ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 15.4.2019
COM(2019) 178 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ EMPTY
По-добро регулиране: преглед и запазване на ангажимента ни
{SWD(2019) 156 final}
1.Въведение
Стремежът на Комисията „Юнкер“ беше да преследва нови цели и да ги постигне по нов начин 1 . Поставихме акцент върху десет политически приоритета и постигнахме конкретни резултати по въпросите, които са от най-голямо значение за европейските граждани. Един от тези приоритети е демократичната промяна и през последния мандат поставихме принципите за по-добро регулиране в центъра на използваните от нас процеси на създаване на политики, тъй като един по-отворен, приобщаващ и основан на факти процес на създаване на политики играе ключова роля за укрепването на легитимността на действията на ЕС. Променихме своите вътрешни методи на работа и процеси на планиране за изграждането на по-добро регулиране на всички етапи на цикъла на планиране и програмиране и за създаване на опростени годишни работни програми.
Въвеждането на принципите за по-добро регулиране води началото си от желанието за по-добро европейско управление 2 и за включване на устойчивото развитие в създаването на политиката на Съюза 3 въз основа на икономическите, социалните и екологичните въздействия, взети заедно. По-доброто регулиране означава професионализация на всеки аспект на нашия процес на създаване на политики и неговото системно адаптиране към днешния свят. То не е неясна бюрократична процедура. По-доброто регулиране означава изготвяне на законодателство, когато това е необходимо за постигането на споделени цели, които могат да бъдат ефективно постигнати единствено чрез общи действия на европейско равнище. То не е скрита програма за дерегулация. По-доброто регулиране означава също така да се обмислят алтернативни начини за постигане на резултати, тъй като законодателството не следва никога да бъде самоцел. Действията на равнището на ЕС следва винаги да носят допълнителни ползи в сравнение с това, което може да бъде постигнато на национално, регионално или местно равнище.
Така Комисията е амбициозна, когато е необходимо, и скромна в действията си, когато е възможно. Имахме за цел да постигнем по-добри резултати за нашите граждани и предприятия. Искахме също така да изградим доверие в институциите на Съюза. Търсехме също така активното участие на гражданите и заинтересованите лица, за да определим заедно това, което Съюзът прави, това, което следва да прави, и това, което следва да прави по друг начин или да престане да прави. Като осигури рамка за процес на вземане на решения, основан на прозрачност, отчетност и факти, ангажиментът на Комисията за по-добро регулиране и прилагането на ключовите мерки, оповестени през май 2015 г. 4 ни позволи да постигнем реален напредък за постигане на тези цели.
|
Каре 1. Ключови мерки в програмата за по-добро регулиране, обявени през май 2015 г. ·Подобряване на участието на заинтересованите страни чрез i) възможности за обратна връзка в рамките на целия цикъл на политиките, включително по отношение на проекти на делегирани актове и на актове за изпълнение; ii) ангажимент за провеждане на консултации за период от 12 седмици по всички нови предложения и оценки; и (iii) нов уеб-базиран общ портал, където всички заинтересовани страни могат да получават информация относно новите инициативи и да изразяват своите възгледи. ·Интегрирани насоки и всеобхватен набор от инструменти за персонала на Комисията за това как да се прилага по-добро регулиране през целия цикъл на политиките. ·Подновен ангажимент за оценка на съществуващото законодателство, преди да се предложат промени (принцип „първо оцени“). ·Независим Комитет за регулаторен контрол за преглед на качеството на всички оценки на въздействието и значими оценки, състоящ се от седем членове на пълно работно време, които не участват в процеса на създаване на политики, включително трима, определени от структура извън институциите на ЕС. ·Нов ангажимент 5 за систематична проверка на възможностите за опростяване и по-голяма ефикасност при преразглеждане на действащото законодателство, без да се накърнява неговата цел. ·Платформа REFIT за предоставяне на подкрепа на принципа „отдолу-нагоре“ за Комисията в посочената по-горе задача и ·Предложение, въз основа на което на 13 април 2016 г. беше прието ново Междуинституционално споразумение между Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия за по-добро законотворчество 6 . |
Представихме съобщения, в които са формулирани резултатите, постигнати през последните години 7 , и годишни доклади от 2017 г. насам за намаляване на тежестта 8 .
Фигура 1. Преглед на дейностите за по-добро регулиране за периода 2015—2018 г.
|
|
·Повече от 70 % от обществените консултации бяха преведени на всички официални езици през 2018. ·Над три четвърти от оценките на въздействието, придружаващи предложения за преразглеждане на законодателството, спазват принципа „първо оцени“ |
Сега е време да се направи равносметка на начина, по който функционират различните инструменти и процеси за по-добро регулиране. Целта бе да се установи какво функционира добре, какво е проблематично и кои са основните поуки, които трябва да се извлекат. Като цяло резултатът е положителен: по-доброто регулиране е подобрило начина, по който се създава политиката, и следва да остане в основата на нашите методи на работа за в бъдеще. Но все още има възможност за допълнителни подобрения и ние установихме някои области, които следва да бъдат проучени в рамките на по-широк дебат относно бъдещите подобрения. За целта е необходимо по-добро споделено усилие от страна на всички участници в разработването и прилагането на решения в областта на политиките.
В хода на този преглед на постигнатото направихме преглед на съответните публикации, организирахме обществено допитване и потърсихме мнението на другите институции и органи, както и тези на отделите на Комисията, които интегрират по-доброто регулиране във всекидневната си работа. Внимание бе обърнато също така на заключенията на работната група по въпросите на субсидиарността, пропорционалността и принципа „правим по-малко, но по-ефективно“ (наричана по-долу „работната група“) 9 и ангажиментите на Комисията, поети в отговор 10 .
Бихме искали да признаем приноса на заинтересованите страни към прегледа на постигнатото, като те предоставиха богата информация относно начина, по който понастоящем работи принципът за по-добро регулиране. Подробните резултати от прегледа на постигнатото са представени в придружаващия работен документ на службите на Комисията 11 . В настоящото съобщение първо се подчертават общите изводи, които могат да се направят, а след това се разглеждат някои специфични области за по-добро регулиране, в които могат да бъдат направени допълнителни подобрения.
2.Общи поуки
Общопризнато е, че от 2015 г. насам е постигнат напредък в няколко измерения. Също толкова общоприето е и искането да продължи прилагането на принципа за по-добро регулиране като неразделна част от начина на работа на Комисията, с постоянен ангажимент за постигане на по-нататъшни подобрения в бъдеще.
Този възглед надхвърля специфичните конкретни проблеми и е широко споделян от всички групи заинтересовани страни. Това е в контраст с по-силно поляризираните мнения от миналото и отразява комплексния и балансиран характер на системата на Комисията за по-добро регулиране. Проучването на службите на Комисията показва, че различните инструменти и принципи за по-добро регулиране са подходящи и действащи, като същевременно предлага множество полезни предложения, които ще бъдат взети под внимание когато се обмислят начините за подобряване на инструментите за по-добро регулиране и използването им в бъдеще. Прегледът на литературата 12 показва също, че експертната общност приветства поетия от Комисията твърд ангажимент за създаването на политики, основани на факти, насоките, предоставени в ръководството и инструментариума за по-добро регулиране, значимостта на принципа „първо оцени“ и значително по-големите възможности за участие в създаването на политиките на ЕС. На последно място, сравнителната оценка на ОИСР от 2018 г. на системите за по-добро регулиране в членуващите в нея държави 13 също така показва, че реформите от 2015 г. на Комисията са довели до значителни подобрения. Като цяло регулаторната политика на Комисията се нарежда сред най-добрите в ОИСР 14 .
Прегледът на постигнатото ясно показва, че по-доброто регулиране е оценено. Показва и нуждата от трайното му прилагане и по-нататъшно подобрение. Сега основанията за по-добро регулиране в действителност са дори по-силни, отколкото в миналото. Живеем в свят на „пост-факт“ или „пост-истина“, където дезинформацията, „ехо камерите“ в социалните медии и откровената пропаганда със съвместни усилия подкопават демократичния дебат и авторитета на науката, основаното на факти създаване на политики не е нито само приоритет на миналото, нито нормална професионална практика към настоящия момент. То си остава ключов императив за бъдещето.
Инструментите за по-добро регулиране се прилагат в един постоянно променящ се свят, в който предизвикателствата и приоритетите пред политиките се развиват постоянно. Постигането на нашите цели в областта на климата и постигането на целите на ООН за устойчиво развитие е все по-наложително. В същото време темпът на технологичните промени се ускорява. В този все по-сложен свят е все по-важно да разберем междусекторните въздействия и да открием възможностите за полезни взаимодействия с цел разработване и прилагане на подходящи отговори на политиките през целия им цикъл — от оценката до изпълнението. Важно е например да разполагаме с нормативна уредба, която насърчава и в същото време направлява иновациите в полза на околната среда, икономиката и гражданите на ЕС. Или да способстваме за цифровото измерение на нашето законодателство. Това са някои от промените, които ще представляват предизвикателство за начина, по който провеждаме политика и подкрепяме нашите предложения с данни от оценки и оценки на въздействието.
Принципите за по-добро регулиране следва да бъдат неразделна част от институционалната култура на всеки публичен орган, чиито задължения са от същия вид като тези, възложени на Европейската комисия. Констатациите на прегледа на постигнатото, особено на интервютата със служителите, ясно показват, че такава промяна в културата се разпространява в рамките на Комисията през последните години. Тази промяна обаче все още не е необратима. За да се гарантира тази последна стъпка Европейската комисия ще трябва да продължи да подчертава, както във вътрешен, така и във външен план, значението на по-доброто регулиране за още известно време.
Инструментите и процедурите за по-добро регулиране са предназначени да подпомагат процеса на вземане на решения относно политиките, а не да го заменят. Основната им задача е да осигурят възможно най-добрата основа за навременни и добри решения в областта на политиките. Постигането на тази цел на практика може да е трудно понякога, поради възникващите постоянно нови и неотложни нужди на политиките и голямата продължителност на процесите за по-добро регулиране. Някои корекции и изключения за по-добри регулаторни процедури са необходими на практика и напълно реалистично е това да важи и в бъдеще. Комисията се стреми да сведе до минимум изключенията от общите правила относно необходимостта от оценка, консултации с обществеността и оценка на въздействието, за да обоснове изключенията по ясен и прозрачен начин пред външния свят, и да направи всичко възможно, за да отговаря на принципите за по-добро регулиране във възможно най-голяма степен при конкретните обстоятелства. Направеният преглед показва, че това като цяло е така, но не винаги. Доколкото е възможно, повече усилия за планиране и по-добра комуникация относно аспектите на инициативата за по-добро регулиране, са оправдани.
По-добрите регулаторни практики не са безплатни. За осъществяването им са необходими инвестиции в парични и човешки ресурси и те увеличават времето, необходимо за подготовка на инициатива за приемане, като се имат предвид формалните изисквания на процеса на създаване на политики. Тази инвестиция е оправдана от ползите, не на последно място в подкрепа на по-бързи и по-добре информирани решения от съзаконодателите на предложенията на Комисията. При все това, разходите трябва да бъдат пропорционални. Констатациите от прегледа предлагат начини, по които процесите за по-добро регулиране биха могли да станат по-ефективни, без това да попречи на техните цели. Необходимо е по-добре да отчитаме, споделяме и използваме опита и експертните знания на персонала в рамките на Комисията, както и на персонала на Комитета за регулаторен контрол.
На последно място, прегледът още веднъж потвърждава, че за да бъде успешно, по-доброто регулиране трябва да бъде резултат от общо усилие. Тъй като инструментите и процесите, използвани от Комисията, се подобряват, по-нататъшният напредък все повече се опира на подобрения, които Комисията може да улесни, но не може сама да осигури. Например, прегледът ясно показа, че качеството на оценката зависи от споделеното разбиране със съзаконодателите и с държавите членки за това, кога да се оцени най-добре, кои показатели и рамки да се използват за измерване на резултатите и как ефективно да се събира необходимата информация за мониторинг. Полезността и уместността на оценките на въздействието също зависят от това дали въздействието на внесените съществени изменения в предложенията на Комисията също е оценено, предвид факта, че съзаконодателите са се ангажирали да правят такива оценки когато е уместно и необходимо 15 . Реализирането на ползите от усилията за опростяване в предложенията на Комисията зависи от запазването на съответните разпоредби от съзаконодателите и от избора за изпълнение на държавите членки. Обхватът на обществените консултации зависи от активното участие на другите институции и на националните, регионалните и местните равнища на управление. Необходими са по-нататъшни съвместни усилия във всички тези области.
3.Специфични въпроси и съображения за бъдещето
3.1.Отварянето на процеса на създаване на политики
Основна цел на тази Комисията е да насърчава участието на европейските граждани и гражданското общество в дейностите ни по създаване на политики. Направихме големи инвестиции за осигуряване на необходимите за тази цел инструменти, като създадохме възможности за заинтересованите страни да дадат своя принос през целия цикъл на политиката. Въведохме изискване за обществените консултации за всички оценки на въздействието и оценки, и значително увеличихме броя на обществените консултации, преведени на всички езици на ЕС. Новият портал „Споделете мнението си“ 16 вече предвижда единна интернет точка за достъп на заинтересованите страни — те могат да се запознаят с дейностите на Комисията по създаване на политиките и да оставят отзиви, да споделят възгледи и друга информация.
Тези мерки изглежда са довели до по-активно участие на заинтересованите страни. Понастоящем отчитаме над 800 000 посещения на портала годишно. Средният брой на отговорите на публичните консултации и случаите на обратна връзка се различават много, но общата тенденция е към увеличаване. Някои консултации в периода след 1 януари 2015 г. породиха много високи равнища на обществен интерес 17 .
|
Каре 2. Механизъм за обратна връзка по проекти на делегирани актове: пример С Директива (ЕС) 2018/2001 за енергията от възобновяеми източници се укрепват критериите за устойчивост на биоенергията чрез различни разпоредби, включително относно въздействието, което производството на биогорива може да има в резултат на непреки промени в земеползването. Комисията беше оправомощена да приеме делегиран акт за определяне на конкретни критерии за определяне на биогорива с висок и нисък риск от причиняване на непреки промени в земеползването. След редица срещи със заинтересовани страни, експерти и трети държави, проектът на делегирания акт бе финализиран и публикуван за четириседмичен период за коментари. След този сериозен процес на консултации и въз основа на получената обратна информация Комисията реши да промени редица съществени параметри в делегирания акт 18 . Това се отнася главно за критериите за сертифициране на биогорива, течни горива от биомаса и газообразни и твърди горива от биомаса с нисък риск от непреки промени в земеползването, за да се премахнат евентуални пропуски и да се предотврати злоупотребата с тези разпоредби. |
Сравнителната оценка на ОИСР класира системата за участие на заинтересованите страни на Комисията на първо място за 2018 г. 19 Според отговорите на обществената консултация на Комисията консултациите и прозрачността са двете области, в които е постигнат най-голям напредък от 2015 г. насам. В същото време, прозрачността и консултациите са определени като двете области, които имат най-голяма нужда от подобрения в бъдеще. Общопризнато е, че системата е напреднала, но не използва целия си потенциал.
Обществената консултация показа, че възможностите за участие в създаването на политиките на Комисията все още се познават сравнително слабо. Налице е също така призив за повече прозрачност относно начина, по който Комисията отчита резултатите от обществените консултации и получените в отговор искания и използването им. Прегледът на литературата също подкрепя този призив. Работната група също така посочи колко е трудно да се получат мненията на местните и регионалните власти в целия ЕС. Оттогава Комитетът на регионите създаде пилотна мрежа от регионални центрове за преглед на изпълнението на политиките на ЕС (RegHub), за да направи оценка на прилагането на законодателството на ЕС на практика 20 .
Комисията ще засили сътрудничеството си с Комитета на регионите, Европейския икономически и социален комитет, представителствата на Комисията в държавите членки, националните органи и другите представителни асоциации, за повишаване на общата осведоменост относно възможностите за участие в създаването на политиките на Комисията. По-специално, ние ще търсим начини да насърчаваме повече хора да се абонират за известия по електронната поща на интернет портала на Комисията „Споделете мнението си“, така че да бъдат информирани за започването на съответните инициативи и консултации.
Също така отчитаме, че консултациите представляват доста ресурсоемка дейност за заинтересованите страни. Колкото по-добро е качеството на въпросниците, използвани за консултациите, и колкото по-ясно обясним как използваме резултатите от тях, толкова по-добре заинтересованите страни ще си дават сметка за ползата от участието им в консултациите и желанието им да участват в тях ще расте. Това ще направи отговорите по-богати, което пък е още едно основание за инвестиции на Комисията във висококачествени дейности за консултации.
Основните средства за по-нататъшно подобряване на механизмите за обществени консултации на Комисията са по-внимателното изготвяне на стратегиите за консултиране 21 , като се използва широк спектър от инструменти за консултиране, и по-голямата осведоменост на заинтересованите страни относно възможностите да участват, наред с подобряването на документите за консултацията и по-удовлетворяващи отговори на мненията на заинтересованите страни. Следва да помислим как да повишим и наблюдаваме качеството на обществените консултации и отчитането на резултатите от тях. За да се гарантира, че изискванията за консултации остават пропорционални на целите, може да е необходимо да се преразгледа ползата от някои от сегашните изисквания.
3.2.По-добри инструменти за по-добри политики
Оценките на въздействието, оценките, помощните инструменти (включително насоките и инструментариумът за по-добро регулиране) и независимият контрол на качеството, осигуряван от Комитета за регулаторен контрол, са основните инструменти, използвани за превръщане на доказателствата и приноса на заинтересованите страни в обективен анализ в подкрепа на процеса на вземане на политически решения.
Обществената консултация и отговорите на служителите на Комисията широко подкрепиха такова основано на факти създаване на политики и предоставиха като цяло положителни становища за напредъка, който е постигнала Комисията за подобряване на своите инструменти. Годишните доклади на Комитета за регулаторен контрол документират този напредък. Съзаконодателите, Европейската сметна палата и други институции на ЕС, както и ОИСР и многобройни независими проучвания, също изразяват като цяло положителни мнения 22 . Повечето от тези становища обаче посочват също така недостатъци и области, които се нуждаят от подобрения.
Оценка на въздействието
Оценките на въздействието служат главно за насочване на процеса по вземане на политически решения на Комисията. Те обосновават необходимостта и ползата от действията на Съюза и предоставят информация за това кой и как ще бъде засегнат, като гарантират, че икономическото, социалното и екологичното въздействие се разглеждат заедно. Сега те са систематично обсъждани в разискванията на Европейския парламент и Съвета по предложения на Комисията. По-доброто разбиране на доказателствата и въздействията, които са в основата на избора на политики, улеснява законодателната процедура. Оценките на въздействието също представляват важен инструмент за комуникация за легитимността на действията на ЕС, тъй като те разясняват съдържанието на предложенията на Комисията и начина, по който претегляме доказателствата, които са в основата на направения избор.
Не всяка инициатива обаче трябва да бъде придружена от оценка на въздействието. Понякога това не е от значение 23 , а в някои случаи просто не е възможно. Между 2015 г. и 2018 г. оценка на въздействието не беше представена за 8,5 % от предложенията на Комисията, обявени в работните програми на Комисията 24 , за които би могло да се очаква да бъдат придружени от такава оценка 25 . Този дял е по-голям от желателното, но той следва да се разглежда в политическия контекст и спешната нужда от бърз отговор на събитията, като например в областта на миграцията и сигурността. Винаги ще има случаи, които оправдават изключенията, но признаваме необходимостта тези изключения да бъдат съобщавани и причините за тях — разяснявани на възможно най-ранен етап 26 . В тези случаи ние ще гарантираме, че работните документи на службите, придружаващи предложенията на Комисията, или подходящо подсилени обяснителни меморандуми систематично предоставят наличната информация, както и възможно най-обширен анализ на алтернативните варианти. В случаите, при които не е планирано да се извърши оценка на въздействието, обществеността се информира чрез пътни карти. Поради това е важно да се повиши осведомеността относно пътните карти и да се гарантира, че те се публикуват без забавяне.
Втори ключов въпрос е задълбочеността на анализа в оценката на въздействието и разбираемостта на докладите. Заинтересованите страни искат оценките на въздействието да бъдат по-лесни за разбиране, но едновременно с това да представят по-задълбочен анализ на различен набор от въздействия. Тези две разнопосочни потребности трябва да бъдат внимателно балансирани. От това обаче произлизат две общи поуки.
На първо място, оценките на субсидиарността, представени в оценките на въздействието, често са твърде общи, прекалено правно ориентирани и формалистични. Те също така са отделени от оценката на пропорционалността на различните варианти на политика. Вече реагирахме положително на препоръките на работната група за справяне с този проблем 27 , и по-специално се ангажирахме да включим общата „таблица“, предложена от работната група за оценка на субсидиарността и пропорционалността, в нашите оценки на въздействието, обяснителни меморандуми и насоките за по-добро регулиране.
На второ място, при разглеждането на подходящото ниво на анализ е необходимо да се вземе предвид мащабът на очакваното въздействие и ограничаването на дълбочината на анализа поради недостатъчни данни, време и ресурси, като същевременно се взема предвид необходимостта от запазване на баланс и всеобхватност в процеса на оценка на въздействието.
Оценки
Оценката е един от основните стълбове на по-доброто регулиране. Тя ни позволява да проверим дали европейското законодателство и програмите за финансиране постигат целите си и продължават да бъдат актуални и подходящи. С нея са набелязват проблеми и причините за тях, въз онова на което впоследствие се изработват оценки на въздействието и евентуално предложения, които могат да доведат до по-добри резултати. Тя също така е източник на данни, необходими за опростяване и преодоляване на ненужните разходи, без да се подкопават целите на политиката. През 2015 г. въведохме общ подход за всички оценки и поехме ангажимент да извършваме систематична оценка на законодателството преди да бъде предложено преразглеждане. До края на 2018 г. Комисията изготви 259 оценки. Около три четвърти от оценките на въздействието за изменения на законодателството вече се придружават от оценка.
Следователно принципът „първо оцени“ работи. Въпреки това от прегледа става ясно, че е необходимо да се подобри качеството на оценките (по-специално що се отнася до проектирането и обективността), техният график не винаги е подходящ и те биха могли да бъдат по-ефективни на практика. За да се постигне това обаче, трябва да бъдат преодолени оставащите важни практически и политически пречки.
На първо място, Европейският парламент, Съветът и Комисията все още нямат съгласуван подход за оценяване на законодателството, въпреки поетите ангажименти в Междуинституционалното споразумение относно по-добро законотворчество 28 . В много случаи Комисията не разполага с достатъчна информация относно начина, по който законодателството на Съюза работи в държавите членки, тъй като законодателството, във вида си, приет от съзаконодателите, не съдържа мерките, предложени, за да се даде възможност за събирането на данните, необходими за извършването на добра оценка. Получаването на данни относно резултатите и въздействието на законите на ЕС на практика във всички държави членки продължава да бъде предизвикателство. В други случаи съзаконодателите добавят изисквания за редица различни прегледи или налагат срокове за оценка на законодателството, преди да е натрупан достатъчно практически опит в прилагането на правилата. Европейската сметна палата призна неотдавна тези недостатъци. За да се намери решение, е необходима степен на сътрудничеството между Европейския парламент, Съвета и Комисията 29 , която надхвърля предложеното в неотдавнашните заключения на Съвета 30 . С цел да се подобри качеството на оценките, Комисията ще обърне специално внимание, за да включи в бъдещите си предложения разпоредби за наблюдение и отчитане, и по-специално ще настоява твърдо за запазването на такива разпоредби в законодателството относно бъдещата многогодишна финансова рамка.
На второ място, макар че принципът „първо оцени“ се прилага, оценките не винаги се използват по най-добрия начин. Оценките на въздействието на Комисията биха могли да използват по-добре оценките като основа за определяне на проблемите, а Европейският парламент и Съветът обикновено не разглеждат възможността за използване на оценки в своята работа 31 . Оценките и оценките на въздействието следва да бъдат свързани по-добре, така че констатациите от едните да се използват по-ефективно от другите. Впоследствие създателите на политики ще разчитат в по-голяма степен на оценките, като по този начин се увеличат стимулите за висококачествени и полезни оценки. Качеството на оценките зависи в голяма степен от техния първоначален замисъл, от това дали е налична качествена информация за функционирането на законодателството, от значението на поставените въпроси за самото създаване на политики и от обхвата на анализа. Ако той е твърде тесен, могат да бъдат пропуснати важни фактори. Оценките следва винаги да разглеждат всички елементи на съответното законодателство, включително делегираните актове и актовете за изпълнение, както и прилагането на национално равнище на правото на Съюза, тъй като това може да бъде източник на проблеми. В съответствие с препоръките на работната група 32 следва да се обмисли как да се подобри взаимодействието с тези, които пряко участват в прилагането на законодателството на Съюза на местно и регионално равнище, за да се събере информация за техния пряк опит.
Комитет за регулаторен контрол
Създадохме Комитета за регулаторен контрол през 2015 г. 33 , за да замени предишния Комитет по оценка на въздействието. В сравнение с предшественика си новият комитет има значително по-голяма независимост и капацитет, тъй като се състои от седем членове на пълно работно време, които нямат отговорност за изготвянето на политики, като трима членове са назначени извън Комисията. Основните задачи на Комитета бяха разширени, така че той да контролира качеството на важните оценки, а не само оценките на въздействието, какъвто беше случаят в миналото. Чрез своя критичен и строг контрол на качеството на оценките на въздействието, както и като насърчава необходимите подобрения, Комитетът играе ключова роля за гарантиране на обективността и надеждността на доказателствата, които са в основата на политическите решения на Комисията. В много малкия брой случаи, когато Комисията взе политическо решение да продължи по дадена инициатива, въпреки липсата на положително становище от Комитета, което потвърждава адекватността на свързаната с инициативата оценка на въздействието, обяснихме публично причините за това наше решение. Освен това често сме адаптирали нашите предложения, за да отразим по-малко солидната доказателствена база, например като предлагаме мерки с по-ниска степен на намеса, с оглед на изразената от Комитета загриженост относно пропорционалността на предпочетения вариант на политиката в някои оценки на въздействието 34 .
В докладите на Комитета се посочва, че упражняваният от него контрол има положително влияние върху качеството на оценките на въздействието и оценките 35 . Отговорите на обществената консултация също потвърдиха ползата от Комитета. Служителите на Комисията отбелязаха, че необходимостта да отговарят на въпросите на Комитета е добра подготовка за разясняването по-късно на политическите решения на Комисията в последвалите законодателни преговори. Положителният принос на Комитета за регулаторен контрол за повишаване на качеството на законодателните предложения е напълно признат, въпреки че някои заинтересовани лица биха предпочели Комитетът да има различна структура. Направеният преглед показа същевременно, че е необходимо обществеността да е по-добре запозната с работата на Комитета и е нужно неговите експертни знания и опит да бъдат по-добре мобилизирани в рамките на Комисията в подкрепа на общото подобрение на оценките на въздействието и оценките.
3.3.Поддържане на съществуващото законодателство подходящо за целта
Законодателството следва да остава подходящо за набелязаните цели и да води до резултатите, които законодателите на ЕС за заложили, а обществеността очаква. Настоящата Комисия е насочила усилията си за премахване на излишните разходи, без да се прави компромис с нашите амбициозни цели на политиката. Обърнахме особено внимание на това постепенно да подобрим пригодността на законодателството за цифровата ера. Ако законодателството е по-просто и по-малко обременяващо, това подобрява и неговото изпълнение и прилагане, и в крайна сметка води до по-добри резултати. Това важи особено за малките и средните предприятия.
За тази цел постепенно разгърнахме Програмата за пригодност и резултатност на регулаторната рамка, в нейна подкрепа създадохме група от експерти на високо равнище — платформата REFIT, чиято роля е да предлага мерки за намаляване на съществуващата тежест, без да се засягат целите на политиката, и проведохме по-широки комуникационни дейности относно постигнатите резултати.
Между 2015 г. и 2018 г. Комисията представи 150 мерки за опростяване на законодателството на Съюза. Платформата REFIT подкрепи тези усилия. Тя обработи 684 подадени мнения на заинтересовани страни и прие 89 становища 36 , на които Комисията отговори, включително в контекста на годишните си работни програми. Комисията докладва ежегодно 37 и по прозрачен начин за резултатите от тези усилия, в това число в таблица с показатели 38 , която вече е достъпна онлайн и е по-удобна за ползване. В карето по-долу са представени няколко примера.
|
Каре 3. Примери за нормативно опростяване, влезли в сила през 2018 г. Данък върху добавената стойност (ДДС) за трансграничната електронна търговия между търговци и потребители 39 . Предложено първоначално през 2016 г., това законодателство въвежда обслужване на едно гише, чрез което търговците, които продават на своите клиенти стоки онлайн, могат да спазват задълженията си във връзка с ДДС с помощта на лесен за използване онлайн портал. Вече не се налага на онлайн търговците да се регистрират по ДДС във всяка държава членка, в която продават стоки. Към момента на изработване на предложението Комисията изчисли, че обслужването на едно гише ще доведе до общи икономии в размер на 2,3 милиарда евро за предприятията и увеличение на приходите от ДДС за държавите членки в размер на 7 милиарда евро. Единен цифров портал за предоставяне на информация, процедури, помощ и услуги за решаване на проблеми 40 . Първоначално предложено през 2017 г., това законодателство въвежда единен цифров портал, с който на гражданите и предприятията в ЕС се осигурява централизиран достъп до информацията, от която се нуждаят, за да упражняват правата си, произтичащи от правото на ЕС. Порталът обединява няколко мрежи и услуги на национално равнище и на равнище ЕС. Той предлага удобен за ползване интерфейс на всички официални езици на ЕС. Към момента на изработване на предложението Комисията изчисли, че единният цифров портал може да намали с 60 % времето (1,5 милиона часа), което гражданите отделят понастоящем, за да търсят информация онлайн, преди да пътуват в чужбина, а предприятията биха могли да спестяват между 11 и 55 милиарда евро годишно. Сътрудничество в областта на защитата на потребителите 41 : Първоначално представено през 2016 г., това законодателство модернизира механизмите за сътрудничество, така че да се намалят вредите, които трансграничните нарушения причиняват на потребителите. Регламентът гарантира по-ефективна закрила на потребителите, като същевременно се пестят време и ресурси за държавите членки и предприятията. Благодарение на допълнителните правомощия за сътрудничество органите могат да действат по-бързо и да спестяват разходи, като действат съвместно за възпиране на широко разпространени онлайн нарушения. Предприятията, които извършват дейност във всички държави членки или в по-голямата част от тях ще имат възможността да договорят задължения на равнище ЕС, което ще улесни и ускори решаването на потребителски въпроси и ще намали свързаните с това разходи. Европейски структурни и инвестиционни фондове 42 . Първоначално представен през 2016 г., регламентът съдържа конкретни разпоредби за опростяване на използването на фондовете от страна на бенефициерите и органите и за повишаване на гъвкавостта на финансовите правила. Към момента на изготвяне на предложението Комисията изчисли, че това опростяване ще намали разходите по прилагането на правилата на ЕС, както и броя на грешките, което ще допринесе за оптимизиране на въздействието на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. |
Направеният преглед показва, че усилията на Комисията за опростяване и намаляване на ненужната тежест се оценяват положително и дават резултати. Те обаче нито са добре съобщавани, нито като цяло се считат за достатъчни.
Следователно трябва да се обмисли защо опростяването често е сложно, а намаляването на тежестта — обременяващо. Важно е усилията за количествено оценяване на разходите и ползите да не надхвърлят разумни граници. Целта е да се постигне опростяване, а не количествена оценка. Макар и полезна, количествената оценка често се ограничава от качественото естество на някои въздействия или наличността и надеждността на данните. Това е особено трудно, когато се прави опит за количествена оценка на ползите, докато методите за качествена оценка често са по-подходящи.
Продължаваме да не сме убедени в особената полезност на някои видове подходи за намаляване на тежестта, основани на предварително определени цели, които Съветът и в частност някои държави членки поискаха да въведем. През 2017 г. изложихме подробно мотивите за нашата позиция и те остават непроменени 43 . Подходите, основани на предварително зададени цели, обикновено пренебрегват факта, че е основателно и необходимо да се налагат известни разходи, за да се постигнат важни обществени цели. Комисията предпочита да се съсредоточи върху разходите, които не са необходими за постигането на целите на законодателство, като се опира на доказателства и като работи със заинтересованите страни. Този подход е по-прозрачен, по-малко произволен и е малко вероятно да доведе до дерегулиране, което да подкопае постигането на желаните цели на политиката.
Комисията ще продължи да обмисля как най-добре да набелязва възможности за опростяване и да ги превръща в цели по REFIT или по какъв начин приемането на мерки за опростяване да стане по-лесно и по-прозрачно. От полза би било и по-доброто идентифициране на прекомерни разходи в оценките. Докладът на работната група подчерта комбинираното въздействие на законодателството (включително делегирани актове и актове за изпълнение), чиито последици не могат да бъдат определени или оценени в достатъчна степен. Програмата REFIT, с помощта на платформата REFIT, вероятно би могла да играе по-голяма роля при идентифицирането и преодоляването на законодателната наситеност 44 .
Резултатите от прегледа показват подкрепа за платформата REFIT. Самата платформа е удовлетворена от своя принос към усилията по REFIT и счита, че тя следва да продължи дейността си в сегашната си форма 45 . Повечето заинтересовани страни желаят платформата да бъде по-продуктивна и да събира повече идеи за опростяване, а тези идеи да се превръщат по-бързо в конкретни промени. Комисията е съгласна с тези цели.
Платформата има капацитет да мобилизира и да канализира знания за практическото изпълнение и въздействието на законодателството на ЕС. Но са необходими повече усилия за пълноценното използване на този потенциал по начин, който е по-ефективен и по-ефикасен. Платформата изисква значителни инвестиции от своите членове и от Комисията. Ето защо всяка приемна структура следва да рационализира методите си на работа, да бъде по-добре позната на широката общественост и да осигурява своевременна обратна информация. Освен сегашния акцент върху опростяването тя следва да се фокусира в по-голяма степен върху въпроси като субсидиарността, пропорционалността и законодателната наситеност 46 . За тази цел могат да се разгледат начините за разширяване на експертните познания на тази структура и засилване на участието на местните и регионалните органи, които са компетентни за прилагането на много от законодателните актове на Съюза.
Дейностите на Комитета на регионите и Европейския икономически и социален комитет биха могли да стимулират работата на платформата. Самите членове на платформата също биха могли да започнат работа във връзка с планирани оценки на законодателството, като се възползват от контактите си със съществуващите мрежи в държавите членки. Мненията, изпратени на работната група, биха могли да бъдат добра отправна точка 47 .
3.4.По-доброто регулиране като общо усилие
Междуинституционалното споразумение от 2016 г. за по-добро законотворчество 48 е израз на общата отговорност на Европейския парламент, Съвета и Европейската комисия за осигуряване на висококачествено законодателството на Съюза въз основа на принципите на по-добро регулиране, прозрачност и сътрудничество през целия законодателен цикъл. Споразумението е в сила отскоро, но вече са постигнати някои забележителни успехи. В ежегодната съвместна декларация, подписана от председателите на Европейския парламент, Съвета и Комисията, се изброяват предложенията, на които ще се отдаде приоритет в хода на законодателния процес. Във връзка с делегираните актове и актовете за изпълнение беше постигнат напредък при замяната на старите процедури с тези, предвидени в Договора от Лисабон 49 , за договаряне на критериите кога се използват делегирани актове и кога — актове за изпълнение 50 , както и за отваряне на процеса на изготвяне на делегирани актове 51 . Комисията вече представя годишно изследване относно тежестта във връзка с опростяването на законодателството на Съюза.
В други области на споразумението е отбелязан различен напредък. Така например Службата на ЕП за парламентарни изследвания редовно представя първоначални оценки на качеството на оценките на въздействието на Европейската комисия и е извършила 40 оценки на въздействието на съществени изменения, предложени от Европейския парламент. Съветът създаде свой собствен капацитет за оценка на предлаганите от него съществени изменения, но този капацитет все още не е използван.
Както бе посочено по-горе, необходимо е по-активно сътрудничество, за да се положи основата и да се предоставят данни за по-добра оценка на законодателството на Съюза. Освен това държавите членки все още не докладват по прозрачен начин, когато надхвърлят изискванията на правото на Съюза в националните си мерки за транспониране („свръхрегулиране“) 52 . Комисията инвестира в ИТ платформа за улесняване на по-голямата прозрачност по този въпрос, но в рамките на последните три години само две държави членки са уведомили за такива разпоредби 53 . Важно е изборът на държавите членки при транспонирането и прилагането да не добавя ненужна сложност.
Има също така възможност да се подобри начинът, по който процедурите за по-добро регулиране на национално равнище и на равнище ЕС могат да си взаимодействат положително. Както отбеляза наскоро ОИСР, някои държави членки биха могли да информират по-добре своите заинтересовани страни за възможностите, предлагани от механизмите на Комисията за консултации и обратна връзка, или да предоставят по-добри доказателства и информация в хода на разработването на нормите, за да допълнят съществуващите практики на Европейската комисия 54 .
4.Заключения
Настоящата Комисия постави по-доброто регулиране в центъра на създаването на политики. Това спомогна за постигането на по-добри резултати по десетте политически приоритета, определени в началото на мандата ни.
В бъдеще необходимостта от основано на факти създаване на политики в подкрепа на политическите приоритети на ЕС само ще нараства. По-доброто регулиране все повече става неразделна част от институционалната култура на Комисията и се радва на широка подкрепа от заинтересованите страни, които желаят да участват в нашите политики дори в по-голяма степен и по по-ползотворен начин. Въпреки това има възможност за подобряване на начина, по който са организирани процесите за по-добро регулиране. По-големите съвместни усилия, като се започне от прилагането на Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество, ще допринесат за по-нататъшното подобряване на качеството на законодателството на Съюза.
В настоящото съобщение бяха набелязани някои общи принципи, които да бъдат отчетени, и бяха очертани възможните пътища за поддържане на нашия ангажимент за по-добро законотворчество и в бъдеще.
