Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаването на Европейска функция за стабилизиране на инвестициите“

(COM(2018) 387 final — 2018/0212 (COD)

(2019/C 62/21)

Докладчик:	Philip VON BROCKDORFF
Съдокладчик:	Michael SMYTH

Консултации	Европейски парламент, 11.6.2018 г. Съвет, 25.6.2018 г.
Правно основание	член 175, параграф 3 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз

Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	3.10.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	17.10.2018 г.
Пленарна сесия №	538
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	196/2/4

1. Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК отбелязва, че при настоящото равнище на политическа и социална интеграция, голям федерален бюджет в еврозоната е нереалистичен. Независимо от това целта на предложената Европейска функция за стабилизиране на инвестициите (ЕФСИ) е укрепване на националните фискални политики по отношение на асиметричните сътресения. ЕИСК счита, че това е крачка към по-тясна интеграция в еврозоната и евентуално опит за насърчаване на държавите членки извън еврозоната да се присъединят към единната валута.

1.2.

ЕИСК разбира, че ЕФСИ се различава от Европейския механизъм за стабилност (ЕМС), който по време на финансовата криза се разви като фонд за подпомагане. Необходимо е обаче да се направи ясно разграничение между двата фонда. ЕФСИ е с много по-ограничен обхват и ЕИСК има опасения във връзка с размера на фонда, в случай че две или повече държави членки бъдат засегнати от асиметрични сътресения.

1.3.

Предоставените от ЕФСИ заеми биха дали известен тласък на публичните инвестиции по време на асиметрични сътресения. ЕИСК предупреждава, че не може да се очаква незабавно въздействие. Икономическото възстановяване ще отнеме време и положителните ефекти вероятно ще бъдат усетени в средносрочен и дългосрочен план.

1.4.

1.5.

Като се има предвид, че Европейската функция за стабилизиране на инвестициите (ЕФСИ) не се счита за „допълваща“ другите финансови инструменти, по-специално Механизма за подкрепа на платежния баланс и Европейския механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС), ЕИСК е на мнение, че нейното използване би намалило общия капацитет за отпускане на заеми. Поради това Европейската комисия има задължението постоянно да балансира неизвършени плащания от страна на съответните държави членки, както и условните пасиви.

1.6.

ЕИСК не се обявява против надзор от страна на Комисията върху заемите, предоставени по линия на ЕФСИ, за финансиране на публични инвестиции. На съответните държави членки обаче следва да бъде позволена достатъчна свобода на действие при определянето на вида на необходимите инвестиции. Във връзка с това ЕИСК настоява за постигане на баланс между надзора от Комисията, от една страна, и свободата на действие на съответната държава членка относно публичните разходи, от друга.

1.7.

ЕИСК настоятелно призовава Комисията да проучи как един застрахователен механизъм за макроикономическо стабилизиране би могъл да функционира в целия ЕС. ЕИСК счита, че една добре обмислена застрахователна схема за целия ЕС, която да действа като автоматичен стабилизатор при макроикономически сътресения, би била много по-ефективна от предложената ЕФСИ. Ако междувременно ЕС бъде засегнат от друга финансова и икономическа криза, ЕИСК препоръчва координиран подход за разгръщане на всички целесъобразни финансови инструменти, включително ЕФСИ.

2. Общи бележки

2.1.

За предстоящата многогодишна финансова рамка Европейската комисия предлага Европейска функция за стабилизиране на инвестициите (ЕФСИ), чиято обща цел е укрепването на Икономическия и паричен съюз чрез обвързване на еврозоната с дългосрочния бюджет на Съюза. ЕФСИ ще бъде под формата на заеми „бек-ту-бек“ до максимум 30 милиарда евро, гарантирани от бюджета на ЕС, заедно с лихвена субсидия за покриване на разходите по заема.

2.2.

Субсидията ще се финансира от вноски от държавите членки, съответстващи на дела на паричния доход, разпределен на техните национални централни банки от ЕЦБ (концепция, известна като „сеньораж“), събирани посредством Фонда за подпомагане на стабилизирането (ФПС). Ще бъде сключено междуправителствено споразумение, за да се определи изчисляването на финансовия принос на държавите членки и правилата за прехвърлянето на вноските.

2.3.

Размерът на заема, който отговаряща на изискванията държава членка ще може да вземе, ще се определя по формула, използваща редица критерии, сред които:

i)	максималния размер на допустимите публични инвестиции, които ЕФСИ може да подпомогне;

ii)	повишаването на безработицата; както и

iii)	прагово равнище, определено като процента на безработицата на тримесечие на национално равнище, нараснал с над един процентен пункт в сравнение с равнището на безработица, наблюдавано през същото тримесечие на предходната година.

Комисията обаче може да увеличи размера на заема по линия на ЕФСИ до максималния размер на допустимите публични инвестиции, които ЕФСИ може да подпомогне, в случай на особено големи асиметрични сътресения, понесени от съответните държави членки.

2.4.

Предложеният регламент по същество се основава на основните принципи на солидарност на равнището на ЕС и отговорност от страна на отделните държави членки. ЕФСИ беше спомената в изказването на председателя на Европейската комисия за състоянието на Съюза през 2017 г. (1), доклада на петимата председатели от юни 2015 г. (2), документа за размисъл относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз от май 2017 г. (3) и становището на Комисията относно по-нататъшното задълбочаване на Икономическия и паричен съюз от декември 2017 г. (4).

2.5.

Във връзка с ЕФСИ Комисията предлага и Програма за подкрепа на реформите (ППР), насочена към предоставяне на подкрепа при необходимост за икономически реформи във всички държави членки. ППР ще се състои от три компонента: обусловен от реформите механизъм, техническа подкрепа и механизъм за сближаване в помощ на държавите извън еврозоната да се присъединят към еврото. ЕИСК изготвя отделно становище по този въпрос.

2.6.

ЕФСИ има две основни цели:

да помогне за стабилизирането на публичните инвестиции по време на асиметрични сътресения, причинени от промяна на икономическите условия, отразяващи се на държавите членки по различен начин. Както показа финансовата криза, поддържането на стабилността на публичните инвестиции по време на криза е огромно предизвикателство за държавите, които споделят обща парична единица като държавите от еврозоната; както и

ii)	да подпомогне икономическото възстановяване по време на икономически сътресения в еврозоната, както и в държавите членки, които участват в Европейския валутен механизъм (ERM II) и повече не могат да използват своята парична политика като лост за приспособяване в случай на сътресения.

2.7.

Важно е да не се забравя, че настоящата рамка на икономическата политика на еврозоната все още не е завършена. Докато паричната политика е централизирана, националните фискални политики остават децентрализирани и това разделение може да породи голяма тежест за държавите членки, засегнати от асиметрично сътресение, както показаха последиците от финансовата криза.

2.8.

Следователно ЕФСИ е предназначена да допълва националните автоматични стабилизатори, когато тези автоматични стабилизатори — проектирани да компенсират колебанията в стопанската дейност на дадена държава членка и да се задействат автоматично, без изрична намеса на правителството — може да се окажат неефективни. На теория ЕФСИ би могла да има смекчаващ ефект предимно при вътрешно икономически сътресения, като по този начин помогне за възстановяването на икономиката. ЕФСИ би могла да помогне и за намаляване на риска от разпространение в други държави членки.

2.9.

Когато са изправени пред криза, държавите членки могат да загубят достъпа си до финансовите пазари. В такъв случай инструментариумът, с който разполагат засегнатите държави членки, включва Европейския механизъм за стабилност (ЕМС) или програмата за подкрепа на платежния баланс (ППБ). Понастоящем обаче не съществува механизъм за подпомагане на дадена държава членка, ако тя преживява асиметрично сътресение, без задължително да изгуби достъпа си до капиталовите пазари. Поради това целта на ЕФСИ е да запълни този пропуск чрез предоставяне на заеми на съответните държави членки.

2.10.

За да засили ефективността на предложения механизъм, Европейската комисия предлага при измерването на асиметричните сътресения да се използва „механизъм за задействане при удвояване на безработицата“. Той се задейства, когато безработицата на национално равнище надхвърли нивото, което би могло да се счита за „нормално“, и се възприема като значим показател за въздействието на големи асиметрични сътресения в конкретна държава членка.

2.11.

При отпускането на заеми на държавите членки, засегнати от икономически сътресения, механизмът предполага, че макроикономическите и фискалните политики са били приложени в съответствие с Пакта за стабилност и растеж (ПСР), който представлява набор от правила, разработени с цел да се гарантира, че държавите в Европейския съюз се стремят към стабилни фискални политики и координират своите фискални политики, както и в съответствие с процедурата при макроикономически дисбаланси. Целта на процедурата при макроикономически дисбаланси е да се определи, предотврати и избегне възникването на потенциално вредни макроикономически дисбаланси, които биха могли да окажат отрицателно въздействие върху икономическата стабилност в конкретна държава членка, еврозоната или ЕС като цяло.

2.12.

С течение на времето ЕФСИ може да се допълва (чрез ФПС) от допълнителни финансови ресурси, извън бюджета на ЕС, евентуално от следните източници: ЕМС (бъдещия Европейски валутен фонд) и доброволна застрахователна схема, която да бъде създадена от държавите членки.

3. Общи бележки

3.1.

ЕИСК отбелязва, че при настоящото равнище на политическа и социална интеграция, голям федерален бюджет в еврозоната е нереалистичен. ЕИСК систематично подкрепя Комисията в усилията ѝ да постигне напредък и да завърши изграждането на Икономическия и паричен съюз (ИПС) (5). Същевременно Комитетът често е изтъквал загрижеността си относно продължаващата липса на политическа ангажираност от страна на държавите членки, която е от ключово значение за завършването на изграждането на ИПС (6). Това като че ли е отразено в предложенията за ЕФСИ, които представляват нещо като временно решение. Следователно се запазва разделението между централизирана парична политика и национални фискални политики. Положителната страна на предложението е, че целта на ЕФСИ е да се засили стабилизиращата способност на националните фискални политики по отношение на асиметричните сътресения, като същевременно се постигне дългосрочна устойчивост. Във връзка с това ЕИСК разглежда предложението като крачка към донякъде по-тясна интеграция в еврозоната и евентуално като опит за насърчаване на държавите членки извън еврозоната да се присъединят към единната валута.

3.2.

Предложеният механизъм предполага придържане към Пакта за стабилност и растеж, което включва добро бюджетно планиране и стабилна макроикономическа политика. ЕИСК разглежда това като опит за сближаване във фискално и парично отношение, като се гарантира, че държавите членки се придържат към критериите за допустимост, което предполага добро бюджетно планиране и стабилна макроикономическа политика. Това предполага и че ЕФСИ ще бъде на разположение само на държавите членки, които се придържат към Пакта за стабилност и растеж, и следователно на държавите членки, които вече са провели структурни реформи и бюджетни корекции. Това условие би могло да послужи за мотивация на държавите членки да се придържат изцяло към Пакта за стабилност и растеж и да се разсеят страховете във връзка с поемането на разходите от държави членки, които са в процес на извършване на структурни реформи и бюджетни корекции.

3.3.

Следователно ЕФСИ ще доведе до „липса на постоянни трансфери“ между държавите членки от еврозоната, като правителствата могат да бъдат подпомагани само ако са спазвали основните бюджетни правила на ЕС през преходните две години. ЕИСК отбелязва обаче, че ЕФСИ е предназначена само за държави членки с добро бюджетно планиране и стабилни макроикономически политики и че всеки заем ще бъде предоставен при извънредни обстоятелства и когато асиметричните сътресения се проявяват под формата на безработица с нива над нормалните. Въпреки това, признавайки значението на пазарната и фискалната дисциплина, ЕИСК е съгласен с целта на функцията за стабилизиране и потвърждава, че това е първата стъпка към една по-развита функция за стабилизиране.

3.4.

ЕИСК разбира, че Комисията не би могла да предостави окончателен списък на асиметричните сътресения, които може да включват, наред с другото, криза на ликвидността. ЕИСК счита, че подходящият отговор на криза с ликвидността е не ЕФСИ, а програмата за окончателни парични трансакции (ОПТ) на Европейската централна банка, при положение че държавата членка участва в програмата за Европейския механизъм за стабилност (ЕМС). ЕИСК счита, че би било неудачно да се изготви изчерпателен списък на асиметричните сътресения и въз основа на макроикономическите симулации на Комисията, основани на предишни данни, е спокоен за ефективността на функцията за стабилност като механизъм за предотвратяване на кризи.

3.5.

ЕИСК разбира, че ЕФСИ се различава от Европейския механизъм за стабилност (ЕМС), който по време на финансовата криза се разви като фонд за подпомагане. ЕМС се свързва по-стриктно със спасителна програма, характерна с по-тежките си условия, която разполага с кредитен капацитет от 500 милиарда евро и може да се използва от държавите членки, загубили способността си да вземат заеми на капиталовите пазари.

3.6.

Поради това е необходимо да се направи ясно разграничение между двата фонда. ЕФСИ е много по-ограничена по обхват и въпреки че е предназначена за всякакви по размер държави членки, ЕИСК счита, че с предложения фонд от 30 милиарда евро би била по-подходяща за по-малките държави членки от еврозоната и извън нея. Затова ЕИСК изразява опасения във връзка с размера на фонда, в случай че две или повече държави членки бъдат засегнати от асиметрични сътресения. Следователно предложената ЕФСИ не може да се счита за окончателно решение за държавите членки, изправени пред еднократни проблеми, като например екологично бедствие, енергийна криза или локализирана банкова криза.

4. Специфични бележки

4.1.

ЕИСК признава, че при прилагането на формулата за определяне на размера на заема за отговарящите на изискванията държави членки (държавите членки от еврозоната и държавите, стремящи се към членство в Европейския валутен механизъм), заемите ще осигурят известно увеличаване на публичните инвестиции (като се приеме, че това са качествени инвестиции) по време на асиметрични сътресения, но не може да се очаква незабавно въздействие. Икономическото възстановяване ще отнеме време и положителните ефекти вероятно ще бъдат усетени в средносрочен и дългосрочен план. Поради това предложението трябва да бъде по-реалистично по отношение на планираните цели и възможните резултати от ЕФСИ.

4.2.

ЕИСК отбелязва, че ако безработицата е единственият критерий за активиране на подпомагането, това може да доведе до известни недостатъци по отношение на навременността на функцията за стабилизиране. Добре е да се обмислят и други допълващи показатели, които обикновено предшестват безработицата, по отношение на предвиждането на предстоящо голямо сътресение, така че да може да се задейства един първоначален размер на подпомагане преди „голямото“ сътресение да бъде изцяло прехвърлено към показателя за безработица. След като безработицата се е повишила значително, вече може да е била нанесена икономическа вреда на производителния капацитет на икономиката. Например икономика, която понася рязък спад на износа на стоки и услуги, не е задължително да понесе успоредно повишаване на безработицата.

4.3.

Следователно би било ценно да има инструмент, който да може да бъде активиран преди симптомите напълно да се прехвърлят върху пазара на труда. С други думи е необходимо да се допълни критерият за безработицата с набор от показатели за ранно предупреждение, които могат да включват промяната в износа на стоки и услуги, промяната в равнището на складовите наличности и други водещи показатели, които ясно показват наличието на икономическо сътресение. По този начин предложената функция за стабилизиране би била много по-навременна и ефективна.

4.4.

Освен това средното равнище на безработица за период от 15 години, което трябва да е надвишено, за да отговаря дадена държава членка на условията за подпомагане, може да работи срещу държавите, успели да намалят структурната безработица. Би било по-подходящо да се постави по-кратък срок от може би пет години.

4.5.

ЕИСК отбелязва, че както е предложено, на ЕФСИ ще бъде позволено да заема парични средства на капиталовите пазари и да отпуска заеми на държавите членки, като лихвата се субсидира за покриване на разходите по заемите. Както беше заявено по-рано, субсидията ще бъде финансирана въз основа на т.нар „сеньораж“ и събирана чрез национални вноски във ФПС. ЕИСК счита, че държавите членки трябва да заявят своите политически и финансови ангажименти предварително.

4.6.

Предвид това, че ЕФСИ не се счита за „допълваща“ съществуващите инструменти, общата стойност на заемите, които са на разположение за механизма за ППБ, Европейския механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС) и самата ЕФСИ, могат да бъдат ограничени от „единен“ лимит. Поне на теория един нов механизъм като този ще намали ефективно кредитния капацитет на ЕМФС с 30 милиарда евро, които се предлагат за ЕФСИ. Поради това Европейската комисия има задължението постоянно да балансира неизвършени плащания от страна на съответните държави членки, както и условните пасиви.

4.7.

ЕИСК счита, че ЕФСИ и ЕМФС имат донякъде сходен обхват. И двата фонда са предназначени да предоставят финансова подкрепа на държавите членки. От друга страна, тъй като ЕФСИ и ЕМФС имат отделни условия за допустимост, ЕИСК счита, че условията на ЕМФС ще продължат да се прилагат, което донякъде ще намали ефективността на ЕФСИ.

4.8.

ЕИСК обръща внимание на субсидирането на лихвите, от което ще се възползват съответните държави членки. В случай на криза, при равни други условия, ефектът на тази лихвена субсидия може да бъде потенциално повишаване на разходите за лихвените плащания поради рисковете, създавани от държава членка, изправена пред криза. Това от своя страна ще окаже отрицателно въздействие върху публичните финанси на съответната държава членка. Ефективността на качествените публични инвестиции, а оттам и на самата ЕФСИ, следователно е от съществено значение за намаляване на всички пазарни рискове, които засягат съответната държава членка и нейните разходи за получаване на заеми в средносрочен и дългосрочен план.

4.9.

ЕИСК обръща внимание на надзора на публичните инвестиции от страна на Комисията, на който ще подлежи съответната държава членка, както се изисква от предложението. ЕИСК не се обявява срещу това по принцип, но счита, че на съответната държава членка следва да бъде позволена достатъчна свобода на действие при определянето на вида на необходимите инвестиции, и поради това настоява за постигане на баланс между надзора на Комисията, от една страна, и свободата на действие на съответната държава членка относно публичните разходи, от друга. ЕИСК счита още, че и публичните инвестиции следва да се възприемат като инструмент за солидарност.

4.10.

На последно място, ЕИСК отбелязва, че предложението на Комисията дава възможност за по-нататъшно развитие на схемата, което може да се изрази в застрахователен механизъм за макроикономическо стабилизиране. От гледна точка на ЕИСК това представлява признаване на ограниченията на ЕФСИ, както и че в настоящия си формат предложението в крайна сметка ще трябва да се допълни от всеобхватна функция за стабилизиране, като например застрахователна схема за целия ЕС, която да действа като автоматичен стабилизатор при макроикономически сътресения. Ако междувременно ЕС бъде засегнат от друга финансова и икономическа криза, ЕИСК препоръчва координиран подход за разгръщане на всички целесъобразни финансови инструменти, включително ЕФСИ.

Брюксел, 17 октомври 2018 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Luca JAHIER

(1) Писмо за намеренията до председателя Антонио Таяни и до министър-председателя Юри Ратас, Жан-Клод Юнкер, Европейски съюз, 13 септември 2017 г.

(2) Доклад на петимата председатели: „Завършване на европейския икономически и паричен съюз“, 22 юни 2015 г.

(3) COM(2017) 291 final.

(4) COM(2017) 821 final.

(5) Вж. например становището на ЕИСК относно „Икономическата политика на еврозоната“ (ОВ C 173, 31.5.2017 г., стр. 33) и становището на ЕИСК относно „Задълбочаване на ИПС до 2025 г.“ (ОВ C 81, 2.3.2018 г. стр. 124).

(6) Вж. например становището на ЕИСК относно „Пакет за Икономическия и паричен съюз“ (ОВ C 262, 25.7.2018 г., стр. 28).