ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 17.8.2020
COM(2020) 378 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно прегледите, които се изискват съгласно член 19, параграф 1 от Регламент 2017/852, във връзка с използването на живак в денталната амалгама и денталните продукти
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА относно прегледите, които се изискват съгласно член 19, параграф 1 от Регламент 2017/852, във връзка с използването на живак в денталната амалгама и денталните продукти
1.ВЪВЕДЕНИЕ
Живакът е токсичен елемент и представлява основен рисков фактор за околната среда и здравето на човека. Експозицията на хората на живак става главно чрез консумацията на морски храни. Той е силен невротоксин, който води до трайно увреждане на мозъка и на бъбреците при възрастните и засяга феталното и ранното детско развитие. Вследствие на присъщата му биоакумулация той се разпространява по целия свят посредством хранителните мрежи и трансграничния пренос на замърсяването на въздуха. Живакът във въздуха се отлага на сушата и във водните басейни.
По тези причини международната общност е признала живака за вещество, което оказва въздействие върху целия свят.
През последните петнадесет години ЕС разработва мащабна политика и законодателна рамка за осъществяване на контрол, елиминиране и, когато това не е възможно, намаляване на употребата и експозицията с цел понижаване на рисковете, породени от живака. Един от важните инструменти на ЕС е Регламент (ЕС) 2017/852 относно живака („Регламентът“), в който се разглежда целият жизнен цикъл на живака, от първоначалния му добив до окончателното му обезвреждане под формата на отпадъци.
Настоящият доклад се отнася до две оценки, извършени от Комисията в съответствие с член 19, параграф 1 от Регламента, в който е предвидено изискване до 30 юни 2020 г. Комисията да извърши оценка и да представи доклад на Европейския парламент и на Съвета относно:
1)„необходимостта Съюзът да регулира емисиите от живак и живачни съединения от крематориуми“;
2)„осъществимостта на постепенното прекратяване на употребата на дентална амалгама в дългосрочен план, за предпочитане до 2030 г., като се вземат предвид националните планове, посочени в член 10, параграф 3, и при пълно зачитане на компетентността на държавите членки за организирането и предоставянето на здравни услуги и медицински грижи“;
3)„ползите за околната среда и осъществимостта на по-нататъшно привеждане в съответствие на приложение II с относимото законодателство на Съюза, уреждащо пускането на пазара на продукти с добавен живак.“
Денталната амалгама е последната останала най-значима употреба на живак в ЕС. Регламентът забрани, считано от 1 юли 2018 г., нейното използване за дентално лечение на пациенти с млечни зъби, както и за дентално лечение на уязвимите групи от населението, като например деца под 15 години и бременни или кърмещи жени. В съответствие с член 19, параграф 1, буква б) от Регламента, с настоящия доклад се представя информация относно осъществимостта на постепенното прекратяване на употребата на дентална амалгама в ЕС за всички членове на населението. По този начин Комисията едновременно обхваща емисиите от живак и живачни съединения от крематориуми.
В правото на ЕС относно вътрешния пазар се забранява пускането на пазара на ЕС (включително чрез внос) на много продукти с добавен живак. За избрана част от тях, но не за всички, Регламентът забранява също и производството и износа. Това диференцирано правно третиране на различните продукти с добавен живак е последица от контекста на международната политика, в който е приет Регламентът, например Конвенцията Минамата относно живака („Конвенцията“)
. Тази Конвенция, ратифицирана от ЕС и от по-голямата част от държавите членки, забранява производството, износа и вноса на редица продукти с добавен живак. Следователно общият принцип е, че когато регулацията на продуктите с добавен живак се урежда в Конвенцията, забраната съгласно правото на ЕС относно пускането им на вътрешния пазар на ЕС се разширява, така че да включи производството и износа, за да се спазят изискванията на международното право. В съответствие с член 19, параграф 1, буква в), в настоящия доклад се представя информация относно осъществимостта и потенциалните ползи за околната среда от прилагането на забраната за внос и износ съгласно Регламента по отношение на всички продукти, чието пускане на пазара е забранено от други инструменти на правото на ЕС, дори ако Конвенцията не предвижда изрична забрана за тях.
Прегледите допринасят за осъществяването на амбицията за нулево замърсяване, насочена към постигане на нетоксична околна среда съгласно Европейския зелен пакт.
2.Прегледи
2.1.Денталната амалгама и емисиите на живак, свързани с нейната употреба
Процес за преглед и провеждане на консултации
Денталната амалгама от векове се използва като възстановителен материал за запълване на кухини, причинени от зъбен кариес и за поправяне на зъбни повърхности. Тя представлява сплав на живак и други метали (например сребро, калай, мед).
Комисията назначи консултант, който да проведе проучване на използването на дентална амалгама в ЕС. Окончателният доклад от проучването служи като основа за оценката на техническата и икономическата осъществимост на постепенното прекратяване на употребата на дентална амалгама и документира последиците от нея за околната среда.
В рамките на проучването беше събрана информация относно използването на дентална амалгама и на безживачни алтернативи, последиците за организацията на здравните услуги в държавите членки и плановете на държавите членки за постепенно прекратяване на употребата на дентална амалгама съгласно член 10, параграф 3 от Регламента. Мащабното събиране на данни включваше преглед на научни статии и доклади, както и събиране на данни от целия ЕС чрез онлайн проучване и интервюта. През януари 2020 г. беше организирана работилница, в рамките на която се събраха експерти от държавите членки и заинтересовани лица (дентални организации, НПО), като участниците потвърдиха предварителните резултати от проучването и същевременно дадоха допълнителен принос за подобряване на моделирането и заключенията.
Тенденции при употребата на дентална амалгама
Денталната амалгама е последната останала най-значима употреба на живак в ЕС. Очакваното годишно търсене на дентална амалгама (ЕС28) възлиза на 27—58 тона живак през 2018 г. Това представлява значително понижение от около 43 % в сравнение с изчислените по-рано 55—95 тона живак годишно през 2010 г. Изчислено е, че през 2018 г. са извършени приблизително 372 милиона дентални възстановявания в рамките на държавите от ЕС28. От тях само при 10 %—19 % от случаите е използвана дентална амалгама. Въпреки това се наблюдава значителна вариация между отделните държави членки, както е показано във фигура 1.
Фигура 1: Брой на възстановяванията според използвания материал за пломби във всяка държава членка със средно използване на дентална амалгама (в милиони, 2018 г.)
Изглежда, че основните фактори, които мотивират намаляването на използването на дентална амалгама, са повишената информираност на потребителите относно въздействието ѝ върху околната среда и свързаното с него косвено въздействие върху здравето, както и по-привлекателните естетични качества на алтернативните материали.
При отсъствие на допълнителни политически мерки на равнище ЕС и на равнище държави членки, използването на дентална амалгама се очаква да намалее с приблизително 70 % между 2018 и 2030 г. Въпреки това изчисленото използване продължава да е значително и възлиза на стойност около 8—17 тона живак през 2030 г.
Икономическа осъществимост
Постепенната замяна на денталната амалгама с безживачни материали (напр. композитни смоли, керамика и стъклено-йономерни цименти) вече е в ход. Огромното мнозинство от базираните в ЕС производители (95 %) предлагат безживачни материали, които представляват основен дял от пазара. Налагането на нормативно изискване за постепенно прекратяване на употребата на дентална амалгама би ускорило тенденцията към намаляване и би насърчило производителите да увеличат производството на алтернативни материали.
Разликите между цените на денталните възстановявания за всеки вид материал са сравнително малки заради подобренията при техниките за безживачно възстановяване. Освен това се наблюдава и понижение на разликите в цените между денталната амалгама и безживачните материали. Това ограничава социално-икономическото въздействие на ускореното преминаване към безживачни пломби върху разходите за зъболекарска помощ, а оттам и разпределеното икономическо въздействие върху зъболекарите, пациентите и схемите за възстановяване на здравни разходи.
В повечето държави членки разликите в покритието на националните схеми за възстановяване на здравните осигуровки за различните материали са ограничени.
В заключение, ускореното преминаване към безживачни пломби не би довело до значимо отрицателно въздействие върху пациентите, зъболекарите и производителите на зъбни пломби. Въпреки това то може да изисква корекции в националните системи за възстановяване на разходите в държави членки, при които вариацията между цените на различните материали е голяма.
Техническа осъществимост
Като се има предвид широкото използване на безживачни материали в целия ЕС, може да се предположи, че преобладаващото мнозинство от зъболекарски кабинети в ЕС вече разполагат с оборудването, необходимо за безживачни възстановявания, както и че повечето или може би дори всички зъболекари вече са овладели необходимите технически похвати.
Данните сочат, че безживачните материали показват задоволителни механични свойства, с по-ниски изисквания за подготовката на кухините при композитите
, както и с по-добри естетични качества
. Дълготрайността на пломбите се определя от четири основни фактора: материала, метода за възстановяване, уменията на зъболекаря и устната хигиена на пациента. В днешно време безживачните материали са с добро качество, ефективните методи за възстановяване са широкодостъпни, а в зъболекарските школи все по-масово се преподават необходимите умения. Устната хигиена би следвало да продължи да се подобрява, благодарение на информационните кампании на общественото здравеопазване. Следователно и при дълготрайността на възстановяванията би трябвало да се наблюдава допълнително подобрение.
От друга страна, организациите, които представляват зъболекарите, изразиха опасения относно липсата на налична информация относно безживачните материали, както и относно профила на безопасност и биосъвместимостта на определени материали, някои от които съдържат Bisphenol A (BPA) и частици с наноразмери. В заключенията на наличните научни прегледи се посочва, че освобождаването на BPA от определени дентални материали е свързано само с незначителни рискове за здравето
и че експозицията на BPA е в рамките на приемливата дневна доза
. Въпреки това тези заключения се основават на оценката на риска от BPA от 2015 г., извършена от Европейския орган за безопасност на храните, която в момента е в процес на преразглеждане.
Екологични аспекти
Денталната амалгама причинява значителни емисии на живак във въздуха, водата и почвата.
Емисиите във въздуха са оценени на стойност 19 тона през жизнения цикъл на денталната амалгама (2012 г., ЕС27). Емисиите във водата от денталните клиники са оценени на 3 тона (2010 г., ЕС27), като тази стойност ще намалее, тъй като Регламентът задължава зъболекарските практики да бъдат оборудвани със сепаратори за дентална амалгама с високо равнище на задържане.
Наличието на живак в отпадъчните води е проблематично за остатъците (утайката) от градските пречиствателни станции. В зависимост от вида на пречистване на отпадъчните води, живакът може да се озове в утайката от пречиствателните станции. Изчислено е че емисиите на живак в почвата, произтичащи от дентална амалгама, възлизат на 8 тона (2010 г., ЕС27), които се дължат основно на разпространението на такава утайка на сушата. Директива 86/278/ЕИО за опазване на околната среда, и по-специално на почвата, при използване на утайки от отпадъчни води в земеделието определя гранични стойности за концентрацията на тежки метали, включително живак.
Постепенното прекратяване на употребата на дентална амалгама в крайна сметка би довело до отстраняване на тези емисии, а оттам и на техния принос за количествата живак в околната среда, което би довело до допълнителни ползи за околната среда и здравето. Това би допринесло и за плана за действие на ЕС за кръгова икономика, който призовава за по-добро пречистване на отпадъчните води и за преразглеждане на директивите относно утайките от отпадъчни води, за прилагане на практиките на кръговата икономика при управлението на отпадъчните води и утайките.
Емисии на живак и живачни съединения от крематориуми
Емисиите на живак и живачни съединения от крематориумите представляват траен източник на емисии във въздуха, произтичащи от употребата на дентална амалгама. Обемът им през 2018 г. беше оценен на около 1,6 тона. Очаква се тези емисии да се задържат на сходно равнище до около 2025 г. и тогава да намалеят. Въпреки това доказателствената база е оскъдна и е необходима допълнителна работа за подобряване на тези приблизителни оценки, като трябва да се вземе предвид и значителната смъртност във връзка с кризата с COVID-19.
Към момента в ЕС няма изискване за монтаж на технологии за намаляване на емисиите на живак от крематориумите. Единствено Конвенцията OSPAR, по която ЕС и 11 от нейните държави членки са страни, посочва най-добрите налични техники за предотвратяване и контрол на емисиите на живак от крематориумите, съгласно своята препоръка 2003/4, която няма правно обвързващ характер.
Следващи стъпки
Постепенната замяна на денталната амалгама с безживачни материали се осъществява и без политическа намеса, тъй като пациентите като цяло, а все по-често и зъболекарите, предпочитат безживачните пломби. Независимо от това, без законодателни действия се очаква значителни количества дентална амалгама да продължат да се използват през следващите години. Това би удължило свързаните с околната среда и здравето проблеми, породени от сегашната употреба на дентална амалгама, включително значителните емисии на живак във въздуха.
Както постепенното намаляване, така и постепенното прекратяване на употребата на дентална амалгама, изискват да се обърне внимание на редица въпроси, включително подобряване на разбирането за конкретни медицински състояния, при които денталната амалгама следва да продължи да бъде разрешена, увеличаване на информацията относно наличните безживачни материали и събиране на допълнителни данни относно емисиите на живак, свързани с използването на дентална амалгама.
2.2Продукти с добавен живак
ЕС и международното право относно пускането на пазара и търговията с продукти с добавен живак
ЕС прие един от най-всеобхватните законодателни пакети в целия свят за регламентиране на съдържанието на живак в продуктите, които се пускат на пазара, включително чрез внос. Целта беше двустранна — гарантиране на здравето на хората и състоянието на околната среда, и гарантиране на доброто функциониране на вътрешния пазар.
Това включва Директива 2011/65/ЕС, с която се ограничава съдържанието на живак в електрическото и електронното оборудване,
Директива 2006/66/ЕО, с която се регламентира съдържанието на живак в батериите,
и Регламент (ЕО) № 1907/2006, с който се забранява пускането на вътрешния пазар на ЕС на определени неелектронни измервателни устройства с добавен живак, независимо от конкретното съдържание на живак
. Пълният списък на съответното законодателство е наличен в доклада за оценка на въздействието
, финализиран от Европейската комисия през 2016 г. като част от подготовката на нейното законодателно предложение за Регламента.
На международно равнище Конвенцията забранява производството, вноса и износа на продуктите с добавен живак, изброени в нейното приложение А, част I.
Следователно, докато законодателството на ЕС относно вътрешния пазар като цяло забранява пускането на пазара на ЕС само на продукти с добавен живак, то Конвенцията забранява и тяхното производство, внос и износ. В тази връзка, за да може ЕС да спази Конвенцията, с Регламента се допълва законодателството на ЕС относно вътрешния пазар, като се забранява и производството и износа на продуктите, изброени в Конвенцията.
Това различно третиране на продуктите с добавен живак съгласно правото на ЕС и съгласно международното право е причината, поради която законодателят на ЕС е изискал от Комисията да извърши настоящия преглед.
Цел на прегледа
Този преглед е насочен към идентифициране на най-ефективния от екологична и икономическа гледна точка начин за намаляване и отстраняване на наличието на продукти с добавен живак на международния пазар.
Налични са два основни подхода:
1)Едностранна забрана на производството и износа от ЕС на всички продукти с добавен живак, за които има забрана за пускане на пазара на ЕС. Това може да се постигне чрез добавянето на тези продукти в приложение II към Регламента;
2)Постигане на споразумение на световно равнище относно забраната на допълнителни продукти. Това би могло да се постигне в две стъпки, чрез i) разширяване на списъка на продуктите с добавен живак, поместени в приложение А към Конвенцията, и ii) прилагане на такова разширение в приложение II към Регламента.
Потенциалните ползи за околната среда от тези подходи са разгледани по-долу.
Едностранна забрана за ЕС на производството и износа
Потенциалното въздействие на по-широка забрана за ЕС на производството и износа беше обсъдено по време на процедурата за съвместно вземане на решение относно Регламента. Комисията представи своята първоначална оценка в рамките на гореспоменатия доклад за оценка, придружаващ нейното предложение. Тя беше допълнена по време на процедурата за съвместно вземане на решение с информационен документ, обобщаващ допълнителната оценка, която е била направена с помощта на консултант
, относно някои батерии, неелектронни измервателни устройства и лампи. Комисията представи този информационен документ пред Европейския парламент и Съвета и го направи публично достояние. Заключенията бяха следните:
1)По отношение на батериите и неелектронните измервателни устройства, чието пускане на пазара на ЕС не е разрешено, в ЕС има ограничено или почти несъществуващо производство. Следователно прилагането на предлаганата забрана за производство и износ на тези продукти не би оказало преки ползи за околната среда, нито икономическо въздействие;
2)Положението е различно при някои живачни лампи, които са предмет на производство или износ от ЕС, по-специално халофосфатни лампи. При липса на износ от ЕС търсенето в трети държави би останало без промяна, заради ценовите разлики между живачните лампи и безживачните алтернативи. Освен това производителите, които са локализирани в трети държави, биха увеличили своето предлагане, за да отговорят на търсенето. Следователно прилагането на предложената забрана за износ спрямо тези живачни лампи (1) може да доведе до неблагоприятно въздействие върху околната среда поради повишаването на глобалните емисии на живак от трети държави производители, които не биха били обект на толкова строг контрол на замърсяването, както в ЕС, и (2) би засегнало около 8 % от промишлеността за производство на лампи в ЕС, което би се отразило върху работните места и приходите.
Въз основа на тази оценка законодателят включи в Регламента забрана за износ, която е в сила за съответните батерии, неелектронни измервателни уреди и няколко вида лампи, в които не се включват халофосфатните лампи. Комисията поръча извършване на проучване относно
продуктите с добавен живак и техните алтернативи
.
Основно предизвикателство, с което се сблъска изпълнителят, беше недостигът на информация относно пазарите на продукти с добавен живак в трети държави. Това ограничава този преглед до качествена оценка на ползите за околната среда, изготвена въз основа на същите съображения както тези в гореспоменатия информационен документ на Комисията. Докато съществува международно търсене, има вероятност производителите в трети държави да увеличат производството, за да отговорят на търсенето, което вече не се задоволява от износа от ЕС. Следователно въздействието върху околната среда от едностранна забрана в ЕС е неопределено. То би могло да е положително, ако доведе до намалена употреба на живака в световен мащаб. Въпреки това въздействието би могло да е отрицателно, ако емисиите от вероятно по-слабо контролирани производствени мощности, разположени в трети държави, се увеличат.
Глобална забрана съгласно Конвенцията и следващи стъпки
По времето на приемането на Регламента Комисията заяви, че „се ангажира да подкрепя продължаващото сътрудничество съгласно Конвенцията и при спазване на приложимите политики, правила и процедури на ЕС, с оглед намаляване на различията между правото на ЕС и разпоредбите на Конвенцията“.
Оттогава Комисията отбеляза напредък в преговорите относно извършване на преглед на списъка на продуктите, които подлежат на регулация съгласно Конвенцията. В член 4, параграф 8 от Конвенцията се изисква конференция на страните (COP) да преразгледа приложение А до август 2022 г. Конференцията на страните стартира този преглед по време на своето трето заседание
и покани страните да представят информация, която да бъде анализирана от експертна група. Това ще послужи като основа за страните да предложат изменения на приложение А за разглеждане по време на четвъртото заседание на конференцията на страните (ноември 2021 г.).
ЕС играе водеща роля в този преглед. Въз основа на гореспоменатото проучване относно продуктите с добавен живак и техните алтернативи ЕС направи обширно представяне пред секретариата на Конвенцията в подкрепа на процеса на преглед. В началото на 2021 г. Комисията ще подготви проект за изменения на приложение А към Конвенцията, които ще бъдат предложени от ЕС. Основната цел ще бъде да се намалят различията между достиженията на правото на ЕС и Конвенцията.
Тази допълнителна информация, която се очаква да стане налична като част от работата на международна експертна група, не само ще позволи по-добра оценка на осъществимостта на въвеждането на забрана съгласно международното право, но също така ще подобри разбирането за въздействието на потенциална едностранна забрана от страна на ЕС на производството и износа на тези продукти.
3.
4.Заключения и следващи стъпки
Живакът все още се използва и причинява трайно замърсяване, което засяга човешкото здраве и околната среда в световен мащаб, по-специално чрез замърсяване на хранителната верига. По тази причина ЕС вече повече от десетилетие успешно се стреми, на равнище ЕС и на международно равнище, към преустановяване на използването на живак и намаляване на неговите емисии в околната среда.
Направеният преглед ясно показва, че постепенното прекратяване на употребата на дентална амалгама – последната останала най-значима употреба на живак в ЕС, е технически и икономически осъществимо преди 2030 г. Следователно през 2022 г. Комисията ще представи на Европейския парламент и на Комисията законодателно предложение за постепенно прекратяване на употребата на дентална амалгама. Подготвителната работа ще включва оценка на необходимостта от съпътстващи мерки, като намаляване на емисиите на живак, свързани с използването на дентална амалгама, и подобряване на наличността на информация относно безживачните зъбни пломби.
В допълнение към продължаващата работа за постепенното прекратяване на употребата на продукти с добавен живак на вътрешния пазар на ЕС, ЕС ще взема активно участие в международните преговори за разширяване на списъка на продуктите с добавен живак, които подлежат на регулация съгласно Конвенцията. Основната цел ще бъде да се добавят в нейното приложение А продуктите с добавен живак, чието пускане на вътрешния пазар на ЕС е забранено. В контекста на постигнатия напредък Комисията ще направи оценка на необходимостта от по-нататъшната работа на равнище ЕС за забрана не само на пускането на пазара, но и на производството и износа на определени продукти с добавен живак, чрез изменение на приложение II към Регламента.
Тези инициативи ще допринесат за осъществяването на амбицията на Европейския зелен пакт за нулево замърсяване, насочена към постигане на нетоксична околна среда.