P8_TA(2019)0078

Прилагане на разпоредбите на Договора относно правомощията на Парламента за упражняване на политически контрол върху Комисията

Резолюция на Европейския парламент от 12 февруари 2019 г. относно прилагането на разпоредбите на Договора относно правомощията на Парламента за упражняване на политически контрол върху Комисията (2018/2113(INI))

(2020/C 449/04)

Европейският парламент,

—

като взе предвид разпоредбите на Договора относно политическия надзор на Европейския парламент върху Европейската комисия, и по-специално членове 14, 17 и 25 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) и членове 121, 159, 161, 175, 190, 225, 226, 230, 233, 234, 249, 290, 291, 319 и 325 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС),

—	като взе предвид член 17 от ДЕС, който възлага на Комисията защитата на общия интерес на Съюза и ѝ предоставя монопол за предприемането на инициативи „за тази цел“,

—	като взе предвид Рамковото споразумение за отношенията между Европейския парламент и Европейската комисия,

—	като взе предвид Междуинституционалното споразумение (МИС) за по-добро законотворчество от 2016 г. и Междуинституционалното споразумение относно бюджетната дисциплина, сътрудничеството по бюджетни въпроси и доброто финансово управление от 2013 г.,

—	като взе предвид своята резолюция от 16 февруари 2017 г. относно подобряване на функционирането на Европейския съюз чрез използване на потенциала на Договора от Лисабон (1),

—	като взе предвид своята резолюция от 16 февруари 2017 г. относно възможното развитие и адаптиране на съществуващата институционална структура на Европейския съюз (2),

—

като взе предвид своето решение от 7 февруари 2018 г. относно преразглеждането на Рамковото споразумение за отношенията между Европейския парламент и Европейската комисия, и по-специално параграфи 2 и 8 от него, в който допълнително се потвърждава, че процесът на водещите кандидати (Spitzenkandidaten) представлява успешна конституционна и политическа практика, която отразява междуинституционалния баланс, предвиден в Договорите (3),

—

като взе предвид своята законодателна резолюция от 16 април 2014 г. относно предложението за регламент на Европейския парламент относно реда и условията за упражняване на правото на Европейския парламент да предприема разследване и за отмяна на Решение 95/167/ЕО, Евратом, ЕОВС на Европейския парламент, Съвета и Комисията (4), както и текущите междуиституционални преговори;

—	като взе предвид доклада на Европейския омбудсман относно заседанията и проверката на документи — съединени жалби 488/2018/KR и 514/2018/KR относно назначаването на нов генерален секретар от Комисията, както и неговите препоръки по посочените дела,

—	като взе предвид своя правилник, включително член 521 както и член 1, параграф 1, буква д) от решението на Председателския съвет от 12 декември 2002 г. относно процедурата за разрешаване на изготвянето на доклади по собствена инициатива и приложение 3 към него,

—	като взе предвид доклада на комисията по конституционни въпроси и становището на комисията по бюджетен контрол (A8-0033/2019),

A.	като има предвид, че институционалната рамка на Съюза, установена в Договорите, предоставя на Парламента, в качеството му на законодателен орган на Съюза, отговорността за политическия контрол върху Комисията;

Б.

като има предвид, че Парламентът разполага с набор от инструменти за контрол върху Комисията, като например предложението за вот на недоверие (член 17 от ДЕС и член 234 от ДФЕС), възможността да поиска от председателя на Комисията да оттегли доверието си от отделен член на Комисията (член 118, параграф 10 от Правилника за дейността на Парламента), правото на разследване (член 226 от ДФЕС), правомощията за контрол върху делегираните актове и актовете за изпълнение (членове 290 и 291 от ДФЕС), правото да се отправят въпроси с искане за устен и писмен отговор (член 230, параграф 2 от ДФЕС) и правото на Парламента да завежда съдебни дела срещу Комисията по въпроси относно законосъобразността (член 263 от ДФЕС) или в случай на бездействие от страна на Комисията;

В.	като има предвид, че в допълнение към тези инструменти Парламентът разполага с набор от инструменти за надзор над управлението, благодарение на които може проактивно да определя европейската политическа програма;

Г.	като има предвид, че бюджетът е най-важният инструмент на Европейския съюз за изпълнение на неговите цели и стратегии и поради това бюджетният контрол е от изключително значение;

Д.

като има предвид, че процедурата на водещите кандидати („Spitzenkandidaten“) отразява междуиституционалния баланс между Парламента и Комисията и поради това укрепи и засили съществено връзката между двете институции, като начин доведе до по-голяма политизация на Комисията, която следва да доведе до засилен парламентарен контрол върху изпълнителните ѝ функции;

Е.

като има предвид, че съгласно член 17 от ДЕС председателят на Комисията следва да се избира от Парламента по предложение на държавните и правителствените ръководители от ЕС, като се вземат предвид резултатите от изборите за Европейски парламент и проведените консултации с Парламента; като има предвид, че член 17 от ДЕС предвижда също така, че следва да се следва същата процедура, в случай че Парламентът отхвърли предложения кандидат, включително провеждане на консултации с Парламента;

Ж.

като има предвид, че всички кандидати за членове на Комисията преминават през изслушване преди назначаването на колегиума на членовете на Комисията и като има предвид, че в рамките на своя мандат Парламентът може да извърши преглед на ангажиментите и приоритетите, заявени от кандидатите за членове на Комисията по време на изслушванията им за назначаване, което включва и оценка по въпроса дали с оглед на личните им качества и квалификация те изпълняват изискванията за тази длъжност;

З.	като има предвид, че Договорите предоставят на Парламента правото да гласува вот на недоверие срещу Комисията като цяло, но не и да оттегли доверието си от отделен член на Комисията;

И.	като има предвид, че въпреки колективната отговорност на колегиума на членовете на Комисията, Парламентът следва да гарантира ефективен политически надзор над индивидуалната работа на всеки член на Комисията;

Й.	като има предвид, че неотдавнашното назначаване на новия генерален секретар на Комисията предизвика сериозна загриженост относно ролята и политическото влияние, упражнявано от висши служители на Комисията;

К.	като има предвид, че при назначаването на новия председател и на новите членове на Комисията през 2019 г. следва да се проведе нова процедура за избор на генерален секретар на Комисията, която е в съответствие с правилата;

Л.

като има предвид, че съгласно Договорите Комисията има задължение да докладва редовно на Парламента: ежегодно относно общите дейности на Съюза (член 249 от ДФЕС); на всеки три години относно прилагането на разпоредбите относно недискриминацията и гражданството на Съюза (член 25 от ДФЕС); относно резултатите от многостранното наблюдение на икономическата политика (член 121, параграф 5 от ДФЕС); на всеки три години относно напредъка, постигнат в областта на социалната политика (членове 159 и 161 от ДФЕС); на всеки три години относно напредъка в постигането на икономическо, социално и териториално сближаване (член 175 от ДФЕС); ежегодно относно дейностите в областта на научните изследвания в Съюза (член 190 от ДФЕС); ежегодно относно борбата с измамите (член 325 от ДФЕС); както и при провеждане на преговори с трети държави или международни организации (член 207 от ДФЕС);

М.	като има предвид, освен това, че по отношение на вторичното законодателство Комисията е инструктирана да преразглежда и оценява различни директиви и регламенти и да докладва за своите констатации;

Н.	като има предвид, че с приемането на Рамковото споразумение за отношенията между Европейския парламент и Европейската комисия Парламентът си осигури допълнително влияние при формирането на законодателната програма, предлагана всяка година от Комисията в работната програма на Комисията;

О.	като има предвид, че след приемането на Договора от Лисабон Парламентът стана действителен съзаконодател в областта на бюджета и носи отговорността за освобождаването от отговорност на Комисията във връзка с изпълнението на бюджета на Съюза;

П.

като има предвид, че след влизането в сила на Договора от Лисабон Парламентът разшири влиянието си върху контрола на външните политики на ЕС, като получи правомощието да одобрява сключването на международни споразумения и следователно правото да бъде незабавно и изчерпателно информиран от Комисията на всички етапи от преговорите по тези споразумения (член 218 от ДФЕС, член 50 от ДЕС);

Р.	като има предвид, че условията, при които се проведоха преговорите с Обединеното кралство за оттеглянето му от Европейския съюз, бяха образцови от гледна точка на тяхната прозрачност и участието на Парламента;

С.

като има предвид, че обхватът на правата за контрол от страна на Парламента се различава значително при делегираните актове и при актовете за изпълнение; като има предвид, че Парламентът има право да наложи вето на делегиран акт и/или да отменя делегирането, но в случай на актове за изпълнение обхватът на неговото участие е много по-ограничен;

Т.	като има предвид, че настоящата институционална структура на Съюза и липсата на точно определение на изпълнителната власт в Договорите правят концепцията за изпълнителна власт на ЕС сложна и разпокъсана между европейското, националното и регионалното равнище;

У.

като има предвид, че по-тясното сътрудничество между Европейския парламент и националните и регионалните парламенти в съответствие със съответните им конституционни правомощия и съгласно член 10, параграф 2 от ДЕС има ключово значение за предприемането на мерки за справяне с проблема с парламентарния контрол върху изпълнителните функции, когато става въпрос за прилагането на европейското законодателство;

Ф.

като има предвид, че прозрачността и активното участие на Парламента в преговорите с Обединеното кралство оказаха положително въздействие върху техния резултат, като създадоха климат на доверие и единство, и поради това следва да послужат като вдъхновение за бъдещите практики за водене на международни преговори;

Основни заключения

припомня, че упражняването на контрол върху органите на ЕС е една от основните функции на Европейския парламент и че отчетността на Комисията пред Парламента е основен принцип на функционирането на ЕС и на вътрешния демократичен контрол;

счита, че Парламентът не използва пълноценно всички инструменти, които са на негово разположение за политически контрол върху изпълнителната власт поради различни причини, някои от които са присъщи на институционалната структура на Съюза, а други са резултат, например, от променящата се междуинституционална динамика, което направи някои от инструментите трудни за прилагане или не достатъчно ефективни;

признава потенциала и успешното прилагане на процедурата на водещите кандидати (Spitzenkandidaten), при която всички европейски граждани имат пряко участие в избора на председател на Комисията чрез гласуване за листата, водена от предпочитания от тях кандидат; поради това решително подкрепя използването на тази практика и за бъдещите избори за Европейски парламент и насърчава всички политически сили да участват в този процес;

припомня, че по-силната политическа връзка, създадена между Парламента и Комисията в резултат на процедурата на водещите кандидати (Spitzenkandidaten), не следва да превръща Комисията в обект на по-малко строг парламентарен контрол;

припомня, че целта на заложения в Договорите праг за вот на недоверие е да се запази ефективното използване на този инструмент при тежки случаи; признава, че както в повечето парламентарни демокрации възможността за внасяне на вот на недоверие действа главно като възпиращ фактор; все пак предлага в контекста на бъдещо изменение на Договора, да се проучат или разгледат възможностите за ограничено снижаване на прага, като се запази предвиденото от Договорите институционално равновесие;

посочва, че политизирането на Комисията е пряко следствие от промените, въведени с Договора от Лисабон; отбелязва, че тези промени не включват приемането на разпоредби, които биха позволили търсенето на отговорност от отделните членове на Комисията;

изразява дълбоко съжаление по повод факта, че по думите на омбудсмана Комисията „не е спазила нито буквата, нито духа на съответните правила“ при назначаването на своя генерален секретар;

посочва, че Договорите не предоставят ясно определение за изпълнителна власт на ЕС и че компетентните институции за различните области на политиката са различни, в зависимост от това дали се счита, че въпросната област попада в обхвата на споделената или изключителната компетентност на Съюза;

счита, че е необходимо да се установи действителна двукамарна законодателна система, в която да участват Съветът и Парламентът, като Комисията действа в качеството на изпълнителна власт;

10.

посочва, че ролята на Парламента като орган, осъществяващ контрол върху изпълнителната власт, се допълва от сходни правомощия на националните парламенти по отношение на техните изпълнителни органи, когато последните решават европейски въпроси; счита, че подобна отговорност е основен елемент от ролята на националните парламенти в Европейския съюз;

11.

счита, че упражняването на контрол от страна на Парламента върху изпълнителната власт съгласно член 14 от ДЕС се затруднява и дори понякога се превръща в невъзможна задача поради липсата на ясен каталог на правомощията и политиките на Съюза и поради многопластовото разпределение на компетентност между европейските, националните и регионалните изпълнителни органи;

12.

припомня, че Договорите не предоставят никакви законодателни функции или право на законодателна инициатива на Европейския съвет; изразява загриженост по повод факта, че през последните години Европейският съвет, в противоречие с духа и буквата на Договорите, взе редица важни политически решения извън рамката на Договора, като по този начин фактически изключи посочените решения от контрола на Парламента и подкопа демократичната отчетност, която е от съществено значение при тези европейски политики;

13.

припомня, че Договорът предоставя на Парламента значителни правомощия за политически контрол чрез годишните бюджетни процедури и процедури по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета;

14.

припомня, че освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета е годишна политическа процедура, гарантираща последващ демократичен контрол върху изпълнението на бюджета на Европейския съюз от Комисията на нейна собствена отговорност и в сътрудничество с държавите членки;

15.

посочва, че процедурата по освобождаване от отговорност се е доказала като мощен инструмент, който оказва въздействие върху положителното развитие на бюджетната система и финансовото управление на ЕС, оформянето на дневния ред и начина, по който се определят и изпълняват политиките на ЕС, като същевременно допринася за увеличаване на политическото влияние на Парламента;

16.

подчертава, че член 318 от ДФЕС добавя нов инструмент към инструментариума за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета: оценка на финансите на Съюза въз основа на постигнатите резултати;

17.

отбелязва със загриженост, че не съществува реална правна санкция, ако Парламентът реши да не освобождава от отговорност Комисията; при все това счита, че отказът на освобождаване от отговорност изпраща силен политически сигнал, тъй като означава, че Парламентът няма достатъчно доверие в отчетността на Комисията и по тази причина Комисията не следва да оставя това действие без отговор, а следва да предприеме категорични последващи действия, насочени към подобряване на положението;

18.

изразява съжаление във връзка с факта, че при липсата на лоялно сътрудничество от страна на Съвета не е възможно да се упражнява контрол върху бюджета на Съвета чрез институционалната практика на освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета от страна на Парламента и че това положение представлява сериозно неизпълнение на произтичащите от Договора задължения, които предвиждат, че Парламентът упражнява контрол върху целия бюджет на Съюза;

19.

предлага, с оглед разширяване на обхвата на правомощията на Парламента за бюджетен контрол върху целия бюджет на Съюза, да започнат преговори между Съвета, Комисията и Парламента, така че да се гарантира, че Парламентът има право на достъп до информация относно начина, по който Съветът изпълнява своя бюджет, пряко или чрез Комисията, и че Съветът отговаря на въпроси с искане за писмен отговор от Парламента и присъства на изслушвания и разисквания относно изпълнението на своя бюджет; счита, че в случай че преговорите се провалят Парламентът следва да освободи от отговорност единствено Комисията и да включи в общата процедура по освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета отделни резолюции относно различните институции, органи и агенции на Съюза, като по този начин се гарантира, че никоя част от бюджета на ЕС не се изпълнява без подходящ контрол;

20.

припомня, че институциите все още не са изпълнили ангажимента си да установят критерии за разграничаване на използването на делегирани актове и на актове за изпълнение, въпреки че Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество подобри прозрачността на процедурата за приемане на делегирани актове;

21.

припомня, че в съответствие с член 247 от Финансовия регламент Комисията трябва да изпрати на Парламента до 31 юли на следващата финансова година интегриран набор от отчети за финансите и управленската отговорност, който включва по-специално окончателните консолидирани отчети, годишния доклад за управлението и изпълнението и оценката на финансите на Съюза въз основа на постигнатите резултати, както е посочено в член 318 от ДФЕС; подчертава, че годишният доклад за управлението и изпълнението следва да включва оценка на всички предприети превантивни и корективни мерки срещу финансирането, което е предмет на корупция или конфликти на интереси;

Препоръки

22.

счита, че инструментите за контрол на Комисията и тези за контрол на управлението следва да бъдат съчетани, за да се постигне максимална ефективност и на двете;

23.

настоява, че законодателните правомощия на Европейския парламент и правата му да упражнява контрол трябва да бъдат гарантирани, консолидирани и засилени, включително чрез междуинституционални споразумения и чрез използване на съответното правно основание от Комисията;

24.

счита, че е необходимо Парламентът да реформира своите методи на работа с цел укрепване на упражняването на функциите си на политически контрол върху Комисията;

25.

призовава Комисията да обърне по-сериозно внимание на законодателните инициативи, предприети от Парламента съгласно член 225 от ДФЕС; призовава следващия председател на Комисията да се ангажира с тази цел и приветства съответните декларации на водещите кандидати в това отношение; желае да види повече инициативи, които да доведат до законодателни предложения; припомня, че в съответствие с член 10 от Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество Комисията е задължена да разгледа своевременно и подробно исканията за предложения за актове на Съюза;

26.

поздравява Комисията за положителните ѝ последващи действия във връзка с препоръките на Парламента, изразени в неговата резолюция от 16 февруари 2017 г. относно подобряване на функционирането на Европейския съюз чрез използване на потенциала на Договора от Лисабон;

27.

счита, че въпреки че Парламентът няма официално право на законодателна инициатива съгласно действащите Договори, следва да се обърне сериозно внимание на възможността за предоставяне на право на законодателна инициатива в контекста на бъдещо изменение на Договора;

28.

насърчава обмена на добри практики между националните парламенти по отношение на парламентарния контрол, като например провеждането на редовни разисквания между съответните министри и специализираните комисии в националните парламенти преди и след заседанията на Съвета, както и с членове на Европейската комисия в подходящ формат и срокове, а също и срещи между Европейския парламент и националните парламенти; насърчава установяването на редовен обмен на служители между институциите и служителите на политическите групи между администрациите на Европейския парламент и националните парламенти, Европейския комитет на регионите и регионите на държавите членки, които разполагат със законодателни правомощия;

29.

счита, че създаването на ежегодна европейска седмица би позволило на членовете на ЕП и членовете на Комисията, и по-специално заместник-председателите, отговарящи за клъстерите, да застанат пред всички национални парламенти, за да обсъждат и разясняват европейския дневен ред, заедно с депутати и представители на гражданското общество; счита, че тази инициатива би могла да засили демократичната отчетност на Комисията, изисквана от Договора от Лисабон;

30.

призовава Парламента да укрепи капацитета си за контрол на подготовката и изпълнението на делегираните актове и на актовете за изпълнение;

31.

приветства усилията, предприемани понастоящем от трите институции, за установяване на ясни критерии, за да се определи как следва да се използват делегираните актове и актовете за изпълнение; призовава тези критерии да бъдат приложени възможно най-скоро;

32.

насърчава националните парламенти, както и регионалните парламенти, когато е целесъобразно, да увеличат капацитета си за контрол върху своите изпълнителни органи, когато последните вземат решения или предлагат регламенти с цел прилагане или делегиране на европейското законодателство;

33.

счита, че е необходимо при бъдещо преразглеждане на Договора да се подобрят инструментите за търсене на индивидуална отговорност от членовете на Комисията от страна на Парламента през целия им мандат, като се използват донякъде ограничените разпоредби на действащото рамковото споразумение за отношенията между Европейския парламент и Европейската комисия;

34.

призовава Комисията и Съвета, в съответствие с принципа на лоялно сътрудничество, да установят политически диалог относно предложението на Парламента за регламент относно правото на разследване, за да се предоставят на Парламента ефективни правомощия, които му позволяват да упражнява този основен парламентарен инструмент за контрол върху изпълнителната власт, който е абсолютно необходим в парламентарните системи навсякъде по света;

35.

изразява убеденост в ползата от парламентарните въпроси като инструмент за контрол; поради това счита за необходимо да се извърши задълбочена оценка на качеството на отговорите, предоставени от Комисията на въпросите на членовете на ЕП, както и на количеството и качеството на въпросите, отправени от членовете на ЕП;

36.

счита се, че времето за въпроси е важен елемент от парламентарния контрол върху изпълнителната власт; изисква от Председателския съвет отново да включи в дневния ред на пленарното заседание времето за въпроси, в съответствие с член 129 от Правилника за дейността на ЕП;

37.

отново призовава Комисията да преразгледа своите административни процедури за назначаване на генерален секретар, генерални директори и директори, с цел да се гарантира, че се подбират най-добрите кандидати в рамките на максимална прозрачност и равни възможности;

o o

38.

възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция съответно на Съвета, Комисията, на националните парламенти на държавите членки и на Комитета на регионите.

(1) ОВ C 252, 18.7.2018 г., стр. 215.

(2) ОВ C 252, 18.7.2018 г., стр. 201.

(3) ОВ C 463, 21.12.2018 г., стр. 89.

(4) ОВ C 443, 22.12.2017 г., стр. 39.