Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Принципи на публичните служби за стабилност на демократичния ред“

(проучвателно становище по искане на германското председателство)

(2021/C 56/03)

Докладчик:	Christian MOOS (DE — III гр.)
Съдокладчик:	Philip VON BROCKDORFF (MT — II гр.)

Искане от германското председателство на Съвета	Писмо от 18.2.2020 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Решение на Бюрото	17.3.2020 г.
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	11.11.2020 г.
Приемане на пленарна сесия	2.12.2020 г.
Пленарна сесия №	556
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	220/0/15

1.   Резюме

1.1.

Германското председателство на Съвета на ЕС поиска от ЕИСК да изготви становище относно принципите, които трябва да се прилагат по отношение на публичните служби на държавите — членки на ЕС, за да се гарантират основните ценности на демокрацията и правовата държава, както и относно условията, при които тези принципи играят ролята на автоматични стабилизатори за демокрацията и правовата държава в кризисни периоди.

1.2.

В продължение на повече от десетилетие ЕС е изправен пред тежки кризи, включително борбата с тероризма, глобалния финансов дълг и икономическата криза, кризата в общата европейска система за убежище, кризата в областта на околната среда и климата, както и пандемията от COVID-19. Ефективните публични служби играят решаваща роля в овладяването на кризи, тъй като гарантират обществената безопасност и сигурност на доставките, осигурявайки достъп до своите услуги въз основа на принципа на равнопоставеност и гарантирана универсалност.

1.3.

В някои от тези извънредни кризисни ситуации въз основа на въведеното извънредно положение, се наложи временно да се ограничат основните права. За да гарантират, че тези мерки са обосновани и пропорционални, публичните служби са изправени пред предизвикателството да намерят баланса между намесата в основните права и прилагането на принципите на правовата държава и да гарантират законосъобразността на всички административни действия.

1.4.

Що се отнася до заплахите за демокрацията и принципите на правовата държава в целия свят и в ЕС, публичните служби имат защитна функция, тъй като могат да откажат да се подчиняват на незаконни инструкции и да отстояват европейските ценности и принципите на правовата държава. Когато зачитат основните принципи на обективност, почтеност, прозрачност, уважение към другите и ангажираност спрямо Европейския съюз и неговите граждани, публичните служби представляват стълбове на демокрацията и щит срещу популизма.

1.5.

За да се гарантира, че публичните служби в Европа играят ролята на автоматичен стабилизатор във всички кризисни ситуации, европейските ценности, утвърдени в Договорите на ЕС, Хартата за основните права на ЕС, Европейската конвенция за защита на правата на човека, гаранциите на държавите членки в областта на основните и човешките права, записани в националните конституции, както и общите ценности на Съюза по отношение на обществените услуги от общ икономически интерес по смисъла на член 14 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), както е определен в Договора за Европейския съюз (ДЕС), в Протокол № 26 относно услугите от общ интерес, трябва да дадат тона на административните практики на европейско равнище, в съответствие с националните конституции на всички държави членки.

1.6.

Освен това ЕИСК подчертава, че функционирането на публичните служби на всички равнища в целия ЕС изисква необходимите умения и човешки, технически, материални и финансови ресурси, както и подходящи условия на труд и достатъчно възнаграждение и социален диалог за държавните служители, за да изпълняват възложените им задачи и да функционират като автоматичен стабилизатор.

1.7.

Държавите членки носят цялата отговорност за своите публични служби, които организират в съответствие с традиционните си принципи и съгласно конституционното си право. Независимо от това, ЕИСК се застъпва за ефективна европейска правна рамка (включително санкции), която да гарантира пълното спазване от страна на всички държави членки на демокрацията и принципите на правовата държава в съответствие с „критериите от Копенхаген“, които са необходима основа за доброто поведение на администрациите в ЕС и неговите държави членки.

2.   Проблематика, определения и цели на становището

2.1.

В Европейския съюз не съществува еднозначно определение на „публична служба“. За целите на настоящото становище ЕИСК разглежда като публични служби различните суверенни и административни публични служби, включително онези с промишлен и търговски характер, които обслужват общия интерес на национално, регионално и общинско равнище.

2.2.

Публичните служби гарантират основните демократични ценности, като зачитането на основните права и правата на човека, конституционните правомощия на народа, разделението на властите, независимостта на съдебната власт, отговорността на правителствата, многопартийната система и правото на изразяване и на възражение, свободата на медиите, забраната на дискриминацията, правата на малцинствата и законосъобразността на административните действия. За ЕС тези основни ценности са утвърдени като европейски ценности, по-специално в член 2 от ДЕС и Хартата за основните права.

2.3.

Понятието „автоматични стабилизатори“ е заето от икономическата теория. По аналогия на икономическото определение на понятието принципите на публичните служби се считат за автоматични стабилизатори, които защитават ключовите основни ценности на демокрацията, особено по време на криза.

2.4.

Целта на настоящото становище е да бъдат определени критерии и формулирани европейски препоръки, за да може публичните служби, които са обект на националното законодателство, да функционират като стабилизиращ елемент на демокрацията и правовата държава. Става въпрос за признаване на съществената стойност на ефикасните публични служби за целите на защитата на ключовите основни ценности на демокрацията и правовата държава в Европа.

2.5.

Ефикасните публични служби, които благоприятстват в голяма степен динамичното общество, производителната икономика и основаното на доверие сътрудничество между социалните партньори, са необходими както за физическите, така и за юридическите лица. Във връзка с това публичните служби трябва да третират хората равностойно, без да ги дискриминират, като гарантират безпрепятствен достъп на всички граждани до, например, качествено образование, социални услуги, здравеопазване, жилищно настаняване, водо- и енергоснабдяване и пощенски доставки, независимо от пола, етническия произход, религията, убежденията, уврежданията, възрастта или сексуалната ориентация.

2.6.

Публичните служби играят съществена роля за поддържането на демократичния ред, но не могат да го постигнат без политически плурализъм, свобода на изразяване, демокрация, права за гражданското общество и междинните звена като синдикатите. Те са неразделна част от демокрациите. Заедно с други демократични фактори те гарантират социалния напредък.

3.   Кризисните периоди — предизвикателство за демокрацията и принципите на правовата държава

3.1.   Демокрация и политика за справяне с криза

3.1.1.

Именно в кризисни периоди е от съществено значение да се следи например за подпомагане на физическите и юридическите лица, които са станали уязвими, като се спазват ясни критерии, гарантиращи равенство пред закона, и да се даде възможност на лицата и групите в неравностойно положение също да имат достъп до подпомагането.

3.1.2.

Всяко евентуално ограничаване на основните права въз основа на извънредно положение поради извънредна кризисна ситуация трябва да бъде обосновано, временно и пропорционално и разрешено в специфична рамка от демократично избран парламент. Въпреки че независимата съдебна власт предлага защита от необосновани действия на администрацията, демокрацията не може да функционира в дългосрочен план, ако гражданите не се ползват с всички свои права. Законодателните органи, правителствата и публичните служби трябва не само да действат в съответствие с основните права, но и да бъдат техен гарант.

3.1.3.

Задължението за безпристрастност на държавните служители е едно от условията за равно третиране на всички потребители и за предотвратяване на дискриминацията. Необходимо е това задължение да бъде гарантирано във всички държави — членки на ЕС, за да бъдат защитени държавните служители от популизъм.

3.2.   Тероризъм и правителствени мерки за борба с тероризма

3.2.1.

От 11 септември 2001 г. насам, ако не е и по-рано, сме свидетели на опитите за постигане на трудния баланс между гарантиране на свободите, от една страна, и ефективна сигурност, от друга. Това е особено предизвикателство и за публичните служби поради трудността да бъдат съвместени защитата на основните свободи и на принципите на правовата държава, от една страна, и новите изпълнителни правомощия, от друга.

3.2.2.

Именно в ефективното прилагане на притежавания от държавата монопол върху използването на сила се изразява конкретно постигането на баланс между накърняване на основните права и предотвратяване на рисковете не само в абстрактен смисъл, но и в рамките на прякото прилагане в ежедневието. Това предполага публични служби, които разполагат с надлежно обучен персонал и с необходимите ресурси за провеждане на своите действия при зачитане на правото на свобода. Трябва да бъдат въведени предпазни мерки, за да се предотврати всяка една злоупотреба на публичен орган и да се гарантира правото на правна защита срещу действия, които надхвърлят правомощията на публичната служба, било то чрез законодателен акт или от страна на физически лица.

3.2.3.

Публичните служби гарантират обществения ред. Във връзка с това те трябва да постигат баланс между сигурността и защитата на основните права в рамките, в които са поставени по силата на принципа на правилно упражняване на правото на преценка.

3.2.4.

Редом с организациите на гражданското общество и различните частни социални услуги, публичните служби са основен стълб в предотвратяването на екстремистка радикализация, насилие и нетолерантност, в подкрепа на демокрацията и социалното сближаване и защитата на европейските ценности. Същото важи и за системата на общественото образование, наред с други системи.

3.3.   Световната финансова и дългова криза

3.3.1.

Мерките за бюджетни ограничения, прилагани в продължение на години в резултат на световната финансова и дългова криза, засегнаха публичните служби и имаха отрицателни последици за ефективността на техните дейности.

3.3.2.

Този период ни научи, че намаляването на дълга в краткосрочен план не трябва непременно да минава през приватизирането на услугите от общ интерес.

3.3.3.

Постоянното и надеждно осигуряване на свободен достъп до висококачествени услуги от общ интерес трябва да е гарантирано на равнището на ЕС; особено в кризисни периоди тези услуги показват, благодарение на тази непрекъснатост, ролята си на мощни социални буфери.

3.3.4.

Добре работещите и ефикасни публични служби допринасят значително за поддържане на подходящо равнище на публичните разходи. Ефикасност не означава „намаляване на ролята на държавата“, тъй като лошото функциониране води до общо повишаване на социалните и икономическите разходи.

3.3.5.

Публичните служби, които разполагат с обучен персонал и с необходимите материални ресурси, действат като инструмент за предотвратяването на бъдещи кризи благодарение на ефективно прилагане на правилата. Такъв например е случаят, когато администрация се бори успешно с избягването на данъци и данъчните измами и по този начин гарантира събирането на публичните приходи или когато се осигурява ефикасен надзор на финансовия сектор.

3.4.   Криза в общата европейска система за предоставяне на убежище

3.4.1.

От 2015 г. насам в Европа се наблюдава рязко нарастване на броя на бежанците. Ефективните публични служби в съчетание с ангажимента на гражданското общество са от съществено значение за справяне с това предизвикателство. ЕИСК настоява, че правото на убежище и свързаното с него международно право трябва да бъдат гарантирани във всички държави — членки на ЕС, и че общата европейска система за убежище трябва да бъде завършена.

3.4.2.

Необходимо е да се приложи общоевропейско решение, когато капацитетът на публичните служби на една или няколко държави членки не е достатъчен за гарантиране на достатъчна защита на основните права и правата на човека на бежанците, по-специално на входните пунктове на ЕС. Необходимо е да се следи публичните служби в целия Съюз да бъдат в състояние да защитават европейските ценности при изпълнението на своите задачи.

3.4.3.

Когато публичните служби на една държава членка действат от името на всички държави членки, произтичащата от това тежест трябва да бъде справедливо разпределена. Успоредно с това от съществено значение е в това отношение да се гарантира максимална защита на основните права и правата на човека и зачитане на европейските ценности.

3.4.4.

Цифровата оперативна съвместимост на системите за граничен контрол трябва да е съобразена с правилата относно защитата на личните данни. ЕС трябва да гарантира зачитането на защитата на личните данни от всички администрации във всички държави членки.

3.5.   Екологична и климатична криза

3.5.1.

Публичните служби са важни за постигане на целите за устойчиво развитие (ЦУР) и за изпълнение на Зеления пакт. Публичните служби могат да действат като катализатори за промяна чрез щадящи околната среда инициативи и политики в областта на обществените поръчки и работните практики.

3.5.2.

Екологичният преход се превръща и във въпрос на социална справедливост. За да бъде разпределението на тежестите приемливо, от съществено значение са справедливото разпределение и недискриминационното прилагане на задълженията.

3.5.3.

Публичните служби могат да въведат системи от стимули и да предложат нови услуги, по-специално в областта на мобилността, енергийните доставки и сигурността. Основни принципи са и устойчивостта и въглеродната неутралност, за чието спазване от всички публични служби в Европа следва да гарантира ЕС.

3.6.   Пандемията от COVID-19

3.6.1.

Конфликтът между свобода и сигурност, между права и извънредно положение се прояви отново по време на кризата, породена от COVID-19. Всички са засегнати еднакво от рисковете и ограничаването на свободите.

3.6.2.

Публичните служби и техните служители са на първа линия в борбата с вируса. Те трябва при всички обстоятелства да гарантират общественото здраве, предотвратяването на рисковете и сигурността на доставките.

3.6.3.

Кризата с COVID-19 показва до каква степен държавите членки и техните граждани имат нужда от реагиращи, ефективни, подходящо финансирани и съвременни публични служби. Една тежка криза може да изисква бързо вземане на решения. Решенията трябва да бъдат надлежно обосновани и да подлежат на демократичен контрол. В противен случай биха рискували да навредят на демокрацията. Липсата на легитимност намалява готовността за спазване на правилата. За да действат бързо по време на криза, правителствата се нуждаят от добро обществено доверие и разчитат на ефикасността на публичните служби. В качеството си на административно поделение на изпълнителната власт, самите публични служби се нуждаят от доверие, за да прилагат ефективно решенията.

3.6.4.

Пандемията показа необходимостта публичните служби да разполагат с достатъчно обучен и способен персонал, ресурси и резерви. Признаването на фундаменталния характер на мисията на публичните служби оправдава адекватното заплащане на държавните служители и прилагането на минимални социални стандарти за тях в цяла Европа. Много държави членки са изправени пред демографски проблеми, които трябва да бъдат взети под внимание, за да се гарантира, че публичните служби остават или ще станат атрактивни от финансова гледна точка с цел привличане на „най-способните специалисти“.

3.6.5.

Принципите за качество на публичните служби и подходящите условия на труд за държавните служители, включително добър социален диалог и демократичен климат, повишават доверието на гражданите в техните правителства.

3.6.6.

През последните месеци, съобразявайки се с възможностите си да гарантират правото на живот и физическа неприкосновеност, всички държави членки ограничиха други основни права в невиждана досега степен в демократичните общества. Тези безпрецедентни мерки трябва да бъдат само временни и да са предмет на редовно преразглеждане от избраните парламенти.

3.6.7.

Публичните служби зависят от ясни правителствени решения, както и от правна яснота и сигурност. Като прилага към себе си принципите на прозрачност и добра администрация, ЕС гарантира, че всички публични служби в Европа спазват тези принципи.

3.6.8.

Много публични служби трябва да се борят с икономическите и социалните последици от кризата. Взети заедно, те показват по осезаем начин критичната стойност на ефективното управление в кризисни периоди.

4.   Публичните служби като автоматични стабилизатори

4.1.

За да може дадена администрация да действа като автоматичен стабилизатор, трябва да бъде ефикасна и действаща на европейско, национално, регионално и местно равнище в целия Съюз, и да разполага с умения и човешки, технически, материални и финансови ресурси, необходими за изпълнение на възложените ѝ задачи.

4.2.

С изключение на европейското равнище, за да се гарантират ефикасни административни практики, не е необходимо разпределението на задачите между различните равнища да е обект на хармонизирана правна уредба в целия Съюз, а по-скоро следва да се вземат под внимание специфичните за всяка държава членка условия.

4.3.

Решението кои услуги да се предоставят от публичния сектор и кои от частния зависи от самите държави членки. При вземането на това решение те следва да гарантират, че при неизпълнение от страна на частни или публични доставчици на услуги по време на криза не е заплашена обществената безопасност или сигурността на доставките.

4.4.

Когато всички публични служби спазват последователно принципите на законосъобразност, пропорционалност и равно третиране и прилагат правото на добра администрация, те укрепват доверието в правовата държава и демокрацията и засилват съпротивата срещу популистки обещания.

4.5.

Прозрачните публични служби имат съществен принос за борбата с корупцията, а оттам и за предоставянето на надеждни и икономически ефективни услуги. Доверието се укрепва чрез придържане към основните принципи на публичните служби в Европа и тяхната достъпност, компетентност и откритост към независими контролни органи.

4.6.

Що се отнася по-специално до въпроса за зачитането на основните права и правата на човека от страна на правителствата и законодателите на всички равнища, публичните служби — ако спазват своите принципи — имат защитна и преразпределителна функция, тъй като могат да откажат да спазват незаконни инструкции, като по този начин защитават демокрацията и принципите на правовата държава.

4.7.

Общественото образование трябва да има съществен принос, като преподава европейските ценности и насърчава демократична гражданска култура. Формалното образование е ключова обществена услуга, особено при подготовката на утрешните граждани.

4.8.

Настоящата пандемия показва как при претоварването на здравната система може да се стигне до накърняване на човешкото достойнство и колко е важно да има на разположение достатъчно медицински персонал и ресурси.

4.9.

Работещи социални органи, които предоставят безпрепятствен достъп до услуги за социална сигурност без дискриминация, укрепват доверието в принципите на правовата държава. В този контекст публичните служби представляват израз на социална солидарност.

5.   Принципи на публичните служби в Европейския съюз

5.1.

Държавите членки носят и ще продължат да носят цялата отговорност за съответните си публични служби, които организират в съответствие с традиционните си принципи и в съответствие с конституциите си. Независимо от това, предвид заплахите за демокрацията и принципите на правовата държава в целия свят, а за съжаление и в Европа, са необходими общи европейски принципи и гаранции, за да се гарантира, че публичният сектор и публичните служби ще продължат да бъдат гаранти на демокрацията и принципите на правовата държава.

5.2.

ЕИСК се застъпва за ефективна европейска правна рамка, която да гарантира пълно спазване на „критериите от Копенхаген“, които са критериите за присъединяване към ЕС от 1993 г. насам за всички държави членки. Рамката следва да предвижда възможност за санкции.

5.3.

За всички публични служби на ЕС и неговите държави членки европейските ценности, залегнали в Договорите на ЕС, Хартата за основните права, европейската конвенция за защита на правата на човека и гаранциите на държавите членки за основните права и правата на човека в националните конституции, определят тона за поведение на администрацията.

5.4.

Общите ценности на Съюза по отношение на услугите от общ икономически интерес по смисъла на член 14 от ДФЕС, както са определени в ДЕС, Протокол № 26 относно услугите от общ интерес, предоставят насоките за прилагане на принципите на публичните служби във всички държави членки.

5.5.

Публичните служби в държавите — членки на ЕС, при цялото им многообразие, трябва да се подчиняват на три принципа: неутралност, прилагане на закона и поддържане на реда и прозрачност. Недостатъците в независимостта на съдебната власт, както и конституционните изменения, които подкопават горепосочените принципи на публичната администрация и по този начин подкопават традиционните принципи на обществените услуги, трябва да водят до ефективни санкции.

5.6.

В съответствие с принципа на неутралност публичните служби трябва да гарантират достъп до своите услуги въз основа на принципа на равен достъп и гарантиран универсален характер. От съществено значение е тази свобода на достъпа да бъде напълно гарантирана и за групите от обществото, които се сблъскват с препятствия по отношение на достъпа, като например хората с увреждания и хората, живеещи в селските райони.

5.7.

Законосъобразността на всички административни практики е от съществено значение; законите и наредбите не могат да противоречат на конституционния ред или на европейските ценности. Освен това те трябва да зачитат принципите на пропорционалност, равно третиране и правилно упражняване на правото на преценка.

5.8.

Публичните служби прилагат на практика правото на добра администрация и действат по прозрачен начин, за да дадат възможност за публичен контрол на изпълнителната власт. Те гарантират свободен достъп до административната информация и отговарят безусловно на исканията за сведения. Изключенията следва да се тълкуват ограничително.

5.9.

Публичните служби са обвързани с Конвенцията на ООН срещу корупцията и приемат всички необходими мерки за борба с корупцията. Те прилагат също така препоръките от докладите на Съюза за борбата с корупцията.

5.10.

Публичните служби се ръководят изцяло от демократична гражданска култура. Ролята на ефективно и структурирано гражданско общество и политическа опозиция е от първостепенно значение за спазването на този принцип.

5.11.

Професионалният статут на членовете на персонала на публичните служби трябва да им гарантира възможността да отказват да изпълняват незаконосъобразни нареждания и да подават надлежни жалби. Това допринася за правилното функциониране на обществените услуги и представлява гаранция за демокрацията и защитата на общия интерес срещу корупцията, измамите или злоупотребите.

5.12.

Европейската директива относно засилената защита на лицата, подаващи сигнали за нередности, е приложима и спрямо публичните служители. Както се изтъква в становището на ЕИСК SOC/593 „Подобряване на защитата на лицата, сигнализиращи за нередности, на равнището на ЕС“ (1), възможността за сигнализиране компетентните органи (които не са медии или обществеността) във вътрешен или външен план е въпрос на избор на длъжностното лице.

5.13.

Необходимо е също така да се следи възможностите за пряк контакт с администрацията да бъдат поддържани в бъдеще, въпреки цифровизацията на услугите: това се отнася за всички публични служби на местно, регионално и национално равнище, така че да се използва индивидуален подход при подпомагането на уязвимите лица (възрастни хора, хора, изпаднали в бедност, мигранти и т.н.) и цифровизацията да не се окаже допълнителен фактор на изключване за всички тези хора.

5.14.

От съществено значение е публичните служби да бъдат приведени в съответствие с настоящото равнище на цифровизация, без обаче да се застрашават основните права, в т.ч. правата на работниците. Те трябва по-специално да гарантират защитата на данните и правото на самоопределяне по отношение на информацията в рамките на цифровизираната администрация.

5.15.

Публичните служби трябва да разполагат с необходимите умения и човешки, технически, материални и финансови ресурси за изпълнение на възложените им задачи. За да може доброто им функциониране да бъде осигурено и по време на кризисни ситуации, е наложително те да разполагат с достатъчни запаси във всяка от тези области.

5.16.

Организацията на националните публични служби е изключителна отговорност на държавите членки, тъй като тези служби са от съществено значение за тяхната национална идентичност. Необходимо е обаче те да бъдат оперативно съвместими в рамките на европейската многостепенна система на управление.

5.17.

Европейското сътрудничество и практическото прилагане на принципите на публичните служби трябва да бъдат част от обучението на всички членове на персонала, изпълняващи обществени задачи.

5.18.

Трябва да се увеличи обменът на служители между ЕС и неговите държави членки, както и между държавите членки, за да се консолидират връзките между различните равнища на администрация в рамките на многостепенната система на ЕС. Ротацията на длъжностите в рамките на държавите членки трябва да е възможна за служителите на публичните служби, без това да е съпроводено с неблагоприятни последици.

5.19.

Европейските институции, които предлагат вътрешно обучение, следва да създадат курсове за прилагане на принципите на публичната служба и за осигуряване на ролята на автоматични стабилизатори за служителите на публичните служби на всички равнища.

5.20.

От съществено значение е всички публични служби, които участват в отпускането на европейски средства, да спазват и прилагат принципите на публичната служба.

---

(1)  ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 155.