ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 4.12.2018

COM(2018) 798 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪВЕТ И СЪВЕТА

УПРАВЛЕНИЕТО НА МИГРАЦИЯТА ВЪВ ВСИЧКИТЕ Ѝ АСПЕКТИ: НАПРЕДЪК ПО ЕВРОПЕЙСКАТА ПРОГРАМА ЗА МИГРАЦИЯТА

.

„[…] Държавите членки все още не са намерили точния баланс между отговорността, която всяка държава трябва да поеме на своята територия, и необходимата солидарност помежду им. Те обаче трябва да демонстрират тази солидарност, ако искат да запазят Шенгенското пространство без вътрешни граници. Противник съм на вътрешните граници и ще продължавам да бъда против тях. Там, където междувременно отново ги има, те трябва да бъдат премахнати. Ако останат, това ще бъде неприемлива стъпка назад за европейското настояще и бъдеще.

Комисията и няколко председателства на Съвета предложиха множество компромисни решения. Призовавам председателството на Съвета да предприеме сега решителни стъпки за разработване на трайно решение за балансирана реформа на миграцията.

Не можем да продължаваме да спорим за временни решения всеки път, когато пристигне нов кораб с хора на борда. Временните решения не са достатъчни. Имаме нужда от повече солидарност сега и в бъдеще — солидарността трябва да е трайна.“

Жан-Клод Юнкер, Реч за състоянието на Съюза през 2018 г.

1.ВЪВЕДЕНИЕ

Предизвикателствата на бежанската и миграционната криза наложиха предприемането на решителни и всеобхватни ответни действия от страна на ЕС за спасяване на живота на хората, намаляване на броя на незаконно пристигащите, разработването на нови инструменти за справяне с предизвикателствата както в ЕС, така и извън него. Тези действия ще продължават, докато изградим една съобразена с бъдещите предизвикателства система за идните години. В европейската програма за миграцията 1 Комисията набеляза основните действия. В резултат на това сега ЕС е по-добре подготвен, отколкото преди. Това обаче не означава, че работата е приключила. Кризата разкри слабостите на действащите правила на ЕС за предоставяне на убежище, които доведоха до различно третиране на търсещите убежище лица в различните части на ЕС и насърчиха движенията от една държава членка в друга. Днес броят на пристигащите е по-малък, отколкото преди кризата, но структурният миграционен натиск продължава да е силен: сега е моментът да се премахнат слабостите и да се изгради система, която може да устои на бъдещи кризи. Това означава да се премине от временни ответни действия към трайни решения. Това означава да се предприемат проактивни мерки за разбиване на бизнес моделите на контрабандистите, за гарантиране на сигурността на външните граници, за гладкото функциониране на ключови процеси като предоставянето на убежище и връщането, за подобряване на законните пътища за мигрантите и за справяне с основните причини за миграцията.

Кризата потвърди, че всички действия на ЕС са взаимосвързани — за да функционира системата като цяло, трябва да функционират всичките ѝ компоненти. В настоящото съобщение се разглеждат трите основни компонента на всеобхватния подход към управлението на миграцията:

·действия с партньорите извън Съюза;

·действия по външните граници;

·действия вътре в Съюза.

Извън ЕС трябва да продължи работата с партньорите: да се намерят решения на първопричините за незаконната миграция, да се сътрудничи за подобряване на управлението на миграцията и борбата с контрабандата на мигранти, да се гарантира, че хората, които нямат право да останат в ЕС, могат да бъдат върнати, да се демонстрират алтернативи на незаконната миграция под формата на легални пътища и да се вземат предвид специфичните потребности на разселените при конфликт лица и на тези, подложени на преследване. За да е силна външната граница, трябва да се поддържа непрекъснато надеждно равнище на контрол и сигурност чрез висока степен на координация и постоянен мониторинг за идентифициране и преодоляване на слабостите. Тези цели трябва да бъдат допълнени от съгласуван и хуманен подход в рамките на Съюза, като процедурите на държавите членки в областта на убежището и връщането трябва се укрепват взаимно и да се предприемат решителни действия срещу престъпните мрежи, наред със справедлива и последователна уредба на ЕС, основана на солидарност и отговорност.

В настоящото съобщение се представят актуалното състояние и следващите стъпки за постигането на тези взаимосвързани цели. Тези работни направления следва да отговарят на мащаба на дългосрочните предизвикателства на управлението на миграционните тенденции в бъдеще. Има действия, които можем и трябва да предприемем сега. Различните инструменти на ЕС, които доведоха до реални резултати в Централното Средиземноморие, биха могли да бъдат използвани и по други маршрути. Започването на следващия етап от работата на европейската гранична и брегова охрана ще доведе до качествена промяна в готовността на граничните способности. Незабавното приемане на мерки за преодоляване на най-очевидните недостатъци в системите за убежище, приемане и връщане ще има непосредствени ползи от гледна точка на способността ни да реагираме ефективно.

ЕС доказа неколкократно, че е в състояние да посреща нови предизвикателства, свързани с миграцията, когато възникнат. Все още обаче няма изградена устойчива система, която може да предотвратява и ограничава бъдещите предизвикателства. Време е да се премине от реактивен към проактивен подход. Когато сме работили съвместно, винаги сме постигали резултати. Този извод следва да бъде на преден план в съзнанието ни, когато работим за едно бъдеще, в което ЕС и неговите държави членки осигуряват солидарността и съгласуваността, която европейците заслужават.

Променящият се характер на предизвикателствата в областта на миграцията и убежището

Европейският съюз действа решително за спасяването на живота на хората в открито море. От началото на кризата действията на ЕС са основно насочени към нейните хуманитарни аспекти. Четирите операции на ЕС, които понастоящем действат в Средиземно море 2 , спомогнаха за спасяването на над 690 000 души в открито море от 2015 г. насам, над 300 000 от които бяха спасени с пряката подкрепа на Европейската агенция за гранична и брегова охрана за държавите членки, а други 45 000 души — благодарение на операция SOPHIA 3 . Тази работа, успоредно с намаляването на миграционните потоци, доведе до съществен спад в броя на смъртните случаи в морето. Въпреки това над 2 100 души загубиха живота си, прекосявайки Средиземно море през 2018 г 4 .

След пика в броя на пристигащите в ЕС мигранти през 2015 г. потоците вече са под равнищата отпреди кризата. Досега през 2018 г. броят на незаконните преминавания на границата на ЕС по главните миграционни маршрути е с 30 % по-малък от броя им през 2017 г., като за първите десет месеца на годината случаите на незаконно преминаване бяха общо 116 000 5 .

Брой незаконни преминавания на границата на ЕС за периода 2014—2018 г.

Изявлението на ЕС и Турция доведе до незабавен спад в броя на пристигащите по маршрута през Източното Средиземноморие с 97 % до средно под 100 души на ден. От пролетта на 2017 г. насам има ограничено, но видимо увеличение, и увеличение с 30 % от Турция през 2018 г. в сравнение с 2017 г. Броят на преминаванията продължава все пак да е с около 90 % по-малък, отколкото по време на пика през 2015 г. По маршрута през Централното Средиземноморие — основната входна точка към Европа в началото на кризата през 2014 г., се наблюдава значително и трайно намаление на броя на пристигащите от лятото на 2017 г. насам, като тази година досега са пристигнали близо 23 000 души. Най-големият брой пристигащи през тази година е регистриран по маршрута през Западното Средиземноморие, с повече от 57 000 незаконно пристигнали досега през 2018 г., което представлява увеличение със 126 % спрямо 2017 г. 6 Тази тенденция стана очевидна през втората половина на 2017 г. Други осезаеми тенденции — като например значителното нарастване на броя на незаконно пристигащите на гръцко-турската сухопътна граница 7 и съсредоточаването на мигранти в Босна и Херцеговина 8 — показват, че продължава да е необходимо прилагането на подход, обхващащ всички маршрути 9 .

С оглед на политиката на Съюза, която дава предимство на законната миграция пред незаконната миграция, е важно да се отбележи увеличението в броя на пристигащите по законни канали за миграция.

С презаселването бе намален в известна степен натискът върху държавите членки по външните граници и бе предложен безопасен и законен път за лицата, нуждаещи се от международна закрила. От 2015 г. насам благодарение на две успешни програми на ЕС за презаселване над 44 000 от най-уязвимите мигранти успяха да намерят убежище в ЕС 10 . През септември 2017 г. Комисията даде начало на инициатива 11 , благодарение на която държавите членки поеха най-големият досега колективен ангажимент за презаселване, като от 50 000 места за презаселване 15 900 вече са попълнени.

С намаляването на броя на пристигащите спадна и броят на молбите за убежище в сравнение с пика през 2015 г., като към момента той съответства на стойностите от 2014 г. преди кризата. Досега през 2018 г. са подадени 558 098 молби в държавите членки и асоциираните към Шенген държави 12 , което представлява намаление с 10 % спрямо 2017 г. Броят на изостаналите молби след пика на кризата продължава да оказва голям натиск върху националните системи за предоставяне на убежище.

Разпределението на молбите за убежище между държавите членки продължава да бъде неравномерно. Досега през 2018 г. и за шеста поредна година Германия получи най-голям брой молби в абсолютно изражение — над 130 000, следвана от Франция с над 116 000 молби, които общо представляват 44 % от всички подадени молби за убежище. В Гърция, Испания и Италия са подадени общо 30 % от всички молби за убежище.

Що се отнася до връщането, в периода 2015—2017 г. бяха върнати 692 000 незаконно пребиваващи граждани на трети държави. До момента през 2018 г. Европейската агенция за гранична и брегова охрана оказа подкрепа за 288 операции по връщане с чартърни полети за над 10 000 завръщащи се лица (а още близо 1 000 души бяха върнати с търговски полети с подкрепа от Агенцията). Все пак, въпреки тези усилия, ефективността на мерките в областта на връщането продължава да е незадоволителна, като средното равнище на връщанията е 40 % през последните три години.

Процент на връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети държави 13

Въпреки че низходящата тенденция, илюстрирана с горните графики, отчасти отразява факта, че имаше по-малко на брой решения за връщане, приложими за Западните Балкани, с които спогодбите за обратно приемане функционират добре, тя показва също така необходимостта да се работи както вътре в ЕС, така и с партньорите извън него за справяне с постоянно ниския процент на връщания на граждани от държави в Африка и Азия.

Значението на Шенгенското пространство

Шенгенското пространство е най-голямата зона за свободно пътуване в света. Благодарение на него над 400-те милиона граждани на ЕС, както и неговите посетители могат да се движат свободно, а стоките и услугите да циркулират безпрепятствено. То е основен инструмент за осигуряването на свободите в ЕС, за просперитета на вътрешния пазар, както и за полицейското и съдебното сътрудничество, с помощта на които се постига по-голяма сигурност. То носи многобройни ползи за хората и тяхното препитание, икономиката и обществото.

·Последните данни показват, че почти 1,9 милиона души в Европа работят в шенгенска държава, различна от тази, в която живеят, а изчисленията сочат, че всеки ден близо 3,5 милиона души преминават вътрешните граници 14 .

·Шенгенското пространство има огромно икономическо въздействие, тъй като в него се осъществяват всяка година най-малко 62 милиона трансгранични движения на стоки и 24 милиона бизнес пътувания. Само един час допълнително време за чакане би могъл да струва 3 милиарда евро годишно 15 . Очакваните разходи от нефункционирането на Шенгенското пространство при повторно въвеждане на граничен контрол варират между 0,05 милиарда евро и 20 милиарда евро еднократни разходи. Допълнителните годишни оперативни разходи биха могли да са между 2 и 4 милиарда евро 16 .  17

Тези неоспорими факти, както и голямото признание, което хората отдават на свободата на преминаване на границите за лични и развлекателни цели, се изразяват в силна обществена подкрепа за Шенгенското пространство. Неотдавнашно проучване на Евробарометър потвърждава, че голямото мнозинство, а именно около две трети от анкетираните, считат, че Шенгенското пространство е едно от основните постижения на ЕС, като три четвърти от запитаните отбелязват неговото значение за стопанската дейност 18 .

Ефективната политика в областта на миграцията и управлението на границите е от съществено значение за запазването на тези ползи. Миграционната и бежанската криза, както и зачестилите терористични дейности през последните години доведоха до налагането на временен контрол по вътрешните граници на редица държави от Шенгенското пространство 19 . Комисията предприе редица важни мерки за справяне с предизвикателствата, пред които е изправено Шенгенското пространство, за да се възстанови нормалното му функциониране във възможно най-кратък срок. През март 2016 г. Комисията публикува съобщение, озаглавено „Завръщане към Шенгенската система — пътна карта“, в което излага план за действие за стабилизиране на ситуацията въз основа на напредъка в укрепването на външните граници чрез европейската гранична и брегова охрана и чрез продължаващото прилагане на изявлението на ЕС и Турция 20 .

През май 2017 г., когато положението вече се беше стабилизирало, в опит да насърчи по-нататъшните усилия за постепенно премахване на контрола по вътрешните граници Комисията представи препоръка 21 , приканваща държавите членки да използват контрола по вътрешните граници само като крайна мярка, препоръчвайки алтернативни мерки, като например засилени пропорционални полицейски проверки и полицейско сътрудничество в Шенгенското пространство. През септември 2017 г. Комисията прие още една препоръка, с която прикани държавите членки, въвеждащи граничен контрол по вътрешните граници, да засилят сътрудничеството си със съседните държави членки, за да се повиши взаимното доверие и да се сведат до минимум неудобствата 22 . Едновременно с нея Комисията прие и предложение за изменение на съответните разпоредби на Кодекса на шенгенските граници, за да ги адаптира спрямо настоящите предизвикателства, по-конкретно по отношение на терористичните заплахи 23 . Много е важно сега Европейският парламент и Съветът да намерят начин да приемат предложеното изменение на Кодекса на шенгенските граници.

Като се имат предвид направените усилия за подобряване на управлението на външните граници и произтичащото от това намаляване на броя на незаконните мигранти, Комисията е на мнение, че е настъпил моментът да се прекрати временното повторно въвеждане на контрола по вътрешните граници, прилагано от държавите членки от 2015 г. насам.

2.РАБОТА С ВЪНШНИ ПАРТНЬОРИ В ОБЛАСТТА НА МИГРАЦИЯТА

Външните аспекти на миграционната политика на ЕС са в основата на европейската програма за миграцията като цяло. Управлението на миграцията по границите и вътре в ЕС зависи от наличието на силен външен ангажимент. Дългосрочните партньорства с третите държави на произход, на транзитно преминаване и на местоназначение са от основно значение за улесняването на връщането и реинтегрирането, оказването на помощ на бежанците и блокираните мигранти, за сътрудничеството в борбата с мрежите за трафик на хора и за преодоляването на първопричините за незаконната миграция.

Индивидуализираното сътрудничество с африканските партньори, както и с основни държави в Азия, развито чрез рамката за партньорство, е в основата на постигнатия до момента напредък 24 . В основите на този подход стои разбирането, че миграцията е ключов приоритет в отношенията ни с третите държави, че усилията на ЕС и на държавите членки са тясно координирани и че всички релевантни политики и инструменти на ЕС се използват за засилване на партньорството.

Опитът от последните три години показва, че най-добрите резултати се постигат чрез интегриран подход по протежение на целия миграционен маршрут. По маршрута през Централното Средиземноморие този подход доведе до осезаеми резултати: през последните две години потоците от незаконни мигранти намаляха с близо 80 %, като на над 40 000 души беше помогнато да се завърнат по домовете си доброволно предимно от Либия и Нигер 25 , а освен това бяха евакуирани и презаселени около 2 500 уязвими лица, нуждаещи се от международна закрила 26 . Това стана възможно благодарение на интегриран набор от действия за справяне с незаконните потоци от Нигер и от либийския бряг 27 , а именно действия за борба с контрабандистите и трафикантите на хора, за разработване на икономически алтернативи за местните общности и за подпомагане на блокираните мигранти. Политиката за интеграция се подкрепя с координиран подход между всички участници, като се започне от държавите — членки на ЕС, както в Либия, така и в Нигер, но също и чрез засилено сътрудничество с Организацията на обединените нации и Африканския съюз в работната група на АС, ЕС и ООН.

Това също е част от по-всеобхватното и все по-задълбочено партньорство с държавите от Африка. След срещата на върха във Валета през 2015 г. 28 напредъкът по изпълнението бе подкрепен с набор от иновативни инструменти за финансиране. Извънредният доверителен фонд на ЕС за Африка е гъвкав и иновативен инструмент за финансиране, който черпи средства както от ЕС, така и от държавите членки 29 . Той е съсредоточен върху действия в различните области, набелязани на срещата на върха във Валета, чиято цел е справянето с първопричините за миграцията, и освен това играе ролята на инструмент за реализирането на практическо сътрудничество.

Постигнати резултати по линия на Доверителния фонд на ЕС за Африка

До този момент по линия на Доверителния фонд са мобилизирани над 4 милиарда евро за действия по основните африкански миграционни маршрути, като например:

·Чрез работата на агенциите на Обединените нации Доверителният фонд оказа голяма помощ на най-уязвимите лица. От 2017 г. насам 61 300 бежанци и мигранти в уязвимо положение в Либия са получили пряко подпомагане (вещи от първа необходимост и комплекти с хигиенни принадлежности), 89 700 души са получили медицинска помощ, а 14 600 деца са получили учебни пособия. На либийските общности също бе оказана значителна подкрепа, включително оборудване, предоставящо основни услуги на над 1,2 милиона души.

·В ход са множество проекти, с които се намаляват стимулите за незаконна миграция, като се създават трудови и икономически възможности в главните райони на произход. Новата програма с Гамбия, предназначена за младите хора, се съсредоточава върху завръщащите се мигранти сред 25 000-те бенефициери, като насърчава привлекателните условия за заетост и възможностите за доходи.

·Други инициативи се стремят към решаването на проблема с контрабандата на мигранти и трафика на хора, към предоставянето на по-големи възможности за реализация на мигрантите чрез повече права и по-голяма закрила и към това миграцията да е по-лесна и по-безопасна. От септември 2018 г. насам по линия на програмата за по-добро управление на миграцията в региона на Африканския рог на стойност 46 милиона евро вече е помогнато на почти 11 000 мигранти и принудително разселени лица, а близо 1 600 души са получили обучение в областта на управлението на миграцията.

Работата по отношение на първопричините за миграцията беше засилена и чрез Европейския план за външни инвестиции. Планът вече мобилизира финансиране за държавите партньори. През юли 2018 г. беше одобрен първият набор от 12 гаранционни инструмента за близо 800 милиона евро, които обхващат области като предприемачеството, екологичната електроенергия и широколентовия достъп. Те се съчетават с операции за смесено финансиране на стойност 2 милиарда евро, които обхващат ключови области като енергетиката и свързаността, градовете, селското стопанство и околната среда 30 .

Интегрираният подход с Турция даде забележителни резултати и по маршрута през Източното Средиземноморие. Съвместната работа в изпълнение на изявлението на ЕС и Турция даде възможност да се помогне на бежанците, приети от Турция, да се разклати икономическия модел на контрабандистите на мигранти и да се изгради сътрудничество между органите, отговарящи за управлението на миграцията. С постигнатото през юли 2018 г. споразумение за финансиране с втори транш в размер на 3 милиарда евро на Механизма за бежанците в Турция ЕС и държавите членки демонстрираха трайния ангажимент на ЕС към Изявлението и подпомагането на бежанците в Турция, спомагайки по този начин за поддържането на ефективно управление на миграцията по маршрута през Източното Средиземноморие. Цялостното изпълнение на Изявлението продължава да бъде от основно значение за миграционната политика на ЕС.

Механизъм за бежанците в Турция

Механизмът има основен принос за удовлетворяване на потребностите на 3,9 милиона бежанци, подслонени в Турция. Той е съсредоточен върху хуманитарната помощ, образованието, управлението на миграцията, здравеопазването, общинската инфраструктура и социално-икономическата подкрепа — всичките насочени към подобряване на условията на живот на сирийските бежанци и техните приемни общности. Финансирането за периода 2016—2017 г. в размер на 3 милиарда евро е изцяло разпределено и договорено, като 72 проекта са в изпълнение и около 2 милиарда евро са платени. От втория транш, одобрен през лятото на тази година за периода 2018—2019 г., до момента са разпределени 550 милиона евро 31 .

Милиони бежанци са подпомогнати от механизма:

·над 1,4 милиона бежанци са обхванати от Мрежата за социална закрила при извънредни обстоятелства за задоволяване на основните потребности; над 340 000 деца и техните семейства получават подкрепа за посещаването на училище, а учители по турски език са назначени да преподават на над 430 000 деца;

·в процес на изграждане са 125 училищни сгради с масивна конструкция и 50 с конструкция от сглобяеми елементи;

·почти 50 000 ученици получават обучение за наваксване на пропуските и спомагателно обучение или участват в други ускорени учебни програми;

·на бежанците бяха осигурени над 4,7 милиона първични здравни консултации и над 450 000 деца бежанци бяха ваксинирани; на бременни жени бежанци са предоставени почти 1 милион предродилни консултации и понастоящем функционират 139 здравни центъра за мигранти, в които са наети на работа почти 1 500 сирийски служители, обучени и финансирани в рамките на механизма.

Тези примери показват значителния напредък, постигнат от ЕС и държавите членки посредством интегрирани подходи „по целия маршрут“. Наш приоритет следва да бъде задълбочаването и разширяването на този начин на действие. Като се започне от маршрута през Западното Средиземноморие, където бе засилена работата с Мароко за създаването на нова платформа за сътрудничество на широка основа и са в ход нови инициативи с Мавритания. Другаде — диалогът с Египет и Тунис е в процес на укрепване и се задълбочава работата с ключови партньори като Етиопия. Нуждите на сирийците също трябва да останат основен приоритет във връзка с подкрепата за трети държави, даващи подслон на голям брой бежанци.

В по-общ план ЕС следва да продължи активното си участие във форуми, като например процеса от Валета — в подкрепа на свързаните процеси от Рабат и Хартум, както и допълнително засилване на диалога с все по-ангажирания Африкански съюз. С Глобалния пакт на ООН за миграцията ЕС следва също така да използва глобалната динамика, за да продължи да насърчава всеобхватен подход към миграцията, основан на взаимна отговорност и партньорство.

Връщане и обратно приемане

Ниските проценти на връщане потвърждават неотложната необходимост от работа и във вътрешната ни, и във външната ни политика относно миграцията, за да се подобри функционирането на връщането и обратното приемане. Това изисква споделена отговорност на държавите членки, на ЕС и на трети държави.

На първо място, държавите членки следва да прилагат по-добре действащите правила, както и да премахват „вратичките“ в своите национални системи, които забавят ефективното връщане. На второ място, следва да се приеме бързо предложението за преразглеждане на Директивата за връщането, тъй като то ще доведе до допълнителни подобрения: съчетанието от по-бързи процедури, установяване на по-добра връзка между системите за убежище и действия срещу укриването и неразрешените вторични движения би било равнозначно на много по-голяма вероятност решенията за връщане да се превърнат в действителни връщания 32 . Същото важи за предложените промени в Европейската агенция за гранична и брегова охрана, които, на свой ред, биха добавили значителна подкрепа от страна на ЕС 33 .

Останалата част от задачата е да се задълбочи работата по обратното приемане. Въпреки че обратното приемане е чувствителна политическа тема в много държави на произход, подход на сътрудничество спомогна за привеждането в действие на задълженията за обратно приемане на трети държави. Заедно с държавите членки бяха определени приоритети, като се изхожда от евентуалния брой на завръщащите се, както и областите, в които общ подход на ЕС предлага най-голяма добавена стойност в сравнение с подход на двустранна основа. В тази връзка бяха предприети различни действия — водене на преговори за официални споразумения за обратно приемане, подробни оперативни договорености и практическо решаване на проблеми. С шестте договорености за обратно приемане 34 , сключени от 2016 г. насам, ЕС вече разполага с 23 споразумения и договорености за обратно приемане.

Практическото сътрудничество с трети държави е задълбочено посредством всеобхватен набор от инструменти и мрежи за ефективно извършване на обратното приемане. Редовните срещи с партньорите спомагат за проследяване на напредъка и за обсъждане на препятствията. Внедрени са информационни системи с цел да се подобри управлението на случаите, разположени на място служители за връзка по въпросите на миграцията от ЕС и от държавите членки действат като ключови контакти с органите на трети държави, а служители за връзка на трети държави в основните държави — членки на ЕС, са в състояние да подпомагат идентифицирането на потенциални завръщащи се лица. Влагат се средства от ЕС за подпомагане изграждането на капацитет у партньорите за ефективно изпълнение на договореностите, както и за работа по реинтеграция на завърналите се лица с цел предотвратяването на повторно заминаване. Европейската агенция за гранична и брегова охрана увеличи значително капацитета си за координиране и организиране на операции по връщане в тясно сътрудничество с трети държави. Значително повишаване на ефективността може да се постигне чрез хармонизиране на практиките относно подпомагането на доброволното връщане, реинтеграцията и консултациите относно връщането.

Следващата стъпка е тези инструменти да се използват пълноценно. Това е област, в която комбинацията от ефективни процедури на връщане в рамките на държавите членки, улесняването на равнището на ЕС и сътрудничеството с трети държави е от ключово значение. Понастоящем в ход са преговори за още споразумения за обратно приемане с Нигерия, Тунис, Мароко и Китай. Това следва да се допълни с дискусии за договаряне на допълнителни споразумения за обратно приемане с партньори в Субсахарска Африка, като се намерят решения, които отговорят на всички потребности, и се използват всички лостове и инструменти за постигане на резултати.

План за действие на ЕС срещу контрабандата на мигранти

Мрежите на организираната престъпност, занимаващи се с контрабандата на мигранти, са ключови фактори за незаконна миграция. С Плана за действие на ЕС срещу контрабандата на мигранти е определен всеобхватен подход и се осигурява необходимата рамка за насочване на цялостната дейност 35 . Това ще бъде основният инструмент в отговор на призива в заключенията на Европейския съвет от октомври 2018 г. за засилване на работата против контрабандата на мигранти.

Планът за действие обхваща работа както в рамките на ЕС, така и с нашите партньори. Работата с партньори е съсредоточена върху изграждането на капацитет за борба с контрабандата на мигранти чрез ресурси, технически опит и оперативна помощ. Работата по превенцията е от ключово значение и включва насърчаването на алтернативни източници на доходи за изложените на риск от вербуване от контрабандните мрежи, противодействието на дезинформацията, разпространявана от тези мрежи, и предоставянето на достоверна и обективна информация на потенциалните мигранти. Над 23 милиона евро бяха предназначени за информация и повишаване на осведомеността от 2015 г. насам 36 . С допълнителни проекти в работата по опровергаване на фалшивата и предоставянето на истинна информация ще се включат и общностите на диаспората.

В ход са редица насочени против престъпните мрежи инициативи, свързани с обмен на информация между държавите членки, агенциите на ЕС, мисиите в рамките на общата политика за сигурност и отбрана, международните организации и трети държави. Съвместни екипи за разследване осигуряват оперативно сътрудничество на място. Например ЕС подкрепя екип в Нигер, съставен от следователи от Нигер, Франция и Испания. Това доведе до 211 ареста 37 . Този подход скоро ще бъде възпроизведен в други държави на произход и на транзитно преминаване. Европейските служители за връзка по въпросите на миграцията, разположени от Комисията в 13 приоритетни държави партньори, също играят ключова роля в подобряването на комуникацията; мрежата на служители на Съюза и национални служители за връзка по въпросите на имиграцията следва да получи допълнителни инструменти съгласно неотдавнашното предложение на Комисията в тази област. Операцията SOPHIA в Средиземно море възприе иновативен подход със звено за информация за престъпността, което дава възможност за пряк обмен на информация между операция SOPHIA, Европол и Европейската агенция за гранична и брегова охрана. При операция SOPHIA има пряко задържани 151 заподозрени контрабандисти и трафиканти и са извадени от употреба 551 плавателни съда на престъпните организации. Също така в Либия иновативните санкции, приети на равнището на ООН, имаха съществено значение с насочеността си срещу конкретни контрабандисти и трафиканти. В този смисъл следва да се проучи допълнително приносът на санкциите за справянето с безнаказаността и засилването на възпиращия ефект.

Ролята на Европол е от решаващо значение в борбата срещу контрабандата на мигранти. От 2016 г. насам Европейският център за борба с контрабандата на мигранти подпомага държавите членки да насочват действията си срещу по-комплексни и усъвършенствани престъпни мрежи. Той подкрепя операции на място и предлага експертен опит, координация, целенасочена аналитична подкрепа и кръстосани проверки спрямо базите данни на Европол. Неговото звено за централизиране на информацията очертава глобална разузнавателна картина, като използва експертен опит от военни операции на ЕС, правоприлагащи органи, агенции на ЕС и международни организации. Както беше подчертано от Европейския съвет, от особена важност е разбиването на онлайн комуникациите на контрабандистите. Случаите на сигнализиране на онлайн съдържание от звеното на ЕС за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет на доставчиците на интернет услуги са се увеличили с повече от 35 % спрямо миналата година, а успешното премахване на такова съдържание достигна 98 %. Комисията проучва как да оптимизира полезните взаимодействия с работата срещу други видове престъпления и как да засили сътрудничеството с частни компании, както и обучението на националните разследващи лица и социалните медии за улесняване на сигнализирането.

Подобряване на законните пътища за миграция

Изграждането на доверие, така че да се работи с партньори за всеобхватна миграционна политика, означава също така предоставяне на законни пътища към ЕС. Миналогодишният успешен призив към държавите членки да поемат ангажимент за 50 000 места за презаселване гарантира, че лица, нуждаещи се от закрила, могат да намерят безопасност в Европа. Но пътищата за законна миграция не се свеждат просто до закрила. Броят на първите разрешения за пребиваване, предоставени на законно пребиваващи граждани на трети държави в ЕС, нарасна от 2,6 милиона през 2015 г. на повече от 3 милиона през 2017 г. с особено голямо увеличение на разрешенията за пребиваване, свързани с работата. Необходимо е обаче да се направи повече, за да се осигурят възможности за студентите и специалистите, особено на високо квалифицираните. През септември Комисията подчерта значението на стратегическата и инициативна политика на ЕС относно законната миграция, както за да се покаже, че съществуват алтернативи на незаконната миграция, така и за да се допринесе за една по-конкурентоспособна европейска икономика. 38 Важен елемент в това отношение е амбициозна реформа на синята карта за висококвалифицирани граждани на трети държави. Комисията призовава Съвета да приеме бързо позиция, носеща истинска добавена стойност в сравнение с настоящата синя карта, в съответствие с целите, определени в предложението на Комисията.

Освен това продължава да напредва работата по стартирането на пилотни проекти за законна миграция с планирана финансова подкрепа в размер на около 20 милиона евро. 39 Няколко пилотни проекти са в процес на подготовка и следва да започнат скоро: неотдавна бяха приключени две оценки, а други проекти в момента се разработват от държавите членки. Проект по линия на Доверителния фонд на ЕС относно трудовата мобилност със страните от Северна Африка е близо до финализиране, а Комисията обяви допълнителна покана за представяне на предложения за проекти по линия на фонд „Убежище, миграция и интеграция“.

Финансиране

Задълбочаването на дългосрочните партньорства изисква инвестиции и устойчиви ресурси. Това ще изисква увеличаване на средствата за Доверителния фонд на ЕС за Африка. Наличните понастоящем ресурси се разминават с предвидените за дейността през 2019 г. с около 500 милиона евро. При 89 % от ресурсите на Доверителния фонд, предоставени до момента от фондове на ЕС, от съществено значение ще бъде готовността на държавите членки да увеличат своето финансиране за останалата част на настоящия финансов период — в съответствие със заключенията на Европейския съвет от юни, в които се настоява за попълване на Доверителния фонд. При няколко програми тясното сътрудничество с държавите членки — от разработването до изпълнението, даде възможност за ясно изразена синергия между техните вноски и тези от бюджета на ЕС, като Комисията би приветствала допълнителното сътрудничество с държавите членки във връзка с програми, които отговарят на стратегическите цели на Доверителния фонд.

3.ЗАСИЛЕНО УПРАВЛЕНИЕ НА ГРАНИЦИТЕ

Силната и надеждна защита на външните граници е предпоставка за пространство на свободно движение без контрол по вътрешните граници. Тя създава доверие в общата сигурност и гарантира, че влизащите в ЕС имат право на това. Защитата е съвместна задача на държавите членки, които трябва да гарантират управлението на своите външни граници, както в свой собствен интерес, така и в интерес на всички, с помощта на Европейската агенция за гранична и брегова охрана. Управлението на границите също има пряко въздействие върху ефективното функциониране на вътрешните правила, като например в областта на убежището и връщането, и върху отношенията ни с трети държави.

От 2015 г. насам ЕС и държавите членки действат също в безпрецедентната координация по морските граници на ЕС за спасяване на човешки живот в морето, за засилване на граничния контрол и за разрушаване на бизнес модела на трафикантите и контрабандистите на мигранти. Европейската агенция за гранична и брегова охрана координира заедно с най-засегнатите държави членки съвместните операции в Егейско море, в централната част на Средиземно море и в западната част на Средиземно море, като всички тези операции поддържаха засилено наблюдение на границите, повишиха капацитета за спасяване на човешки живот в морето, както и спомогнаха за подобряването на регистрацията и установяването на самоличността. Тези операции разчитаха на съчетаната подкрепа на държавите членки, координирана от Европейската агенция за гранична и брегова охрана, които предоставяха гранични служители, плавателни съдове, самолети и други ресурси.

Надграждайки върху основите на Frontex, през 2016 г. беше създадена Европейската агенция за гранична и брегова охрана, която представляваше стъпка напред с редица нововъведения при подпомагането на държавите членки за контролирането на външните граници и извършването на връщания. Понастоящем агенцията има около 1 100 гранични служители, разположени в допълнение на наличния национален капацитет по външните граници. Въпреки промените, установени бяха известен брой недостатъци, ограничаващи колективната способност на ЕС за защита на външните граници сега и в бъдеще. Това включва доброволния характер на вноските на държавите членки (персонал и оборудване), което води до трайно разминаване между ангажименти и изпълнение и понастоящем възпрепятства ефективността на съвместните операции 40 . Също така не бе възможно да се използват попълнения от резерва за бързо реагиране от 1 500 гранични служители при строги условия за разполагане.

В отговор на заключенията на Европейския съвет от юни 2018 г. през септември 2018 г. Комисията предложи по-нататъшно консолидиране на европейската гранична и брегова охрана, за да се предостави на агенцията по-надежден и постоянен капацитет за подкрепа. В предложението на Комисията се запазва основната отговорност на държавите членки за защита на външните граници, но агенцията ще получи необходимите инструменти за подсигуряване на тази защита с постоянен корпус от 10 000 гранични служители. Този корпус представляват 8,7 % от 115 000 национални гранични служители в ЕС 41 . Неговото постепенно, но бързо създаване ще усили незабавно колективната способност на ЕС за защита на външните граници и за ефективно извършване на връщанията от ЕС.

Постоянният корпус ще осигури постоянно, но гъвкаво решение по отношение на съществуващите пропуски в операциите на агенцията и гарантирането на готовността на ЕС за посрещане на евентуални бъдещи кризи. Редовният персонал на агенцията и дългосрочно командированите служители на държавите членки ще действат като основни компоненти на оперативната подкрепа на агенцията, а персоналът, предоставен от държавите членки, ще бъде в готовност, като служителите бъдат разполагани единствено когато има действителна нужда, по-специално при извънредни ситуации.

Постоянният корпус от 10 000 гранични служители Постоянният корпус от 10 000 души беше грижливо замислен, включително неговия размер и състав, така че да може да отговори на текущите и бъдещите нужди на държавите членки. При числеността му бяха взети предвид следните фактори: ·Опитът от миграционната криза: наличните механизми не можаха да реагират адекватно, когато броят на пристигащите достигна над 100 000—200 000 годишно 42 . ·Спъващият функционирането проблем с постоянния недостиг на персонал и оборудване: по време на миграционната криза европейската гранична и брегова охрана трябваше да увеличи своите мисии в Европа петкратно. През 2018 г. годишните ангажименти все още покриваха само 49 % от нуждите на Агенцията по сухопътните граници, а по отношение на нуждите, определени за 2019 г., все още няма подсигуряване 43 . ·Новите и по-големи задачи, възложени на Агенцията: възникват специфични нужди, свързани с набавянето на средства и инструменти, с които агенцията да бъде способна да изпълнява своите задачи: oЗа разполагането на служители в трети държави се изискват нови ресурси. Така например може да се очаква, че новите споразумения относно статуса с пет държави от Западните Балкани ще доведат до разполагането на екип от поне 200—250 души, а евентуална мисия за подпомагане на партньорите в Африка на юг от Сахара може да наложи разполагането на 50—70 души оперативен персонал 44 незабавно, а като цяло приблизително 250 служители през годината на ротационен принцип. oС разширения мандат на Агенцията в областта на връщането ще могат да се подкрепят около 50 000 връщания годишно, но за това ще е потребно два пъти и половина увеличение на експертите в тази област, равняващо се на поне 1 400—1 500 служители. oПоддържането и експлоатирането на въздушни, морски и сухопътни активи за справяне с постоянните пропуски в обединяването на оборудването ще изисква около 800—1 000 служители като технически персонал. oРолята на агенцията в системата на ЕС за информация за пътуванията и разрешаването им ще изисква централно звено с 250 служители. Постоянният корпус беше грижливо замислен, така че да съчетава служители от задължителния дял на държавите членки и собствения персонал на Агенцията, обучени за изпълнение на задачи в областта на управлението на границите и връщането.

През последните години ЕС разработва широкомащабни централизирани информационни системи за събиране, обработване и обмен на информация, свързана с управлението на границите, миграцията и сигурността, в съответствие с изискванията за защита на данните. Понастоящем ЕС е или в последните етапи на постигане на споразумение, или е започнало изпълнението.

Друга значима стъпка напред ще бъде направена със следващата многогодишна финансова рамка. Това ще засили подкрепата за европейското интегрирано управление на границите и общата визова политика, като помага на националните органи да въведат ключови информационни системи. Сега е изключително важно във възможно най-кратък срок да започнат преговори между Европейския парламент и Съвета, като се съхрани високата амбиция в предложенията на Комисията.

4.ВЪТРЕШНИ ДЕЙСТВИЯ В РАМКИТЕ НА ВСЕОБХВАТНИЯ ПОДХОД

Миграционната и бежанска криза от 2015 г. показа наяве ограниченията на нашата система за убежище. Тя постави нашето вродено чувство за справедливост и солидарност на изпитание. Опитът от това лято с корабите с мигранти на борда, които търсят пристанище, където да могат да слязат на брега, показа, че когато са налице координирани усилия на европейско равнище, може да бъдат намерени ефективни решения, от които можем да черпим вдъхновение. Той показа също обаче, че насочената към бъдещето политика изисква по-предвидим, колективен и устойчив подход. 

Налице е ясен консенсус, че Шенгенското пространство без вътрешен граничен контрол трябва да бъде запазено, като това следва да се основава на добре функционираща европейска система за убежище. Кандидатите следва да могат да избират свободно държавата членка, в която да кандидатстват за международна закрила. Налице е също така консенсус относно необходимостта от съществена реформа на системата по Регламента „Дъблин“. Комисията е убедена, че такава реформа трябва да доведе до по-силни гаранции, че всяка държава членка ще разглежда кандидатурите, за които е отговорна, както и до структуриран и предвидим механизъм за солидарност, за да се гарантира, че никоя държава членка не изложена на непропорционална тежест.

Подкрепата от ЕС към днешна дата

Изграждането на съобразена с бъдещите предизвикателства система за убежище трябва да върви ръка за ръка с подкрепа за удовлетворяване на непосредствените нужди. Оперативната и финансова подкрепа на ЕС изигра ключова роля за подпомагането на държавите членки за справянето с предизвикателството, свързано с миграцията, от 2015 г. насам. Тази подкрепа имаше пряко отражение на място. Подходът на „горещите точки“ помогна на държавите членки, изправени пред най-силния натиск по външните граници. Това, което първоначално бе предназначено да бъде механизъм за подкрепа по време на кризата, се оказа траен и ефективен канал за проява на солидарност на равнище ЕС, като успоредно бяха използвани Европейската агенция за гранична и брегова охрана, Европейската служба за подкрепа в областта на убежището, Европол и Евроюст с цел постигане на практически резултати по отношение на обработката на новопристигналите мигранти (последователно идентифициране, регистриране и снемане на пръстови отпечатъци), събиране на сведения, необходими за разбиване на мрежите за контрабанда на мигранти, както и подпомагане за удовлетворяване на ежедневните потребности на органите на държавите членки. По-голяма част от усилията на ЕС бяха насочени също така към подобряване на условията на живот на мигрантите, което често се оказа трудно.

В по-широк план подкрепата на ЕС помогна на държавите членки да изпълнят задълженията си по отношение на осигуряването на достъп до закрила за тези, които се нуждаят от нея, на гарантиращи достойнството условия за нуждаещите се лица, както и връщането на тези, които нямат право да останат. Чрез агенциите на ЕС и фонд „Убежище, миграция и интеграция”, както и фондовете на политиката за сближаване 45 , ЕС съдейства за подобряването на капацитета за прием, привеждането на процедурите за предоставяне на убежище в съответствие със стандартите на ЕС, увеличаването на ефективността на програмите за връщане и подпомагането на интегрирането на бежанци и законно пребиваващи мигранти на местно и регионално равнище в съответствие с плана за действие относно интеграцията на граждани на трети държави 46 . Бе създадена структурирана програма за преместването на хора, нуждаещи се от международна закрила, с което бе намален отчасти натискът върху Италия и Гърция. Всички тези мерки показват как един гъвкав и насочен към резултати подход от страна на ЕС доказва, че солидарността може да работи на практика.

Положението в Гърция

Подходът на „горещите точки“ в Гърция е от ключово значение за подпомагане стабилизирането на положението на гръцките острови в условията на непрестанен миграционен натиск и на малък брой връщания. Действията бяха насочени върху подобряване на условията на живот чрез по-добра инфраструктура (електричество, вода, канализация), квалифициран персонал за медицински и психосоциални услуги, както и особен акцент върху закрилата на уязвимите лица и подобряване на закрилата на децата. Това бе допълнено от подобрен капацитет за прием в континенталната част на страната, както и със законодателство относно национална система за настойничество за малолетни или непълнолетни лица. Бе приветствано законодателството за допълнително рационализиране на процедурата за предоставяне убежище, но гръцките органи трябва да гарантират пълното прилагане на разпоредбите.

Положението в Гърция обаче се нуждае от подобрение. Подобрението на условията изостава спрямо нуждите на островите. Гръцките органи трябва да направят повече, за да отговорят бързо на възникващите нужди, какъвто е случаят в Самос. Повече усилия следва да бъдат положени, по-специално по отношение на:

·подобряване на условията за прием предвид зимния сезон, включително за непридружените малолетни и непълнолетни лица. Адекватното осигуряване на лекари е неотложна необходимост както за извършването на първоначален преглед, така и за преценяване на степента на уязвимост.

·ускорено обработване на молбите за убежище на първа и втора инстанция. За това е необходим адекватен брой на персонала на всеки етап от процеса, както по отношение на намаляването на натрупването на стари дела, така и на навременното обработване на нови случаи.

·повишаване на броя на връщанията чрез капацитет, позволяващ по-систематично използване на задържането, когато е целесъобразно, и следене на местоположението на потенциални завръщащи се лица.

За да се справи с тези трудности Гърция следва неотложно да приложи национална стратегия, която да гарантира адекватна система за предоставяне на убежище и прием, включително планиране за извънредни ситуации с цел подобряване на устойчивостта към бъдещи кризи, както и ясни и ефективни механизми за координация. Комисията ще продължи да оказва пълна подкрепа съвместно с агенциите на ЕС и международните организации, включително чрез постоянно присъствие във всички „горещи точки“ и в Атина. Държавите членки следва да гарантират, че агенциите разполагат с достатъчно експерти на свое разположение.

Подкрепата на ЕС включваше безпрецедентна финансова подкрепа от бюджета на ЕС за партньорите, не само за националните органи, но също и за международни и неправителствени организации. В началото на 2015 г. подкрепата за гръцките органи бе общо в размер на над 525 милиона евро под формата на спешна помощ, в допълнение към 561 милиона евро от бюджета на ЕС, които вече бяха разпределени по линия на националните програми за периода 2014—2020 г. Италия получи 291 милиона евро спешна помощ и 654 милиона евро финансиране на ЕС, което вече бе разпределено по линия на националните програми. Тази подкрепа бе използвана в целия спектър от дейности като устен превод, медицинска помощ и идентифициране на уязвими мигранти при пристигане, както и граничен контрол, например чрез военни хеликоптери и закупуване на оборудване от ключово значение. Извънредните обстоятелства доведоха също така до създаването на нов инструмент за спешна подкрепа, с който се предлага бърз и целеви отговор на основните кризи. Този инструмент може да помогне на държавите членки да се справят с големия брой бежанци чрез хуманитарна помощ, предоставяна чрез агенциите на ООН, неправителствени организации и други международни организации в тясно сътрудничество и консултиране с държавите членки. Вече бяха сключени договори за цялата разпределена сума по линия на инструмента за спешна подкрепа, чийто размер е почти 645 милиона евро.

Напредък по реформирането на достиженията на правото в областта на убежището

През 2016 г. Комисията представи седем предложения за реформиране на общата европейска система за убежище. Понастоящем по пет от тях почти са постигнати балансирани политически споразумения, като скоро може да последва и още едно, с което се приближаваме до финала. Повече подробности относно тези предложения са посочени в приложението.

Какво ще променят предложенията, по които почти е постигнато съгласие

·С Регламента относно условията за предоставяне на международна закрила 47 ще се постигне по-голямо сближаване на процента на признаване в целия ЕС, ще се гарантират правата на лицата с признат статут на бежанци и ще бъдат обезкуражени вторичните движения.

·С Директивата относно условията на приемане 48 ще се гарантира, че лицата, търсещи убежище, се посрещат при съгласувани и гарантиращи достойнството условия в целия ЕС. Тя ще спомогне предотвратяването на вторичните движения, като изясни правата и задълженията на лицата, търсещи убежище.

·С Регламента за Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището 49 ще се гарантира, че подсилената агенция на ЕС в областта на убежището ще увеличава помощта си за държавите членки чрез бърза и цялостна подкрепа. Тя ще подобри ефективността на процедурата за предоставяне на убежище, като позволи бързи процедури за идентифициране на лицата, които се нуждаят от закрила и тези, които не се нуждаят, включително по границите. С нея ще бъдат осигурени също така общи гаранции за търсещите убежище лица, заедно с по-стриктни правила за предотвратяване на злоупотребите.

·С Регламента за „ЕВРОДАК“ 50 ще се разшири идентификационната база данни на ЕС, което ще помогне на органите да проследяват вторичните движения, да се справят с незаконната миграция и да могат да идентифицират лицата, които нямат право да пребивават в ЕС.

·Регламентът за рамка на Съюза за презаселване 51 ще съдейства за намаляване на незаконната миграция посредством гарантирането на сигурни и законни алтернативи. Тя ще замени настоящите ad hoc схеми и ще създаде общоевропейски двугодишни планове за презаселването на бежанци. Като допринася колективно за усилията за презаселване в световен мащаб, ЕС ще подсили своето партньорство и солидарност с трети държави, приемащи голям брой лица, които се нуждаят от международна закрила.

Всеки един от тези инструменти, дори поотделно, ще спомогне за постигането на значителен напредък по отношение на управлението на миграцията. Те представляват също така важен трамплин за постигане на споразумение за цялостна реформа на общата европейска система в областта на убежището, чието приемане не следва да се забавя. Няма технически или законни пречки пред приемането на едно или няколко от тези предложения отделно от другите, въпреки че те са част от по-широка реформа. Всъщност след повече от две години на обсъждания е жизненоважно ЕС да покаже понастоящем на своите граждани капацитета си да постига напредък, дори и поетапно, преди изборите за Европейски парламент. Понастоящем Европейският парламент и Съветът следва да предприемат последните стъпки за превръщането на вече постигнатото широко съгласие по всяко от тези предложения в окончателно приемане.

По отношение на Регламента относно процедурата за убежище Комисията приветства факта, че Европейският парламент вече одобри нейния мандат за водене на преговори. Съветът скоро ще намери обща позиция по това предложение. Понастоящем от жизненоважно значение е да започнат преговорите между Европейския парламент и Съвета с цел постигане на съгласие във възможно най-кратки срокове. С преразгледания регламент ще се рационализира процедурата за предоставяне на убежище, като тя ще стане по-ефикасна и ще се осигурят общи гаранции за търсещите убежище лица, както и по-стриктни правила за предотвратяването на злоупотреби. Общата процедура за убежище е един от крайъгълните камъни на една ефективна и справедлива система за предоставяне на убежище, с което ще бъде постигната истинска промяна на място.

   Време за постигането на напредък във връзка с Регламента „Дъблин“

Основен елемент на стабилната и съобразена с бъдещите предизвикателства система е справедлив и устойчив механизъм за определяне на отговорността на дадена държава членка за разглеждането на определена молба за убежище. Предвид тази цел през май 2016 г. Комисията прие предложение за реформата на Регламента „Дъблин“. Целта на предложението е системата да стане по-справедлива и по-ефективна чрез включването на механизъм в правилата на Регламента „Дъблин“ съгласно който кандидатите, намиращи се в подложени на прекомерен миграционен натиск държави членки, биха могли да бъдат премествани от там.

Въз основа на предложението на Комисията Европейският парламент прие своята позиция през ноември 2017 г., с което този механизъм на справедливост бе превърнат в задължителна система за разпределяне, която ще се прилага по принцип независимо от миграционния натиск. Междувременно последователните председателства на Съвета, включително текущото австрийско председателство със своята работа по понятието „задължителна солидарност“, положиха усилия в посока оформяне на механизъм за солидарност, балансиран с компонент за отговорност. В Съвета бе свършена много работа за очертаване на широките граници на механизъм за солидарност, включително финансовата и материална подкрепа на държавите членки, подложени на натиск, и тези, участващи в усилията за солидарност, както и приоритетен достъп до подкрепата от съответните агенции на ЕС. Повече от две годни след като Комисията представи своето предложение обаче, държавите членки продължават да имат различни позиции, което попречи на Съвета да приеме мандат за започване на преговори с Европейския парламент, въпреки че съзаконодателите бяха дали приоритетен статут на това досие. Поради това е нужен постоянен ангажимент от страна на Съвета за намиране на решение, така че реформата на Регламента „Дъблин“ да може да бъде завършена чрез съвместно решение с Европейския парламент възможно най-скоро и въз основа на дух на компромис от всички страни.

   В съответствие със заключенията на Европейския съвет от юни 2018 г. по-нататъшната работа по Регламента „Дъблин“ следва да е насочена върху намирането на балансиран компромис въз основа отговорност и солидарност, като се вземат предвид лицата, слезли на сушата вследствие на операции за издирване и спасяване. Комисията се е ангажирала да работи за постигането на компромис, което има истинска добавена стойност в сравнение с действащия Регламент „Дъблин“, и представлява конкретизация на пряката гаранция за подпомагане на държавите, изложени на натиск, балансирана с ефективното упражняване на отговорност. Тези две взаимно допълващи се понятия на солидарност и отговорност следва да бъдат управлявани, за да работят по превантивен начин. По-специално солидарността следва да бъде организирана по такъв начин, че да се осигури възможно най-широк набор от вноски от страна на държавите членки като отражение на всеобхватния характер на предизвикателството, свързано с миграцията. Затова държавите членки следва да участват в трите различни компонента на всеобхватния подход: външното измерение, външните граници и вътрешното измерение. С превантивния и всеобхватен характер на този подход ще се гарантира, че броят на незаконно пристигащите мигранти ще остава нисък постоянно.

Очаква се държавите членки да поемат ангажимент на доброволна основа за вноски по всеки един от тези три елемента. На първо място този подход ще се основава на желанието от страна на всяка държава членка настоящата система да бъде укрепена, като се определят помощта и подкрепата, която може да осигури. След това посредством колективни координационни механизми вноските ще бъдат коригирани и насочвани по по-подходящ начин спрямо нуждите на място. Ще е необходимо също така рамката да бъде подкрепена чрез инструменти, гарантиращи резултати по отношение на солидарността, чрез ефективен баланс между различните елементи на системата, по-специално във връзка с вътрешното измерение, чрез разпределянето също така на лицата, пристигнали или слезли на брега на външните граници. В периоди на особено силен натиск в системата трябва да бъда вграден предпазен механизъм, с който да се гарантира, че при липсата на достатъчни доброволни ангажименти от страна на държавите членки, може да бъде осигурена реална подкрепа за засегнатите държави членки по справедлив начин между тях.

Механизмът на солидарността върви ръка за ръка с отговорността на всеки, с което да се гарантира добре работеща система за предоставяне на убежище във всички държави членки и в целия Съюз по всяко време. Важен недостатък на настоящата система по Регламента „Дъблин“ е фактът, че отговорността намалява след кратък период от време, което насърчава търсещите убежище лица да се укриват. Справянето с този проблем продължава да бъде от ключово значение за предотвратяването на злоупотребите и вторичните движения. Необходимо е държавите членки да обработват бързо молбите за убежище и да гарантират качеството на взетите решения, за да може нуждаещите се от международна закрила да я получават незабавно. Същевременно държавите членки следва да се справят с незаконната миграция и да продължат да работят за прекратяването на бизнес модела на контрабандистите. За тази цел е необходимо молбите на лицата, които нямат право на международна закрила да бъдат обработвани бързо, така че те да бъдат връщани бързо. Всичко това изисква използването на ефикасни процеси за убежище и връщане, включително чрез възможност за използване на контролни центрове.

Въз основа на посочените по-горе идеи и в светлината на опита с ad hoc решенията през лятото, могат да бъдат приложени решения за истинска солидарност и отговорност. Тези механизми, ограничени във времето и служещи за мост, докато започне прилагането на новия Регламент „Дъблин“, могат да бъдат използвани, за да се преценят основните елементи на бъдещата система. Всички държави членки следва да бъдат насърчавани да участват в тези общи усилия, предвид това че опитът от лятото показа, че е необходима критична маса от държави членки, за да може тези механизми да станат ефективни. Тези временни механизми биха могли да означават, че ЕС вече разполага с необходимото, за да реагира солидарно на всякакви временни пикове в броя на пристигащите и по начин, който осигурява ефективно предотвратяване на вторичните движения. Тяхното въвеждане не следва да води до забавяне на приемането на Регламента „Дъблин“, което трябва да бъде завършено възможно най-скоро, като част от по-широката реформа в областта на миграцията. Пълната подкрепа на ЕС за временните мерки чрез агенциите и финансовите програми ще бъде на разположение за държавите членки при поискване.

Комисията поддържа ангажимента си да работи с Европейския парламент и Съвета по всички елементи на реформата на Регламента „Дъблин“ с цел създаване на система, която ще гарантира Европа без вътрешни граници, основана на принципи на солидарност и отговорност.

Амбициозно финансиране за посрещане на предизвикателствата, свързани с миграцията, и за подкрепа на реформата

За да може предложената реформа да доведе до очакваните резултати, държавите членки ще се нуждаят от значителна финансова подкрепа. Предложенията за фонда „Убежище и миграция“ ще предоставят подкрепа за укрепване на общата европейска система за убежище, включително чрез подобряване на обработката на молбите за предоставяне на убежище, с което тя да стане по-бърза и с по-високо качество. Той може да бъде използван за подпомагане на ранното интегриране на граждани на трети държави, включително за курсове по езици и гражданска ориентация. Може да съдейства на системите за връщане и за ефективното връщане както доброволно, така принудително. В рамките на тези цели фондовете ще предоставят допълнителни средства за подкрепа в областта на презаселването, преместването и трансферите. Понастоящем от жизненоважно значение е преговорите между Европейския парламент и Съвета да започнат възможно най-бързо, както и да се запази високото равнище на амбиция в предложенията на Комисията.

Финансова подкрепа на ЕС в областта на миграцията и убежището Предложенията на Комисията за следващата многогодишна финансова рамка бяха в отговор на събитията от последните години и предлагат значително увеличение на подкрепата за политиката в областта на миграцията и убежището, като увеличението е от два пъти и половина спрямо настоящия период, достигайки сума в размер на 10,4 милиарда евро за периода 2021—2027 г. Заедно с Инструмента за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество, обхващащ външното измерение на миграцията, новият фонд „Убежище и миграция“ ще бъде незаменим инструмент за постигането на солидна, реалистична и справедлива политика на ЕС в областта на миграцията. Той ще предоставя подкрепа за удовлетворяване на нуждите на държавите членки в областта на убежището, интеграцията и връщането, както и подкрепа за удовлетворяване на общи нужди в области като управлението на връщането и миграцията, както в ЕС, така и извън него. По отношение на интеграцията фондът ще подкрепя действия за удовлетворяване на нуждите от интеграция на мигрантите и допълване на действията в областта на заетостта и социалната интеграция, подкрепяни чрез фондовете на политиката на сближаване.

5.ЗАКЛЮЧЕНИЕ И СЛЕДВАЩИ СТЪПКИ

През последните четири години Европейският съюз и неговите държави членки изградиха всеобхватен подход за справяне със свързаните с миграцията предизвикателства. Този подход обхваща всички аспекти — задълбочаване на сътрудничеството с партньори извън ЕС, укрепване на външните граници и въвеждането на правилните системи в ЕС с цел постигане на резултати по отношение на политиката в областта на миграцията, убежището, границите и сигурността, отговарящи на нуждите. Този подход постигна осезаеми резултати, върху които трябва да изградим съобразена с бъдещите предизвикателства рамка на солидарност и отговорност. Време е да се премине от временния контрол по вътрешните граници и ad hoc управление на миграцията към устойчиви решения.

Затова са нужни конкретни действия във връзка със следните етапи:

·Преди изборите за Европейски парламент Европейският парламент и Съветът следва да приемат петте законодателни предложения относно реформата на общата европейска система в областта на убежището, по които скоро се очаква да бъде постигнато съгласие 52 .

·Съветът следва да приеме позицията си за водене на преговори относно Регламента за процедурата за предоставяне на убежище до края на годината и да започне преговори с Европейския парламент.

·Съветът следва да намери решение по отношение на Регламента „Дъблин“, като определи основните елементи на механизма за солидарност и отговорност, с което реформата да може да бъде завършена възможно най-скоро чрез съвместно решение с Европейския парламент.

·Европейският парламент и Съветът следва да приемат позициите си възможно най-скоро относно предложението за Европейска агенция за гранична и брегова охрана, както и преразгледаната Директива за връщането, така че те да бъдат приети преди изборите за Европейски парламент.

·Цялостното възстановяване на Шенгенската система като пространство без временни проверки на вътрешните граници.

·Следва да се напредне по интегриран подход за действие на всички етапи от миграционния маршрут по Западното Средиземноморие в съответствие с вече направеното подсилване по маршрутите през Централното и Източното Средиземноморие.

·Следва да приключат преговорите за обратно приемане и разработването на нови договорености с партньори в Субсахарска Африка и в Азия, като същевременно се гарантира ефективното прилагане на съществуващите споразумения и договорености.

·Следва да продължи попълването на Доверителния фонд на ЕС за Африка.

·Европейският парламент и Съветът следва да се споразумеят относно реформата на Директивата за синя карта на ЕС преди изборите за Европейски парламент.

·Европейският парламент и Съветът следва да гарантират устойчиво финансиране за следващия финансов период чрез бързото приемане на предложенията за фонд „Убежище и миграция“, фонда за управление на границите, Инструмента за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество.

(1)    COM(2015) 240 final, 13.5.2015 г.

(2)    Операции Poseidon, Themis и Indalo (операции на Европейската агенция за гранична и брегова охрана съответно с Гърция, Италия и Испания) и операция SOPHIA по линия на общата политика за сигурност и отбрана.

(3)    Продължават обсъжданията в Съвета относно подновяването на мандата на EUNAVFORMED операция SOPHIA.

(4)    Данни за 2018 г., регистрирани до ноември: http://missingmigrants.iom.int/region/mediterranean. Това отразява предпочитанието на контрабандистите към по-негодни за плаване лодки — бизнес модел, с който ЕС се опитва да се бори.

(5)    Източникът на данните за незаконните преминавания е Европейската агенция за гранична и брегова охрана, освен ако не е посочено друго.

(6)    Данни към 25 ноември 2018 г., предоставени от Министерството на вътрешните работи на Испания. Тези данни включват Атлантическия маршрут, Сеута и Мелиля.

(7)    Според данни на гръцката полиция броят на незаконно пристигащите по суша е достигнал 14 053 души в края на октомври 2018 г. в сравнение с регистрираните през първите десет месеца на 2017 г. 4 464 души.

(8)    Наскоро се появи един вторичен маршрут, минаващ от Гърция през Албания, Черна гора и Босна и Херцеговина, в резултат на което понастоящем близо 6 000 мигранти се намират в Босна и Херцеговина.

(9)    Докато през 2017 г. незаконно пристигащите в ЕС бяха най-често от Нигерия, Гвинея и Кот д’Ивоар, досега през 2018 г. те са най-вече от Сирия, Мароко, Ирак, Афганистан и Гвинея. Тази вариация отразява промените при трите основни маршрута. Друга промяна се дължи на нарасналия дял на пристигащите с турско и тунизийско гражданство: почти половината от общия брой на незаконно пристигащите на сухопътната граница на Гърция през 2018 г. са били турски граждани, а броят на тунизийските граждани се е увеличил до 24 % от пристигащите по маршрута през Централното Средиземноморие.

(10)    Източник: данни, предоставени от държавите членки на Комисията.

(11)    C(2017) 6504 final, 27.9.2017 г.

(12)    Исландия, Лихтенщайн, Норвегия и Швейцария. Данни към 25 ноември 2018 г.

(13)    Данни, извлечени от базата данни на ЕВРОСТАТ.

(14)    COM(2016) 120 final, 4.3.2016 г., с актуализирани данни за трансграничните работници за 2017 г.

(15)    The economic impact of suspending Schengen („Икономическото въздействие от спирането на действието на Шенгенското споразумение“), Служба на ЕП за парламентарни изследвания, март 2016 г., с актуализирани данни за трансграничните превози.

(16)    The Cost of Non-Schengen: Civil Liberties, Justice and Home Affairs aspects („Цената на нефункциониращото Шенгенско пространство: аспекти, свързани с правосъдието и вътрешните работи“), Служба на ЕП за парламентарни изследвания, септември 2016 г.

(17)    Приблизителните разходи за отрасъла на експресните пратки например биха възлезли на повече от 80 милиона евро годишно.

(18)    Специално проучване на Евробарометър № 474.

(19)    Австрия, Германия, Дания, Швеция и Норвегия въведоха граничен контрол по вътрешните граници в края на 2015 г. поради миграционната криза и последвалите я вторични движения. Между май 2016 г. и ноември 2017 г. контролът по вътрешните граници в Австрия, Германия, Дания, Швеция и Норвегия беше повторно въведен като част от специалната процедура по член 29 от Кодекса на шенгенските граници в отговор на сериозната заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, свързана първоначално с недостатъците в контрола по външните граници в Гърция, а след това — с вторичните движения на незаконните мигранти. От ноември 2017 г. и до май 2019 г. (до февруари 2019 г. за Швеция), граничният контрол по вътрешните граници се извършва съгласно член 25 от Кодекса („предвидими събития“). Франция също въведе повторно контрола по вътрешните си граници през ноември 2015 г. конкретно във връзка с терористични заплахи.

(20)    COM(2016) 120 final, 4.3.2016 г.

(21)    C(2017) 3349 final, 12.5.2017 г.

(22)    C(2017) 6560 final, 27.9.2017 г.

(23)    COM(2017) 571 final, 27.9.2017 г.

(24)    COM(2016) 385 final, 7.6.2016 г.

(25)    Благодарение на сътрудничеството с Международната организация по миграция от май 2017 г. насам 17 226 души са се завърнали у дома от Нигер, а други 18 329 души направо от Либия. Със средства от ЕС се подпомага също и реинтеграцията на хората след завръщането им.

(26)    Към момента Върховният комисариат за бежанците на ООН (ВКБООН) е предложил 3 434 души за презаселване от Нигер в ЕС и в държави извън ЕС, а други 1 174 вече са отпътували към мястото на презаселване. Освен това 312 души бяха евакуирани направо от Либия в Италия, а други 95 — в Румъния.

(27)    Досега с подкрепата на ЕС са обучени 238 служители на либийската брегова охрана. Според оценките на ВКБООН от началото на 2018 г. либийската брегова охрана е спасила или заловила 14 795 мигранти (данни към 30 ноември 2018 г.).

(28)    Африканските и европейските лидери се срещнаха във Валета през ноември 2015 г. и се договориха за нов подход към сътрудничеството в областта на миграцията.

(29)    Извънредният доверителен фонд на ЕС за стабилност и преодоляване на първопричините за незаконната миграция и разселването на хора в Африка („Доверителен фонд на ЕС за Африка“) е създаден с Решение на Комисията C(2015)7293final.

(30)    Комисията също така предложи по-обширен алианс между Африка и Европа за устойчиви инвестиции и работни места, чието въздействие върху икономиката ще има положителен ефект и по отношение на отстраняването на първопричините. Вж. COM(2018) 643 final, 12.9.2018 г.

(31)      Това включва 100 милиона евро от изменената специална мярка относно образованието, която понастоящем се финализира.

(32)    COM (2018) 634 final, 12.9.2018 г.

(33)    COM (2018) 631 final, 12.9.2018 г.

(34)    Афганистан, Гвинея, Бангладеш, Етиопия, Гамбия, Кот д’Ивоар.

(35)    COM(2015) 285 final, 27.5.2015 г.

(36)    Проекти се осъществяват в Кот д’Ивоар, Нигер, Тунис, Мали, Гвинея Конакри, Гамбия, Афганистан, Бангладеш, Нигерия и региона на Африканския рог.

(37)    Арестите доведоха до 151 обвинения за престъпления, свързани с контрабандата на мигранти и трафика на хора, както и разбиването на 17 международни и 12 национални престъпни мрежи.

(38)    COM (2018) 635 final, 12.9.2018 г.

(39)    Идеята за пилотни проекти за законна миграция беше представена от Комисията през септември 2017 г. Целта е по-нататъшно укрепване на всеобхватния подход на ЕС относно миграцията, така че незаконните миграционни потоци да бъдат заменени от безопасна, организирана и добре управлявана законна миграция, и стимулиране на сътрудничеството по въпроси като предотвратяването на незаконната миграция, обратното приемане и връщането на незаконни мигранти.

(40)    Например през 2018 г. имаше траен недостиг на командировани служители за операциите на европейската гранична и брегова охрана по гръцките граници с Турция, бившата югославска република Македония и Албания.

(41)    В това число не са включени експертите по въпросите на връщането на национално равнище, тъй като общият им брой не е известен.

(42)    Бяха разгледани подробно четири сценария, с различна интензивност и определени въз основа на последните десет години опит, за да се анализира необходимостта от постоянен корпус.

(43)    Вж. например приложение 3 към Доклад за напредъка относно изпълнението на европейската програма за миграцията, COM (2018) 301 final от 16.5.2018 г.

(44)    Въз основа на числеността на средно голяма гражданска мисия по линия на общата политика за сигурност и отбрана в Африка.

(45) Европейският фонд за регионално развитие и и Европейският социален фонд.

(46) COM(2016) 377 final от 7.6.2016 г.

(47)    COM(2016) 466, 13.7.2016 г.

(48)    COM(2016) 465, 13.7.2016 г.

(49)    COM(2016) 271 от 4.5.2016 г. и изменено законодателно предложение COM(2018) 633 от 12.9.2018 г.

(50)    COM(2016) 272, 4.5.2016 г.

(51)    COM(2016) 468, 13.7.2016 г.

(52)    Предложенията за Регламент за условията за предоставяне на международна закрила, за Директива относно условията на приемане, за Регламент за Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището, за Регламент за Евродак и за Регламент за рамка на Съюза за презаселване.