ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 31.7.2018
COM(2018) 564 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
Междинна оценка на Регламент (ЕС) № 911/2014 относно многогодишното финансиране на дейността на Европейската агенция по морска безопасност в областта на реагирането при замърсяване на морето, причинено от кораби и от нефтени и газови инсталации
{SWD(2018) 394 final}
Въведение
В съответствие с член 7 от Регламент (ЕС) № 911/2014 1 Комисията трябва да представи на Европейския парламент и на Съвета доклад за изпълнението на регламента и да извърши междинна оценка на мерките на Европейската агенция по морска безопасност (ЕАМБ) в областта на реагирането при замърсяване на морето, причинено от кораби и от нефтени и газови инсталации.
В доклада и в приложението към него се представят резултатите от използването на финансирането от Съюза, както и оценка на способността на Агенцията да изпълнява своите задължения по ефективен и икономически изгоден начин.
Тези резултати ще бъдат от полза за Комисията и Административния съвет на ЕАМБ при обсъждането на евентуални промени във връзка с разпределението на ресурсите и с дейностите в рамките на годишните и многогодишните програми на Агенцията.
Контекст
В миналото морската среда, бреговете и хората са били засягани от големи нефтени разливи. Танкери като Torrey Canyon (1967 г.), Amoco Cadiz (1978 г.), Erika (1999 г.) и Prestige (2002 г.) доведоха до екологични катастрофи. Нефтената платформа Deepwater Horizon (2010 г.) в Мексиканския залив онагледи огромните рискове, свързани също и с нефтените и газовите инсталации и проучвателните сондажи. Повишената осведоменост относно социално-икономическите и екологичните последици от нефтените разливи 2 постепенно доведе до значително развитие по отношение на готовността и структурите за реагиране на държавите членки и промишлеността.
След бедствието с танкера Prestige, което демонстрира съществуващия към онзи момент недостиг на европейски капацитет за събиране на нефт в морето, беше взето решение да се предприеме действие на равнище ЕС, като се създаде допълващ капацитет, за да се помогне на крайбрежните държави в Европа да реагират бързо, ефективно и ефикасно в случай на големи нефтени разливи. През 2004 г. на Европейската агенция по морска безопасност беше възложена задачата да предоставя този допълващ капацитет на държавите членки. Той не следва да замества националния капацитет (било то на национално или на регионално равнище), а да осигури необходимия допълнителен капацитет в случай на сериозен инцидент.
След бедствието с нефтената платформа Deepwater Horizon беше приложена същата логика, че ЕАМБ би могла да се намеси в случай на сериозен инцидент, без да замества основната отговорност на нефтената и газовата промишленост да разполагат със свои средства за реагиране.
През последните години във водите на ЕС не са настъпвали големи бедствия, най-вече в резултат на постигнатия напредък по отношение на нивата на превенция и безопасност благодарение на съвместните усилия на частни заинтересовани страни, националните морски администрации, международното регулиране и политиката на ЕС. Развитието и ефективното прилагане на достиженията на правото на ЕС в областта на морската безопасност, които позволяват еднакво прилагане на строги стандарти, оказаха огромно влияние по отношение на потенциалните нефтени разливи и замърсяването на водите на ЕС.
При все това няколко инцидента, като например потъването на танкера Agia Zoni II в гръцки води през септември 2017 г., показаха, че е важно да се поддържа способност за различни ответни действия и ефективна способност за реагиране при нефтени разливи. Освен това има доказателства, че продължават да съществуват рискове във връзка с транспортирането на нефт, с дейностите по добив на нефт и газ в морето, с продължаващото нарастване на обема на морския транспорт и с разширяването на проучвателните сондажи и на добива.
Дейности на ЕАМБ за реагиране при замърсяване
В съответствие с учредителния си регламент 3 ЕАМБ е натоварена със следните задачи:
·при поискване да оказва подкрепа на механизмите на държавите членки за реагиране при замърсяване с допълнителни средства по икономически ефективен начин;
·да предоставя техническа и научна помощ на държавите членки и на Комисията в областта на замърсяването на морето, причинено от кораби и от нефтени и газови инсталации.
Услуги за реагиране при замърсяване с нефт
Мрежата на ЕАМБ от дежурни плавателни съдове за реагиране при нефтени разливи беше изградена и се поддържа чрез ежегодни процедури за възлагане на обществени поръчки от 2005 г. насам. Тази услуга се базира на дългосрочно чартиране на търговски плавателни съдове, които са пригодени при необходимост да служат като плавателни съдове за реагиране при нефтени разливи. Когато не се изисква да реагират на разлив, те извършват обичайните си търговски дейности, при условие че могат да се върнат в рамките на 24 часа, което им позволява да се намесят бързо при спешни случаи. Услугата допълва ресурсите и договореностите, които вече са установени на национално и регионално равнище.
След като през 2013 г. нейният мандат беше разширен, така че да включва и замърсяване от нефтени и газови инсталации, Агенцията модернизира капацитета за реагиране на своя флот от плавателни съдове. Това беше осъществено най-вече чрез добавяне на капацитет за пръскане с дисперсанти в рамките на някои договорености в райони, където тази техника за реагиране се приема от крайбрежните държави, или чрез подобряване на капацитета на плавателните съдове да работят в атмосфера с наличие на изпарения и експлозивна атмосфера 4 . ЕАМБ осигури запаси от дисперсанти и системи за прилагане на дисперсанти в морето, които са предназначени за използване най-вече в случай на значително замърсяване от нефтени и газови инсталации, но могат да бъдат използвани и в случай на замърсяване от кораби.
Друго развитие във връзка с капацитета за реагиране на Агенцията е свързано с прилагането на програмата „Услуга за съдействие с оборудване“. Целта на тази програма беше да се разнообрази наборът от инструменти на ЕАМБ за реагиране при замърсяване, като се осигури самостоятелно специализирано оборудване. Считано от 2016 г., са установени два запаса от такова оборудване в Северно и Балтийско море.
Към края на 2016 г. способността на ЕАМБ за реагиране при замърсяване с нефт се състоеше от следните договорености:
·17 напълно оборудвани дежурни плавателни съдове за реагиране при нефтени разливи, предназначени за механично събиране на нефт, 4 от които също така са оборудвани за пръскане с дисперсанти;
·4 запаса от дисперсанти;
·2 запаса по линия на услугата за съдействие с оборудване.
На фигура 1 е показано разпределението на договореностите на ЕАМБ за реагиране при замърсяване към края на 2016 г.
Фигура 1: Разпределение на договореностите на ЕАМБ за реагиране при замърсяване в европейски води към края на 2016 г.
Източник: ЕАМБ
CleanSeaNet
В допълнение към нефтените разливи в резултат на инциденти, незаконното изхвърляне на нефт (и на други вещества) в морската среда, било то умишлено или не, представлява основен източник на замърсяване на морето, който не е толкова видим, но причинява не по-малки щети. С приемането на Директива 2005/35/ЕО относно замърсяването от кораби 5 задачата за откриване на разливи, включително на незаконно изхвърляне в морето, беше включена в дейностите на ЕАМБ като част от способността за реагиране на Агенцията. В резултат на това през 2007 г. беше установена услуга за спътниково откриване и наблюдение на нефтени разливи CleanSeaNet.
Когато в национални води бъде открит евентуален нефтен разлив, на съответната държава се изпраща предупредително съобщение. В случай на разливи с високо ниво на опасност службата на ЕАМБ за морска подкрепа може да се свърже с крайбрежната държава, за да гарантира, че предупреждението е получено и за да предложи допълнителна помощ. На националните звена за контакт се предоставят анализирани изображения в почти реално време, по-малко от 30 минути след заснемането на изображението от спътника. Услугата включва идентифициране на потенциални замърсители чрез съчетаване на заснетото от спътника изображение с информация за движението на плавателните съдове. След като получи обогатената информация, националният орган решава каква е подходящата оперативна реакция, например да изпрати актив като въздухоплавателно средство, за да провери района и да потвърди, че е налице разлив, или да поиска да бъде извършена инспекция на плавателния съд в следващото пристанище, към което той плава.
Дейности по отношение на опасни и вредни вещества
Що се отнася до химическото замърсяване от кораби, в резултат на необходимостта да се вземат мерки във връзка с рисковете, свързани с този вид замърсяване бяха проведени консултации с държавите членки и Комисията и беше взето решение, че намесата на ЕАМБ следва да бъде насочена към бързото осигуряване на експертна информация и съвети относно химическите вещества при спешни случаи, за да се подпомогне процесът по вземане на решение на отправящата искането страна. Основното предизвикателство, с което се сблъскват екипите за реагиране в случай на химически инциденти, всъщност е достъпът до данните за товара и получаването на специализиран съвет за спешно реагиране, включително бърза оценка на риска, тъй като освен в насипно състояние химикалите се превозват и в пакети и веществата могат да реагират, когато влязат в контакт едно с друго.
Цел на Регламент (ЕС) № 911/2014
За да подпомогне този набор от действия за реагиране при замърсяване на морето, Комисията отчита, че Агенцията следва да бъде в състояние да поема дългосрочни финансови ангажименти, за да може да осигурява адекватна и устойчива оперативна подкрепа на Комисията и на държавите членки, като използва услугите, предлагани от промишлеността. Поради това през 2005 г. Комисията предложи 6 да бъде създадена многогодишна финансова рамка за дейностите на Агенцията за реагиране при замърсяване. Първият финансов пакет за периода 2007—2013 г. беше на стойност 154 милиона евро. Пакетът за настоящия период 2014—2020 г. възлиза на 160,5 милиона евро — малко повече, за да се покрие разширяването на мандата, свързано с включването на нефтените и газовите инсталации.
Целта на многогодишната перспектива, определена в Регламент (ЕС) № 911/2014, беше да се осигури правна сигурност и стабилна рамка, която позволява на Агенция да сключва многогодишни договори с промишлеността както във връзка с дежурни плавателни съдове за реагиране при нефтени разливи, така и за организиране на CleanSeaNet.
Резултати от междинната оценка
Анализът, извършен от Комисията и подкрепен от външно проучване 7 , показа, че в съответствие с мандата ѝ да допълва капацитета на държавите членки и като се отчитат ресурсите на промишлеността, ЕАМБ се е съсредоточила върху дейности, които допълват съществуващите ресурси и същевременно са икономически изгодни. Конкретно по отношение на рисковете, свързани с нефтени и газови инсталации, при които е възможно да има по-големи количества и по-удължено изхвърляне на нефт 8 , Агенцията беше в състояние да пригоди своя капацитет за реагиране към нуждите в случай на такива разливи.
Следва да се подчертае, че анализът беше ограничен, тъй като е трудно да се оцени ефективността, ефикасността, целесъобразността и добавената стойност на даден капацитет, който е предвиден за използване само в случай на големи нефтени разливи, и поради тази причина не се мобилизира, докато не възникне такъв сериозен инцидент.
Що се отнася до оценката на социално-икономическото и екологичното въздействие от действията на ЕАМБ на европейско равнище, оценката на размера на социално-икономическите и екологичните щети, които могат да бъдат избегнати благодарение на услугите за реагиране на ЕАМБ, следва да се разглежда с изключителна предпазливост, тъй като предишните случаи показват, че съществува значителна разлика между прогнозираните щети и действително оценените и компенсирани щети 9 .
Услуги за реагиране при замърсяване с нефт
С оглед на значителния финансов пакет, предвиден за мрежата от дежурни плавателни съдове за реагиране при нефтени разливи, който представлява по-голямата част от бюджета на ЕАМБ за реагиране при замърсяване, бяха положени специални усилия за анализ на ефикасността на тази конкретна способност. Опитите за оценка на икономическата ефективност на съществуващия модел за чартиране на плавателни съдове показват, че дейностите на ЕАМБ за реагиране при замърсяване с нефт биха били икономически изгодни, когато бъдат сравнени с икономическите последици, ако ЕАМБ не разполагаше с капацитет за справяне по подходящ начин с нефтен разлив и за недопускане той да достигне бреговата линия 10 . Освен това може да бъде заключено, че ЕАМБ изпълнява изискванията на мандата си в рамките на (и без да надхвърля) отпуснатия ѝ за тази цел бюджет по икономически изгоден начин. Това заключение се основава на факта, че нивото на осигуряваните понастоящем услуги от страна на ЕАМБ не може да бъде получено при по-ниски разходи чрез използването на какъвто и да е реалистичен алтернативен модел измежду описаните във външното проучване.
Това заключение се подкрепя от различни оценки на дейностите на ЕАМБ в тази област, както и от обратната информация от заинтересованите страни. Добавената (оперативна) стойност на тази рамка бе потвърдена. Техническите спецификации на услугата за събиране на нефт в морето, осигурявана чрез мрежата от дежурни плавателни съдове за реагиране при нефтени разливи, са признати за подходящи за целта.
Следващите таблици показват по какъв начин капацитетът на ЕАМБ допълва националните капацитети. В съответствие със своя мандат ЕАМБ се съсредоточи върху активи, предназначени за разливи на значителни количества — инвестиция, която държавите членки не биха могли да осъществят на национално равнище.
Таблица 1: Плавателни съдове на държавите членки и на ЕАМБ за реагиране при замърсяване с нефт
|
Брой плавателни съдове |
Капацитет за съхранение (m3) |
|||
|
Капацитет за съхранение |
Държави членки и държави от ЕАСТ |
ЕАМБ |
Държави членки |
ЕАМБ |
|
< 200 m3 |
172 |
0 |
8861 |
0 |
|
200—700 m3 |
56 |
0 |
17 311 |
0 |
|
700—1500 m3 |
23 |
1 |
24 935 |
997 |
|
> 1500 m3 |
19 |
17 |
70 553 |
62 475 |
В съответствие със своя мандат ЕАМБ сключи договори за плавателни съдове за събиране на нефт с голям капацитет за съхранение, като по този начин намали необходимостта от посещаване на пристанищата с цел разтоварване на събрания нефт и така оптимизира периодите за събиране в морето. С други думи, като капацитет на съхранение 17-те плавателни съда на Агенцията почти се равняват на плавателните съдове на всички държави членки с подобен капацитет.
Таблица 2: Оборудване на държавите членки и на ЕАМБ за реагиране при замърсяване с нефт
|
Количество |
||
|
Държави членки |
ЕАМБ |
|
|
Системи за задържане и събиране |
16 |
12 |
|
Бонови заграждения, позволяващи задържане и събиране |
2 |
2 |
|
Бонови заграждения, позволяващи контролирано изгаряне |
1 |
8 |
|
Системи с разклонения за почистване |
12 |
19 |
|
Дисперсанти (в тонове) |
~ 3500 |
800 |
Важно е да се отбележи, че проучването в подкрепа на оценката също така показа, че наличието на услуги на ЕАМБ за реагиране при замърсяване с нефт, допълващи националните и частните ресурси, изглежда не оказва отрицателно въздействие върху степента на готовност на държавите — членки на ЕС, и на държавите от ЕАСТ. То е останало стабилно през анализирания период и изглежда следва същата тенденция с насоченост към 2020 г.
CleanSeaNet
Що се отнася до спътниковата услуга CleanSeaNet за откриване на нефтени разливи, в оценката се заключава, че тя е целесъобразна и че представлява полезен инструмент за държавите членки. Тя е най-правилно установена на равнище ЕС, като покрива всички европейски морски води и отвъд тях и осигурява висока добавена стойност. Тя осигурява единна оценка и преглед на тенденциите за изхвърляне и на възпиращия ефект на програмата за наблюдение на разливите. Услугата е съобразена с нуждите и настоящите тенденции с оглед на запазващото се ниво на умишлено изхвърляне или на случайни разливи във водите на ЕС. Освен това в съчетание с прилагането на програмата „Коперник“ за наблюдение на Земята тя е съгласувана с широкообхватния портфейл от други политики на ЕС по отношение на морското наблюдение.
Използването на управляваните от Европейската космическа агенция спътници доведе до значително намаляване на разходите за услугата, тъй като лицензиите са достъпни безплатно. В периода 2014—2016 г. разходите за услугата за наблюдение на 1000 km2 се понижиха с приблизително 22 %. От втората половина на 2016 г. ЕАМБ поръчва пропорционално повече продукти Sentinel-1 за наблюдение на Земята, като броят им ще се увеличи още повече през следващите години. Чрез използването на Sentinel 1-A и 1-Б услугата CleanSeaNet може да осигури подобрено спътниково покритие, като същевременно разходите за услугата ще се понижат.
Що се отнася до въздействието на услугата CleanSeaNet от гледна точка на възпиращия ефект, показаната на фигура 2 обща тенденция през по-голямата част от изминалото десетилетие показва понижение с всяка година на броя на установените евентуални разливи на всеки 1 милион km2, обхванати от наблюдение. Добре изразеното ежегодно понижение в периода 2008—2010 г. съвпадна с икономическата криза, с повишаването на осведомеността относно въпроси, свързани със замърсяването на морето, и с подобреното осигуряване на пристанищни приемни съоръжения из целия континент, докато понижението в периода 2010—2015 г. е по-постепенно.
През 2016 г. тенденцията се обърна, като беше отчетено увеличение в броя на установените евентуални разливи. Съществуват редица възможни причини, поради които тенденцията може да се е обърнала през 2016 г.: въвеждането в експлоатация на спътниците Sentinel-1, в резултат на което се подобри способността за откриване, оптимизирането на планирането по отношение на CleanSeaNet и в по-малка степен увеличеният обем на корабоплаването, като е възможно те да са довели до увеличаване на броя на установените случаи.
Фигура 2: CleanSeaNet 2008—2016 г.: тенденции при откриването на евентуално замърсяване
Източник: ЕАМБ
Дейности по отношение на опасни и вредни вещества
Що се отнася до дейностите, свързани с опасни и вредни вещества, при които се използва само малка част от финансирането от Съюза, в оценката се заключава, че макар и по-слабо известни на обществеността, тези дейности, насочени най-вече към осигуряване на експертна информация за справяне с химически инциденти, са целесъобразни и считани за ценни от държавите членки. Последните се възползват от експертната услуга на ЕАМБ средно пет пъти годишно.
Заключения
Като цяло в междинната оценка се заключава, че ЕАМБ е установила и поддържа всеобхватна програма за откриване, подготовка и реагиране при замърсяване в съответствие с нейния мандат да допълва капацитета на крайбрежните държави от ЕС/ЕАСТ за реагиране при широкомащабни инциденти. Дейностите на ЕАМБ за реагиране при замърсяване генерират добавена стойност и понастоящем продължават да бъдат целесъобразни и съгласувани с превантивните подходи на равнище ЕС и с другите политики на ЕС, като например политиката за гражданска защита. По отношение на последната политика беше определена една област, в която могат да се извършат подобрения, така че да се осигури по-добра подкрепа на държавите членки при спешни случаи, а именно възможността да се улесни финансирането от механизма на ЕС за гражданска защита 11 на разходите за транспортиране на оборудването за реагиране при замърсяване.
Дейностите на ЕАМБ за реагиране при замърсяване категорично допринасят за по-добра защита на морската среда, бреговете и хората, отколкото преди установяването на тези мерки. В рамките на предвидения финансов пакет, определен в Регламент (ЕС) № 911/2014, Агенцията успя да пригоди своята стратегия, като използва полезни взаимодействия и приоритизира дейностите си, за да отговори на разширяването на своя мандат, в който бяха включени и евентуални разливи от нефтени и газови инсталации.
Независимо от тези положителни резултати, през 2018—2019 г. ЕАМБ ще извърши нова оценка на риска, както препоръча Административният ѝ съвет. Агенцията ще работи с регионалните и националните органи за извършване на определен вид стрес тест на съществуващия капацитет, за да се определят нуждите от развитие в по-дългосрочен план във връзка с вариантите за реагиране. Що се отнася до бъдещето, последното преразглеждане на мандата на ЕАМБ 12 с цел насърчаване на сътрудничеството с Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) и с Европейската агенция за контрол на рибарството във връзка с функциите за брегова охрана може да окаже въздействие върху изпълнението на дейностите на ЕАМБ за реагиране при замърсяване. По-специално сътрудничеството изисква проучване на евентуалното съвместно използване на активи. ЕАМБ използва няколко вида кораби за изпълнението на своя мандат. В контекста на операции с множество мисии ЕАМБ би могла да осъществи принос, като осигури някои многофункционални плавателни съдове, които са в състояние да изпълняват функции за брегова охрана, контрол на рибарството и реагиране при замърсяване с нефт, за съвместно използване от ЕАМБ и компетентните органи.
На последно място, що се отнася до самия Регламент (ЕС) № 911/2014, в който е определен наличният многогодишен финансов пакет за периода 2014—2020 г. и който ще изтече след тази дата, той се доказа като полезен инструмент, който позволява на Агенцията да изпълнява своите дейности в областта на подготовката и реагирането при замърсяване. Сложното естество на някои от тези дейности в съчетание с потребността от сключване на многогодишни договори с промишлеността породи първоначалната необходимост от правна сигурност и по-дългосрочна финансова перспектива. Регламентът позволи на Агенцията да се възползва от еднократни инвестиции за предварително оборудване на плавателни съдове за услугите по събиране на нефт и за създаване на икономии от мащаба за спътниковите услуги.
При все това с напредъка по дейностите и особено с оглед на придобития опит във връзка с възлагането на обществени поръчки за многогодишни договори необходимостта от отделен финансов регламент (и отделен бюджетен ред) в контекста на следващата многогодишна финансова рамка (2020—2027 г.) изглежда не е от толкова съществено значение за гарантиране на устойчивостта на оперативните услуги.
Бюджетът за финансирането на тези услуги, като се вземат предвид настоящите и бъдещите бюджетни ограничения, ще остане неразделна част от годишната субсидия от Съюза. Правното основание за действието се осигурява от цялостния мандат на ЕАМБ, а конкретният обхват на дейностите се определя в съответните планове за действие и в работната програма на Агенцията. По този начин се гарантира непрекъснатост на мерките на ЕАМБ за реагиране при замърсяване на морето, причинено от кораби и от нефтени и газови инсталации.
Например в публикуваното от Fundación Barrie de la Maza проучване относно въздействието от разлива от танкера „Prestige“ през 2003 г. беше изчислено, че операцията по почистването на крайбрежната ивица е струвала около 2,5 милиарда евро, като през първите две години бяха изразходвани около 2,2 милиарда евро. Общият размер на икономическите щети за период от десет години беше изчислен от различни автори (професионални икономически сдружения от Галисия) на около 5 милиарда евро.
Например при инцидента с танкера Erika общият размер на щетите бе изчислен на 1,370 милиарда евро в различни проучвания, докато въз основа на изплатеното обезщетение общият размер на признатите щети е около 322,5 милиона евро.
В сравнение със средните разходи за събиране на един тон нефт на брега в размер на 5744 EUR (въз основа на достъпните данни за извършени в миналото разходи) общите разходи за събиране на един тон нефт с използване на плавателните съдове на ЕАМБ за събиране в морето са 287—681 EUR/тон или между 20 и 8 пъти по-малки.