Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно европейската гранична и брегова охрана и за отмяна на Съвместно действие 98/700/ПВР на Съвета, Регламент (ЕС) № 1052/2013 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (ЕС) 2016/1624 на Европейския парламент и на Съвета“

Принос на Европейската комисия за срещата на лидерите в Залцбург на 19 и 20 септември 2018 г.

[COM(2018) 631 final — 2018/0330 (COD)]

(2019/C 110/12)

Главен докладчик:

Antonello PEZZINI

Сезиране	Комисия, 29.10.2018 г. Европейски парламент, 22.10.2018 г.
Правно основание	Член 304 от ДФЕС
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Дата на приемането на пленарна сесия	12.12.2018 г.
Пленарна сесия №	539
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	127/1/5

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Комитетът е убеден, че в пространство на свободно движение външните граници стават общи граници, а тези, които влизат в която и да е част от територията на Съюза, влизат в общото пространство на свобода, сигурност и правосъдие на Европейския съюз, с всички права и задължения, произтичащи от това, за гражданите и за националните и европейските институции.

1.2.

ЕИСК настоятелно призовава за подобряване на управлението на миграцията, като чрез общи усилия с държавите членки се разгледат основните причини, които карат хората да търсят по-добър живот извън своята родина.

1.3.

При липсата на определена и споделена от всички държави членки рамка относно обща политика в областта на миграцията и помощите за развитие в страните на емиграция, ЕИСК препоръчва на Комисията да бъдат делегирани правомощия да приема актове за самостоятелно определяне.

1.4.

ЕИСК категорично подкрепя предложението към агенцията да се създаде собствено постоянно оперативно звено, съставено от 10 000 служители, която по този начин би могла да разполага, в сътрудничество с държавите членки, с необходимия капацитет за: — защита на външните граници на ЕС, — предотвратяване на незаконните движения, — управление на законната миграция, — ефективно прилагане на връщане на незаконните мигранти.

1.5.

Комитетът препоръчва на европейско равнище да се определи и установи необходимото сътрудничество между Агенцията и националните администрации, които традиционно са натоварени с граничния контрол.

1.6.

Според ЕИСК също толкова важно е, че едно ясно и споделено определение на задачите на Агенцията позволява да се избягват припокривания и конфликти на правомощия, и призовава да бъде създадена по ясен и прозрачен начин командната верига между служителите на Агенцията и националните служители.

1.7.

ЕИСК препоръчва в случаите, когато са налице специфични и прекомерни предизвикателства по външните граници Агенцията да може, по искане на съответната държава членка, да организира и координира бърза гранична намеса с изпращане, съгласувано и координирано със съответната държава, която трябва да запази контрола и отговорността за управлението, на екипи на Постоянния корпус, разполагащи със свое собствено съвременно оборудване.

1.8.

ЕИСК изразява съгласие с препоръките към служителите на Агенцията, както по отношение на „зачитането на човешкия живот“ и ограниченията върху използването на огнестрелни оръжия, така и по отношение на отказа или одобряването на визи на границата, като и в двата случая става въпрос за важни прерогативи на администрациите, отговарящи за обществения ред в държавите членки.

1.8.1.

Във връзка с това Комитетът препоръчва принципът на субсидиарност да може да бъде предявяван и в двата случая от страна на държавите членки и статутът на служителите на Агенцията да налага високо равнище на задължения, преди всичко за задълженията за поверителност.

1.9.

ЕИСК настоятелно препоръчва задълбочаване на механизмите за контрол, съдържащи се в Приложение V, глава 3 от предложението, в случай на нарушения от страна на служителите. Механизмите би трябвало да предвиждат прехвърляне към съдилищата на Съюза.

1.10.

Като се има предвид ролята, която ще бъде предоставена на Агенцията, в случай на задържане на лица и евентуалното им връщане в държавите им на произход, Комитетът препоръчва на длъжностните лица да се осигурят модули за обучение, насочени към зачитането на основните права.

1.11.

Комитетът счита, че е от съществено значение Агенцията да посвети значителна част от своя бюджет на модернизацията на своето оборудване.

1.12.

Според ЕИСК многогодишният стратегически политически цикъл за интегрираното европейско управление на границите би трябвало да бъде определен от ЕП и Съвета след консултация с Комитета, а годишното планиране би трябвало да бъде делегирано на граничната и бреговата охрана със задължението за ежегодно докладване относно извършените дейности, изразходвания бюджет и изпълнените задачи.

1.13.

По отношение на международното сътрудничество Комитетът препоръчва тясна връзка между мерките, предвидени в предложението за регламент, и развитието на други съответни политики, по-специално на Споразумението от Котону.

1.14.

Комитетът препоръчва да се укрепи Консултативният форум, който подпомага Агенцията с участието на съответните организации и призовава организираното гражданско общество също да вземе участие, чрез ЕИСК.

2.   Контекст на становището

2.1.

В пространство на свободно движение външните граници стават общи граници: днес те са над 50 000 километра, в резултат на което проблем със сигурността в държава членка или на нейните външни граници потенциално може да засегне всички държави членки.

2.1.1.

Ето защо взаимното доверие е в основата на общото пространство на свобода, сигурност и правосъдие, особено в контекста на новите предизвикателства, широко разпространените заплахи и непредсказуемите явления, които изискват: по-голямо сътрудничество; действия на квалифицирани ресурси; по-добра информираност; по същество, трябва да се търси конкретното осъществяване на солидарност, която обединява и укрепва общия набор от ценностите на всяка отделна държава.

2.2.

В Договора от Лисабон регулацията на границите е предвидена в дял V, част трета от р ДФЕС, в главата относно политиките в областта на визите, убежището и имиграцията, с цел създаване на „интегрирана система за управление на външните граници“, както е предвидено в чл. 77, параграф 1, буква в) от ДФЕС и тази регулация цели създаването на „пространство на свобода, сигурност и правосъдие“.

2.3.

От самия прочит на Договорите става ясно, че свободното движение на граждани в рамките на Съюза задължително трябва да съответства на обща политика за управление и контрол на лицата, идващи от трети държави.

2.3.1.

Допълнително удължаването на срока на текущия и недостатъчен контрол по външните граници, или повторното въвеждане на нови, неефективни вътрешни проверки, налагат високи икономически разходи за ЕС като цяло, като нанасят сериозни вреди на единния пазар, който е едно от най-добрите постижения на европейската интеграция.

2.4.

Интегрираното управление на европейските граници, основаващо се на модела за контрол на достъпа на четири нива, включва: — мерки в трети държави, като тези, предвидени в общата визова политика, — мерки със съседни трети държави, — мерки за по-голям и по-добър контрол на външните граници, — анализ на риска и мерки в Шенгенското пространство и връщане.

2.5.

След първия опит за създаване на мрежа от национални експерти, под егидата на един-единствен орган, наречен SCIFA (1), през 2002—2003 г. беше създадена европейска агенция за координация на граничния контрол и Frontex (2).

2.6.

Агенцията за координация беше заменена през 2016 г. (3), като се използва опитът на Европейската агенция за гранична и брегова охрана, за да се подобри контролът на външните граници на държавите членки и на Шенгенското пространство, с цел: — изготвяне на оценка на уязвимостта на капацитета на държавите членки за граничен контрол на лицата, — организиране на съвместни операции и операции за бърза гранична намеса с цел укрепване на капацитета на държавите членки за контрол на външните граници, както и справяне с предизвикателствата произтичащи от незаконната имиграция или организираната престъпност, — подпомагане на Комисията при координирането на екипите за съдействие, когато дадена държава членка е подложена на несъразмерно голям миграционен натиск на конкретни точки по външната си граница, — осигуряване на практически отговор в ситуации, изискващи спешни действия по външните граници, — предоставяне на техническа и оперативна помощ в подкрепа на операции за търсене и спасяване на бедстващи в морето хора по време на операции за наблюдение на границите, — създаване на резерв за бързо реагиране с численост най-малко 1 500 гранични служители, — назначаване на служители за връзка на Агенцията в държавите членки, — организиране, координиране и провеждане на операции по връщане и действия за намеса в областта на връщането, — насърчаване на оперативното сътрудничество между държавите членки и трети държави в областта на управлението на границите.

2.7.

От създаването си през октомври 2016 г. Европейската агенция за гранична и брегова охрана се превърна в невралгичен център на ЕС за връщанията (4), способен ефективно да подпомогне държавите членки при връщането на лицата, които нямат право да пребивават в ЕС.

2.8.

Европейският парламент се произнесе по този въпрос в различни резолюции и изрази „голяма загриженост относно прилагането на регламента за европейската гранична и брегова охрана (ЕС) 2016/1624“ и потвърди „необходимостта Европейската агенция за гранична и брегова охрана да провежда многофункционални операции, за да отговори на необходимостта от наличие на средства за търсене и спасяване в морето (5), както и с необходимостта да се въведе реална интегрирана стратегия за управление на границите.

2.9.

Комитетът прие резолюция (6) в подкрепа на Шенгенското пространство, в която настоява Съветът и държавите членки да гарантират упражняването на свободата на движение и подчерта в становището си (7) необходимостта да върви ръка за ръка както с по-голяма прозрачност по отношение на управлението и работата на Frontex, така и със задължението на Агенцията да отчита по-добре своите дейности“.

2.10.

ЕИСК също така силно изтъкна (8) необходимостта от подобряване на „сътрудничеството между Европейската агенция за гранична и брегова охрана и националните органи“, „координацията между различните агенции и институции, отговорни за граничния контрол, бреговата охрана, морската безопасност, морското спасяване, митниците и рибарството“ и подчерта, че „управлението на външните граници за да бъде допълнено с въвеждането на промени в общата система за предоставяне на убежище“.

2.11.

„Когато хората се намират в положение на опасност за живота или сигурността си по външните граници на Съюза, независимо дали са сухопътни или морски, първото задължение на граничните служители и другите органи, работещи на място, е да ги спасят и да им окажат подходяща помощ (9).“

2.12.

ЕИСК, както беше подчертано в Европейската програма за миграцията и в Глобалния пакт на ООН за безопасна, организирана и законна миграция (10), категорично подчертава необходимостта от подобряване на управлението на миграцията чрез разглеждане на „първопричините, които тласкат хората да търсят живот на друго място“.

3.   Предложение на Комисията

3.1.

Предложението на ЕК има за цел да се реформира европейската гранична и брегова охрана, като се създадат нови възможности за Агенцията, по-специално чрез създаване на европейски постоянен корпус за гранична и брегова охрана и закупуване на собствено оборудване за Агенцията, също и с цел даване на адекватен отговор на други нови или потенциални задачи.

3.2.

Въз основа на общите разходи за текущия и бъдещия мандат от 1,22 млрд. евро за периода 2019—2020 г. и 11,27 млрд. евро за периода 2021—2027 г. Комисията предлага създаването на постоянен корпус на европейската гранична и брегова охрана с изпълнителна власт и съставен от 10 000 оперативни служители на ЕГБО (11), до 2020 г., за да предостави на Агенцията собствен ефективен и гъвкав оперативен инструмент за адаптиране на ангажимента на Агенцията според оперативните нужди.

3.3.

Създаването на Постоянен корпус би трябвало да намери своето място в добре функционираща европейска гранична и крайбрежна охрана, в която държавите членки, Съюзът и агенциите на ЕС (12), и по-специално европейската гранична и брегова охрана, би трябвало да бъдат добре координирани и да допринасят за постигането на общи и споделени политически цели.

3.4.

Предложенията изключват от приложното им поле Кралство Дания, Ирландия и Обединеното кралство (освен евентуални възможности за сътрудничество, които предстои да бъдат определени), докато тяхното прилагане ще бъде спряно за Гибралтар. Те биха обхванали обаче и Исландия, Кралство Норвегия, Конфедерация Швейцария и Княжество Лихтенщайн, както и развитието на шенгенските правила.

4.   Общи коментари

4.1.

Комитетът е убеден, че в пространство на свободно движение външните граници би трябвало да бъдат считани за общи граници, а тези, които влизат в която и да е част от територията на Съюза, влизат в общото пространство на свобода, сигурност и правосъдие, с всички права и задължения, произтичащи от това.

4.2.

ЕИСК счита, че прекалено много се закъсня с въвеждането на интегрирана система за управление на външните граници, съгласно член 77, параграф 2, буква г) от ДФЕС, която да е в съответствие със одобрено от всички държави членки.

4.3.

Комитетът подкрепя целта, като предоставя на Агенцията собствено, солидно оперативно звено, да се позволи на ЕС да разполага с необходимия капацитет за защита на външните граници, предотвратяване на вторични движения и ефективно осъществяване на връщането на незаконните мигранти.

4.4.

Комитетът беше първата институция, която предложи създаването на европейска гранична охрана (13) и напълно подкрепя тази цел, за да може външните граници да се превърнат в сигурни, с помощта на постоянен корпус и ефективно европейско интегрирано управление на външните граници. В дух на споделена отговорност, Агенцията би трябвало да играе роля в редовния мониторинг на управлението на външните граници не само чрез осведоменост за ситуацията и анализ на риска, но и чрез присъствието на експерти от нейния персонала в държавите членки.

4.5.

ЕИСК счита, че в случаите, когато са налице специфични и прекомерни предизвикателства по външните граници Агенцията би трябвало да може, по искане на държава членка, да организира и координира бърза гранична намеса с изпращане — съгласувано и координирано със съответната държава членка, която трябва да запази първична отговорност за управлението на собствените участъци от външната граница — на екипи на европейския постоянен корпус за гранична и брегова охрана.

4.6.

Макар да е на мнение, че индивидуални действия на Агенцията, по решение на ЕК „за извънредни ситуации и в съответствие с принципа за прозрачна процедура, която позволява незабавно информиране на европейските законодатели“ (14), Комитетът, счита за преждевременно — при липсата на определена и споделена от всички държави членки рамка, относно политика на ЕС в областта на миграцията и помощите за развитие в страните на емиграция — постоянното делегиране на Комисията на правомощия за приемане на актове за самостоятелно определяне на политическите приоритети и стратегически насоки за интегрирано управление на границите.

4.7.

От друга страна, Комитетът е съгласен на Комисията да бъдат предоставени изпълнителни правомощия за наръчниците на EUROSUR и FADO, общите правила за управление на картините на състоянието и рисковете и финансова подкрепа за постоянния корпус.

4.8.

ЕИСК счита, че многогодишният стратегически политически цикъл за интегрирано европейско управление на границите би трябвало да бъде определен от Парламента и Съвета, след консултации с Комитета, а годишният бюджет да бъде делегиран на граничната и брегова охрана съгласно пътна карта, определена от Управителния съвет на Агенцията, при условие че се извършва ежегодно докладване относно извършените дейности, изразходвания бюджет и изпълнените задачи.

4.9.

Комитетът счита за важно да се укрепи консултативният форум, който да подпомага изпълнителния директор и Съвета на директорите на Агенцията по въпроси, свързани с основните права и изпълнението на многогодишния стратегически политически цикъл, с участието на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), Агенцията на ЕС за основните права, Върховния комисар на ООН за бежанците и други заинтересовани организации и призовава организираното гражданско общество да се присъедини към дейностите на форума чрез ЕИСК.

5.   Конкретни бележки

5.1.

ЕИСК настоятелно препоръчва задълбочаване на механизмите за контрол, съдържащи се в Приложение V както във връзка с използването на огнестрелни оръжия, така и по отношение на отказа или одобряването на визи на границата, като и в двата случая става въпрос за важни прерогативи на администрациите, отговарящи за обществения ред в държавите членки.

5.1.1.

Подобно внимание следва да се обърне на приложение III и приложение V, за да се осигури съгласуваност между националните и европейските правила, за да се предотврати различното положение на лицата, които биха били оперирали на едно и също място, с еднаква компетентност и квалификация, но с различни правила за наемане.

5.2.

Равнището на задълженията, предвидено в държавите членки, по-специално по отношение на поверителността, би трябвало да бъде изрично гарантирано.

5.3.

ЕИСК счита, че предвид съвместното присъствие на различни служители по границите — във връзка с митнически, фитосанитарни въпроси, сигурност, финанси, имиграция и връщане, културно посредничество, служители по въпросите на основните права, служители на EASO, служители на ETIAS, анализатори на EUROSUR, служители за връзка, както и национални гранични служители и персонал на Агенцията — от съществено значение е да се осигурят пакети на ЕС и пакети за учене през целия живот между институциите и агенциите (15).

5.4.

Необходимо е също така да се гарантира, че не съществува дискриминация в третирането и условията на труд между органа на Агенцията и националните органи с равностойни обучение, умения и квалификации, като се изпълняват еднакви задължения.

5.5.

По отношение на международното сътрудничество Комитетът препоръчва тясна връзка между действията, предвидени в предложението за регламент, и други съответни политики, както и действията по икономическите и търговските споразумения и по-специално в рамките на диалога между ЕС и страните от АКТБ със Споразумението от Котону.

---

(1)  Стратегически комитет за имиграция, граници и убежище (SCIFA).

(2)  Създаден с Регламент (EО) № 2007/2004 на Съвета (ОВ L 349, 25.11.2004 г., стp. 1), изменен от регламенти (EО) № 863/2007 (ОВ L 199, 31.7.2007 г., стp. 30), (EС) № 1168/2011 (ОВ L 304, 22.11.2011 г., стp. 1) и (EС) № 1052/2013 (ОВ L 295, 6.11.2013 г., стp. 11) на Европейския парламент и на Съвета.

(3)  С Регламент (ЕС) 2016/1624 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 251, 16.9.2016 г., стp. 1), влязъл в сила на 6 октомври 2016 г.

(4)  Досега ЕС е сключил 17 споразумения за обратно приемане. Споразумението от Котону (рамката за отношенията на ЕС със 79 държави от АКТБ) включва и разпоредби относно връщането на незаконни мигранти в техните държави на произход.

(5)  Регламент (ЕС) № 656/2014 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 189, 27.6.2014 г., стp. 93).

(6)  ОВ C 133, 14.4.2016 г., стр. 1.

(7)  ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 109.

(8)  Вж. бележка под линия 7.

(9)  Пак там.

(10)  Https://www.iom.int/global-compact-migration.

(11)  Европейска гранична и брегова охрана.

(12)  Вж., наред с другото, Европейската агенция за морска безопасност (EMSA), Европейската агенция за контрол на рибарството (EFCA) и Сателитният център на ЕС, Европол или Европейската агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в пространството на свобода, сигурност и правосъдие (EU LISA).

(13)  ОВ C 128, 18.5.2010 г., стр. 29, ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 109, Становище на ЕИСК относно „Фонд Убежище и миграция (ФУМ) и Фонд за интегрираното управление на границите“ (SOC/600, OJ C 62, 15.2.2019 г., стp. 184).

(14)  Вж. бележка под линия 7.

(15)  В член 69 се предвижда сътрудничество на агенцията ЕГБО с 12 други агенции и служби на Съюза.