ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 25.6.2019
COM(2019) 350 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА
ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И СМЕТНАТА ПАЛАТА
Годишен доклад до органа за освобождаване от отговорност относно вътрешните одити, извършени през 2018 г.
{SWD(2019) 300 final}
Съдържание
1.Въведение
2.Мисия на Службата за вътрешен одит: независимост, обективност, отчетност
3.Преглед на извършените одити
3.1.Изпълнение на плана за одит за 2018 г.
3.2.Статистически данни за препоръките на Службата за вътрешен одит
4.Заключения въз основа на одитите, извършени през 2018 г.
4.1.Заключения относно одитите на изпълнението
4.1.1.Изпълнение от страна на генералните дирекции, службите и изпълнителните агенции на Комисията: хоризонтални процеси
4.1.2.Резултати от изпълнението на бюджетните кредити за оперативни и за административни разходи
4.2.Ограничени заключения на Службата за вътрешен одит
4.3.Общо становище относно финансовото управление от страна на Комисията
5.Консултации с органа на Комисията за разглеждане на финансови нередности
6.Смекчаващи мерки във връзка с потенциални конфликти на интереси (международни стандарти) — Разследване на Европейския омбудсман
7.По-нататъшно наблюдение и последващи действия във връзка с препоръките от одитите
1.Въведение
С настоящия доклад се информират Европейският парламент и Съветът, като част от процедурата по освобождаване от отговорност и в съответствие с членове 118 и 247 от Финансовия регламент, относно вътрешните одити, извършени в Комисията през 2018 г. Той се основава на доклада, изготвен от вътрешния одитор на Комисията относно изготвените през 2018 г. доклади за одит и консултации на Службата за вътрешен одит( 1 ). Той обхваща одитите, извършени от генералните дирекции, службите и изпълнителните агенции на Комисията( 2 ), и съдържа: i) обобщение на броя и вида на извършените вътрешни одити; ii) обобщение на отправените препоръки; и iii) действията, предприети по тях.
2.Мисия на Службата за вътрешен одит: независимост, обективност, отчетност
Мисията на Службата за вътрешен одит е да укрепва и защитава организационните ценности, като предоставя основани на риска и обективни увереност, съвети и виждания. Службата за вътрешен одит помага на Комисията да постига целите си чрез внасяне на систематичен и дисциплиниран подход, за да се оцени и подобри ефективността на процесите на управление на риска, на контрол и на управление. Задачите на Службата за вътрешен одит включват оценка и отправяне на подходящи препоръки за подобряване на управлението на риска, контрола и управлението с цел постигане на следните три цели: i) насърчаване на подходяща етика и ценности в рамките на организацията; ii) гарантиране на ефективно управление на изпълнението и отчетност на ниво организация; и iii) съобщаване по ефективен начин на информация за риска и контрола на съответните отдели в организацията. По този начин Службата за вътрешен одит цели да насърчи култура на ефикасно и ефективно управление в рамките на Комисията и нейните служби.
Независимостта на Службата за вътрешен одит е залегнала във Финансовия регламент( 3 ) и в приетия от Комисията устав за мисията на Службата( 4 ). В този устав се постановява, че за да се гарантира обективност на тяхната преценка и да се избегне конфликт на интереси, одиторите на Службата за вътрешен одит трябва да запазят своята независимост по отношение на дейностите и операциите, на които извършват преглед. Ако обективността им бъде накърнена реално или привидно, информацията за накърняването следва да бъде оповестена. Ако вътрешният одитор счита за необходимо, той може да се обърне пряко към председателя на Комисията и/или колегиума на членовете на Комисията.
Службата за вътрешен одит извършва дейността си в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент, Международните стандарти за професионалната практика по вътрешен одит и Етичния кодекс на Института на вътрешните одитори.
Службата за вътрешен одит се отчита — и отговаря функционално — пред Комитета за контрол на одитите. Комитетът за контрол на одитите подпомага колегиума на членовете на Комисията при изпълнението на задълженията му съгласно Договорите, Финансовия регламент и други нормативни актове. Той осъществява това, като: i) гарантира независимостта на Службата за вътрешен одит; ii) извършва мониторинг на качеството на дейността по вътрешен одит; iii) гарантира, че препоръките, отправени в рамките на вътрешен и външен одит, се вземат надлежно предвид от службите на Комисията; и iv) гарантира, че се предприемат подходящи последващи действия по отношение на тези препоръки. По този начин Комитетът за контрол на одитите помага за подобряване на ефективността и ефикасността на Комисията при постигането на нейните цели. Комитетът също така улеснява надзора от страна на колегиума на членовете на Комисията върху практиките на Комисията за управление, управление на риска и вътрешен контрол. През януари 2018 г. вътрешният одитор изготви одитен доклад относно управлението в Комисията. В този доклад се посочва необходимостта от пропорционални подобрения, свързани, inter alia, с управлението на риска, финансовата отчетност и мандатите на институционалните (надзорните) органи. Уставът на Комитета за контрол на одитите беше актуализиран през ноември 2018 г. като част от последващите действия на Комисията във връзка с този одит.
Службата за вътрешен одит не одитира системите на държавите членки за контрол на средствата от ЕС. Тези одити стигат до равнището на отделните бенефициери и се извършват от вътрешните одитори на държавите членки, от националните органи за одит, от други генерални дирекции на Комисията и от Европейската сметна палата. Службата за вътрешен одит одитира обаче предприетите от службите на Комисията мерки за надзор и одитиране i) на органите в държавите членки; и ii) на други органи, които отговарят за изплащането на средства от ЕС, като например Организацията на обединените нации. Съгласно предвиденото във Финансовия регламент Службата за вътрешен одит може да извършва тези дейности на място, включително в държавите членки.
3.Преглед на извършените одити
3.1.Изпълнение на плана за одит за 2018 г.
До крайната дата 31 януари 2019 г. бяха изпълнени 100 % от актуализирания план за одит за 2018 г. ( 5 ) Този план за одит включваше одити в службите и изпълнителните агенции на Комисията( 6 ).
Приключени бяха 166 ангажимента (състоящи се от одити, консултации, последващи действия и прегледи) и бяха изготвени 181 доклада (включително последващи бележки и писма до ръководството) 7 . В графиките по-долу е представена разбивка на видовете приключени ангажименти и изготвени доклади.
Първоначалният план за 2018 г., който съдържаше 52 ангажимента за одит (включително одити, прегледи и ангажименти за консултации, но без последващи действия), беше актуализиран в средата на годината. Както първоначалният, така и актуализираният план бяха разгледани от Комитета за контрол на одитите.
Службата за вътрешен одит планира одитната си дейност въз основа на оценка на риска и анализ на капацитета. Това се изисква в нейния устав и международните стандарти и помага също така да се гарантира ефективно и ефикасно изпълнение на плана за одит. След това изпълнението на плана за одит редовно се наблюдава и при необходимост се правят корекции. През 2018 г. Службата за вътрешен одит извърши задълбочена оценка на риска, в резултат на която бяха изготвени стратегически многогодишен план за одит за периода 2019—2021 г., както и годишен план за одит за 2019 г.
3.2.Статистически данни за препоръките на Службата за вътрешен одит
Броят на отправените от Службата за вътрешен одит препоръки през 2018 г. може да се види на фигурата по-долу.
100 % от отправените препоръки бяха приети. За всички препоръки одитираните субекти изготвиха планове за действие, които бяха представени на Службата за вътрешен одит и бяха оценени от нея като задоволителни.
1 572 (81 %) от общия брой на приетите препоръки (приети бяха общо 1 938 препоръки), отправени от Службата за вътрешен одит през периода 2014—2018 г., бяха оценени като изпълнени от одитираните субекти до крайната дата 31 януари 2019 г.( 8 ) Това означава, че към тази дата все още са били отворени общо 366 препоръки (19 %).
Една от тези 366 отворени препоръки( 9 ) е оценена като критична( 10 ), 135 са оценени като много важни, а 103 са просрочени (т.е. не са изпълнени до първоначално договорената дата за изпълнение). Тези просрочени препоръки представляват 5,3 % от общо 1 938 приети препоръки. От тези 103 просрочени препоръки 18 много важни препоръки са значително просрочени (значително просрочени са препоръките, които продължават да бъдат отворени над 6 месеца след първоначалната дата за изпълнение). Те представляват само 2,9 % от общия брой на критичните и много важните приети препоръки през периода 2014—2018 г. (в сравнение с 2,0 % през предходния отчетен период). Броят на много важните препоръки от одити, които са просрочени с над 6 месеца, е намалял значително през последните години (от средно 28 през периода от юни 2015 г. до октомври 2016 г. на средно 15 от януари 2017 г. досега). По изпълнението на тези препоръки се работи и Комитетът за контрол на одитите ще продължи да следи тази работа отблизо.
Като цяло Службата за вътрешен одит счита, че изпълнението на препоръките от одити е задоволително и съпоставимо с предходни отчетни периоди. Това състояние на нещата показва, че службите на Комисията се стараят да изпълнят много важните препоръки и че по този начин намаляват рисковете, установени от Службата за вътрешен одит. Въпреки това следва да се обърне внимание на препоръките, оценени като много важни, които са значително просрочени (т.е. с над 6 месеца).
Обобщение на тези много важни и значително просрочени препоръки е представено в работния документ на службите на Комисията (точка 3), приложен към настоящия доклад.
4.Заключения въз основа на одитите, извършени през 2018 г.
4.1.Заключения относно одитите на изпълнението
За да допринесе към културата на Комисията, основана на изпълнението, и към по-големия акцент, който тя поставя върху съотношението качество/цена, през 2018 г. Службата за вътрешен одит извърши два вида одити: одити на изпълнението( 11 ) и одити, които включват важни елементи на изпълнението (всеобхватни одити). Извършването на двата вида одити беше част от стратегическия план за одит на Службата за вътрешен одит за периода 2016—2018 г.
В съответствие със своята методика и най-добра практика Службата за вътрешен одит разгледа изпълнението косвено. Тя прави това, като проучва дали и как ръководството е създало системи за контрол, с които се оценява изпълнението на дейностите (ефикасността и ефективността) и се дава увереност за него. Чрез този подход Службата за вътрешен одит се стреми да гарантира, че генералните дирекции и службите са създали подходящи рамки за изпълнението и инструменти за измерване на изпълнението, ключови показатели и системи за наблюдение. Това се дължи отчасти на факта, че в голям брой правни основания се поставят цели с по-голям обхват от това, което Комисията може да постигне сама. Това означава, че решение относно целите и показателите на SMART( 12 ) трябва да бъде взето първо на ниво Комисия. Целта на тези цели и показатели е да се отдели във възможно най-голяма степен специфичният принос на Комисията от приноса на други ключови участници, които допринасят за изпълнението и постигането на целите на ЕС (държави членки, региони, държави извън ЕС, международни организации и т.н.).
В точките по-долу се посочват заключенията на Службата за вътрешен одит относно различите аспекти на изпълнението от извършените от нея одити през 2018 г.
4.1.1.Изпълнение от страна на генералните дирекции, службите и изпълнителните агенции на Комисията: хоризонтални процеси
4.1.1.1. Преглед на полезните взаимодействия и ефективността
Голяма част от вътрешните одити, извършени през 2018 г., бяха съсредоточени върху ефикасното и ефективно използване на ресурсите в различните генерални дирекции и служби на Комисията.
Ключова инициатива на Комисията в тази област е прегледът на полезните взаимодействия и ефективността, стартирал през 2016 г.( 13 ). Тази широкообхватна инициатива имаше за цел да промени начините на работа в Комисията, да постигне повишаване на ефективността в поддържащите функции и да освободи ресурси, които да могат да бъдат преразпределени към областите с най-голямо политическо значение. Одитът на Службата за вътрешен одит потвърди, че инициативата за преглед на полезните взаимодействия и ефективността е голямо предизвикателство за Комисията. С инициативата бяха въведени нови и иновативни начини на мислене и намиране на решения на проблемите. По-специално междусекторният ефект на подхода „лидер в областта“ допринася за преодоляване на тясноведомствения манталитет и за насърчаване на обединяването в начина на мислене. След стартирането си инициативата премина през много труден период, което се очакваше, като се има предвид амбициозният ѝ характер. След тези начални дни Службата за вътрешен одит отбелязва постигнатия напредък и общите усилия за преодоляване на пропуските в рамката. Тези усилия имат за цел да се въведат по-стабилни процеси и да дадат нов тласък на инициатива, по отношение на която очакванията остават много високи, особено с оглед на изтичането на мандата на настоящата Комисия и встъпването в длъжност на новата Комисия през 2019 г. Предприемат се действия по отношение на много от първоначалните предизвикателства, като: i) липса на централни насоки по ключови въпроси; ii) осигуряване на стабилност и осъществимост на спестяванията; iii) проблеми, свързани с бюджета; iv) липса на ефективен мониторинг; и v) недостатъчно общ, съвместен подход. Необходимо е обаче да се положат значителни усилия за постигане на устойчиви и реални полезни взаимодействия и ефективност, както и за своевременно постигане на целите, определени в съобщението от 2016 г. относно прегледа на полезните взаимодействия и ефективността. Необходима е още работа, за да се извлече полза от вече постигнатия напредък и да се гарантира, че прегледът на полезните взаимодействия и ефективността е включен в културата на Комисията.
В хода на одита бе установено също, че на институционално равнище централните служби следва да дефинират ясни критерии за определяне на спестяванията и да следят отблизо напредъка към постигането на целта, а „лидерите в областта“ следва да създадат подходящи механизми за качество, за да покажат нивото на качеството на своите услуги на обслужваните от тях генерални дирекции, и да предприемат коригиращи действия, когато е необходимо. Препоръките на Службата за вътрешен одит в това отношение трябва да се разглеждат като пропорционални подобрения, целящи да помогнат да се гарантира, че инициативата за преглед на полезните взаимодействия и ефективността в крайна сметка ще успее да постигне своите цели. След одита на Службата за вътрешен одит, през април 2019 г. Комисията публикува ново съобщение относно инициативата за полезните взаимодействия и ефективността( 14 ).
4.1.1.2. Процеси на управление
През 2017 г. Службата за вътрешен одит съобщи за няколко слабости, идентифицирани в процесите на управление в Комисията. Вследствие на препоръките на Службата за вътрешен одит Комисията изготви набор от съобщения и решения през ноември 2018 г. („пакет за управление“), за да разреши проблемите, констатирани от Службата за вътрешен одит, и да актуализира договореностите на Комисията за институционално управление.
През 2018 г. няколко одита бяха съсредоточени и върху аспектите на управлението в различни области на политиката.
Одитът на управлението на Механизма за свързване на Европа в областта на телекомуникациите показа, че от 2014 г., когато бе стартирана програмата в областта на телекомуникациите, тя отчита значително увеличение както на обхвата на предлаганите услуги, така и на тяхната сложност. Във вида, в който е създадена първоначално, структурата на управление вече не е адаптирана към настоящата сложност на програмата и към бъдещото развитие в рамките на програмата „Цифрова Европа“, като това може да засегне и ефективното изпълнение на равнище програма. Ето защо Службата за вътрешен одит препоръча на генерална дирекция „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ да подобри в сътрудничество с останалите генерални дирекции, изпълняващи програмата, настоящата рамка за изпълнението на Механизма за свързване на Европа. Службата за вътрешен одит също така препоръча генерална дирекция „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ надлежно да следи напредъка си и резултатите, като определи измерими цели и показатели.
При управлението на информационните технологии специфичните договорености в генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ за управление на програмата OPSYS (Оперативна система( 15 ) и на свързаните с нея подпроекти са като цяло ефикасни и ефективни. Независимо от това съществуващият модел за управление на информационната система не е достатъчно приспособен към бъдещата информационнотехнологична среда на генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“, след като OPSYS бъде внедрена в работния процес. Службата за вътрешен одит препоръча генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ да подобри своето управление на данните.
Службата за вътрешен одит също така отправи препоръки относно установените недостатъци в управлението на информационните технологии и сигурността на информационните технологии на интегрираната компютризирана ветеринарна система (TRACES 16 ).
4.1.1.3. Процеси за управление на човешките ресурси
В областта на човешките ресурси при одита на управлението на човешките ресурси в Съвместния изследователски център беше установено, че системата за управление и контрол на наемането на работа на срочно нает научен персонал: i) е подходящо разработена; ii) осигурява наемане на работа по законосъoбразен и редовен начин; и iii) е ефективна за посрещане на ежедневните нужди. Системата за управление и контрол обаче не е ефективна при: i) идентифицирането на нуждите от компетенции на научния персонал в дългосрочен план; и ii) наблюдението на процеса на наемане на персонал. Тези недостатъци могат да засегнат постигането на амбициозните цели, определени от Съвместния изследователски център в неговата стратегия за 2030 г. Проблеми в управлението на човешките ресурси бяха установени и при одита на програмата на Съвместния изследователски център за извеждане от експлоатация на ядрени съоръжения и управление на отпадъците. В този случай имаше разминаване между необходимите и наличните ресурси за изпълнение на отговорностите на Съвместния изследователски център във връзка с извеждането от експлоатация (както от гледна точка на броя на персонала, така и от гледна точка на специфичните профили/експертен опит). Освен това мерките за гарантиране на непрекъснатост на дейността в случай на отсъствия/недостиг на персонал не са напълно ефективни. Това създава доста крехка среда, която не е устойчива в дългосрочен план, особено като се имат предвид увеличаването на дейностите, свързани с извеждането от експлоатация на ядрени съоръжения и управлението на отпадъците, и промените в тяхното естество.
Проблемите, установени в Съвместния изследователски център, са подобни на проблемите, установени при други одити, извършени от Службата за вътрешен одит през периода 2016—2018 г., и докладвани през предходни години. Ето защо през 2018 г. Службата за вътрешен одит изпрати писмо до ръководството на генерална дирекция „Човешки ресурси и сигурност“, в което се очертават общите проблеми, установени в рамките на тези одити. С това писмо бяха повдигнати редица въпроси, за да се помогне на Комисията да реагира ефективно на предизвикателствата в областта на човешките ресурси, пред които са изправени генералните дирекции и службите. Тези въпроси са особено важни в контекста на засиления политически натиск за: i) постигане на резултати; ii) преразпределяне на ресурсите към областите с най-голямо политическо значение; iii) намаляване на персонала и iv) преструктуриране на общността на човешките ресурси и на новия модел за предоставяне на услуги в сферата на човешките ресурси в резултат на инициативата за преглед на полезните взаимодействия и ефективността. Основните повтарящи се проблеми, идентифицирани от Службата за вътрешен одит, са: i) липсата на всеобхватни и съгласувани многогодишни стратегии и планове за човешките ресурси; ii) слабости в оценката на работното натоварване и в набелязването на задачите и на уменията, като всички тези елементи са ключови за постигане на надеждни решения за разпределение на човешките ресурси; и iii) недостатъчни данни и доклади за човешките ресурси, които добавят стойност, предоставени на институционално ниво.
4.1.1.4. Други процеси
При различни одити се стигна до заключението, че може да бъде постигнат допълнителен напредък и в подобряването на цялостната ефективност на други „хоризонтални“ процеси (т.е. процеси, които засягат различни политики и административни области).
Системата за ранно откриване и отстраняване (EDES) е инструмент за предупреждение, съдържащ информация с ограничен достъп относно трети страни, които могат да представляват заплаха за финансовите интереси и репутацията на ЕС. Целта на системата е да се противодейства на измамите и да се защитават финансовите интереси на ЕС и по този начин да се даде възможност на разпоредителите с бюджетни кредити да вземат информирани решения. При одита на системата за ранно откриване и отстраняване бе установено, че самата система за контрол е разработена като цяло по ефективен и ефикасен начин в съответствие с приложимите правни разпоредби. При одита бяха констатирани обаче два проблема: i) насоките и повишаванете на осведомеността; и ii) практическото прилагане на системата за ранно откриване и отстраняване. Поради това Службата за вътрешен одит препоръча да се положат значителни усилия както на институционално, така и на местно равнище, за да се доведат информираността относно системата за ранно откриване и отстраняване и прилагането ѝ до фаза на зрялост с цел обезпечаване на оперативната ѝ ефективност.
Европейската комисия ежедневно създава, купува, придобива и разпространява нематериални активи. Често тези активи са защитени чрез права на интелектуална собственост, като авторско право, търговски марки и патенти. В същото време може да се наложи службите на Комисията да използват активи на интелектуалната собственост, притежавани от трети страни. Поради това е необходимо интелектуалната собственост в Европейската комисия да се управлява по ефикасен и ефективен начин. Въпреки че Комисията е разработила подходящи процеси на управление, управление на риска и контрол за своите дейности, свързани с интелектуалната собственост, при прилагането на тези процеси на институционално равнище бяха установени слабости. Слабости бяха установени по-специално при идентифицирането и класифицирането на активите на интелектуалната собственост, както и в клаузите за интелектуалната собственост в договорите за софтуер. В допълнение към препоръките, отправени за разрешаване на тези проблеми, Службата за вътрешен одит препоръча на генерална дирекция „Информатика“ и на Съвместния изследователски център да разработят съвместно институционална политика в областта на софтуера за разработването и разпространението на софтуер, който е собственост на Комисията.
Управлението на риска е свързано с идентифицирането и внимателната оценка на потенциалните проблеми, които могат да повлияят на изпълнението на дейностите на организацията и на постигането на нейните цели. Наличието на надежден и зрял процес на управление на риска, който е неразделна част от процесите на управление, може да добави стойност за организацията, като увеличи вероятността тя да постигне целите си, по-специално ако бъде засегната от значителна промяна. По отношение на генералните дирекции „Миграция и вътрешни работи“ и „Правосъдие и потребители“ в хода на одитите беше установено, че процесът на управление на риска все още не е напълно интегриран в тяхната култура и системи. В отговор на установените проблеми Службата за вътрешен одит препоръча на двете генерални дирекции да подобрят насоките и методиката си за идентифициране и оценка на рисковете, за да включат разглеждането на пропуснатите възможности, външните измерения и междусекторните рискове, както и възможността за използване на различни методики за идентифициране на рисковете, които са по-добре съобразени със специфичните им обстоятелства.
Ако Комисията претърпи сериозна повреда на една или повече от критичните си системи, това може да се отрази значително на нейната репутация. Следователно изискванията за непрекъснатост на дейността на генерална дирекция „Комуникации“ са много високи. Въпреки че генерална дирекция „Комуникации“ е въвела многобройни проверки, целящи намаляване на рисковете, Службата за вътрешен одит установи слабост в ключовата стъпка, на която се опира управлението на непрекъснатостта на дейността: нейния процес на анализ на въздействието върху дейността.
Подходящата координация на дейностите и сътрудничеството със заинтересованите страни са от съществено значение за осигуряване на последователни и ефективни действия между различните области на политиката.
При външните действия съществуват координационни дейности между Комисията (генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“, генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ и Службата за инструментите в областта на външната политика) и Европейската служба за външна дейност при управлението на делегациите на ЕС, както и при програмирането и прилагането на външни инструменти. Тези координационни дейности се извършват както на централно ниво, така и на ниво делегации на ЕС. Установено бе, че координационните дейности са като цяло ефективни и ефикасни, въпреки че бе установена слабост в координацията на национално равнище. Службата за вътрешен одит препоръча по-специално на генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ и на генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ да продължат да развиват оперативния инструмент (набора от показатели за изпълнението на помощите) с цел създаване на консолидиран портфейл от проекти, финансирани от ЕС.
Евростат работи в тясно сътрудничество с други органи на ЕС и с международни организации за подобряване на статистическата методика и обмена на данни. Това сътрудничество с външните заинтересовани страни влияе съществено на изпълнението на Европейската статистическа програма. Евростат е създала ефективни механизми за сътрудничество с редица външни заинтересовани страни, но в съществуващите системи за управление и контрол липсва ясна цялостна политика на ниво генерална дирекция. Освен това координацията на дейностите и обменът на актуална информация в рамките на генералната дирекция също трябва да бъдат подобрени.
В рамките на различни одити бяха проверени няколко аспекта на инициативата за по-добро регулиране. Това включва одити на процеса на оценка в генералните дирекции „Земеделие и развитие на селските райони“, „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и „Регионална и селищна политика“; одит на подготовката на законодателни инициативи в генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“; и одит на наблюдението и прилагането на законодателството на ЕС в областта на здравеопазването в генерална дирекция „Здравеопазване и безопасност на храните“. В тези области не бяха установени съществени проблеми при изпълнението.
4.1.2.Резултати от изпълнението на бюджетните кредити за оперативни и за административни разходи
4.1.2.1. Пряко управление
Що се отнася до пряко управляваните средства, в рамките на няколко одита беше оценено управлението на безвъзмездните средства от изпълнителните агенции (Изпълнителна агенция за образование, аудио-визия и култура, Изпълнителна агенция за малките и средните предприятия, Изпълнителна агенция на Европейския научноизследователски съвет, Изпълнителна агенция за иновации и мрежи, Изпълнителна агенция за научни изследвания). Не бяха установени съществени слабости в изпълнението, освен при Изпълнителната агенция за образование, аудио-визия и култура. Въпреки че в извадката от тестваните проекти не бяха открити съществени проблеми в управлението на проекти и обработката на плащанията, в тази агенция бяха установени сериозни недостатъци, засягащи ефективността на цялата система за вътрешен контрол. След одита агенцията е предприела действия за преодоляване на тези недостатъци. Службата за вътрешен одит отбелязва, че рисковете са частично смекчени и понижи оценката на критичната препоръка до „много важна“.
Дейностите по разпространение и експлоатация са от първостепенно значение за постигане на максимално въздействие на „Хоризонт 2020“. Те гарантират ефективното използване и разпространение на резултатите от научноизследователските дейности, финансирани от ЕС. Ролята на Комисията е да подкрепя бенефициерите по програма „Хоризонт 2020“ посредством специфични инициативи и специални инструменти и да се уверява, че бенефициерите спазват договорните задължения. Общият център за подкрепа е разработил подходящ процес на разпространение и експлоатация, подпомогнат от информационнотехнологичен работен процес, съдържащ задължителните проверки, които служителите, отговарящи за проекта, трябва да извършат при оценяването на изпълнението на плана за разпространение и експлоатация, договорен в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Въпреки това съществуват слабости в практическото прилагане на настоящия процес. Поради това Службата за вътрешен одит отправи препоръки, за да се гарантира: i) че спазването на договорните задължения за разпространение и експлоатация и изискванията за докладване се наблюдават по правилен начин; и ii) че съществуват подходящи последващи действия по отношение на дейностите по разпространение и експлоатация след изпълнението на проектите.
Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ управлява процедурите за отпускане на безвъзмездни средства и възлагане на обществени поръчки по линия на Европейския инструмент за съседство при режим пряко управление. Мисиите за надзор в делегациите на ЕС са важен инструмент за даване на разумна увереност на вторично оправомощения разпоредител с бюджетни кредити по отношение на ефективността и ефикасността на системите за управление и контрол, въведени в делегациите на ЕС за прилагането на Европейския инструмент за съседство. Службата за вътрешен одит установи един проблем, свързан с мисиите за надзор. Службата за вътрешен одит препоръча на генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ да преразгледа процедурите си, за да подобри ефективността на мисиите за надзор, по-специално чрез: i) въвеждане на основано на риска планиране на мисиите за надзор; ii) преразглеждане на честотата на мисиите; iii) адаптиране на продължителността на посещенията на място към изискванията на инструкциите за етапа на финализиране на мисиите; и iv) създаване на процедура за разпространение на най-добрите практики в други делегации на ЕС.
При одит на инструмента за партньорство в Службата за инструментите в областта на външната политика бяха установени слабости в разработването и изпълнението на мисии за надзор от централите. Освен това Службата за вътрешен одит препоръча на Службата за инструментите в областта на външната политика да укрепи средата за контрол в делегацията на ЕС в Съединените американски щати вследствие на установените слабости при разпределянето на отговорностите за управлението на инструмента за партньорство в тази делегация на ЕС. Тези слабости могат да засегнат ефективността и ефикасността на операциите и да доведат до това дейности, извършвани с цел измама, да не се откриват навреме.
Службата за управление и плащане по индивидуални права отговаря за управлението на oбщата здравноосигурителна схема, застраховката срещу злополуки и професионалните болести. При одит на стратегията за контрол на Службата за управление и плащане по индивидуални права бе направено заключението, че тази служба е разработила и приложила по подходящ начин ефикасен и ефективен вътрешен контрол по отношение на oбщата здравноосигурителна схема и застраховката срещу злополуки с изключение на две слабости. Поради това при одита бяха отаправени препоръки за: i) прегледа и документирането на стратегията за контрол на oбщата здравноосигурителна схема; и ii) ефективността и ефикасността на предварителния и последващия контрол.
4.1.2.2. Непряко управление
В областта на непряко управляваните средства няколко одита бяха съсредоточени върху съществуващите механизми за надзор в генералните дирекции и службите. Не бяха открити съществени слабости в изпълнението при два от тези одити( 17 ).
При други два одита в определени области обаче бяха установени слабости при управлението на финансовите инструменти( 18 ). Тъй като първопричината за някои от идентифицираните проблеми е на централно равнище, бе изпратено писмо до ръководството на генерална дирекция „Бюджет“ и генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ с предложения за подобрения.
·При одита на финансовите инструменти по програма LIFE в генерална дирекция „Действия по климата“ и генерална дирекция „Околна среда“ Службата за вътрешен одит заключи, че въпреки че като цяло и двете генерални дирекции са въвели подходящи надзорни процеси за наблюдение на прилагането на финансовите инструменти, продължава да съществува слабост при видимостта и популяризирането на приноса на ЕС. За да се коригира тази слабост, генералните дирекции следва редовно да проверяват и ефективно да се уверяват, че изискванията на споразуменията за делегиране се спазват на практика.
·След като през 2017 г. беше приключен одит на управлението на инвестиционните механизми в генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“, през 2018 г. Службата за вътрешен одит извърши подобен одит на механизма за инвестиции по линия на добросъседството и инвестиционната рамка за Западните Балкани в генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“. При одита бе установено, че въпреки че и двата механизма за инвестиции са като цяло подходящо разработени, в изпълнението им съществуват няколко слабости, които трябва да бъдат отстранени, за да се подобрят дейностите по наблюдение и финансовото управление.
Накрая, при одит на процеса, свързан с изграждането на увереност в централите, в централата на генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ беше установена слабост в процеса на наблюдение на годишните декларации за управлението. Тези годишни декларации за управлението се предоставят от международните финансови институции и/или от националните агенции, които изпълняват проекти при режим непряко управление. Службата за вътрешен одит препоръча на генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“: i) да разработи конкретни насоки за процеса на наблюдение (контрол, график и последващи действия); и ii) да включи информация в годишния отчет за дейността относно състоянието на декларациите за управлението и приноса им към процеса на изграждане на увереност.
4.1.2.3.Споделено управление
В областта на споделеното управление при шест одита на изпълнението/всеобхватни одитa бяха оценени процесите на управление на програмите и процесите на плащане. Не бяха открити съществени слабости в изпълнението в тази област.
4.2.Ограничени заключения на Службата за вътрешен одит
През февруари 2019 г. Службата за вътрешен одит изготви ограничени заключения относно състоянието на вътрешния контрол за всяка генерална дирекция и за всяка служба. Тези ограничени заключения допринесоха за изготвянето на годишните отчети за дейността за 2018 г. на съответните генерални дирекции и служби. Те се основават на одитната дейност през последните 3 години и обхващат всички отворени препоръки, отправени от Службата за вътрешен одит и от бившите структури за вътрешен одит (доколкото тези препоръки са прехвърлени на Службата за вътрешен одит). Заключението на Службата за вътрешен одит относно състоянието на вътрешния контрол се ограничава до одитираните системи за управление и контрол. Заключението не обхваща системите, които не са били одитирани от Службата за вътрешен одит през последните 3 години.
Специално внимание, което доведе до резерви в годишния отчет за дейността на съответната служба, беше обърнато в ограниченото заключение относно Изпълнителната агенция за образование, аудио-визия и култура по отношение на една критична и две много важни препоръки, отправени в контекста на одита на „Еразъм+“ и „Творческа Европа“ — фаза II на управлението на безвъзмездните средства.
4.3.Общо становище относно финансовото управление от страна на Комисията
Съгласно изискванията в устава за мисията си Службата за вътрешен одит изготви годишно общо становище относно финансовото управление от страна на Комисията. Това становище се основава на одитната дейност в областта на финансовото управление в Комисията, извършена от Службата за вътрешен одит през предходните 3 години (2016—2018 г.). В него се взема под внимание и информацията от други източници, а именно докладите на Европейската сметна палата.
Както и в предишните издания, общото становище за 2018 г. е изготвено, като се взети под внимание резервите, посочени в декларациите за достоверност на оправомощените разпоредители с бюджетни кредити. За да достигне до общото си становище, Службата за вътрешен одит взе предвид общото въздействие на: i) сумите, за които се счита, че са изложени на риск, оповестени в годишните отчети за дейността; ii) капацитета за корекции, който е виден от финансовите корекции и събиранията в миналото; и iii) прогнозните бъдещи корекции и изложени на риск суми към момента на приключването. Като се има предвид размерът на финансовите корекции и на събиранията в миналото и при допускане, че корекциите през бъдещите години ще бъдат със сходен размер, бюджетът на ЕС е като цяло защитен по подходящ начин (не непременно отделни области на политиката) и във времето (понякога няколко години напред).
Без да формулира допълнителни резерви в общото становище, Службата за вътрешен одит подчерта следния въпрос:
Стратегиите за надзор по отношение на трети страни, които изпълняват политиките и програмите
Въпреки че Комисията остава изцяло отговорна за осигуряването на законосъобразността и редовността на разходите и доброто финансово управление (както и за постигането на целите на политиката), тя разчита във все по-голяма степен на трети страни за изпълнението на своите програми. Това се прави най-вече чрез делегиране на изпълнението на оперативния бюджет или определени задачи на държави извън ЕС, международни организации или международни финансови институции, национални органи и агенции, съвместни предприятия, органи извън ЕС и децентрализирани агенции на ЕС. Освен това в определени области на политиката все повече се използват финансови инструменти по линия на настоящата многогодишна финансова рамка (2014—2020 г.). Тези инструменти и алтернативни механизми за финансиране са свързани със специфични предизвикателства и рискове за Комисията, както се подчертава и от Европейската сметна палата.
За да изпълняват цялостните си отговорности, службите на Комисията трябва да упражняват надзор върху изпълнението на програмите и политиките и да предоставят насоки и помощ, когато това е необходимо. Поради това те трябва да определят и осъществяват подходящи, ефективни и ефикасни дейности за надзор/наблюдение/докладване, за да се гарантира, че субектите, на които са делегирани задачи, и другите партньори изпълняват програмите ефективно, защитават по подходящ начин финансовите интереси на ЕС и спазват споразуменията за делегиране, когато е приложимо, както и че за разрешаването на всички потенциални проблеми, които са идентифицирани, се предприемат мерки възможно най-бързо.
При редица одити Службата за вътрешен одит препоръча в стратегиите за контрол и мерките за надзор на съответните служби на Комисията да бъдат по-ясно определени приоритетите и нуждата от получаване на увереност относно доброто финансово управление в тези органи на ЕС и органи извън ЕС. Въпреки че през последните години бяха предприети действия както на равнището на централните служби, така и на равнището на съответните служби на Комисията, за да се смекчат рисковете, установени в резултат на одитната дейност, в някои области все още са необходими допълнителни подобрения.
Освен това Службата за вътрешен одит отбелязва, че без да се засягат резултатите от продължаващите преговори по новата многогодишна финансова рамка (2021—2027 г.), децентрализираните агенции и другите органи по изпълнението ще продължат да носят оперативна отговорност в определени области. В този контекст службите на Комисията следва да продължат да полагат усилия за идентифициране и оценка на рисковете, свързани с делегирането на задачи на трети страни, и да осъществяват ефективни и ефикасни дейности за надзор, като развият допълнително съответните стратегии за контрол.
В бъдеще Службата за вътрешен одит ще следи промените в ситуацията, свързана с новата многогодишна финансова рамка, в рамките на актуализирането от нейна страна на стратегическата оценка на риска и на плана за одит, за да може да оценява своевременно съответните високи рискове и когато е уместно, да оценява готовността на службите на Комисията да въведат новите рамки след тяхното одобрение.
|
Проблемите, разгледани в изтъкнатия от вътрешния одитор по-горе въпрос, са особено важни за Комисията. Иновативните финансови инструменти и алтернативните механизми за финансиране играят все по-важна роля в изпълнението на бюджета на ЕС. По-широкото използване на финансовите инструменти в рамките на настоящата многогодишна финансова рамка се оказа от съществено значение за стимулирането на частните инвестиции и увеличаването в максимална степен на въздействието на бюджета на ЕС. Комисията предложи това да продължи в рамките на следващата многогодишна рамка и се ангажира да гарантира, че всички съответни рискове ще бъдат смекчени по подходящ начин. Комисията обръща специално внимание и на подходящия надзор на агенциите и другите органи по изпълнението. През 2018 г. например централните служби и отдели създадоха работна група за изясняване и очертаване на ролята на службите, упражняващи надзор върху изпълнителните агенции. Що се отнася до децентрализираните агенции, механизмите за управление бяха подобрени чрез новия рамков финансов регламент и децентрализираните агенции засилват своето управление на риска. Комисията ще продължи да предприема действия, когато е уместно, за да осигури непрекъснато наблюдение, смекчаване и преодоляване на рисковете, свързани с делегирането на задачи на трети страни. |
5.Консултации с органа на Комисията за разглеждане на финансови нередности
Органът, създаден съгласно член 143 от Финансовия регламент, не докладва за наличието на системни проблеми през 2018 г. в становището, което дава съгласно член 93 от Финансовия регламент( 19 ).
6.Смекчаващи мерки във връзка с потенциални конфликти на интереси (международни стандарти) — Разследване на Европейския омбудсман
Настоящият генерален директор на Службата за вътрешен одит и вътрешен одитор на Комисията — г-н Manfred Kraff — встъпи в длъжност на 1 март 2017 г. Преди това г-н Kraff бе заместник-генерален директор и счетоводител на Комисията в генерална дирекция „Бюджет“ на Комисията.
В съответствие с международните стандарти за одит( 20 ) на 7 март 2017 г, след като беше назначен за генерален директор и вътрешен одитор, г-н Kraff изготви инструкции относно механизмите, които следва да бъдат въведени с цел намаляване и/или избягване на потенциалните или предполагаеми конфликти на интереси по отношение на одитната дейност на Службата за вътрешен одит във връзка с бившите си отговорности. Действието на тези механизми беше удължено през 2018 г. (за периода от 1 март 2018 г. до 1 март 2019 г.) и през 2019 г. чрез бележки с указания до всички служители на Службата за вътрешен одит, изготвени от г-н Kraff на 1 март 2018 г. и на 1 март 2019 г. Съгласно тези механизми, чието действие е вече удължено до 1 март 2020 г., г-н Kraff няма да участва в надзора на одитната дейност, свързана с операциите, за които е отговарял, преди да започне работа в Службата за вътрешен одит. Надзорът на одитната дейност, свързана с такива операции, в крайна сметка попадна в обхвата на отговорността на г-н Jeff Mason — бивш изпълняващ длъжността генерален директор на Службата за вътрешен одит (от септември 2016 г. до февруари 2017 г.) и настоящ директор в Службата за вътрешен одит (IAS.B, „Одити на Комисията и изпълнителните агенции I“). В механизмите се предвижда също така, че Комитетът за контрол на одитите ще бъде уведомяван за тези инструкции и за тяхното изпълнение и че г-н Mason ще се обръща към Комитета за контрол на одитите за оценката на всяка ситуация, която може да бъде изтълкувана като накърняване на независимостта или обективността на г-н Kraff. В тези случаи г-н Kraff няма да упражнява надзор върху съответната одитна дейност.
Въведените механизми бяха обсъдени с Комитета за контрол на одитите на заседанието му през март 2018 г. Комитетът заключи, че мерките, определени от Службата за вътрешен одит, премахват по подходящ начин риска от конфликти на интереси в съответствие с международните стандарти и най-добрите практики. Комитетът също така отбеляза със задоволство, че механизмите за гарантиране на организационна независимост са приложени на практика при съответните одити. Комитетът за контрол на одитите направи преглед на реалното прилагане на тези механизми през 2018 г. на заседанието на своята подготвителна група от 30 януари 2019 г. Комитетът за контрол на одитите отбеляза със задоволство, че тези механизми са приложени на практика при редица одити, и заключи, че това е водеща практика в областта на вътрешния одит.
На 4 декември 2017 г. Европейският омбудсман изпрати писмо до Европейската комисия, с което я уведомява, че вследствие на жалба от гражданин ще бъде започнато разследване, за да бъде оценена целесъобразността на мерките, предприети от Комисията за предотвратяване на конфликти на интереси (или на усещането за такива конфликти) по отношение на назначаването на новия генерален директор на Службата за вътрешен одит. Службата за вътрешен одит и централните служби на Комисията отговориха на различните въпроси, зададени от Омбудсмана, и предоставиха всички необходими подкрепящи документи и информация, които бяха поискани. Службата за вътрешен одит отбелязва, че на 17 декември 2018 г. Омбудсманът посочва в писмо, изпратено до Комисията, че мерките, предприети от Комисията за избягване на действителен или потенциален конфликт на интереси, са оценени от страна на Омбудсмана като „до голяма степен успокояващи“. В това писмо обаче Омбудсманът изисква и допълнителна информация относно един конкретен въпрос, свързан с линиите на докладване на оценките за 2017 г. Комисията изпрати на Омбудсмана съответната информация през април 2019 г.
На 27 септември 2018 г. и на 7 януари 2019 г., по време на изслушванията в рамките на освобождаването от отговорност за 2017 отчетна година, г-н Kraff представи въведените механизми пред Комисията по бюджетен контрол (CONT) на Европейския парламент. Тези механизми бяха оповестени в годишните отчети за дейността на Службата за вътрешен одит за 2017 г. и 2018 г. (изготвени през март 2018 г. и 2019 г.) и в годишния доклад на Комисията относно вътрешните одити (доклад по член 99, параграф 5 от предишния Финансов регламент, изготвен през септември 2018 г.).
7.По-нататъшно наблюдение и последващи действия във връзка с препоръките от одитите
Изпълнението на плановете за действие, изготвени в отговор на одитите на Службата за вътрешен одит през тази и предходните години, допринася за постоянното подобряване на рамката за вътрешен контрол на Комисията. В работния документ на службите на Комисията, придружаващ настоящия доклад, се обобщават последващите мерки, които понастоящем се изпълняват от службите на Комисията. Службата за вътрешен одит ще осъществи последващи ангажименти във връзка с изпълнението на плановете за действие. Тези ангажименти ще бъдат разгледани от Комитета за контрол на одитите, който ще информира колегиума на членовете на Комисията по целесъобразност.