ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 5.4.2018
COM(2018) 169 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно прилагането на дял III от Директива 2009/138/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. относно започването и упражняването на застрахователна и презастрахователна дейност („Платежоспособност II“) по отношение на надзора над група застрахователни и презастрахователни предприятия и оценката на преходния период за дейността по професионално пенсионно осигуряване, осъществявана от животозастрахователни предприятия
I.Въведение
От 1 януари 2016 г., когато Директивата „Платежоспособност II“ влезе в сила, беше осигурена ясна и солидна пруденциална рамка за застрахователните дружества в ЕС. Въз основа на рисковия профил на отделните дружества, с нея се насърчават съпоставимостта, прозрачността и конкурентоспособността.
Дял III от Директивата „Платежоспособност II“ се отнася до надзора над група застрахователни и презастрахователни предприятия. Директивата отразява новаторски надзорен модел, в който ключова роля е отредена на орган за групов надзор, като същевременно се признава и запазва важна роля за индивидуалния надзорен орган.
„Платежоспособност II“ съдържа също така разпоредби относно Директивата за институциите за професионално пенсионно осигуряване (ИППО). По-конкретно, при определени условия дейността по професионално пенсионно осигуряване, осъществявана от животозастрахователни предприятия, е освободена в рамките на преходен период от пълното прилагане на капиталовото изискване за платежоспособност, предвидено в Директивата „Платежоспособност II“. Чрез изменение на Директивата „Платежоспособност II“ с Директивата за ИППО II този период беше удължен от края на 2019 г. до края на 2022 г.
Съгласно Директивата „Платежоспособност II“ Комисията е задължена да докладва на Европейския парламент и на Съвета относно разпоредбите за групов надзор, предвидени в дял III, и относно преходния период за ИППО, управлявани от животозастрахователни предприятия. От съображения за удобство с настоящия доклад тези две (несвързани) изисквания се изпълняват в рамките на един документ.
II.Прилагане на дял III от Директивата „Платежоспособност II“ относно надзора над група застрахователни и презастрахователни предприятия
В член 242, параграф 1 от Директивата „Платежоспособност II“ се изисква Комисията да докладва относно прилагането на дял III от същата директива (групов надзор):
„В срок до 31 декември 2017 г. Комисията извършва оценка на прилагането на дял III, по-конкретно във връзка със сътрудничеството между надзорните органи в рамките на колегиума на надзорните органи и неговата функционалност и надзорните практики за определяне на изисквания за добавяне на капитал, и представя на Европейския парламент и на Съвета доклад, придружен, ако е необходимо, от предложения за изменение на настоящата директива.“
На 1 юни 2017 г. Комисията отправи искане към Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (EIOPA) да даде своя принос към доклада. Голяма част (но не цялата) информация, предоставена от EIOPA на 24 януари 2018 г., беше включена в настоящия доклад.
1)Общи въпроси относно груповия надзор
Основните въпроси, уредени в Директива „Платежоспособност II“, дял III, глава І, са определението на понятието „група“ и обхватът на груповия надзор. EIOPA докладва за някои проблеми, свързани с определението на понятието „група“ по член 212, параграф 1:
·трудности при преценката на въпроса дали едно предприятие действително упражнява, посредством „координация на централно равнище“, господстващо влияние върху решенията, включително финансовите решения, на другите предприятия в групата;
·по отношение на групи от трети държави, които групи осъществяват дейност в няколко държави от ЕИП: трудности при идентифицирането на ситуациите, които изискват задействането на групов надзор и определянето на орган за групов надзор; и
·по отношение на застрахователните групи, извършващи основни операции извън ЕИП: ограничени правомощия на националните надзорни органи да налагат допълнителни капиталови изисквания, когато бъде установен съществен риск от други предприятия от групата, които са извън ЕИП, и да ограничават вътрешногруповите сделки.
EIOPA докладва за появата в ЕС на няколко структури от държави извън ЕИП със свързани инвестиционни фондове, които инвестират в застрахователни предприятия в ЕИП. Тези структури не се определят като групи по смисъла на Директивата „Платежоспособност II“. EIOPA призова за създаване на „протоколи“ за обмен на информация, въз основа на която да се оценяват потенциалните рискове от дейностите и несигурността относно стратегията на крайното предприятие майка със седалище в държава извън ЕИП.
Друг потенциален проблем е липсата на съгласуваност между предприятията в групата и обхвата на груповия надзор по отношение на застрахователните предприятия от трети държави, застрахователното холдингово дружество, смесеното финансово холдингово дружество или застрахователното холдингово дружество със смесена дейност. Въпреки че тези образувания могат да бъдат част от групата, в член 214 се посочва, че „упражняването на групов надзор в съответствие с член 213 не включва задължение за надзорните органи да упражняват надзорна функция“, освен в случаите на изисквания за „квалификация и надеждност“ по член 257. Тази потенциална липса на мерки за надзор върху холдинговото дружество може да представлява проблем, когато се счита, че оценката на дяловите участия е неадекватна. Освен това, при определянето на обхвата на надзора на груповата платежоспособност, член 218 налага изискване за упражняване на това правомощие в случаите на застрахователните или презастрахователните предприятия, описани в член 213, параграф 2, букви а) и б), но член 214 позволява на органа за групов надзор да намали обхвата на груповия надзор за всеки конкретен случай поотделно.
2)Сътрудничество на надзорните органи в рамките на колегиумите на надзорните органи и функции на тези колегиуми
С Директивата „Платежоспособност II“ се укрепва сътрудничеството между надзорните органи и се установяват правата и задълженията на органа за групов надзор и на другите надзорни органи в рамките на колегиум на надзорните органи. Всеки колегиум на надзорните органи включва органа за групов надзор, надзорните органи на всички държави членки, в които се намират централните управления на дъщерните предприятия, и EIOPA. По данни на EIOPA през 2016 г. е имало 92 колегиума, което е дало възможност на националните надзорни органи редовно да обменят информация и да обсъждат и търсят решения относно различията в подходите на членовете.
Цялостната оценка е, че колегиумите функционират добре, а потенциални различия се срещат основно в областите, които включват упражняване на преценка, например надзора върху техническите резерви, изчислявани от застрахователните предприятия. С цел засилване на сътрудничеството, рамката позволява извършване на съвместни проверки на място, в които EIOPA има възможност да участва съгласно член 21 от Регламент (ЕС) № 1094/2010 (Регламента за EIOPA). Този вид проверки стават по-разпространени, което свидетелства за „добро сътрудничество [между националните надзорни органи] при планирането и провеждането на съвместни проверки на място“. В доклада на EIOPA се посочва един въпрос във връзка с езика, използван по време на проверките: „в някои случаи, съгласно местното законодателство, ръководството на предприятието трябва да отговаря на въпроси и да предоставя информация само на местния език“.
3)Надзор на ниво подгрупа
С разпоредбата на член 215, параграф 1 от Директивата „Платежоспособност II“ се установява общо правило, според което системата за групов надзор на равнището на Съюза се основава на крайното предприятие майка. От друга страна, чрез дерогация от това правило, текстът на член 216, параграф 1 предвижда, че държавите членки могат да разрешат на надзорните си органи след консултация с органа за групов надзор и крайното предприятие майка на равнището на Съюза да решат да подложат на групов надзор крайното застрахователно или презастрахователно предприятие майка, застрахователното холдингово дружество или смесеното финансово холдингово дружество на национално ниво. Това е известно като надзор на ниво подгрупа.
По данни на EIOPA три надзорни органа на ЕС упражняват надзор на ниво подгрупа върху осем трансгранични групи. Непосредственото следствие е, че се създава допълнителен колегиум за всяка подгрупа (включително отделно координационно споразумение, план за извънредни ситуации и двоен обмен на информация) и се получава припокриване при отчитането на групата пред надзорните органи и нейните подгрупи. Тези допълнителни усложнения трябва да бъдат съпоставени с факта, че надзорът на ниво подгрупа е от голямо значение за държавите членки, които го практикуват.
4)Вътрешни модели на групата
В съответствие с ориентирания към риска подход към капиталовото изискване за платежоспособност, Директивата „Платежоспособност II“ позволява на отделните застрахователни и презастрахователни предприятия и групите да използват вътрешни модели за изчисляване на капиталовото изискване за платежоспособност, вместо стандартната формула, при условие че те са одобрени от надзорните органи. В член 231 са определени вътрешните модели на групата и са предвидени насоки за съответните надзорни органи относно начините за постигане на съвместно решение по заявлението. EIOPA съобщава, че 11 национални надзорни органа са одобрили (трансгранични и местни) вътрешни модели на групи, а вътрешни модели на индивидуално равнище се използват в 17 държави членки.
Националните надзорни органи не считат, че EIOPA е един от „съответните надзорни органи“ (по смисъла на член 347, параграф 3 от Делегиран регламент (ЕС) 2015/35 на Комисията) във връзка с вземането на съвместни решения в колегиумите относно вътрешните модели, поради което EIOPA по принцип не получава материалите по официалните заявления. EIOPA стига до заключението, че неговата ограничена роля при оценяването и одобряването на трансгранични вътрешни модели понякога възпрепятства работата му при оценката и насърчаването на сближаването. От друга страна, съгласно член 248, параграф 3 от Директивата „Платежоспособност II“ EIOPA има членство в колегиума на надзорните органи, а съгласно член 231, параграф 1 „органът за групов надзор незабавно уведомява другите членове на колегиума на надзорните органи и им представя пълното заявление“.
Макар че много от колегиумите са имали трудни дискусии, към днешна дата те са достигнали до съвместни решения относно вътрешните модели на групата, без да искат посредничество от страна на EIOPA. Въпреки това EIOPA посочва няколко случая, в които групата е решила да изключи една или повече държави от обхвата на заявлението за вътрешен модел на групата, когато е имала опасения, че в противен случай няма да се стигне своевременно до съвместно решение за одобрение преди 1 януари 2016 г. — началната дата за прилагане на Директивата „Платежоспособност ІІ“.
5)Добавяне на капитал при група
Когато рисковият профил на групата не е подходящо отразен, може да бъде наложено добавяне на капитал към консолидираното групово капиталово изискване за платежоспособност. EIOPA докладва, че през 2016 г. тази мярка е била използвана от един надзорен орган за четири групи. Три добавяния на капитал на ниво група са били свързани със значително отклонение в рисковия профил, заложен в стандартната формула; в един случай добавянето на капитал е било свързано с вътрешен модел, който не обхваща всички съществени отклонения в рисковия профил.
6)Други въпроси, свързани с груповия надзор
EIOPA не е получил искания за уреждане на разногласия в рамките на колегиум на надзорните органи съгласно член 19 от Регламента за EIOPA.
Надзорът над груповата платежоспособност за групи с централизирано управление на риска е уреден в членове 236—239 от директивата. В тази връзка EIOPA посочва, че досега сред надзорните органи няма предоставени съгласия за централизирано управление на риска.
III.Преходен период за дейността по професионално пенсионно осигуряване, осъществявана от животозастрахователни предприятия
Член 308б, параграф 15 от Директивата „Платежоспособност II“, изменен с член 63 от Директивата за ИППО II, изисква от Комисията да докладва относно действието на преходния период, посочен във въведението:
„15.
Когато при влизане в сила на настоящата директива държавите членки по произход прилагат разпоредбите, посочени в член 4 от Директива (ЕС) 2016/2341, тези държави членки по произход могат да продължат да прилагат законовите, подзаконовите и административните разпоредби, които са били приети от тях с оглед спазване на членове 1—19, членове 27—30, членове 32—35 и членове 37—67 от Директива 2002/83/ЕО, както е в сила към 31 декември 2015 г., за преходен период, изтичащ на 31 декември 2022 г.
[...]
До 31 декември 2017 г. Комисията представя доклад на Европейския парламент и на Съвета относно това, дали посоченият в първа алинея срок следва да бъде удължен, като се вземат предвид промените в законодателството на Съюза или в националното право, произтичащи от настоящата директива.“
Въпреки че законодателството предвижда представяне на доклад в края на 2017 г., преходният период изтича едва на 31 декември 2022 г., така че може да се счита, че в края на 2017 г. е малко рано да се правят окончателни заключения относно неговото действие. На този етап Комисията няма на разположение нови елементи, които да дават основания за по-нататъшно удължаване на преходния период, но ще продължи да наблюдава ситуацията, след като Директивата за ИППО II започне да се прилага от 13 януари 2019 г. Наблюдението ще допринесе за прегледа на тази директива, който трябва да бъде извършен до 13 януари 2023 г. (вж. член 62 от Директивата за ИППО II).
IV.Заключение
В член 242, параграф 1 от Директивата „Платежоспособност II“ се предвижда, че докладът на Комисията относно прилагането на дял III (групов надзор) може да бъде придружен от законодателни предложения.
Тъй като през 2020 г. предстои обща оценка на Директивата „Платежоспособност II“ и като се има предвид значението на стабилната регулаторна рамка, Комисията счита, че на този етап са необходими законодателни изменения в само една от горепосочените области: в областта на вътрешните модели на групата, в случаите, когато са установени различия между държавите членки и EIOPA се нуждае от разширени правомощия, за да може да постигне сближаване.
Вече обаче бяха предприети действия по този въпрос поради неотложността на въпроса и възможността, предоставена с пакета от предложения на Комисията за преглед на функционирането и финансирането на европейските надзорни органи (приет на 20 септември 2017 г.). Пакетът включваше законодателно предложение за изменение на Директивата „Платежоспособност II“, насочено към смекчаване и предотвратяване на различията при надзора и одобрението на вътрешни модели на групата. В член 2 от предложението са включени изменения на Директивата „Платежоспособност II“, насочени към:
·засилване на ролята на EIOPA с оглед на приноса му за сближаването на надзорните практики по отношение на заявленията за вътрешни модели (на равнище отделно предприятие и на равнище група) и във връзка с обмена на информация относно тези заявления; и
·предвиждане на възможността EIOPA да издава становища по този въпрос, както и да оказва съдействие при уреждането на спорове между надзорните органи по тяхно искане или по собствена инициатива, или, при определени обстоятелства, по искане на съответните предприятия.
В измененията също така се предвижда, че EIOPA следва да изготвя годишни доклади по този въпрос. Това ще даде възможност да се следи отблизо състоянието при заявленията за вътрешни модели, включително да се обърне внимание на все още нерешени проблеми, свързани със сближаването на надзорните практики в тази област.
Що се отнася до преходния период за дейността по професионално пенсионно осигуряване, осъществявана от животозастрахователни предприятия, Комисията може да вземе решение относно евентуалното му удължаване, когато изтичането му наближи (края на 2022 г.). Ако бъде взето решение за удължаване на периода, законодателно предложение може да бъде внесено своевременно преди края на 2022 г.