P8_TA(2019)0134

Прилагане на правните разпоредби и на съвместното изявление за гарантиране на парламентарния контрол върху децентрализираните агенции

Резолюция на Европейския парламент от 14 февруари 2019 г. относно прилагането на правните разпоредби и на съвместното изявление за гарантиране на парламентарния контрол върху децентрализираните агенции (2018/2114(INI))

(2020/C 449/25)

Европейският парламент,

—	като взе предвид разпоредбите на Договора относно агенциите, и по-специално членове 5 и 9 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) и членове 15, 16, 71, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 277, 282, 287, 290, 291, 298 и 325 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС),

—	като взе предвид Хартата на основните права на Европейския съюз, и по-специално членове 41, 42, 43, 51 и 52 от нея,

—	като взе предвид Съвместното изявление на Европейския парламент, Съвета на ЕС и Европейската комисия относно децентрализираните агенции от 19 юли 2012 г. и приложения към него общ подход,

—	като взе предвид член 52 от своя Правилник за дейността, както и член 1, параграф 1, буква д) от решението на Председателския съвет от 12 декември 2002 г. относно процедурата по разрешаване изготвянето на доклади по собствена инициатива, и приложение 3 към него,

—

като взе предвид доклада на комисията по конституционни въпроси и становищата на комисията по бюджети, на комисията по бюджетен контрол, на комисията по икономически и парични въпроси, на комисията по околна среда, обществено здраве и безопасност на храните и на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (A8-0055/2019),

А.

като има предвид, че агенциите играят жизненоважна роля за изпълнението на политиките на ЕС на европейско и национално равнище, като изпълняват широка гама от задачи, за да допринасят за изпълнението на политиките на ЕС, например като създават мрежи или подкрепят сътрудничеството между ЕС и националните органи; като има предвид, че доброто сътрудничество между агенциите на ЕС и държавите членки спомага за повишаване на ефикасността и ефективността на работата на агенциите; като има предвид, че е установено сътрудничество и между самите агенции чрез Мрежата на агенциите на Европейския съюз;

Б.	като има предвид, че като цяло координацията и сътрудничеството между различните агенции и парламентарните комисии бяха добри; като има предвид, че Европол е единствената агенция, която се контролира от Парламента съвместно с националните парламенти чрез съвместната група за парламентарен контрол;

В.	като има предвид, че през годините агенциите се създаваха и развиваха в зависимост от конкретните обстоятелства; като има предвид, че Договорът от Лисабон официално признава агенциите като органи на изпълнителната власт на ЕС, като официално посочва агенциите на ЕС в Договорите;

Г.

като има предвид, че агенциите носят отговорност на първо място пред Парламента и Съвета, които трябва да гарантират, че в законодателните актове, уреждащи тези агенции, са въведени подходящи механизми за контрол и че впоследствие тези механизми се прилагат правилно; като има предвид, че създаването на агенции като органи на изпълнителната власт на ЕС не следва да отслабва функциите по контрол на Парламента, предвидени в член 14 от ДЕС;

Д.	като има предвид, че в Договорите не се съдържат нито определение за децентрализираните агенции, нито общо описание на правомощията, които могат да бъдат предоставяни на агенциите;

Е.	като има предвид, че правното основание на редица агенции е член 352 от ДФЕС, докато други са създадени въз основа на специфично за сектора правно основание;

Ж.

като има предвид, че съвместното изявление и общият подход от 2012 г. са резултат от работата на междуинституционалната работна група по регулаторните агенции, създадена от Комисията, Европейския парламент и Съвета с цел да извърши оценка на съгласуваността, ефективността, отчетността и прозрачността на агенциите, след като предложението на Комисията от 2005 г. за междуинституционално споразумение относно регулаторните агенции не получи необходимата подкрепа от Съвета и Парламента;

З.

като има предвид, че общият подход съдържа разпоредби относно структурата и управлението на агенциите, както и относно тяхното функциониране, програмирането на дейностите им, тяхното финансиране, управлението на бюджетните им ресурси, бюджетните процедури, отчетността, контрола и прозрачността, които спомагат за обезпечаването на парламентарен контрол върху децентрализираните агенции;

И.	като има предвид, че въпреки като цяло положителния отзвук, в няколко случая агенциите бяха изправени пред инцидентни прояви на недоверие в издаваните от тях научни и технически становища;

Основни наблюдения

отбелязва, че механизмите за гарантиране на отчетността на агенциите са включени в Договорите, в учредителните регламенти на агенциите, в практиката на Съда на Европейския съюз, както и в съвместното изявление и общия подход; подчертава, че чрез делегирането на правомощия Парламентът има правомощието да упражнява контрол върху децентрализираните агенции, без обаче това правомощие да е подробно описано в Договорите; отбелязва в това отношение необвързващия характер на съвместното изявление и общия подход; изразява въпреки това съжаление, че институциите все още не са договорили обвързваща регулаторна рамка;

посочва, че Парламентът упражнява контрол върху агенциите по различни начини:

—	като едно от подразделенията на бюджетния орган, когато взема решения относно вноските от бюджета на ЕС за агенциите;

—

бюджета;

—	чрез определянето на членовете на управителните съвети на агенциите;

—	чрез процедурата по назначаване (или освобождаване от длъжност) на изпълнителните директори;

—	чрез провежданите с него консултации относно работните програми;

—	чрез представянето на годишните доклади;

—	чрез други методи (посещения на делегации, контактни групи или лица за контакт, размяна на мнения, изслушвания, брифинги, предоставяне на експертен опит);

отбелязва, че разпоредбите в учредителните регламенти се различават в различна степен от определените в общия подход механизми за отчетност и парламентарен контрол, което може да се дължи на твърде различните задачи и функции, които агенциите изпълняват;

счита, че парламентарните комисии са изпълнявали активно контролните си функции въпреки разнообразието на разпоредбите в учредителните регламенти;

признава изпълнението от страна на агенциите на Съюза на съвместното изявление и общия подход и на неговата пътна карта; подчертава по-специално препоръките на междуинституционалната работна група за децентрализираните агенции, които бяха одобрени от Председателския съвет на 18 януари 2018 г.; отбелязва, че на последващото заседание на 12 юли 2018 г. беше счетено, че работата на междуинституционалната работна група е приключена;

Препоръки

счита, че биха могли да се положат повече усилия за рационализиране на някои разпоредби в учредителните регламенти на агенциите, отнасящи се до механизмите за тяхното управление и отчетност, като се вземат предвид различните видове действащи понастоящем агенции и чрез определянето на общите принципи, уреждащи отношенията между институциите на ЕС и агенциите; посочва, че тези въпроси следва да бъдат разгледани и в оценките на въздействието, когато се предлага създаването на агенция; подчертава, че агенциите трябва да притежават известна степен на организационна гъвкавост, за да се адаптират по-добре към предвидените задачи и потребностите, които възникват при изпълнението на техните задължения; приветства вътрешната организация на агенциите с дейност в сходни области, основана на клъстери за секторно и междусекторно взаимодействие;

призовава по тази причина за задълбочена оценка на прилагането на общия подход във всичките му аспекти, която да бъде придружена от подробни аналитични документи, подобни на изготвените през 2010 г., с акцент върху аспектите, свързани с управлението, като се направи преглед по-специално на съвместимостта на включените разпоредби с правомощията на Парламента в областта на съвместното вземане на решения и контрола, отчитайки същевременно необходимостта от осигуряване на гъвкавост с оглед на разнообразието от децентрализирани агенции;

изразява съжаление, че Парламентът, като водещ гарант за спазването на принципа на демокрация в ЕС, не участва пълноценно в процедурата за избор на ново седалище на ЕМА и ЕБО; припомня в това отношение искането си за преразглеждане на съвместното изявление и общия подход от 2012 г. във възможно най-кратък срок и припомня също ангажимента на Съвета да предприеме преразглеждането им, като призовава Комисията да представи до април 2019 г. задълбочен анализ на съвместното изявление и общия подход по отношение на местоположението на децентрализираните агенции;

подчертава, че местоположението на седалището на дадена агенция следва да не засяга изпълнението на нейните правомощия и задачи, нейната структура на управление, функционирането на нейната основна организация или основното финансиране на нейните дейности;

10.

очаква прерогативите на Парламента и на Съвета като съзаконодатели да бъдат зачитани изцяло при бъдещи решения относно местоположението или преместването на местоположението на агенции; счита, че Парламентът следва системно да участва, посредством законодателния процес и на равнопоставена основа със Съвета и Комисията, в прозрачното определяне и преценяване на тежестта на критериите за местоположението на всички органи и агенции на Съюза; посочва, че в Междуинституционалното споразумение от 13 април 2016 г. за по-добро законотворчество Парламентът, Съветът и Комисията поеха ангажимент за лоялно и прозрачно сътрудничество и че в споразумението се подчертава принципът на равенство на съзаконодателите, заложен в Договорите; подчертава стойността на засиления обмен на информация още на началните етапи на бъдещите процедури за определяне на местоположението на агенции, тъй като подобен обмен на информация на ранен етап ще улесни трите институции в упражняването на техните права и прерогативи;

11.

счита, че решението относно местонахождението на дадена агенция е от голямо значение и че институциите на Съюза трябва да вземат предвид обективни критерии като достъпност, административни полезни взаимодействия и близост до заинтересованите лица, за да се постигне възможно най-доброто решение;

12.

изисква от Комисията, в съответствие с препоръките на междуинституционалната работна група относно ресурсите на децентрализираните агенции, бързо да представи оценка на агенциите с няколко места на работа, използвайки последователен подход за оценяване на тяхната добавена стойност, като вземе предвид направените разходи; призовава за предприемането на значителни мерки въз основа на резултатите от оценката с цел да се намали броят на агенциите с повече от едно място на работа, ако и когато това е целесъобразно;

13.

предлага въз основа на прегледа на общия подход да се обърне отново внимание на изготвянето на междуинституционално споразумение относно агенциите, което да съдържа разпоредби за преглед на всеки пет години на принципите, уреждащи създаването и функционирането на агенциите, като се използва експертният опит на група от изтъкнати личности;

14.

счита, че това МИС следва да зачита правомощията на Европейския парламент в рамките на процедурите за съвместно вземане на решение и следва също така да обхваща отношенията между дадена агенция и институциите на държавата членка, в която се намира, както и мерки за прозрачност, процедури за избягване на конфликт на интереси и гарантиране на баланса между половете сред членовете на управителните и консултативните органи, както и прилагането на интегрирането на принципа на равенство между половете във всички дейности на агенциите;

15.

счита, че при изготвянето на такова МИС следва да бъдат разгледани и няколко конкретни предложения за засилване на демократичния надзор, подобряване на отчетността на агенциите на Съюза и укрепване на системата за докладване пред Парламента, като например:

—	определяне на срок, в който агенциите да отговарят на въпросите, отправени към тях от Европейския парламент или от Съвета;

—	приемане на договорености за обмен на чувствителна и поверителна информация и за консултации с парламентарните комисии, когато това се изисква;

—	да се прецени дали е необходимо или не определен брой членове на съответните управителни съвети да се назначават от Парламента;

—	да се има предвид добавената стойност на присъствието на представители на Парламента/наблюдатели на заседанията на съветите на надзорните органи и на групите на заинтересованите страни;

—	рационализиране на участието на Парламента в годишните и многогодишните работни програми на агенциите;

—	рационализиране и хармонизиране на задълженията за докладване, по-специално що се отнася до годишния отчет за дейността, доклада за бюджетното и финансовото управление и окончателните отчети;

—	подробно информиране на Парламента относно предприетите мерки за изпълнение на препоръките на органа по освобождаване от отговорност („доклади за последващи действия“) и на препоръките на Сметната палата;

16.

освен това счита, че ролята на Парламента в надзора върху измерението, свързано с управлението на децентрализираните агенции, би могла да бъде значително подобрена; освен това предлага засилването на сътрудничеството със съвместната група за парламентарен контрол и преразглеждането на правилата за командировките в агенциите, за да се даде възможност за по-добър редовен контакт между парламентарните комисии и агенциите, които попадат в тяхната сфера на компетентност;

17.

предлага в контекста на петгодишния преглед, въз основа на и в допълнение към контролните дейности, извършвани от комисиите на Парламента относно агенциите, попадащи в тяхната сфера на компетентност, комисията по конституционни въпроси да провежда ежегоден дебат относно функционирането и управлението на агенциите, последван, ако това се счита за целесъобразно и/или необходимо, от разискване в пленарна зала с цел улесняване на една по-силна и по-структурирана система за контрол на дейностите на агенциите в рамките на Парламента; освен това, предвид ролята на агенциите като посредници между ЕС и държавите членки, предлага период на консултации с националните парламенти, в случай че желаят да направят каквато и да е намеса по този въпрос;

18.

счита, че агенциите на Съюза следва да прилагат правилата и принципите на добро управление и по-добро законотворчество, включително да провеждат открити обществени консултации по своите проекти на предложения за вторични и третични актове, когато сферата на дейност на агенцията позволява това; предлага агенциите да подлежат на същите правила за прозрачност като Комисията, включително правилата и задълженията по отношение на представителите на интереси;

19.

подчертава, че като осигуряват цялостното и навременно изпълнение на всички задачи, произтичащи от регулаторната правна уредба, агенциите на Съюза следва внимателно да се придържат към задачите си и да действат в съответствие с мандата, възложен им от Парламента и от Съвета; счита, че е задължително агенциите на Съюза да действат по прозрачен начин при изпълнението на своите мандати;

20.

предлага всички агенции да имат възможността да представят необвързващи становища по текущи досиета в рамките на своята компетентност;

21.

счита освен това, че в случай на бъдещи промени в Договорите следва да се обърне внимание на въпроса по какъв начин могат да бъдат включени в Договорите още по-стабилни разпоредби относно агенциите, и по-специално във връзка с членове 13 и 14 от ДЕС и членове 290 и 291 от ДФЕС, като бъдат ясно определени различните видове агенции, правомощията, които могат да им се възлагат, и общите принципи, които гарантират парламентарния контрол над тях;

Бюджетни въпроси

22.

отбелязва, че финансирането чрез такси на агенциите в момента възлиза на около 1 милиард евро годишно, което може да облекчи натиска върху бюджета на ЕС и може да бъде ефективен начин за финансиране на дейности на агенциите в случаите, когато моделът на стопанска дейност позволява това; изразява загриженост относно потенциални конфликти на интереси, които биха могли да възникнат, ако агенциите трябва да разчитат на такси като основен източник на приходи; настоява, че са необходими предпазни мерки, за да се избегне всякакъв вид конфликт на интереси;

23.

подчертава необходимостта да се вземат предвид новите приоритети в областта на климата, устойчивостта и защитата на околната среда в следващата МФР и задачите, възложени на определени агенции за изпълнението на МФР;

24.

отбелязва, че макар от гледна точка на бюджетното управление да съществуват известни сходства между децентрализираните агенции, прилагането на универсален подход се доказа като неблагоприятно за ефикасното и ефективно управление на някои агенции; счита, че целта за 5-процентно намаление на служителите и формиране на резерв за преразпределение между агенциите е за еднократно приложение; отново заявява, че възнамерява да се противопостави на подобен подход в бъдеще;

25.

отбелязва със загриженост, че редица агенции изпитват затруднения да привлекат квалифициран персонал поради неблагоприятни условия на работа; счита, че органите на Съюза трябва да бъдат в състояние да привличат квалифициран персонал, за да изпълняват своите задачи ефективно и ефикасно; поради това призовава за предприемане на конкретни действия за постигането на тези цели;

26.

отбелязва, че задълбоченото сътрудничество между агенциите по отношение на споделянето на услуги доведе до икономии, като икономиите, постигнати чрез създаването на общ портал за обществените поръчки; насърчава по-нататъшното проучване на възможностите за споделяне на услуги между агенциите или между Комисията и агенциите с цел пораждане на нови полезни взаимодействия и оптимизиране на съществуващите; счита, че когато е приложимо, би могла да бъде постигната допълнителна бюджетна ефективност в областта на административната подкрепа и услугите по управление на съоръженията чрез тясно сътрудничество между близко разположени органи и агенции на Съюза;

27.

отбелязва, че бюджетите на агенциите следва да бъдат изготвяни в съответствие с принципа на бюджетиране, основано на изпълнението, като се отчитат целите на всяка агенция и очакваните резултати от работата ѝ; призовава за прилагането на тематичен подход при изготвянето на бюджетите на децентрализираните агенции с цел по-добро определяне на приоритета на задачите на агенциите, задълбочаване на сътрудничеството и избягване на припокриване, особено по отношение на агенции с дейност в една и съща област на политиките;

28.

отбелязва със загриженост, че някои административни изисквания са непропорционални за агенциите, които не са достигнали определен размер; очаква Комисията и Съветът да гарантират, че приложимите административни изисквания са съизмерни на финансовите и човешките ресурси на всички агенции;

29.

припомня, че законодателната процедура води до изменение на първоначалното предложение на Комисията; отбелязва със загриженост, че актуализираните финансови отчети обикновено са на разположение едва в края на законодателната процедура, ако въобще бъдат предоставени; припомня двойната роля на Парламента и на Съвета в качеството им на законодателен орган и на бюджетен орган;

30.

приветства преразгледания текст на проекта на рамковия Финансов регламент за децентрализираните агенции, представен от Комисията, и по-специално посочения в него план за укрепване на управлението на тези агенции;

31.

при все това счита, че все още има различни нерешени въпроси, и настоятелно призовава Комисията незабавно да представи оценка за агенциите с няколко седалища, както се препоръчва от МРГ, както и предложения за евентуални сливания, закривания и/или прехвърляне на задачи към Комисията, въз основа на внимателен задълбочен анализ и при прилагане на прозрачни критерии, което беше предвидено в техническото задание на МРГ, но в действителност въпросът никога не беше надлежно проучен поради липса на предложения в тази насока от страна на Комисията;

32.

отбелязва, че по отношение на одита на децентрализираните агенции „пълната отговорност продължава да носи [Сметната палата], която управлява всички необходими административни процедури и процедури за възлагане на поръчки и ги финансира“; отново заявява, че одитът, извършван от одитори от частния сектор, увеличи значително административната тежест за агенциите, както и необходимото време за възлагането на обществени поръчки и за управлението на договорите за одит, и доведе до допълнителни разходи, които още повече утежниха положението с техните намаляващи ресурси; подчертава, че е наложително този въпрос да се разреши в съответствие с общия подход в контекста на преразглеждането на рамковия Финансов регламент; призовава всички заинтересовани страни при това преразглеждане да внесат спешно яснота по този въпрос с цел значително намаляване на прекомерната административна тежест;

o o

33.

възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция съответно на Съвета, Комисията, Европейската сметна палата, както и на децентрализираните агенции на ЕС.