ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 17.8.2018
COM(2018) 597 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА
ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
за прилагането на Регламент (ЕО) № 1082/2006 относно Европейската група за териториално сътрудничество (ЕГТС), изменен с Регламент (ЕС) № 1302/2013 с цел по-голяма яснота, опростяване и усъвършенстване на процеса на създаване и функциониране на такива групи
{SWD(2018) 395 final}
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
за прилагането на Регламент (ЕО) № 1082/2006 относно Европейската група за териториално сътрудничество (ЕГТС), изменен с Регламент (ЕС) № 1302/2013 с цел по-голяма яснота, опростяване и усъвършенстване на процеса на създаване и функциониране на такива групи
1.
ВЪВЕДЕНИЕ
Като юридически лица, които могат да повишат правната сигурност и устойчивостта на инициативите за сътрудничество, целта на Европейските групи за териториално сътрудничество („ЕГТС“) е да подобрят сближаването в Европейския съюз, като улесняват териториалното сътрудничество и разглеждат свързаните с него практически трудности. ЕГТС следва да намалят проблемите, които държавите членки, и по-специално регионалните и местните органи, срещат при изпълнението и управлението на дейности за сътрудничество в контекста на различното национално право и процедури.
Регламент (ЕО) № 1082/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейската група за териториално сътрудничество („Регламентът за ЕГТС“) беше приет на основание член 175 от Договора за функционирането на Европейския съюз, по-конкретно трета алинея от него. Той влезе в сила на 1 август 2006 г. и се прилага изцяло от 1 август 2007 г. Той беше изменен с Регламент (ЕС) № 1302/2013 с цел по-голяма яснота, опростяване и усъвършенстване на процеса на създаване и функциониране на ЕГТС.
Съгласно член 17 от Регламента за ЕГТС службите на Комисията трябва да представят на Европейския парламент, на Съвета и на Комитета на регионите доклад относно прилагането на същия регламент, в който се оценяват, въз основа на показатели, неговата ефективност, ефикасност, практическо значение, европейска добавена стойност на ЕГТС и възможностите за неговото опростяване.
2.
ЕГТС В ПРАКТИКАТА
Актуална дейност на ЕГТС по места
ЕГТС са концентрирани в определени области, предимно по границите на Испания, Португалия, Словакия, Унгария и Франция. Териториалният им обхват е особено обширен в Унгария. Някои държави членки не участват в нито една ЕГТС, като в някои случаи тези различия могат да се дължат на други, вече установени видове структури за сътрудничество.
През 2017 г. в четири ЕГТС са участвали държави извън ЕС. Тъй като до внасянето на изменения в Регламента за ЕГТС в него не се споменават изрично ЕГТС с външно измерение, не може да се очаква бърза поява на такива ЕГТС.
Основните видове ЕГТС са:
·трансгранични ЕГТС, насочени предимно към местни и регионални предизвикателства;
·транснационални ЕГТС, обхващащи значително по-големи територии от зоните за трансгранично сътрудничество;
·мрежови ЕГТС, съставени от членове, които не са свързани с определен регион; и
·ЕГТС за конкретни цели, например болници, национални паркове, транспортни коридори и университети.
До 31 декември 2017 г. имаше общо 68 ЕГТС.
Най-често срещаният механизъм за ЕГТС включва сътрудничество между 2—20 местни органа с малки до средни структури за сътрудничество. Вторият най-разпространен механизъм е трансграничното сътрудничество, в което участват регионалните органи.
ЕГТС се финансират главно от членски внос, трансфери от националните или регионалните бюджети и вноски от фондове на ЕС, основно от европейските структурни и инвестиционни фондове („ЕСИ фондове“), но също така и от финансовия инструмент за околната среда („LIFE“), „Еразъм+“ и „Хоризонт 2020“.
През 2017 г. ЕГТС активно са се преструктурирали поради нарастването на броя присъединили се членове: общо 21 от тях (31 %) са докладвали промяна в броя на членовете.
В края на 2017 г. е в ход създаването на повече от 20 нови ЕГТС. В резултат на това вероятно обхватът на приложенията на инструмента ЕГТС допълнително ще се разшири.
Мотивация и предизвикателства във връзка със създаването на ЕГТС
Мотивация
Инструментът ЕГТС беше създаден с цел улесняване и насърчаване на териториалното сътрудничество с оглед да се засили сближаването в ЕС. ЕГТС се използват широко за консолидиране и/или задълбочаване на общото (интердисциплинарно) трансгранично сътрудничество. Предимно местните и регионалните органи се ползват от тях, но ЕГТС се използват също така с цел междурегионално сътрудничество.
Мотивите за създаване на ЕГТС са различни. Преди всичко ЕГТС се създава като видима и постоянна структура за териториално сътрудничество, за да се управляват съвместни проекти, инфраструктури или природни ресурси.
ЕГТС допринасят за:
Øзатвърждаване на интегриран стратегически подход;
Øстабилизиране на структурите за сътрудничество и гарантиране на последователност на действията;
Øподобряване на прозрачността и видимостта на сътрудничеството; и
Øулесняване на участието в програми на ЕС.
Предизвикателства
Предизвикателствата при създаването на ЕГТС са свързани с:
ûлипсата на опит и знания на органите по одобряване във връзка с действията, които трябва да бъдат предприети;
ûнеобходимостта да се постигне съгласие между членовете на ЕГТС относно съдържанието на работата или конкретните задачи; и
ûразличните национални правила и разпоредби, например възлагането на обществени поръчки за услуги и данъчното облагане; Регламентът за ЕГТС предвижда европейска правна форма, която е предмет на национални правила за прилагане, така че за всяка ЕГТС трябва да бъдат намерени индивидуални решения въз основа на приложимото национално законодателство.
ЕГТС и европейското териториално сътрудничество
Първоначалната цел на инструмента ЕГТС беше да се улесни европейското териториално сътрудничество („ЕТС“) както на равнище програми, така и на равнище проекти, като освен изпълнението на конкретни проекти, тя включва и програмиране в по-широк смисъл.
Понастоящем две ЕГТС действително изпълняват програми по цел „Европейско териториално сътрудничество“: ЕГТС Grande Région, която е управляващият орган („УО“) по програмата Grande Région, и ЕГТС Европейска мрежа за наблюдение на териториалното планиране (ЕГТС „ESPON“), която има специална роля, тъй като е единственият бенефициер и като такъв е отговорна за изпълнението на програмата ESPON през периода 2014—2020 г.
Някои ЕГТС са отговорни за изпълнението на фондове за малки проекти в рамките на конкретни програми по цел „Европейско териториално сътрудничество“: ЕГТС RDV (Rába-Duna-Vág) и ЕГТС Via Carpatia управляват фонда за малки проекти в съответните си географски региони по програмата по Interreg Унгария — Словакия. Две ЕГТС са единствени бенефициери на проектите по цел „Европейско териториално сътрудничество“, а ЕГТС GO реализира интегрирани териториални инвестиции („ИТИ“).
През 2017 г. 33 ЕГТС участваха в около 83 проекта по цел „Европейско териториално сътрудничество“ като водещ партньор или като партньор. ЕГТС също така участват в ЕТС по други начини, например съфинансиране или улесняване на проекти или програми по цел „Европейско териториално сътрудничество“.
3.
ОЦЕНКА НА ПРИЛАГАНЕТО НА РЕГЛАМЕНТА ЗА ЕГТС
Службите на Комисията работиха в тясно сътрудничество с Комитета на регионите („КР“), за да съберат необходимите данни за оценка на прилагането на изменения Регламент за ЕГТС. Основните източници на данни бяха мониторинговият доклад за ЕГТС на КР за 2017 г. и възложено проучване за оценка на въпросите и показателите, посочени в приложението към бъдещия делегиран акт относно показателите за изпълнение на ЕГТС.
Резултатът от анализа на събраните данни беше обсъден и съгласуван с КР.
3.1.
Ефективност на Регламента за ЕГТС
В анализа на ефективността на изменения Регламент за ЕГТС беше разгледан успехът на действията на ЕС по отношение на постигането на неговите цели. Основните цели на измененията бяха:
Øда се улесни създаването на ЕГТС;
Øда се изяснят някои разпоредби; и
Øда се насърчи по-широкото използване на ЕГТС.
Между 21 юни 2014 г. и декември 2017 г. бяха създадени общо 21 нови ЕГТС. Това развитие представлява значително нарастване с 44 % на общия брой на ЕГТС и показва, че след първоначалното одобрение на Регламента за ЕГТС темпът на учредяване се е запазил.
Броят на членовете на ЕГТС също се е увеличил с повече от 30 % от над 600 (към 21 юни 2014 г.) на над 800 до края на 2017 г. Броят на членовете на съществуващите ЕГТС нарасна значително повече през 2016 г. и 2017 г., отколкото през предходните години, което показва, че с измененията на Регламента за ЕГТС разширяването на ЕГТС се е улеснило. Фактът, че правилата в тази връзка бяха изяснени в Регламента за ЕГТС, спомогна за това развитие.
Най-малко 10 ЕГТС са участвали в трансгранично предоставяне на услуги, като са го управлявали пряко или непряко. Настоящите ЕГТС планират да предоставят или да допринесат за по-широк набор от услуги в бъдеще, например системи за предупреждаване за природни бедствия и трансгранично рециклиране на отпадъци. Това показва, че измененията на Регламента за ЕГТС са от значение.
Като цяло ЕГТС посочват различни ползи от използването на инструмента:
üподкрепа за структурите за многостепенно управление, подобряващи подходите за трансгранично сътрудничество „отдолу нагоре“, които дават възможност за по-голяма интензивност и/или по-високи равнища на трансграничното сътрудничество. С измененията в Регламента за ЕГТС се опростяват промените във връзка с членството в ЕГТС, като по този начин се улеснява адаптирането към развитието на ЕГТС;
üпозволяване на граничните региони да подобрят съвместното планиране и изпълнение на стратегии в различни области, като формулират общите си интереси и споделят визия за граничната зона. След изменението това включва по-добро предоставяне на услуги;
üза ЕГТС — в качеството им на единствени бенефициери — достъпът до финансиране от ЕС е по-лесен, тъй като кандидатстването за финансиране от ЕС чрез ЕГТС е свързано с по-малко административни усилия за членовете, особено през програмния период 2014—2020 г. на ЕСИ фондовете. Трансграничният или транснационалният характер на ЕГТС също така спомага за популяризирането на добавената стойност от ЕС при кандидатстването за финансиране от ЕС;
üправосубектността на ЕС подобрява видимостта на ЕГТС и приемането им от други съответни публични органи. Те са приемани като посредник, който може да инициира нови трансгранични действия и в някои случаи да окаже по-голямо влияние върху вземането на решения;
üЕГТС предлагат надежден и устойчив комуникационен канал, който улеснява различните форми на сътрудничество в трансграничните зони.
Целите за улесняване на създаването на ЕГТС, изясняване на някои разпоредби и позволяване на по-широкото използване на ЕГТС са постигнати по няколко начина. ЕГТС подкрепят ЕТС преди всичко като изпълняват проекти и части от програми, а не като управляващи органи на програми по цел „Европейско териториално сътрудничество“. Регламентът за ЕГТС допринесе за изясняването и по-широкото използване на инструмента, особено по отношение на трансграничното предоставяне на услуги и приобщаването на държави извън ЕС.
Проучванията също така потвърждават, че яснотата е подобрена в няколко области, като например членството, участието на органите от държави извън ЕС и връзката между конвенцията и устава на ЕГТС. Функционирането на ЕГТС беше улеснено, тъй като достъпът до финансиране от ЕС изглежда по-лесен и внасянето на промени в конвенцията (например поради промени в броя на членовете) беше опростено.
В приложението на Регламента за ЕГТС е включено междуинституционално изявление, в което Европейският парламент, Съветът и Комисията се споразумяват да положат усилия в рамките на институциите и съвместно с държавите членки, за да подкрепят използването на ЕГТС. На равнище ЕС, платформата за ЕГТС на КР беше обновена и това значително подобри достъпа до информация, свързана с ЕГТС. КР също така се ангажира по-активно в дейностите, свързани с насърчаването на ЕГТС, включително събития и публикации.
Годишният мониторингов доклад за ЕГТС на КР показва активизиране на дейностите в подкрепа на ЕГТС в държавите членки. Повече държави членки насърчават ЕГТС, като възприемат все по-разнообразни подходи. Ефективността на тези дейности е отразена в по-широкото прилагане на инструмента ЕГТС, по отношение както на разглежданите теми, така и на обхванатите географски райони. Ефективността на дейностите за насърчаване на ЕГТС се различава значително, тъй като не всички държави членки работят активно в тази връзка. Въпреки постиженията по отношение на насърчаването на ЕГТС, изглежда продължават да съществуват някои трудности при достъпа до финансиране за ЕТС. Това показва, че се изискват по-нататъшни усилия, за да се насърчат ЕГТС.
3.2.
Ефикасност на Регламента за ЕГТС
Ефикасността се отнася до връзката между използваните ресурси или средства и получените промени и резултати.
В случаите на ЕГТС беше направено сравнение между ЕГТС и други подобни структури съгласно националното или международното право, което доведе до заключението, че в повечето случаи разходите за създаване на ЕГТС са твърде ограничени, за да бъдат използвани като подходящ показател за ефикасност.
Други аспекти бяха определени като по-подходящи при сравнението на ЕГТС и структурите, създадени съгласно националното или международното право:
üмногофункционалният характер на ЕГТС се цени високо. След като бъдат създадени, ЕГТС могат да се използват за най-различни цели. В рамките на често широко формулираните задачи на дадена ЕГТС реалните области на дейност на групата могат лесно да се коригират, без съществено да се променят нейните структури; и
üедно от уникалните и най-важни предимства на ЕГТС е, че те имат правосубектност и по този начин имат право да извършват дейности във въпросните държави.
3.3.
Значение на Регламента за ЕГТС
Показателят относно значението отчита степента, в която целите и разпоредбите на Регламента за ЕГТС отговарят на нуждите на бъдещите членове на ЕГТС.
При разглеждането на измененията в Регламента за ЕГТС, с които бяха разширени както целта за създаване на ЕГТС, така и обхватът им съгласно регламента, може да се заключи, че значителен брой настоящи ЕГТС използват средства на ЕС, различни от ЕТС, за подпомагане на своите конкретни тематични цели.
От началото на програмния период 2014—2020 г. участието на ЕГТС в ЕТС като цяло беше подкрепено с по-здрави правни връзки между Регламента за ЕГТС и разпоредбите, свързани с политиката на сближаване на ЕС, и цялостното участие на ЕГТС в програмите за сътрудничество значително се увеличи. Понастоящем почти половината ЕГТС участват в изпълнението на програми по цел „Европейско териториално сътрудничество“, предимно чрез партньорства по един или повече проекти.
Въпреки това изменението на Регламента за ЕГТС не доведе до основаването на нови ЕГТС, които да действат като управляващи органи на програмите по цел „Европейско териториално сътрудничество“. ЕГТС също така много рядко използват възможността да действат като единствен бенефициер на дадена операция. Възможна причина за последното е това, че особено в ранните етапи на програмния период 2014—2020 г. бяха необходими много разяснения относно програмите по цел „Европейско териториално сътрудничество“ и това може да е обезкуражило евентуалните бъдещи единствени бенефициери да подават повече заявления.
Все още има неясноти. В член 8, параграф 2 от Регламента за ЕГТС се прави разграничение между правото, приложимо относно прилагането на конвенцията (буква ж), правото, приложимо относно функционирането на органите на ЕГТС (буква з) и това, приложимо относно дейностите на ЕГТС (буква й). Ясно е, че конвенцията определя приложимото право по отношение на всички три елемента, но остават съмнения относно това колко подробен трябва да бъде списъкът на приложимото право, „пряко свързано с дейностите на ЕГТС“. Според Комисията „пряко свързаното“ право следва да бъде тясно свързано с „посочените задачи“: ЕГТС, която е създадена да управлява болница, има по-конкретни задачи, отколкото ЕГТС, която е създадена да развива територията си в широк смисъл.
3.4.
Европейска добавена стойност
Показателят за европейска добавена стойност разглежда дали в резултат на Регламента за ЕГТС са създадени ЕГТС. Европейската добавена стойност е тясно свързана с типичните ползи, установени за ЕГТС. Предимствата на дадена ЕГТС, сравнена със сходни юридически лица, дават ценна качествена информация за оценката на европейската добавена стойност на ЕГТС.
Съгласно данни в литературни източници предимствата са следните:
üв качеството си на правни субекти ЕГТС позволяват вземането на по-бързи и ефикасни решения в трансгранична среда, когато участват няколко органа;
üЕГТС позволяват съгласуваност, непрекъснатост и координация, насърчават общите цели и правят сътрудничеството в трансграничните зони по-устойчиво;
üЕГТС са възприемани като независими от изолираните политически решения и тенденции, които биха могли да попречат на приемането или прилагането на полезни мерки за области на сътрудничество, простиращи се отвъд националните граници;
üЕГТС дават на областите на сътрудничество по-добра позиция при воденето на преговори, която им помага да защитават интересите си; и
üЕГТС смекчават разделящото действие на вътрешните граници, като по този начин подкрепят сближаването в ЕС и подобряват видимостта на политиките на ЕС на местно равнище.
Европейската добавена стойност се потвърждава от много ЕГТС, когато се изтъкват ползите, които те не биха извлекли без инструмента ЕГТС.
3.5.
Опростяване
Степента на опростяване се оценява въз основа на това дали административните разходи и административната тежест са били намалени и дали дадена намеса дава възможност за по-бързо или по-опростено действие. В случая на ЕГТС това се отнася в особена степен за етапа на учредяване.
Показателите/констатациите показват, че периодите на учредяване са били по-кратки. Това е особено вярно за фазата, която обхваща необходимото време от предаването на първия проект на конвенция до регистрацията на ЕГТС. Географските различия могат да се дължат на вида на създадените ЕГТС и опита при създаването на ЕГТС.
Според показателите Регламентът за ЕГТС е довел до известно опростяване. Необходимостта от опростяване на законодателството за ЕГТС обаче не произтича единствено, дори не в най-голяма степен, от Регламента за ЕГТС, а често и от националното право на държавите членки.
С изменението бяха пояснени различни аспекти на Регламента за ЕГТС, по-специално наемането на персонал, разделянето и йерархията на конвенцията и устава на ЕГТС, членството на различни участници и участието на членове извън ЕС. Поради това беше разгледана необходимостта от (бъдещи) заинтересовани страни от ЕГТС в тези области.
4.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЗА ПОДОБРЕНИЕ
Основен принцип, който се спазва при обмислянето на всяко по-нататъшно изменение, е инструментът ЕГТС да се запази възможно най-устойчив, тъй като всяка промяна създава нова несигурност. Настоящата рамка дава възможности да се улесни използването на ЕГТС чрез повече информация и по-добра координация между държавите членки и органите по одобряването, както и чрез повече насърчаване в контекста на инструментите на ЕС за финансиране.
ЕГТС все още е относително нов инструмент и много потенциални участници нямат опит или знания за него. Вследствие на това съществува необходимост от повече информация, по-специално относно правните въпроси, свързани със създаването на ЕГТС и разработването на нейния устав и конвенция.
В създаването на ЕГТС обикновено участват няколко държави членки, които могат да приложат Регламента за ЕГТС по различни начини. Стандартизираните изисквания и процедури могат да допринесат за по-голяма правна сигурност както за партньорите на ЕГТС, така и за участващите органи. Поради това редовните срещи и обменът на информация между органите по одобряването трябва да продължат и да се използват за разглеждане на горепосочените въпроси.
Необходимостта от по-добра координация се отнася също така и за контактите между потенциални членове на ЕГТС и органите по одобряването, както и между тези органи в различните държави членки. В допълнение към административните въпроси съществува необходимост и от постигане на съгласие относно съдържанието на ЕГТС. Този процес може да бъде подпомогнат чрез обмен на информация и най-добри практики между органите по одобряването, ЕГТС и КР.
По-успешното популяризиране на инструмента ЕГТС в контекста на програмите на ЕС за финансиране би могло да насърчи използването му и достъпа до финансиране от ЕС по линия на инструмента, както е предвидено в член 3 от предложението на Комисията COM(2018) 374. Това би било особено важно в началото на следващия програмен период (след 2020 г.).
Предложените нови инструменти, като европейския трансграничен механизъм, които имат за цел да позволят правилата в една държава членка да се прилагат на доброволни начала в съседна държава членка за конкретен проект или услуги от общ икономически интерес, ще подпомогнат допълнително работата на ЕГТС, тъй като техният изцяло институционален характер не е подходящ за преодоляване на правните и административните пречки. ЕГТС имат потенциал да разглеждат други въпроси, изтъкнати в съобщението на Комисията относно насърчаването на растежа и сближаването в граничните региони на ЕС, например улесняване на трансграничната достъпност или насърчаване на по-широкото обединяване на здравни заведения, като ЕГТС Hospital de la Cerdanya.
ЕГТС често служат като експериментална среда за преодоляване на различията между държавите членки при прилагането на правото на Съюза. Възможна област на последващите действия може да бъде използването на ЕГТС като конкретни примери за начините за преодоляване на тези различия.
5.
ЗАКЛЮЧЕНИЯ
Измененият регламент има за цел да улесни създаването и функционирането на ЕГТС и да изясни някои съществуващи разпоредби. Освен че е довел до значително нарастване с 44 % на общия брой ЕГТС, той също така повишава ефикасността и ефективността на ЕГТС при насърчаването на сътрудничеството за прилагане на политиките на ЕС.
Извършеният анализ въз основа на показателите във връзка с ефективността, ефикасността и значението показва, че целите за улесняване на създаването на ЕГТС, изясняване на някои разпоредби и позволяване на по-широкото използване на инструмента ЕГТС са постигнати.
Регламентът за ЕГТС допринася за изясняването и по-широкото използване на инструмента ЕГТС, по-специално за трансграничното предоставяне на услуги. Той също така внася яснота по няколко аспекта, като например членството, участието на органи от държави извън ЕС и връзката между конвенцията и устава на ЕГТС. Междувременно броят на членовете на ЕГТС нарасна с повече от 30 % от началото на програмния период 2014—2020 г., а появата на ЕГТС с външно измерение ще наложи конкретни действия от участниците на всички равнища.
Като цяло ЕГТС участват много по-активно в програми за сътрудничество, но едва малък брой изпълняват проекти по цел „Европейско териториално сътрудничество“ като единствени бенефициери или управляват (части от) програма.
Европейската добавена стойност се потвърждава от много ЕГТС, когато се изтъкват ползите, които те не биха извлекли без инструмента ЕГТС.
С изменения Регламент за ЕГТС е постигната известна степен на опростяване. Въпреки това необходимостта от опростяване на законодателството за ЕГТС не възниква основно на равнището на ЕС, а е във връзка с допълнителните условия, налагани от държавите членки.
Ефективността на дейностите по насърчаване на ЕГТС варира значително в отделните държави. Въпреки допълнителните усилия за насърчаване, все още са необходими по-нататъшни усилия, за да се улеснят ефикасността и ефективността на инструмента ЕГТС при насърчаването на сътрудничеството за прилагане на политиките на ЕС.
Установените предизвикателства сочат, че по-полезно за правната сигурност във връзка с ЕГТС и органите по одобряването би било създаването на стандартизирани изисквания и процедури, отколкото внасянето на по-нататъшни изменения в Регламента за ЕГТС. За да бъдат ЕГТС по-ефективни и да подлежат на по-опростени разпоредби, е необходимо да се засили координацията между държавите членки, за да се подобрят тълкуването и прилагането на регламента, да се преодолеят трудностите, дължащи се на различията в прилагането, и да се координират различните национални правни рамки. Подобряването на насърчаването на ЕГТС в контекста на инструментите на ЕС за финансиране — особено на програмите по цел „Европейско териториално сътрудничество“ — ще подпомогне достъпа им до средства от ЕС.