии (ИКТ) за подобряване на достъпността и повишаване на цялостното качество на тяхната правосъдна система 12 . Работата на съдилищата се улеснява от използването на четири ИКТ инструмента: информационната система на съдилищата, публичната електронна преписка, електронната преписка и неотдавна пуснатата в действие цифрова деловодна система на съдилищата. Информационната система на съдилищата е вътрешната информационна система, използвана от всички съдии и длъжностни лица в съдилищата; тя съдържа всички документи, подадени до съда или генерирани от съда. Освен това тя служи като среда за създаване на съдебни документи с помощта на образци, които могат да се персонализират, за справки в други бази данни и за изпращане на съдебна информация към други информационни системи чрез електронни преписки. Информационната система на съдилищата се използва и за автоматично разпределение на делата между съдиите 13 . Публичната електронна преписка е външната информационна система, която позволява страните и техните представители да участват по електронен път в производството 14 . Публичната електронна преписка дава възможност на гражданите да започнат гражданско или административно производство, да го следят и да започнат производство за наказуема простъпка, както и да подават документи за обработване. Тя се основава на системата за електронни преписки, която обединява информационните системи на полицията, прокуратурата, съдилищата и на други органи, водещи производства, като осигурява централно споделяне между страните на информация по производствата и бърз обмен на данни без използване на хартия. Целта на системата за публични електронни преписки е чрез интернет на процесуалните страни да се осигури информацията, съдържаща се в системата за електронни преписки 15 . Електронната преписка е централна вътрешна информационна система, която позволява подробен преглед на различните етапи от производството. Тя дава възможност за едновременен обмен на информация между различни страни в производството 16 . Потребителите в клиентските системи могат да виждат само данните, свързани с техните служебни задължения 17 . Цифровата деловодна система на съдилищата се използва за по-добър и по-функционален преглед на съдебните преписки и достъп до тях за съдиите, съдебните им помощници 18 и страните по съдебните производства 19 . Този ИКТ инструмент предлага на потребителите няколко варианта за по-добро организиране и оптимизация на процесуалните стъпки и процеси в съдилищата 20 . В отговор на пандемията от COVID-19 беше ускорено по-нататъшното развитие и внедряване на цифровата деловодна система на съдилищата, което позволи на съдилищата и на прокуратурата да продължат да функционират без сериозно разстройване на работата им.

Ефикасност

Естонската правосъдна система функционира ефикасно. През 2019 г. гражданските дела са решавани в окръжните съдилища средно за 95 дни, наказателните дела са решавани средно за 226 дни в наказателни производства по общия ред, за 28 дни в опростени производства и за 46 дни в дела за наказуеми простъпки. В първоинстанционните съдилища административните дела са решавани средно за 123 дни 21 . Средната продължителност за решаване на делата на въззивна инстанция е била 162 дни по граждански дела, 44 дни по наказателни дела и 197 дни по административни дела. Продължителността на съдебните производства по граждански, търговски и административни дела е по-малка от средното равнище (измерена в необходимо време за разглеждане на висящите дела) и броят на висящите дела често е сред най-ниските в ЕС 22 . При този вид дела делът на приключените производства е над 100 %, което означава, че съдилищата са в състояние да се справят с новозаведените дела.

II.Уредба за борба с корупцията

Министерството на правосъдието е натоварено с подготовката на национална стратегия за борба с корупцията и ръководи и координира докладването по Плана за действие по Стратегията за борба с корупцията. Специалната комисия за борба с корупцията упражнява парламентарен контрол за изпълнението на мерките за борба с корупцията, а комисията за надзор на финансирането на партиите наблюдава финансирането на политическите партии. Бюрото по корупционни престъпления към националната криминална полиция е специализирано звено, което отговаря за разследването на случаи на корупция, а Службата за вътрешна сигурност отговаря за разследване на корупционни престъпления, извършени от длъжностни лица на високи постове в държавното управление и в местното управление в шест по-големи общини. Прокуратурата наблюдава и ръководи досъдебното разследване по наказателни производства за корупционни престъпления и представлява обвинението в съда.

Според индекса за възприятие на корупцията на „Прозрачност без граници“ Естония има 74 от 100 точки и заема 8-о място в Европейския съюз и 18-о място в световен мащаб 23 . В специалното проучване на Евробарометър от 2020 г. 60 % от анкетираните смятат, че корупцията е широко разпространена (средната стойност за ЕС е 71 %) 24 , а 14 % от хората се чувстват лично засегнати от корупция в ежедневието си (средната стойност за ЕС е 26 %). Що се отнася до бизнес средите, 44 % от предприятията смятат, че корупцията е широко разпространена (средната стойност за ЕС е 63 %), а 9 % от предприятията смятат, че корупцията представлява проблем при извършването на стопанска дейност (средната стойност за ЕС е 37 %). 37 % от анкетираните са на мнение, че се провеждат достатъчно успешни наказателни преследвания, които да възпират хората от корупционни практики (средната стойност за ЕС е 36 %), а 46 % от предприятията смятат, че хората и предприятията, уличени в даване на подкуп на висш служител, са получили подходящо наказание (средната стойност за ЕС е 31 %) 25 .

В процес на подготовка е нова стратегия за борба с корупцията. Министерството на правосъдието (Отдел по наказателна политика) отговаря за координацията на дейностите за борба с корупцията 26 . Министерството на правосъдието ръководи и координира докладването по Плана за действие по Стратегията за борба с корупцията 27 . Сегашната стратегия е към края си, тъй като обхваща периода от 2013 г. до 2020 г. 28 . В процес на подготовка е нова стратегия. В рамките на Стратегията за борба с корупцията за периода 2013—2020 г. списъкът на секторите с висок риск е трансформиран в приоритети и понастоящем включва здравеопазването и образованието. Обществените поръчки се смятат за хоризонтална област, податлива на корупция в различните сектори.

Правомощията за предотвратяване и борба с корупцията са споделени между различни институции. Прокуратурата наблюдава и ръководи досъдебното разследване по наказателни производства за корупционни престъпления и представлява обвинението в съда 29 . Броят регистрирани корупционни престъпления през 2019 г. е намалял с 81 % в сравнение с 2018 г. 30 . Приблизително 40 % от случаите на корупция са на местно равнище 31 . Според прокуратурата бюджетните средства са достатъчни 32 . Бюрото по корупционни престъпления към централната криминална полиция е специализираното звено, което отговаря за разследването на случаи на корупция. Функциите на Бюрото по корупционни престъпления включват както предотвратяването и досъдебното разследване на престъпления под наблюдението и ръководството на прокуратурата, така и обработването на наказуеми простъпки при дела, свързани с корупция 33 . В допълнение Службата за вътрешна сигурност има правомощия за досъдебното разследване на престъпления и обработването на наказуеми простъпки в дела, свързани с корупция. Всяко министерство има едно длъжностно лице за координиране на предотвратяването на корупцията и осигуряване на изпълнението на мерките от националната стратегия за борба с корупцията в съответния сектор. Координаторите по предотвратяването на корупцията освен това докладват на съответния министър за съмнения за корупция или рискове от корупция. Когато има данни за корупция, те съобщават за това на полицията 34 . Парламентарната Специална комисия за борба с корупцията упражнява парламентарен контрол за изпълнението на мерките за борба с корупцията и обсъжда и оценява потенциалните случаи на корупция, в които са замесени длъжностни лица, посочени в Закона за борба с корупцията 35 . Комисията за надзор на финансирането на партиите наблюдава финансирането на политическите партии и контролира законността на получаване и изразходване на финансовите средства на политическите партии, коалициите за участие в изборите и независимите кандидати, участващи в изборите 36 .

Липсва цялостна уредба за защита на лицата, подаващи сигнали за нарушения. С измененията на Закона за борба с корупцията от 2013 г. се забранява на длъжностните лица да прикриват корупция и се изисква агенциите да защитават поверителността на лицата, добросъвестно сигнализиращи за нередности. Тези изменения обаче уреждат държавния, но не и частния сектор.

Лобирането не е нормативно уредено. Няма правна уредба, която да определя рамка и да регулира лобирането. GRECO препоръча да бъдат приети правила относно контактите между лобисти и лица на висши ръководни длъжности и такива контакти да се направят публично достояние 37 . Правителството подготвя законопроект за лобирането, който ще касае длъжностните лица, работещи в изпълнителната власт.

Проведен беше дебат относно необходимостта управителите на държавни дружества да оповестяват публично своите икономически интереси. Във връзка с декларирането на имущественото състояние приетият през 2013 г. Закон за борба с корупцията разшири възможностите на Специалната комисия на парламента за борба с корупцията 38 . Подобренията включват разширяване на обхвата на данните, които трябва да се декларират, и на правомощията и правата на Комисията. Въз основа на преработения закон през 2014 г. беше създаден електронен регистър на декларациите на интереси. За разлика от икономическите интереси на държавните предприятия тези интереси вече са публично достояние и по този начин са обект на обществен контрол, включително от медиите. Системата за деклариране на имущественото състояние и интересите, която функционира от 2014 г., дава възможност на всяко деклариращо длъжностно лице да използва предварително попълнен формуляр и да подаде декларацията по електронен път. Обществеността има достъп до подадената декларация в продължение на три години от датата на нейното подаване 39 .

Въведени са разпоредби за уреждане на „кадровата въртележка“ между държавния и частния сектор. Законът за държавната администрация съдържа разпоредби, съгласно които длъжностно лице, което е освободено от длъжност, няма право в рамките на една година от датата на освобождаване да става свързано лице 40 с частноправно юридическо лице, над което длъжностното лице е упражнявало пряк или постоянен контрол през последната година.

III.Медиен плурализъм

В Естония свободата на словото и правото на достъп до информация са правно и официално защитени чрез Конституцията на Република Естония 41 . Вторичното законодателство изрично гарантира правото на журналистите да защитават източниците си и насърчава свободата на медиите в сектора на радиото и телевизията 42 . Правото на информация е изрично признато в Конституцията, в Закона за публичната информация 43 и в Закона за защита на личните данни 44 , 45 .

Планирана е реформа, насочена към засилване на независимостта на медийния регулатор — Органа за защита на потребителите и технически надзор. Органът за защита на потребителите и технически надзор е правителствен орган, създаден през 2019 г. чрез сливане на Съвета за защита на потребителите и Органа за технически надзор. Той действа като административно звено на Министерството на икономиката и комуникациите. Измененията за транспониране на преработената Директива за аудиовизуалните медийни услуги 46 са насочени към промяна на задачите, правомощията и компетентността на Органа за защита на потребителите и технически надзор. Както съобщават естонските власти, с тези изменения ще се определи и неговият статут като независим орган в съответствие с изискванията за независимост, залегнали в Директивата за аудиовизуалните медийни услуги 47 .

Естонският съвет по печата (Pressinõukogu) е доброволен орган за саморегулиране. Той има задачата да разглежда жалби от страна на обществеността относно материали в пресата, в онлайн портали с журналистическо съдържание или излъчени от станции за публично телевизионно и радиоразпръскване. Съветът по печата има десетима членове, включително шестима от медийния сектор и четирима от други сектори, и председател на ротационен принцип. Органът е създаден от Естонското вестникарско сдружение 48 .

Понастоящем няма специални нормативни разпоредби, които изискват оповестяването на информация относно собствеността. Въпреки това обща информация относно предприемачеството е налична в електронен вид и достъпът до данните в търговския регистър е безплатен 49 . Липсата на информация относно собствеността върху медиите предизвиква известна загриженост 50 . Обаче сегашният законопроект за транспониране на Директивата за аудио-визуалните медийни услуги включва нова разпоредба, основана на съответната разпоредба в Директивата за аудио-визуалните медийни услуги 51 , за уреждане на публичния достъп до данните за структурата и прозрачността на собствеността върху медиите. Понастоящем не във всички случаи информацията за действителната собственост върху медийните дружества е публично достояние. Поради този факт в мониторинга на медийния плурализъм за 2020 г. (ММП за 2020 г.) се смята, че ситуацията във връзка с прозрачността на собствеността върху медиите в Естония представлява среден риск. Същевременно според показателя за пазарен плурализъм рискът е висок, което се дължи на нарастващата хоризонтална и вертикална концентрация на собствеността върху медиите. Това се отнася по-специално за регионалните медии, които имат силна традиция в страната. Мисия от 2018 г. на Европейския център за свобода на печата и медиите за установяване на фактите посочи медийната концентрация като повод за загриженост 52 . По отношение на местните медии в ММП за 2020 г. се подчертава, че е налице среден риск за политическата независимост на медиите в резултат от липсата на правила за уреждане на конфликта на интереси между собствениците на медии и управляващите партии и политици 53 .

Правото на информация е записано в Конституцията, а Законът за публичната информация урежда правото на обществеността на достъп до информация, съхранявана от държавните органи. Както обаче заинтересованите страни изтъкват пред Комисията 54 и както се посочва в мониторинга на медийния плурализъм, усещането е, че в някои случаи държавната администрация отказва достъп до публична информация.

Уредбата за защита на журналистите е цялостна. Тя се основава на свободата на словото, изрично признато в естонската Конституция и залегнало в Закона за медийните услуги. Този закон включва разпоредба относно защитата на източника на информация. Мерки за защита на журналистите са предвидени и в Наказателно-процесуалния кодекс 55 . Лишаването от свобода обаче е сред предвидените санкции в някои специфични случаи на клевета 56 . В ММП за 2020 г. анализът на показателя за журналистическата професия, стандарти и защита определя риска като малък. Въпреки това обаче неотдавна беше изразено безпокойство във връзка с намесата в работата на разследващите журналисти 57 . През 2019 г. и през 2020 г. в Платформата на Съвета на Европа за защита на журналистиката и безопасността на журналистите не са публикувани сигнали с практическо значение за Естония 58 . През 2020 г. беше публикуван един сигнал във връзка с твърдения за възпиращ ефект върху свободата на медиите; случаят обаче е свързан с прилагането на финансови санкции, определени на равнище ЕС, както Европейската комисия потвърди в своето становище от 19 юни 2020 г. 59 .

IV.Други институционални въпроси, свързани с принципа на взаимозависимост и взаимоограничаване

Естония е парламентарна република с еднокамарен парламент, в която Отделението за конституционен контрол на Върховния съд може да извършва последващ конституционен контрол, включително, при определени условия, въз основа на конституционна жалба. В допълнение към правосъдната система, службата на канцлера на правосъдието (омбудсмана) също има роля в системата на взаимозависимост и взаимоограничаване на властите. Участието на обществеността и на заинтересованите страни се подпомага от съвременни инструменти на информационните и комуникационните технологии.

Разработват се нова законодателна среда и насоки за законодателната политика с цел по-нататъшно повишаване на удобството при ползване и приобщаването на широката общественост и заинтересованите страни. Изготвянето на законопроекти се води от Правилата за добра законодателна практика и законотворчество 60 . Процесът обикновено започва с изготвяне на проект на „законодателно намерение“, в който се описват подробно въпросът, който следва да се реши, потенциалната целева група, анализа на текущото положение и политическите възможности, както и потенциалното въздействие на всяко предприето действие 61 . От министерствата се изисква да установят заинтересованите страни, които трябва да бъдат приобщени възможно най-рано — най-късно на етапа на изготвяне на проекта на законодателното намерение или на предложението за изготвянето на план за разработване. Консултации със заинтересованите страни трябва да се проведат най-малко на два етапа: когато се взема решение дали за се изготви законопроект (намерение) и когато даден законопроект е изготвен, преди да бъде внесен в парламента. Всички законопроекти, законодателни намерения, предложения за изготвяне на план за разработване и други потенциално значими въпроси се публикуват в информационната система за политики EIS (Eelnõude infosüsteem) с цел консултация. Заинтересованите страни също редовно участват пряко в отговор на искания да дадат своя принос. Министерството на правосъдието работи по проект за създаване на нова среда за законотворчество, която би била по-лесна за използване, с новаторски начини за по-добро и по-приобщаващо законотворчество. В парламента e в процес на обсъждане проект за Насоки за разработването на законодателна политика за периода до 2030 г., като целта е да се обнови стандартът за добра законодателна политика и насоките да служат като ръководство за създаване на политики, включително по отношение на участието на заинтересованите страни.

Конституционен контрол се осъществява от Отделението за конституционен контрол на Върховния съд. Върховният съд е едновременно най-висшата, трета съдебна инстанция и съдът, които извършва конституционен контрол. В съответствие със Закона за съдопроизводството за конституционосъобразност Отделението за конституционен контрол разглежда конституционосъобразността на закони и други нормативни актове с общо приложение 62 . Президентът на републиката, канцлерът на правосъдието, всеки орган на местно самоуправление и парламентът могат да образуват различни видове производства за конституционен контрол. Президентът може да подаде искане за обявяването за противоконституционен на закон, приет от парламента на второ четене без изменения след първоначален отказ на президента да подпише този закон за обнародване (предварителен конституционен контрол). Канцлерът на правосъдието (омбудсманът) също играе ключова роля в системата за конституционен контрол на законите, по-конкретно с правото си да инициира последващ абстрактен конституционен контрол 63 . В съответствие със съдебната практика на Върховния съд в определени изключителни ситуации съдът позволява заявителят да подаде индивидуална жалба директно до Върховния съд, преди да са изчерпани правните средства за защита пред съдилищата от по-ниска инстанция, по-специално когато липсва ефективна мярка за защита на основните права на заявителя 64 .

С изменения в закона мандатът на службата на канцлера на правосъдието (омбудсмана) беше разширен. Канцлерът е неакредитиран асоцииран член на Европейската мрежа на националните институции по правата на човека. През януари 2019 г. влезе в сила нов закон 65 относно тази институция, с който се разшири нейният мандат и се позволи тя да функционира като национална институция по правата на човека в Естония. Канцлерът на правосъдието има широк и силен мандат, включително да изпълнява функцията на национален превантивен механизъм съгласно Конвенцията на ООН против изтезанията и на национален механизъм за мониторинг съгласно Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. Той изпълнява също и функциите на омбудсман по въпросите на децата. Неотдавна канцлерът кандидатства за акредитация към Световния алианс на националните институции по правата на човека и процесът на акредитиране е в ход  66 .

Естония обяви извънредно положение във връзка с пандемията от COVID-19. На 12 март 2020 г. правителството на Естония обяви извънредно положение и определи министър-председателя за управляващ извънредното положение. Съгласно клаузата за дерогация, съдържаща се в член 15 от Европейската конвенция за правата на човека (Конвенцията), на 20 март 2020 г. то информира Съвета на Европа, че някои от мерките, приети за опазване на „общественото здраве“, може да означават дерогация от определени задължения на Естония съгласно тази конвенция. Законодателните разпореждания на министър-председателя (като управляващ извънредното положение) подлежат на съдебен контрол в Административния съд (но не подлежат на парламентарен или президентски контрол). Извънредното положение беше прекратено на 18 май 2020 г. (дерогацията по член 15 от Конвенцията беше отменена в същия ден).

Подготвя се нов План за развитието на гражданското общество за периода 2021—2030 г. Въз основа на Концепцията за развитието на естонското гражданско общество, правителството насърчава гражданското общество чрез Плана за развитието на гражданското общество за периода 2015—2020 г. 67 . От 2018 г. Министерството на вътрешните работи ръководи процеса на изготвяне на проект за нов План за развитието на гражданското общество за периода 2021—2030 г. в сътрудничество със заинтересованите страни и с тяхното активно участие, включително на представителните организации, представляващи организациите на гражданското общество в Естония. Този процес включва заседания на работни групи и консултации със заинтересовани страни в различните окръзи на Естония 68 . Смята се, че гражданското пространство в Естония е свободно 69 .

Приложение I: Списък на източниците по азбучен ред (на английски език)*

* Списъкът на получената информация в контекста на консултацията във връзка с Доклада относно върховенството на закона за 2020 г. може да бъде намерен на (уебсайта на Комисията).

Специална комисия за борба с корупцията, уебстраница. https://www.riigikogu.ee/en/parliament-of-estonia/committees/anti-corruption-select-committee/ .

Център за медиен плурализъм и медийна свобода (2020 г.), Мониторинг на медийния плурализъм за 2020 г. https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020 .

Център за регистри и информационни системи, уебстраница на Електронния търговски регистър. https://www.rik.ee/en/e-business-register .

Център за регистри и информационни системи, уебстраница на електронната преписка. https://www.rik.ee/en/international/e-file.

CIVICUS, Monitor tracking civic space: Estonia. https://monitor.civicus.org/country/estonia/ .

Съвет за управление на съдилищата (2020 г.), Препоръки на Съвета за управление на съдилищата за организиране на правораздаването по време на извънредното положение. https://www.kohus.ee/sites/www.kohus.ee/files/elfinder/KHN%20recommendations.docx.pdf .

Съвет на Европа, Платформа за насърчаване на защитата на журналистиката и безопасността на журналистите (2020 г.), Отговор от правителството на Естония до Платформата относно руската държавна информационна агенция „Спутник“. https://rm.coe.int/estonia-reply-en-sputnik-24january2020/168099922f .

Съвет на Европа, Платформа за насърчаване на защитата на журналистиката и безопасността на журналистите, https://www.coe.int/en/web/media-freedom/the-platform .

Препоръка на Съвета относно националната програма за реформи на Естония за 2020 г. и съдържаща становище на Съвета относно програмата за стабилност на Естония за 2020 г. (ST 8177/20 — COM(2020) 506 final).

Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 г. относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза (ОВ L 305/17).

Директива 2010/13/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 10 март 2010 г. за координирането на някои разпоредби, установени в закони, подзаконови и административни актове на държавите членки, отнасящи се до предоставянето на аудиовизуални медийни услуги (Директива за аудиовизуалните медийни услуги) (ОВ L 95/1).

Генерална дирекция „Комуникации“ (2020 г.), Експресно проучване на Евробарометър № 482: Businesses’ attitudes towards corruption in the EU.

Генерална дирекция „Комуникации“ (2020 г.), Специално проучване на Евробарометър № 502: Corruption.

План за развитието на естонското гражданско общество за периода 2015—2020 г., https://www.siseministeerium.ee/sites/default/files/elfinder/article_files/estonian_cs_dev_plan_2015-2020_extract.pdf .

Правителство на Естония (2013 г.), Стратегия за борба с корупцията за периода 2013—2020 г. https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/korruptsioonivastane_strateegia_2013-2020_1.pdf .

Правителство на Естония (2020 г.), План за изпълнение на Стратегията за борба с корупцията за периода 2013—2020 г. през периода 2017—2020 г. https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/lisa_2_rakendusplaan_2018-2020.pdf .

Правителство на Естония (2020 г.), Принос за Доклада относно върховенство на закона за 2020 г.

Правителство на Естония, Информационна система за политики. http://eelnoud.valitsus.ee/main#ANx6shIc .

Европейска комисия (2019 г., 2020 г.), Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието.

Европейска мрежа на националните институции по правата на човека (2020 г.), Върховенството на закона в Европейския съюз: доклади на националните институции по правата на човека.

Група държави срещу корупцията (GRECO) (2013 г.), Четвърти кръг на оценка — доклад за оценка на Естония, Превенция на корупцията по отношение на членовете на парламента, съдиите и прокурорите.

Група държави срещу корупцията (GRECO) (2015 г.), Четвърти кръг на оценка — доклад за изпълнението от Естония, Превенция на корупцията по отношение на членовете на парламента, съдиите и прокурорите.

Група държави срещу корупцията (GRECO) (2017 г.), Четвърти кръг на оценка — втори доклад за изпълнението от Естония, Превенция на корупцията по отношение на членовете на парламента, съдиите и прокурорите.

Група държави срещу корупцията (GRECO) (2018 г.), Пети кръг на оценка — доклад за оценка на Естония, Превенция на корупцията и насърчаването на почтеността на органите на централното управление (висши ръководни функции) и правоприлагащите агенции.

Министерство на правосъдието (2019 г.), Престъпността в Естония — 2019 г. https://www.kriminaalpoliitika.ee/kuritegevuse-statistika/korruptsioon.html .

Министерство на правосъдието (2019 г.), Регистрирани престъпления през периода 2003—2018 г. https://www.kriminaalpoliitika.ee/sites/krimipoliitika/files/elfinder/dokumendid/registreeritud_kuriteod_2003-2018.xlsx .

Министерство на правосъдието (2020 г.), Estonian anti-corruption and conflicts of interests e-training — уебстраница в YouTube.    
https://www.youtube.com/playlist?list=PL5JI001vz8bOi09N3PabBK2ogjrf0k03V .

„Репортери без граници“ (2020 г.), Does crisis at leading daily mean end to investigative journalism in Estonia? https://rsf.org/en/news/does-crisis-leading-daily-mean-end-investigative-journalism-estonia .

Правила за добра законодателна практика и законотворчество. https://www.riigiteataja.ee/en/eli/508012015003/consolide .

Върховен съд на Естония, Решение от 17 март 2003 г., 3-1-3-10-02. https://www.riigikohus.ee/en/constitutional-judgment-3-1-3-10-02 .

Виртуално посещение в Естония в контекста на Доклада относно върховенството на закона за 2020 г.

Приложение II: Посещение в Естония

През юни и юли 2020 г. службите на Комисията проведоха виртуални срещи със:

·Органа за защита на потребителите и технически надзор

·Съвета за управление на съдилищата

·Сдружението на естонските журналисти

·Звеното за финансово разузнаване

·Министерството на правосъдието

·Националната криминална полиция

·Специалната парламентарна комисия за борба с корупцията

·Съвета по печата

·Прокуратурата

·Върховния съд

·Transparency International Estonia („Прозрачност без граници“ Естония)

* Комисията проведе също така поредица хоризонтални срещи със следните организации:

·Amnesty International („Амнести Интернешънъл“)

·Civil Liberties Union for Europe (Съюза за граждански свободи за Европа)

·Civil Society Europe (Гражданско общество Европа)

·Conference of European Churches (Конференцията на европейските църкви)

·EuroCommerce

·European Center for Not-for-Profit Law (Европейския център за нестопанско право)

·European Centre for Press and Media Freedom (Европейския център за свобода на печата и медиите)

·Европейския граждански форум

·Free Press Unlimited

·Front Line Defenders

·ILGA-Europe

·International Commission of Jurists (Международната комисия на юристите)

·International Federation for Human Rights (Международната федерация по правата на човека)

·International Press Institute (Международния институт по печата)

·Lifelong learning Platform (Платформата за учене през целия живот)

·Open Society Justice Initiative/Open Society European Policy Institute (Инициативата за правосъдие на фондация „Отворено общество“/Института за европейски политики на фондация „Отворено общество“)

·Reporters without Borders („Репортери без граници“)

·Transparency International EU („Прозрачност без граници“ ЕС)

(1)    Съветът за управление на съдилищата е съставен от председателя на Върховния съд, петима съдии, избрани от Пленума на съда за три години, двама членове на парламента (по право председателите на правната комисия и на конституционната комисия), заклет адвокат, назначен от Съвета на адвокатската колегия, главния прокурор или назначен от него прокурор, канцлера на правосъдието (омбудсмана) или назначен от него представител. Освен това в Съвета участва министърът на правосъдието или определен от него представител; той има право да се изказва, но няма право на глас. Съветът не е постоянно действащ орган, а има редовни заседания четири пъти в годината и извънредни заседания, когато е необходимо.

(2)    Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2019 г., графики 55—57. Министерството на правосъдието упражнява надзорен контрол над прокуратурата, но това не обхваща дейностите на прокуратурата по планиране на прокурорското наблюдение, досъдебно наказателно производство и представляване на обвинението в съда. Вж. член 9 от Закона за прокуратурата. Главният прокурор се назначава от правителството по предложение на министъра на правосъдието, като се вземе под внимание становището на парламентарната комисия по правни въпроси.

(3)    Член 30 от Закона за съдилищата.

(4)    Съдийската изпитна комисия се състои от десетима членове и се сформира за пет години. Шестима от членовете са съдии от всичките три равнища, един е юрист, определен от Юридическия факултет в Тарту, един член се определя от министъра на правосъдието, един член е адвокат, определен от адвокатската колегия, и един е прокурор, определен от главния прокурор. Вж. член 69 от Закона за съдилищата.

(5)    За членовете на Дисциплинарното отделение вж. член 93, параграф 1 — петима съдии от Върховния съд, петима съдии от областните съдилища и петима съдии от първоинстанционните съдилища.

(6)    Групата държави срещу корупцията (GRECO) отбеляза, че Върховният съд взема решения в пленарни заседания (19 съдии), когато прави предложения за назначаването на съдиите в съдилищата от първа и втора инстанция, а Отделението за конституционен контрол на Върховния съд, състоящо се от деветима съдии, действа като въззивна инстанция. Според GRECO това създава проблем за „структурна безпристрастност“, посочен в няколко решения на Европейския съд по правата на човека. Вж. Група държави срещу корупцията (GRECO), Четвърти кръг на оценка — Доклад за оценка, т. 99. Вж. също Група държави срещу корупцията (GRECO), Четвърти кръг на оценка — Втори доклад за изпълнението, т. 39—44.

(7)    Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графики 44 и 46.

(8)    Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графика 48. Равнището на усещане за независимост на съдебната власт се категоризира по следния начин: много ниско (под 30 % от анкетираните усещат независимостта на съдебната власт като относително добра и много добра); ниско (между 30 % и 39 %), средно (между 40 % и 59 %), високо (между 60 % и 75 %), много високо (над 75 %).

(9)    Препоръки на Съвета за управление на съдилищата за организиране на правораздаването по време на извънредното положение.

(10)    Вж. членове 39 и 41 от Закона за съдилищата: определяне на териториалната юрисдикция на съдилищата, структурите на съдилищата, разположението на съдилищата и на съдебните палати; определяне на броя на съдиите в съдилищата и съдебните палати; назначаване на длъжност и предсрочно освобождаване на председателите на съдилищата; решение да се позволи на даден съдия да продължи да работи след навършване на пенсионна възраст; определяне на броя на непрофесионалните съдии; определяне на състава на данните за регистъра на информационната система на съдилищата и процедурата за подаване на такива данни.

(11)    Вж. членове 39 и 41 от Закона за съдилищата: принципите на формиране на годишните бюджети на съдилищата; съответствието на отпуснатите на съдилищата средства в бюджета на Министерството на финансите с принципите за формиране на годишните бюджети на съдилищата; кандидати да вакантни съдебни постове във Върховния съд; освобождаване на съдия от длъжност поради извънредни причини.

(12)    Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графики 27—29.

(13)    Информация, предоставена от Естония за Доклада относно върховенството на закона за 2020 г.

(14)    Публичната електронна преписка осигурява достъп до гражданските дела, административните дела, наказателните дела и делата за наказуеми простъпки. Тя има приблизително 5 000 потребители, които влизат в системата най-малко веднъж седмично, и 50 000 заявки на ден от клиентски системи.

(15)    За повече информация вж. https://www.rik.ee/en/international/public-e-file .

(16)    За повече информация вж. https://www.rik.ee/en/international/e-file .

(17)    Например служителите в затворите нямат достъп до информацията относно съдебните производства.

(18)    Чрез информационната система на съдилищата.

(19)    Чрез публичната електронна преписка.

(20)    Следва да се отбележи, че по искане на държава членка Комисията може да предостави съобразено с нуждите експертно съдействие чрез Програмата за подкрепа на структурните реформи, за да подпомогне планирането и изпълнението на стимулиращи растежа реформи. От 2018 г. такова подпомагане се предоставя на Естония за реформи в правосъдната система. Тъй като Естония е една от най-цифровизираните държави в света, включително по отношение на равнището на електронни услуги в държавния сектор, в сравнение с държави с по-ниска степен на цифровизация, киберпрестъпността има потенциално силно влияние върху стабилността, икономиката и растежа на Естония. Подпомагането има за цел да се развият ефективни национални звена за борба с киберпрестъпността в рамките на полицията, Съвета за граничната охрана, прокуратурата и съдилищата за противодействие, разследване и наказателно преследване на киберзаплахите.

(21)    Информация, предоставена от Естония за Доклада относно върховенството на закона за 2020 г.

(22)    Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графики 4—15.

(23)    „Прозрачност без граници“ (Transparency International), Индекс за 2020 г.

(24)    Специално проучване на Евробарометър № 502 (2020 г.).

(25)    Експресно проучване на Евробарометър № 482.

(26)    Всяко от останалите министерства има координатор по предотвратяването на корупцията, назначен за управление на политиката за борба с корупцията в областта на компетентност на министерството. Мрежата се свиква около четири до пет пъти в годината и включва също и представители на полицията, гражданското общество, парламента, сметната палата и други заинтересовани страни. Бюджетът за координация на антикорупционните мерки е 7 000—15 000 EUR за проекти за борба с корупцията в допълнение към текущите разходи за персонал.

(27)    Стратегия на естонското правителство за 2013 г. за борба с корупцията.

(28)    „Korruptsioonivastase strateegia aastateks 2013-2020“ rakendusplaan aastateks 2017-2020.

(29)

   Бюджетът на прокуратурата за 2020 г. е 15 159 770 EUR, което представлява увеличение с 763 801 EUR в сравнение с 2019 г.

(30)    Министерство на правосъдието, Престъпността в Естония — 2019 г., Корупция. https://www.kriminaalpoliitika.ee/kuritegevusestatistika/korruptsioon.html.

(31)    Министерство на правосъдието, Регистрирани престъпления 2003—2018 г., Талин, 2019 г.

(32)    Бюджетът на прокуратурата за 2020 г. е 15 159 770 EUR, което представлява увеличение с 763 801 EUR в сравнение с 2019 г. Обяснителни бележки към държавния бюджет за 2020 г. https://www.riigikogu.ee/download/52fab2ca-9670-4add-8347-4c880a647a63 .

(33)    През 2019 г. в Бюрото са работили 33 лица. Бюджетът на Бюрото по корупционни престъпления за 2019 г. е бил 1 156 132 EUR. Вж. също https://www.politsei.ee/files/Korruptsioon/Trykised/korruptsioonsisu2017engnett.pdf?18996834f6 .

(34)    Лицата по предотвратяването на корупцията в министерствата, Korruptsioon.ee, https://www.korruptsioon.ee/en/anti-corruption-activity/corruption-prevention-contacts-ministries .

(35)    Комисията се състои от петима членове на парламента и две постоянни длъжностни лица. Тя следи за спазването на ограниченията относно дейността на членовете на парламента (Riigikogu) и преглежда техните декларации за имущественото състояние, представя пред парламента годишен доклад за своята дейност, извършва парламентарен надзор на мерките за борба с корупцията, включително срещи за събиране на сведения с държавни агенции, правоприлагащи органи, като полицията за вътрешна сигурност, националната криминална полиция и прокуратурата. Специалната комисия има право да призовава лица и да изисква информация и документи за проверка. Тя има и право да прави предложения за изменение на законодателството. Повече информация за надзорната дейност на Специалната комисия за борба с корупцията можете да намерите на адрес: https://www.riigikogu.ee/en/parliament-of-estonia/committees/anti-corruption-select-committee/ .

(36)    Комисията се състои от членове, определени от представените в парламента политически партии и представители на канцлера на правосъдието, на главния одитор и на Националната избирателна комисия. Членовете на Комисията са независими и в своята работа не представляват интересите и позициите на организациите, които са ги излъчили.

(37)    Група държави срещу корупцията (GRECO), Пети кръг на оценка — Доклад за оценка, препоръка v.: „да се определят правила за уреждане на i) контактите между лица на висши ръководни длъжности и лобисти/трети лица, които се стремят да влияят върху процеса на вземане на публични решения и ii) оповестяването на тези контакти и на обсъжданите въпроси“.

(38)    Закон за борба с корупцията (с измененията към 22.9.2014 г.). https://www.riigiteataja.ee/en/eli/521082014007/consolide .

(39)    Група държави срещу корупцията (GRECO), Четвърти кръг на оценка — Доклад за изпълнението.

(40)    Свързано лице в този контекст означава юридическо лице, в което най-малко 1/10 от дяловете или правото на придобиване на дялове принадлежи на свързано с него длъжностно лице или физическо лице; и юридическо лице, в което длъжностното лице или член на неговото семейство е член на управителните или надзорните органи.

(41)    Членове 44—46 от Конституцията на Република Естония, вж. https://www.riigiteataja.ee/en/eli/521052015001/consolide .

(42)    Членове 15 и 13 от Закона за медийните услуги, вж. www.riigiteataja.ee/en/eli/506112013019/consolide.

(43)     https://www.riigiteataja.ee/en/eli/514112013001/consolide .

(44)    Закон за защита на личните данни (Isikuandmete kaitse seadus), вж. https://www.riigiteataja.ee/en/eli/523012019001/consolide .

(45)    През 2020 г. Естония заема 14-о място в Световния индекс за свобода на печата на „Репортери без граници“.

(46)    Законопроектът за изменение на Директивата за аудиовизуалните медийни услуги (Директива (ЕС) 2018/1808 на Европейския парламент и на Съвета от 14 ноември 2018 г. за изменение на Директива 2010/13/ЕС) премина през междуинституционални консултации и през август ще бъде представен на правителството за одобрение. През септември ще се обсъжда в парламента.

(47)    Член 30 от Директивата за аудио-визуалните медийни услуги.

(48)    Уебсайт на Естонското вестникарско сдружение (Eesti Ajalehtede Liit) относно Съвета по печата на Естония (Pressinõukogu), http://vana.meedialiit.ee/pressinoukogu/index-eng.html .

(49)    Търговският регистър е достъпен на следния адрес: https://www.rik.ee/en/e-business-register .

(50)    Информация, получена в контекста на посещението в страната и процеса на консултации във връзка с изготвянето на Доклада.

(51)    Член 5 от Директивата за аудио-визуалните медийни услуги.

(52)    Съвместна мисия на Европейската федерация на журналистите (EFJ) и Европейския център за свобода на печата и медиите (ECPMF) в Прибалтийските държави, 2018 г. https://adobeindd.com/view/publications/c17c50d1-7733-41c3-b0fd-de8de57e8d9a/alnr/publication-web-resources/pdf/FFM_Baltics_cc.pdf .

(53)    Тези констатации бяха потвърдени от информация, получена в контекста на посещението в страната.

(54)    Информация, получена в контекста на посещението в страната.

(55)    Член 72 от Наказателно-процесуалния кодекс, вж. https://www.riigiteataja.ee/en/eli/530102013093/consolide .

(56)    Декриминализиране на клеветата, вж. https://cmpf.eui.eu/wp-content/uploads/2019/01/decriminalisation-of-defamation_Infographic.pdf .
Само много специфични случаи на клевета при конкретни категории лица може да доведат до лишаване от свобода (лица, ползващи се с международен имунитет — член 247; представител на държавен орган — член 275; съдия/съд — член 305 от Наказателния кодекс).

(57)    „Репортери без граници“ е изключително загрижена за бъдещето на независимата журналистика в Естония, където през последните седмици почти всички разследващи репортери и главни редактори в редакции напуснаха Postimees, водещия ежедневник в страната, заявявайки, че вече нямат доверие в неговото ръководство“. Организацията вече изрази безпокойството си във връзка с контрола на Linnamäe върху Postimees през април 2019 г., когато журналисти от вестника посочиха, че са били обект на различни форми на натиск да отразяват събития, свързани с неговия дълъг списък от бизнес интереси“, януари 2020 г., https://rsf.org/en/news/does-crisis-leading-daily-mean-end-investigative-journalism-estonia .

(58)    Съвет на Европа, Платформа за насърчаване на защитата на журналистиката и безопасността на журналистите.

(59)    Съвет на Европа, Платформа за насърчаване защитата на журналистиката и безопасността на журналистите, Отговор от правителството на Естония до Платформата относно руската държавна информационна агенция „Спутник“    .
На 19 юни Европейската комисия прие становище относно прилагането на финансови санкции, наложени чрез Регламент (ЕС) № 269/2014 на Съвета, съгласно което Естония законно е приложила финансовите санкции към „Россия сегодня“ (Спутник — Естония). Вж. Становище относно прилагането на финансови санкции, наложени с Регламент (ЕС) № 269/2014 на Съвета, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200619-opinion-financial-sanctions_en.pdf .

(60)     https://www.riigiteataja.ee/en/eli/508012015003/consolide .

(61)    Всички тези документи са свободно достъпни за обществеността чрез информационната система за законопроекти и политики (Eelnõude infosüsteem или EIS) на следния адрес: http://eelnoud.valitsus.ee/main#ANx6shIc .

(62)    Целият закон е публикуван на адрес: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/512122019006/consolide .

(63)    Член 6 от Закона за съдопроизводството за конституционосъобразност.

(64)    Решение на Пленума на Върховния съд от 17 март 2003 г., 3-1-3-10-02.

(65)    Вж. измененията от януари 2019 г. на Закона за канцлера на правосъдието.

(66)    Предвиденото за март 2020 г. акредитиране за статут A съгласно Парижките принципи на ООН беше отложено заради пандемията от COVID-19. Вж. също Европейска мрежа на националните институции по правата на човека (ENNHRI), Върховенството на закона в Европейския съюз, Доклади от националните институции по правата на човека, стр. 73.

(67)     https://www.siseministeerium.ee/sites/default/files/elfinder/article_files/estonian_cs_dev_plan_2015-2020_extract.pdf .

(68)    Информация, предоставена от Естония за Доклада относно върховенството на закона за 2020 г.

(69)    Вж. рейтинга, даден от CIVICUS. Рейтингите се дават въз основа на петстепенна скала, в която общественото пространство се определя като: отворено, ограничено, възпрепятствано, потиснато и затворено.