ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 12.9.2018
COM(2018) 644 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
Към по-ефективна финансова архитектура за инвестиции извън Европейския съюз
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 12.9.2018
COM(2018) 644 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
Към по-ефективна финансова архитектура за инвестиции извън Европейския съюз
1.Въведение
За да се даде отговор на все по-сложните предизвикателства в заобикалящия ни свят — от бедността, конфликтите и миграцията до изменението на климата и демографските предизвикателства — е нужно финансирането в областта на развитието да разчита на комбинация от източници на финансиране 1 . За да се засили въздействието, публичните и частните средства трябва да се използват възможно най-ефективно. Това налага Европейският съюз да бъде гъвкав и подготвен да адаптира и развива допълнително своите финансови инструменти и инструменти на политиката за инвестиции извън ЕС, като по този начин допълва традиционните си инструменти за сътрудничество за развитие, с цел да изпълни амбициозните си ангажименти по отношение на устойчивото развитие.
Когато условията за автономни частни инвестиции не се изпълняват в достатъчна степен в държавите партньори, ЕС все повече предоставя подкрепа чрез гаранции. По този начин финансовите инструменти допълват традиционните инструменти на сътрудничеството за развитие. Ако се използват по-ефективно, външните инвестиции, подкрепяни от ЕС, допринасят за модернизирането на икономическите структури и инфраструктурата в държавите партньори, което от своя страна създава предпоставки за нови работни места, по-специално за млади хора, и устойчив растеж.
Въпреки това ресурсите могат да бъдат използвани по по-ефективен начин. Външните инвестиции, подкрепени от Съюза, следва да бъдат насочени към обслужване на дългосрочните интереси на партньора получател и на ЕС, като насърчават трайните и задълбочени икономически отношения между двете страни. Важно е да се гарантира, че проектите не се определят единствено от краткосрочни съображения, а осигуряват дългосрочна стратегическа стойност както за държавата партньор, така и за ЕС.
Освен това външните инвестиции, подпомагани от Съюза, трябва да бъдат съобразени с изискванията, произтичащи от Договорите по отношение на съгласуваността с външната дейност на ЕС и други политики 2 . Поради настоящата разпокъсаност, инвестиционните решения не винаги се вземат с пълна координация и консултация между институциите и държавите членки, което потенциално отслабва способността на ЕС да преследва своите цели на външната политика по отношение на трети държави. Това включва целите на Съюза съгласно рамката за партньорство, която има за цел „последователен и адаптиран ангажимент, при който Съюзът и неговите държави членки действат координирано, като обединяват инструменти, начини и лостове за постигане на всеобхватни партньорства (пактове) с трети държави за по-добро управление на миграцията“ 3 .
В този контекст някои държави членки подчертаха необходимостта от предприемане на по-основен преглед на европейската финансова архитектура за финансиране за развитие, и по-специално съответните роли на Европейската инвестиционна банка и на Европейската банка за възстановяване и развитие 4 . За тази цел Германия и Франция обявиха намерението си да създадат група от „мъдреци“, която да обмисли този въпрос.
Комисията подкрепя всички усилия за подобряване на ефективността и функционирането на институционалната и оперативна уредба за външни инвестиции с цел да се гарантира, че тя е изцяло съобразена с настоящите предизвикателства пред инвестициите в Африка, съседните на ЕС държави и другаде по света, но в същото време подчертава нуждата от бързи и оперативни решения. В конкретния случай на Африка, днес Комисията прие специално съобщение нов алианс между Африка и Европа за устойчиви инвестиции и работни места 5 , в което представя конкретни мерки за постигане на напредък във взаимно съгласувани ангажименти с Африканския съюз в рамките на партньорството Африка — ЕС.
В началото на 2018 г. Комисията вече организира специализирани семинари относно европейската финансова архитектура за външни инвестиции с държавите членки и съответните заинтересовани страни.
Като непосредствен приоритет, Комисията приканва настоящите основни финансови институции и институции за развитие, действащи в сферата на финансирането за развитие — на национално и европейско равнище, да обмислят възприемането на подход на по-активно сътрудничество, съобразен с целите на външната дейност на ЕС, когато финансират инвестиции, подкрепени с бюджетни гаранции от ЕС. С цел пълно прилагане на общия принцип на координация на политиките за развитие на Съюза и на държавите членки, посочен в член 210 от ДФЕС, тези основни участници специално се насърчават да засилят оперативното взаимодействие, както и взаимното допълване по географски и секторни области и портфейли на експертни познания и опит, като в същото време продължават с иновациите и поддържат добро равнище на конкуренция и разнообразие на пазара. Това сътрудничество може също така да бъде разширено, за да обхване други глобални международни финансови институции.
Като се има предвид сложното и нестабилно положение в много от съседните на ЕС райони и в Африка, Комисията твърдо вярва, че времето е от съществено значение и че понастоящем акцентът на ЕС трябва да бъде върху оперативните и практически решения, а не върху мерки, които биха изисквали основни институционални и структурни промени, като например създаването на нови органи или образувания или мобилизирането на допълнително капиталово участие от бюджета на ЕС. Общите рамки на външната политика, разработена от Европейския парламент, Съвета, Комисията и върховния представител, ще продължат да се предоставят насоки в съответствие с приоритетите на ЕС и партньорствата му със съответните държави в отговор на техните нужди от инвестиции. Комисията ще продължи да гарантира, че бюджетът на ЕС се изразходва възможно най-разумно, с по-голяма добавена стойност за всяко похарчено евро.
2.Пълноценно използване на съществуващите инструменти
За да изпълни амбициозните си цели за външната дейност 6 , ЕС се стреми да обедини всички съответни инструменти и институции, да комбинира финансови ресурси и да гарантира, че финансовите инструменти подкрепят по адекватен и съгласуван начин постигането на целите на външната политика на ЕС. Инвестициите, подкрепяни от бюджета на ЕС, играят ключова роля в този контекст, като ефективно допълват други инструменти, като например безвъзмездните средства, които ще останат от съществено значение за справяне със ситуациите, които не са подходящи за инвестиции. В този контекст е важно да се вземе предвид разнообразието на инвестиционните нужди и предизвикателствата, пред които са изправени партньорите на ЕС, по-специално по отношение на най-уязвимите партньори, в това число най-слабо развитите страни, силно задлъжнелите бедни държави и тези, засегнати от нестабилност или конфликт.
2.1 Планът за външни инвестиции
ЕС вече предприе решителни стъпки в посока на по-ефективно финансиране за развитие. Европейският план за външни инвестиции 7 , представен през 2016 г., е новаторски начин за мобилизиране на публични и частни източници на финансиране за развитие, като допълнение към традиционната помощ под формата на безвъзмездни средства, въз основа на експертния опит на съответните публични и частни субекти. В центъра на Плана за външни инвестиции стои Европейският фонд за устойчиво развитие 8 , който се основава на опита от плана „Юнкер“ и Европейския фонд за стратегически инвестиции 9 , както и от десетгодишен опит в операциите за смесено финансиране в трети държави, по отношение на привличането на частно финансиране за по-новаторски и по-рискови инвестиции.
Европейският фонд за устойчиво развитие се основава на убеждението, че публичните и частните инвестиции са важни движещи сили на устойчивото развитие, че частните инвестиции могат да допълнят публичните разходи и че предприятията могат да бъдат партньори в устойчивото развитие, като създават ситуации, при които няма губеща страна. Съгласно настоящата многогодишна финансова рамка планът за външни инвестиции предвижда интегриран пакет за финансиране на инвестициите в Африка и съседните на ЕС държави и се очаква да мобилизира най-малко 44 милиарда евро инвестиции. Като се добавят вноските със същия размер от държавите членки или други източници, планът би могъл да удвои мобилизираното допълнително финансиране до 88 милиарда евро. По първите покани за инвестиционни проекти в рамките на плана бяха получени повече от необходимите заявления и операциите по съчетаване на безвъзмездни средства и заеми вече са интензивни. Първите програми понастоящем се изпълняват на място, като вече дават осезаеми резултати 10 . На 20 юни 2018 г. първите инвестиционни програми, ползващи гаранцията от ЕС в Африка и съседните на ЕС държави, бяха одобрени, като те, наред с другото, осигуряват достъп до финансово достъпни банкови заеми за уязвими лица, които понастоящем изпитват затруднения при заемането на парични средства при достъпни лихвени проценти, както и осигуряват достъп на повече от 25 000 малки предприятия до мобилни сметки и дългосрочни кредити. Тези гаранции в размер на около 800 милиона евро би следвало да спомогнат за стимулиране на приблизително 8—9 милиарда евро допълнителни публични и частни инвестиции. Въпреки че тези първи резултати са окуражаващи, трябва да се засили осведомеността за Плана за външни инвестиции, а прилагането му по места да се ускори допълнително, например чрез целенасочени информационни кампании.
Инвестициите, подкрепяни от бюджета на ЕС, трябва също така да допринасят във все по-голяма степен за провеждането на структурни реформи. Инвестициите могат да бъдат мощен инструмент за стимулиране на реформите и по-доброто управление в партньорските държави, като допринасят за подобряване на условията за развиване на приобщаваща стопанска дейност чрез насърчаване на по-устойчиви политики и регулаторни рамки, насърчаване на международните стандарти за правата на човека, включително основните трудови стандарти и изискванията за надлежна проверка, по-благоприятни условия за предприятията, нови бизнес модели и увеличаване на капацитета за управление. Ако се използват правилно, инвестициите могат да бъдат средство за укрепване на мерките за противодействие на корупцията, подобряване на управлението на публичните финанси и засилване на регулирането на финансовия сектор. В допълнение към финансирането на индивидуални инвестиционни програми, ЕС следва, чрез техническа помощ и засилен политическия диалог, да увеличи приноса си в подкрепа на политиките, които ще привлекат допълнителни инвестиции както от публичния, така и от частния сектор. Това е целта на третия стълб на Плана за външни инвестиции. Като работи с партньорските държави по управлението и регулаторните реформи, борбата с корупцията и незаконните финансови потоци, както и по институционалното изграждане и изграждането на капацитет, ЕС може да подпомогне създаването на среда, в която достъпът до финансиране е улеснен за микро-, малките и средните предприятия, в която правната уредба е подобрена както за публичните, така и за частните инвестиции, в която системите на обществените поръчки са по-ефективни, в която инвестициите са от полза за местните икономики и за създаването на работни места на национално ниво и в която се насърчават международните стандарти. Поддържането на подходяща поредица от проекти е от основно значение и за подкрепата на растежа и създаването на работни места във времето.
2.2 Настоящата архитектура може да осигури повече сътрудничество и полезни взаимодействия...
Съществуващата финансова архитектура на ЕС за външни инвестиции се е развила през последните десетилетия. Европейската инвестиционна банка 11 — банката на ЕС — се съсредоточава основно върху проекти, които се намират в ЕС, но също осъществява дейност извън Съюза в подкрепа на политиките на Съюза, въз основа на съществуващите инструменти на ЕС, като например мандата за външно кредитиране и Инвестиционния механизъм за Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн. Групата на Европейската инвестиционна банка 12 също представи своята инициатива за икономическа устойчивост 13 , успоредно с Плана за външни инвестиции на ЕС, и предостави големи инвестиционни пакети за конкретни държави, като например Украйна. Групата на Европейската инвестиционна банка наскоро стартира собствено обсъждане дали да създаде дъщерна организация за развитие.
Европейската банка за възстановяване и развитие 14 е многостранна инвестиционна банка за развитие, в която държавите — членки на ЕС, са мажоритарни акционери и която съсредоточава усилията си върху Източна и Централна Европа, Азия и Северна Африка. Тя е натрупала значителен експертен опит на местно равнище чрез вече съществуваща мрежа от местни офиси, а като част от дейността си работи по политиките с партньори, включително чрез подкрепа за реформи.
Освен това много държави членки имат свои национални банки или институции за развитие 15 , които допринасят за прилагането на политиките на Съюза и свързаните с тях оперативни действия на място. Има също така все по-голям брой регионални банки за развитие.
Понастоящем тези участници мобилизират най-голямата част от външното кредитиране за развитие и имат различни мандати, капацитет и експертни знания, например по отношение на географския обхват, бизнес модела или наличието на експерти по места в страната, където се извършва дейността. Съществуват добри примери за сътрудничество между държавите и институциите, като например Платформата на ЕС за смесено финансиране в областта на външното сътрудничество (EUBEC) 16 . В някои случаи обаче участниците се състезават за инвестиции извън ЕС и за гаранции, финансирани от бюджета на ЕС, вместо да търсят полезни взаимодействия и взаимно допълване.
За справяне с този проблем, увеличаване на полезните взаимодействия и ефективността следва да бъде постигнато сравнително бързо в рамките на съществуващите структури, например чрез съответната регионална и тематична специализация на съществуващите отделни партньорски финансови институции или чрез съвместни инициативи на Европейската инвестиционна банка и Европейската банка за възстановяване и развитие, което може да бъде един от начините за използване на комбинирания експертен опит на двете институции, без да се изключват други участници на пазара. Понастоящем в инвестиционната рамка за Западните Балкани (ИРЗБ) 17 Европейската инвестиционна банка и Европейската банка за възстановяване и развитие си сътрудничат в управлението на съвместен фонд, което показва, че такова сътрудничество вече съществува и е възможно. Националните банки и институции за развитие, както и глобалните партньори, когато е приложимо, също биха могли да се присъединят към това бъдещо сътрудничество.
2.3... и по-силно политическо насочване
ЕС следва да се стреми да осигури още по-силно политическо насочване с цел постигане на максимални резултати от външната си дейност, и по-конкретно от инструментите на своята политика на сътрудничество за развитие, с цел да се осигури съгласувано отразяване на неговите политически цели и задачи във всички фази на изпълнението. Това също така е от съществено значение за постигането на най-ефикасно използване на парите на данъкоплатците и за обезпечаване на пълна съгласуваност с другите области на външната политика на ЕС. Допълнителна ефективност по отношение на постигането на целите на политиката на ЕС може да се постигне чрез подобряване на съгласуваността между различните действия, предприети от партньорите по изпълнението. Текущият преглед на действащите механизми за консултация следва да допринесе за постигането на тази цел.
2.4 Подобряване на сътрудничеството в рамките на ЕС в международните финансови институции
При всички обстоятелства е от съществено значение бързо да се гарантира по-добра предварителна координация на ЕС в съответните международни финансови институции, което досега не е осигурено в достатъчна степен. Държавите членки и Съюзът са представени в различни конфигурации в структурите на управление на международните финансови институции. Само чрез съвместни и съгласувани действия могат да бъдат постигнати целите на ЕС за финансиране на развитието. Това се отнася по-специално за Европейската банка за възстановяване и развитие. След оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз общият дял на ЕС и държавите членки в Европейската банка за възстановяване и развитие ще намалее от 62,8 % на 54,3 %, което засилва значението на тясната координация на позицията на ЕС преди заседания на Съвета на управителите на Европейската банка за възстановяване и развитие 18 . Такава засилена предварителна координация между държавите членки и Комисията би могла да проправи пътя, в по-дългосрочен план, за промяна на устава на Европейската банка за възстановяване и развитие, което ще позволи съвместно гласуване в Съвета на тази банка от името на всички държави — членки на ЕС.
3.Увеличаване на капацитета за външни инвестиции на ЕС в средносрочен план
3.1 Предложение за Инструмент за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество
Духът и принципът на максимално въздействие са също и в основата на предложението на Комисията за бъдещия Инструмент за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество 19 , представено през юни 2018 г. като част от предложенията за следващата многогодишна финансова рамка. Архитектурата на този инструмент отразява географските и тематичните приоритети на ЕС и гарантира, че ЕС ще разполага със съвременен, мощен и гъвкав инструмент за справяне с устойчивото развитие като част от външната дейност на ЕС. Следователно в това предложение подходът към сътрудничеството за развитие е през погледа на най-подходящия инструмент в даден контекст, като например безвъзмездни средства, бюджетна подкрепа, финансови инструменти или гаранции или комбинация от инструменти. Предложеният нов инструмент включва модела на Плана за външни инвестиции и следва същия новаторски подход към финансирането за развитието, чрез разширяване на обхвата на Европейския фонд за устойчиво развитие (ЕФУР+) и нова гаранция за външна дейност в размер до 60 милиарда евро 20 . Тази рамка обединява съществуващите разпоредби за Европейския фонд за устойчиво развитие, мандата за външно кредитиране на Европейската инвестиционна банка и Гаранционния фонд за външни дейности.
Новият инструмент ще представлява значително увеличаване на смесеното финансиране, гаранциите и другите финансови операции в подкрепа на външните инвестиции. Освен това, въпреки че ще продължи да се отделя особено внимание на Африка, съседните на ЕС държави и Западните Балкани, гаранцията ще бъде географски разширена. Заедно с частния сектор и благодарение на мултиплициращия ефект, по този начин могат да бъдат мобилизирани до 500 милиарда евро инвестиции за периода 2021—2027 г. За да се гарантира най-ефективното управление на ресурсите на ЕС и като се има предвид значителното увеличение на обема на гаранцията от ЕС, това изисква съществуващата рамка да бъде съответно адаптирана.
3.2 Укрепване на европейската финансова архитектура
За амбицията на Европейския фонд за устойчиво развитие (ЕФУР+) ще е необходима външна финансова архитектура, която да е в състояние да формулира и осъществява ефикасни проекти в хода на прилагането на стратегическата ориентация на политиките на ЕС. В този контекст настоящата разпокъсаност налага укрепване на архитектурата в рамката, предложена от Комисията през юни 2018 г.
За да могат финансовите инструменти на ЕС да постигат целите на политиката, които ще бъдат определени от Европейския парламент и Съвета, ЕС следва да се стреми да осигури по-силно политическо насочване и контрол, за да насърчава най-ефективното използване на парите на данъкоплатците по отношение на географските и тематичните приоритети. В следващата многогодишна финансова рамка това би могло да бъде под формата на платформа за външни инвестиции на ЕС, която да обединява всички участници, ползващи бюджетната гаранция на ЕС за външни инвестиции, в нова единна рамка, създадена в съответствие със следните принципи:
·Първото ниво се отнася до определянето на приоритетни сектори и географски области за инвестиции. Те ще бъдат определени чрез процеса на многогодишно програмиране, въз основа на целите на външната дейност на Съюза, както е посочено в Регламента за създаване на Инструмента за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество.
·Второто ниво се отнася до управлението на използването на гаранцията на ЕС. Управлението на гаранцията е отговорност на Комисията. Това включва одобряване на използването на гаранцията (в това число проверка на списъците от проекти за съответствие с политиките), определяне и наблюдение на параметрите на риска с цел защита на бюджета на ЕС и цялостно управление на използването на гаранцията 21 . Освен това Комисията няма да се стреми да извършва общи банкови операции, нито ще копира или дублира техническата експертиза на Комисията, която е на разположение на други места. Оценката на риска на различните проекти/списъци от проекти, идентифициран в съответствие с приоритетите, определени на политическо равнище, следва да се извършва от група за оценка на риска 22 .
Обезпечаването на Европейския фонд за устойчиво развитие (ЕФУР+) ще съставлява част от общия фонд „Провизии“ на Съюза в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент 23 , който предвижда независима експертна оценка до 30 юни 2019 г. по отношение на това на кого ще се повери финансовото управление на активите на общия фонд „Провизии“.
·Третото ниво се отнася до извършването на инвестициите по места и до представянето на списъците от проекти за оценка. Европейската инвестиционна банка и другите финансови институции за развитие, въз основа на съответните им експертни познания и при прилагане на собствените им процедури за комплексна проверка и процеси на управление, следва да имат достъп до гаранцията на ЕС за изпълнение на проекти, които носят най-висока добавена стойност за ЕС по места. Насърчаването на сътрудничеството сред допустимите партньори вече е предвидено в предложението за Инструмент за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество 24 . Ще бъде приветстван модел на съвместни инициативи за конкретни региони или сектори. Списъците от проекти, внесени в сътрудничество от различни институции, ще бъдат оценени положително от Комисията при вземане на решения за ефективно, ефикасно и справедливо използване на наличните ресурси.
Платформата ще се председателства от Комисията, която, в координация с другите участници, ще гарантира, че обхватът, местоположението и графикът на инвестиционните решения са в съответствие с установените инвестиционни приоритети и общите цели на външната политика на ЕС.
Укрепена архитектура на външните инвестиции на Европейския съюз
Списъци от проекти, представени за отворени покани за участие в търгове
4. Заключения
Множеството инвестиционни предизвикателства и възможности в Африка, съседните на ЕС държави и други части от света не могат да чакат. Те изискват ЕС да съсредоточи своите действия и да използва съществуващите инструменти, институции и участници на ЕС по възможно най-ефективен начин за постигане на политическите и стратегическите цели и задачи на Съюза. Въпреки че е уместно да се помисли за повече структурни и основни реформи в по-дългосрочен план, Комисията е на мнение, че в краткосрочен план действията следва да се съсредоточат върху подобряването на ефективността и функционирането на съществуващата система.
За тази цел бяха идентифицирани следните приоритети и дейности:
-Всички европейски партньори се приканват да засилят сътрудничеството си с цел да допринесат за осъществяването на външните политики на Съюза, при пълно съгласуване с политическите цели и стратегическите интереси на Съюза.
-Всички съответни партньори се приканват да ускорят изпълнението на Плана за външни инвестиции. Осведомеността за плана ще бъде повишена чрез целенасочени информационни кампании.
-Като се признава привилегированата роля на Европейската инвестиционна банка като банката на ЕС, групата на ЕИБ и Европейската банка за възстановяване и развитие, заедно с други участници, според случая, се приканват да проучат нови полезни взаимодействия, например под формата на съвместни инициативи с конкретни цели в рамките на текущото изпълнение на Плана за външни инвестиции и бъдещия Инструмент за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество.
-Европейският парламент и Съветът се приканват да постигнат съгласие относно основните параметри на предложението за Инструмент за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество в следващата многогодишна финансова рамка.
-За неговото прилагане следва да се въведе засилена европейска финансова архитектура за външните финансови инвестиции на Европейския съюз.
-Следва да бъде въведен механизъм за сътрудничество, за да се гарантира, че позициите на държавите — членки на ЕС, са по-добре координирани, по-специално в Европейската банка за възстановяване и развитие.
Въз основа на полезния обмен на мнения в началото на 2018 г., Комисията ще свика през октомври 2018 г. всички съответни участници, включително държавите членки, финансовите институции за развитие и други заинтересовани страни, с оглед да приведе в действие възможно най-бързо горепосочените приоритети, без да се засяга текущата законодателна процедура по Инструмента за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество, нито по-широкият размисъл относно дългосрочната европейска финансова архитектура за развитие.
Вж. член 208 от Договора за функционирането на Европейския съюз, Глобалната стратегия за външната политика и политика на сигурност на ЕС (https://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf) и новия европейски консенсус за развитие „Нашият свят, нашето достойнство, нашето бъдеще“ (OВ C 210, 30.6.2017 г.), който се основава на всеобщо договорените принципи на Програмата на ООН до 2030 г. за устойчиво развитие и Програмата за действие от Адис Абеба.