ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 12.6.2018
COM(2018) 483 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно ограниченията на плащанията в брой
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 12.6.2018
COM(2018) 483 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно ограниченията на плащанията в брой
1.Въведение
1 На 2 февруари 2016 г. Комисията публикува съобщение до Европейския парламент и Съвета относно план за действие с цел засилване на борбата с финансирането на тероризма. Планът за действие доразвиваше съществуващите правила на ЕС за адаптиране към новите заплахи и целеше актуализиране на политиката на ЕС в съответствие с международните стандарти. В него бяха обсъдени редица въпроси и решения в различни области, свързани с финансирането на тероризма.
2 В контекста на дейността на Комисията за разширяване на приложното поле на регламента относно контрола на пари в брой, които се внасят и изнасят от Европейския съюз, бе разгледана целесъобразността на проучване на това доколко е уместно да се въведат евентуално горни граници за плащанията в брой. В плана за действие също така отбелязано, че „няколко държави членки са въвели забрани за плащания в брой над определен праг“. Посочените забрани обаче не са били разглеждани на равнището на ЕС.
В заключенията си относно борбата срещу тероризма Съветът по икономически и финансови въпроси (ECOFIN) от 12 февруари 2016 г. призова Комисията „да проучи необходимостта от подходящи ограничения върху паричните плащания над определен праг“.
След плана за действие и подкрепата на ECOFIN службите на Комисията започнаха неофициални контакти с държавите членки, за да съберат информация относно техните практики в областта, националния им опит с ограниченията по отношение на плащанията в брой и становищата им относно потенциална инициатива в тази област.
3 На заседанието на ECOFIN от 17 юни 2016 г. Комисията представи доклад за това бързо неофициално проучване и обяви, че ще бъде извършена подробна оценка на въздействието, включително анализ на разходите и ползите от възможни действия от страна на ЕС. Тази оценка ще включва и обществена консултация.
4 Комисията поръча проучване на въздействието на външен изпълнител и беше проведена обществена консултация в периода между март и май 2017 г.
В извършеното от изпълнителя проучване се констатираше, че ограниченията по отношение на плащанията в брой не биха възпрепятствали сериозно финансирането на тероризма, но беше посочено, че тези ограничения могат да бъдат полезни в борбата с изпирането на пари. В проучването също се отбелязваше, че съществуването на различни ограничения на национално равнище е оказало значително отрицателно въздействие върху вътрешния пазар, като е нарушило конкуренцията и е създало неравностойни условия за някои предприятия.
Целта на този доклад е да се представят констатациите от проучването и от откритата обществена консултация. Докладът следва да се чете във връзка с проучването, което съдържа по-подробна информация.
2.Контекст
2.1.Характеристики на парите в брой
За целите на този доклад пари в брой означават банкнотите и монетите, емитирани от централни банки.
Проучването предоставя подробна информация относно използването на пари в брой в отделните държави 5 . В специален документ на Европейската централна банка „Използването на пари в брой от домакинствата в еврозоната“ също се осигурява ценна информация относно използването на пари в брой в пунктовете за продажба въз основа на проучване, проведено през 2016 г 6 . Според този доклад от Европейската централна банка парите в брой продължават да бъдат най-често срещаният начин на плащане в еврозоната и все още представляват значително средство за съхраняване на стойността.
При оценката на възможните ограничения на плащанията в брой Комисията насочи вниманието си върху оценката на плащанията с висока стойност, които представляват само малък дял от всички парични трансакции 7 . Използването на пари в брой като цяло не беше разгледано.
2.2.Правна уредба
2.2.1.На равнището на ЕС
Понастоящем не съществува законодателство на равнището на ЕС за ограничаване на плащанията в брой 8 . С два правни инструмента обаче се налагат задължения по отношение на използването на пари в брой.
С регламента относно контрола на пари в брой се създава система за контрол по отношение на физическите лица, които влизат в Съюза или излизат от него и носят валута или платежни инструменти на приносител на стойност 10 000 EUR или повече. На 21 декември 2016 г. Комисията представи ново законодателно предложение, насочено към по-нататъшно укрепване на тези проверки. Понастоящем съзаконодателите преговарят по предложението.
С четвъртата директива относно борбата с изпирането се налагат задължения за извършване на надлежна проверка за лица, търгуващи със стоки, когато те извършват или получават плащания в брой в размер на 10 000 EUR или повече, независимо от това дали трансакцията е осъществена чрез една операция или чрез няколко операции, които изглеждат свързани 9 .
2.2.2.На национално равнище
Повечето държави — членки на ЕС, налагат ограничения на плащанията в брой 10 . Тези ограничения варират между прагове от 500 EUR до 15 000 EUR. Тези мерки са твърде разнородни, като съществуват различия по отношение на вида на мерките, праговете и обхвата. Освен това трябва да се отбележи, че броят на държавите — членки на ЕС, налагащи парични ограничения, нарасна бързо през последните години — от 4 през 2008 г. на 17 през септември 2017 г.
3.Мерки, взети вследствие на заседанието на ECOFIN от 17 юни 2016 г.
За да се мобилизират ресурси по-ефективно, бе поръчано проучване на частен изпълнител — консорциум, сформиран от Ecorys и Центъра за европейски политически изследвания (CEPS). Основната цел на проучването беше да се направи оценка на потенциалното въздействие на ограниченията върху плащанията в брой върху незаконни дейности и върху вътрешния пазар 11 .
В съответствие с Насоките за по-добро регулиране беше проведена обществена консултация между 1 март 2017 г. и 31 май 2017 г. Резултатите от консултацията са представени в раздел 4 и сочат, че голямо мнозинство от респондентите са се противопоставяли ясно на всякаква ограничения по отношение на плащанията в брой.
През февруари 2018 г. изпълнителят финализира проучването. Основните заключения бяха, че ограниченията върху плащанията в брой биха оказали слабо положително въздействие върху финансирането на тероризма или данъчните измами. В проучването обаче също се отбелязваше, че ограниченията на плащанията в брой могат да бъдат полезни в борбата с изпирането на пари и че съществуването на различни ограничения на национално равнище е оказало значително отрицателно въздействие върху вътрешния пазар, като е нарушило конкуренцията и е създало неравностойни условия за някои предприятия.
4.Обществена консултация
Бе проведена открита обществена консултация между 1 март 2017 г. и 31 май 2017 г. чрез интернет проучване, приканващо респондентите да отговорят на различни въпроси относно ограниченията на плащанията в брой 12 .
За допитването до заинтересованите страни бяха определени три различни цели.
На първо място, беше признато, че парите в брой остават най-достъпното средство за плащане, а в някои държави членки използването им е неразделна част от обществения имидж на личната свобода. Затова всяка евентуална промяна на политиката би била чувствителна и би засегнала всички граждани. В този контекст първата и основна цел на консултацията бе да се съберат становища от обществеността като цяло относно възможно въвеждането на ограничения по отношение на плащанията в брой.
На второ място, като се има предвид, че парите в брой все още се използват широко, дори за големи плащания, особено в някои икономически сектори и от голям брой малки и средни предприятия, беше признато, че тези икономически сектори и участници могат да бъдат значително засегнати от въвеждането на ограничения по отношение на плащанията в брой. По тази причина втората цел на консултацията бе да се съберат становища от заинтересованите страни, които осъществяват дейност в сектори или дейности, които разчитат в значителна степен на пари в брой, и най-вече да се получи тяхната оценка на въздействието, което биха имали тези ограничения върху техните дейности.
И накрая, с оглед на целта за борба с финансирането на тероризма и други незаконни дейности, бяха потърсени становищата на експерти по наказателноправни въпроси и правоприлагане относно целесъобразността на ограниченията върху плащанията в брой във връзка с тази конкретна цел.
Имаше три категории респонденти, но следва да се подчертае, че първата категория на респондентите — широката общественост — представляваше основната цел на електронно проучване, което бе проведено при използването на електронен инструмент, позволяващ събирането на значителен брой отговори. Въпроси бяха разработени с оглед на тази категория. Другите категории, като например икономическия сектор и специалистите в областта на правоприлагането, не бяха изключени от проучването и им беше дадена възможността да дадат своя принос. Тези заинтересовани страни обаче също бяха консултирани посредством въпросник, отчитащ в по-голяма степен качествените аспекти, в рамките на външното проучване. Общественото проучване не беше специално планирано, за да отговори на особеностите на тези заинтересовани страни.
Обществената консултация включваше няколко въпроса. Всички подробности във връзка с тези въпроси и техните отговори бяха публикувани 13 .
Основното послание от проучването е, че едно значително мнозинство от респондентите (94,94 %) са отговорили отрицателно на въпроса „Бихте ли се съгласили с въвеждането на ограничения по отношение на плащанията в брой на равнището на ЕС“? Това беше споделено виждане между респондентите, независимо дали съществуват или не ограничения в тяхната собствена държава на пребиваване.
Тази отрицателна реакция може да се обясни с факта, че въпросът се отнася до въвеждането на обща забрана, която би била потенциално приложима за всеки гражданин (за разлика например от забраната за производство на някои химически продукти, която по дефиниция се прилага изключително за потенциални промишлени производители). Освен това е ясно, че обществените консултации отразяват единствено становището на респондентите, които спонтанно изразяват желание да отговорят на анкетата, за разлика от проучванията на общественото мнение, при които към запитаните се обръщат проактивно по систематичен начин.
В този контекст следва да се уточни, че повечето респонденти бяха от 3 държави членки: Австрия, Германия и Франция. Това бе резултат от публичността, която Комисията даде на консултацията в националните медии в тези държави. Комисията не следваше целева комуникация. Резултатите от други държави обаче не се различаваха значително от общата тенденция, наблюдавана в тези 3 държави.
5.Констатации от проучването
5.1.Констатации от проучването във връзка с финансирането на тероризма
Парите в брой се използват широко от терористите и престъпниците, тъй като това им помага да сведат до минимум вероятността да бъдат заловени 14 . Те предлагат анонимност и предоставят възможността да се прикрият не само незаконните дейности, но и свързаните с тях законни трансакции, които иначе биха могли да бъдат проследени от правоприлагащите органи. При много терористични дейности парите в брой играят значителна роля.
При все това подробният анализ на някои от неотдавнашните терористични нападения, представени в проучването, подчертава също така, че въвеждането на ограничения на плащанията в брой би имало ограничено въздействие върху капацитета за подготовка на тези нападения.
Първо, наблюдава се тенденция за намаляване на разходите за терористични нападения след атаките от 11 септември, често достигайки под 10 000 EUR, което е малка част от прогнозния бюджет на атаките от 11 септември, вариращ между 400 000 USD и 500 000 USD.
Второ, в рамките на този ограничен бюджет на сумите по отделните трансакции често са дори по-ниски и поради това не биха били засегнати от ограниченията, които биха се отнасяли само до плащания с висока стойност. Представеният в проучването анализ на конкретен случай 15 показва това подробно.
На последно място, следва да се отбележи, че при оценяване на въздействието от забрана на плащания в брой върху тероризма и други престъпни дейности, трябва да се прави разграничение между въздействието върху законни и незаконни трансакции.
Незаконните трансакции са трансакции, които са против закона (като придобиване на взривни вещества), или са привидно законни трансакции, където и двете страни знаят, че тези трансакции служат за незаконна дейност. Доколкото тези трансакции вече са незаконни и страните съзнателно рискуват да бъдат подложени на наказателни и правоприлагащи мерки, изглежда съмнително, че забраната на плащанията в брой ще се спазва или ще окаже възпиращ ефект. Престъпниците, които вече съзнателно нарушават закона, едва ли ще бъдат възпрени от допълнителна забрана по отношение на плащането на трансакцията. Това е така, особено когато санкциите, свързани с тази допълнителна забрана, са незначителни в сравнение със санкции във връзка с основната престъпна дейност.
Законните трансакции са трасанкции, свързани с основната престъпна дейност, които сами по себе си не са престъпни (например наемане на кола) и за които може да се предположи, че насрещната страна (например дружеството за отдаване на автомобили под наем) не знае престъпната цел, която стои зад трансакцията (например транспорта на взривни вещества). В този контекст забраната за плащане в брой може да бъде спазена по инициатива на честната страна, което би довело до това трансакцията да се изплати по друг начин или да не се проведе. За съжаление, в този случай би могло да се предположи, че, тъй като тези трансакции са законни и широко разпространени, изплащането им по проследим способ невинаги би позволило идентифицирането на подозрителна дейност. Трябва да се отбележи, че много от тези разпространени трансакции действително са били платени с проследими средства при подготовката на неотдавнашни терористични нападения, без това да събужда подозрение 16 .
В заключение, забраните на плащанията в брой с висока стойност няма значително пряко да възпрепятстват финансирането на терористични дейности или други престъпни дейности. Повечето трансакции няма да бъдат засегнати или забраната вероятно била пренебрегната, или ще се спазва само по отношение на трансакции, които сами по себе си са толкова разпространени, че е малко вероятно да предизвикат подозрения.
5.2.Констатации от проучването във връзка с данъчните измами
Данъчните измами 17 и използването на пари в брой често са свързани, но проучването показва, че връзката между тези две схеми не винаги е ясна 18 .
На първо място, въпреки че съществува известна връзка между използването на пари в брой в икономиката и размера на данъчните измами, изглежда, че други фактори също играят важна роля, което би обяснило наличието на изключения (като Австрия, където има ниско ниво на данъчни измами, но е широко разпространено използването на пари в брой).
На второ място, въпреки че парите в брой се използват широко за финансиране на тероризъм и други престъпни дейности, значителна част от данъчните измами се осъществява чрез безналични трансакции, като измамите се извършват чрез сложни правни структури и операции, които често имат многонационален характер и които не включват използването на пари в брой. В тези случаи забраната на плащанията в брой би била напълно неефективна.
Накрая, когато пари в брой действително се използват за данъчни измами, могат да се разграничат два случая. И в двата случая ограничението за плащане в брой изглежда не отговаря на целта за ограничаване на измамите. В първия случай ставало дума за трансакции, при които и двете страни участват в данъчната измама, като недеклариран труд. Тези трансакции могат да бъдат с висока стойност (например изплащане на заплати), но и тъй като и двете страни вече са изложени на санкции за данъчната измама, забраната на плащанията в брой не би довела до достатъчно възпиращ ефект. Във втория случай става въпрос за трансакции, при които само една от страните разчита на кешовата трансакция, за да извърши данъчна измама (обикновено продавача), а другата страна не участва в нея и не знае за измамата. Комисията смята, че ограниченията на плащанията в брой биха могли да имат отражение в такива случаи. Като се има предвид обаче, че сумите по тези видове трансакции често са ниски (например сметки в ресторант), те по принцип не биха попаднали в обхвата на забраната за плащания в брой с висока стойност 19 .
В заключение, изглежда, че ограниченията на плащанията в брой с висока стойност биха имали само ограничено въздействие върху данъчните измами, освен ако прагът се определи на много ниско равнище.
5.3.Констатации на проучването относно изпирането на пари
Много престъпни актове се извършват с цел генериране на печалби за лицето или групата, която извършва акта. Изпирането на пари е обработването на тези облаги от престъпления 20 с цел прикриване на незаконния им произход, така че парите да изглеждат законни и да могат да бъдат изразходвани в реалната икономика 21 . Както се посочва в проучването 22 , е ясно, че трансакциите с пари в брой играят важна роля в изпирането на пари, като основната причина е, че въпреки стабилния растеж на непаричните платежни методи и променящият се облик на престъпността (с увеличаване на киберпрестъпността, онлайн измамите и незаконните онлайн пазари), престъпните дейности продължават да генерират печалби под формата на големи суми в брой. Поради това парите в брой често са отправна точка за изпирането на пари, което следователно изисква известен брой кешови трансакции, често чрез придобиването на стоки с висока стойност. В доклада за наднационална оценка на рисковете на Европейската комисия 23 се подчертава също така важната роля, изпълнявана от парите в брой при изпирането на пари (вж. по-специално глави 2.1.4 и 2.2.1).
Въпреки факта, че не всички трансакции с пари в брой ще бъдат засегнати от ограничението, свързаните с изпиране на пари трансакции често са с голяма стойност. Ако се въведе забрана или задължение за деклариране, това би довело до премахване на анонимността на трансакцията и би направило по-трудно изпирането на пари чрез закупуването на стоки с висока стойност. Общата стойност на тези трансакции обаче и въздействието на ограничението за плащане в брой върху изпирането на пари като цяло не могат да бъдат точно определени. В този контекст задължението за деклариране вече би предоставило на правоприлагащите органи разузнавателни данни. Ефективността на задължението за деклариране обаче ще зависи от степента на спазване от страна на търговците на стоки с висока стойност и от степента, в която докладите са действително анализирани и ефективно използвани като разузнавателни данни, информация или доказателства в разследвания на изпиране на пари. Очаква се разходите за спазване на изискванията да бъдат по-високи в сравнение с разходите, произтичащи от обикновена забрана за плащане в брой 24 .
Отличителна характеристика на изпирането на пари е международното му измерение и фактът, че престъпниците се възползват от различията в националните законодателства по отношение на докладването на трансакциите, извършени с пари в брой, и ограниченията на плащанията в брой 25 . Различията между законодателствата на държавите — членки на ЕС, относно парични ограничения не само възпрепятстват правилното функциониране на вътрешния пазар (вж. по-долу), но също така дават възможности за заобикаляне на проверките в държавата на произход чрез инвестиране в стопански дейности, активно използващи пари в брой, в друга държава — членка на ЕС, където няма контрол върху разходите в брой или където този контрол е по-слаб. С други думи, наличието на ограничения на плащанията в брой в някои държави членки и липсата на такива в други държави членки създават възможност за заобикаляне на ограниченията чрез преместване в друга държава — членка на ЕС.
В заключение, изглежда че хомогенните ограничения върху плащанията в брой с висока стойност, независимо дали са под формата на забрана или задължение за деклариране, биха имали благоприятно въздействие върху борбата срещу изпирането на пари, въпреки че това въздействие не би могло да бъде точно определено. Като се има предвид, че изпирането на пари обикновено е страничен продукт от други престъпни или незаконни дейности, това положително въздействие би се разширило косвено, за да обхване борбата срещу тези дейности, въпреки че ограниченията няма да засегне самите дейности.
5.4.Констатации от проучването по отношение на вътрешния пазар, нарушаването на конкуренцията и ограниченията на плащанията в брой
Съществуването на различни национални ограничения поставя въпроса дали тези ограничения водят до преместване на дейности през границите. Проучването отговоря положително на този въпрос.
Един добре функциониращ вътрешен пазар изисква да се поддържат равни условия в различните държави — членки на ЕС, което не е възможно да се постигне при наличието на много различно законодателство на равнище държави членки. Нарушенията във функционирането на вътрешния пазар могат да засегнат както потребителите, така и предприятията.
Различните ограничения по отношение на плащанията в брой могат да доведат до това потребителите и предприятията да преминат към алтернативен метод на плащане, да не извършат въобще трансакцията или да преместят трансацкията в юрисдикция, където такива ограничения не съществуват.
Този аспект бе разгледан от проучването 26 , в което се анализираше трансграничното поведение на купувачите и продавачите и бе извършена иконометрична оценка на някои специфични сектори, разчитащи в значителна степен на пари в брой.
Като цяло резултатите, особено за държавите от еврозоната, подкрепят предположението, че ограниченията на плащанията в брой имат отражение върху преместването на оборота от една държава в друга, когато са налице различни ограничения. Това се отнася за вътрешните национални ограничения, както и за ограниченията в съседните държави, като първите имат отрицателно, а вторите положително въздействие върху оборота на секторите с интензивна употреба на пари в брой. В този контекст в проучването се заключава, че националните ограничения на плащания в брой водят до нарушаване на функционирането на вътрешния пазар 27 .
Следва да се подчертае, че това пренасочване на оборота се отнася както до законните трансакции, така и до трансакциите, извършени за целите на изпирането на пари. Последните не са незаконни сами по себе си, а са законни трансакции, извършени единствено с незаконната цел за изпиране на пари, при което другата страна (обикновено продавачът) не е съучастник или не знае за незаконните цели на сделката. Въпреки това, и двата вида премествания на трансакции имат въздействие върху функционирането на вътрешния пазар и водят до неравнопоставеност на условията, която може да наруши конкуренцията. Важно е обаче и да се има предвид, че освен че засяга вътрешния пазар, трансграничното преместване на трансакции, извършено с цел изпиране на пари, също така намалява ефективността на националните ограничения в борбата с изпирането на пари.
Въз основа на проучването изглежда, че различните ограничения в държави членките водят до изкуствено преместване на стопански дейности през границите 28 . Това засяга както функционирането на вътрешния пазар, така и ефективността на националните мерки при постигане на целите им, свързани с обществената политика.
6.Заключения
Въз основа на проучването може да се направи заключението, че ограниченията на плащанията в брой няма да се отразят съществено на проблема с финансирането на тероризма. Липсата на ефективност на мярката произтича от факта, че трансакциите по тези цели са или с твърде ниска стойност, за да бъдат включени в приложното поле, или вече са незаконни трансакции, при които допълнителната забрана би оказала слабо въздействие, а и двата случая може да са налице.
Предварителните констатации от проучването сочат обаче, че забрана на плащания в брой с висока стойност би могла да има положително въздействие върху борбата срещу изпирането на пари. Като се има предвид, че изпирането на пари обикновено се отнася до средства, получени от престъпна дейност или данъчни измами, ограниченията върху плащанията в брой биха могли да окажат непряко въздействие върху тези дейности.
При все това ще се изисква допълнителна целенасочена оценка на този въпрос, като се има предвид, че в центъра на вниманието на тази инициатива е борбата с финансирането на тероризма.
Друго важно заключение е, че различаващите се национални разпоредби относно плащанията в брой нарушават конкуренцията на вътрешния пазар, като водят до премествания на предприятия отвъд националните граници, особено в някои специфични сектори, разчитащи в значителна степен на трансакции в брой, като например търговци на бижута или на автомобили. Тези различаващи се национални ограничения биха могли също да създадат „вратички“, позволяващи да бъдат заобиколени националните ограничения на плащането в брой и следователно намаляват ефективността им.
На последно място, трябва да се отбележи, че ограниченията върху плащанията в брой представляват чувствителен въпрос за европейските граждани и че много от тях гледат на възможността да плащат в брой като основна свобода, която не трябва да бъде прекомерно ограничавана.
Като се имат предвид аспектите на вътрешния пазар и значението и чувствителността на тази потенциална мярка, този въпрос изисква допълнителна оценка. На сегашния етап Комисията не обмисля законодателна инициатива по този въпрос.