Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки“

(COM(2018) 324 final — 2018/0136 (COD)

(2019/C 62/28)

Докладчик:

Jukka AHTELA

Консултация	Европейска комисия, 18.6.2018 г.
Правно основание	Член 304 от ДФЕС
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	26.9.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	17.10.2018 г.
Пленарна сесия №	538
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	156/2/7

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК приветства предложението на Комисията за регламент за създаване на нов инструмент, който би позволил прилагането на икономически корективни мерки спрямо държавите членки, извършващи тежки и продължаващи нарушения на ценностите, изброени в член 2 от Договора за ЕС (ДЕС). ЕИСК отбелязва, че Комисията вече разполага с подобни корективни правомощия да насърчава спазването на правилата за добро икономическо управление (1), и оценява положително настоящото предложение, с което се въвеждат корективни мерки за гарантиране на принципите на правовата държава. В това отношение ЕИСК приветства факта, че актовете за приложение, предлагани от Комисията съгласно настоящия регламент, ще се приемат чрез гласуване с обратно квалифицирано мнозинство в Съвета.

1.2.

ЕИСК подчертава значението на принципите на правовата държава за европейските граждани, както и за предприемачеството, иновациите и инвестициите. Все пак Комитетът препоръчва предложението да бъде изменено, за да включва по-широко понятие за принципи на правовата държава, които обхващат защитата на основните права и гарантират плуралистичната демокрация. Правовата държава е само една от ценностите, на които се основава ЕС, съгласно посоченото в член 2 от ДЕС. Правовата държава съществува във взаимнозависимо, неделимо тристранно отношение с основните права и демокрацията. Само когато тези три ценности се гарантират в съчетание, е възможно да се предотврати злоупотребата с държавна власт.

1.3.

ЕИСК изразява съгласие, че действителното зачитане на принципите на правовата държава е предпоставка обществеността да получи необходимата увереност, че разходването на средства на ЕС в държавите членки е достатъчно защитено. ЕИСК приветства факта, че предложението ще засили допълнително защитата на финансовите интереси на ЕС. Все пак ЕИСК настоява, че предложеният от Комисията механизъм би трябвало да се активира автоматично само когато финансовите интереси на ЕС са засегнати от рискове, свързани с широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава.

1.4.

Освен това ЕИСК счита, че основната цел на предложението следва да бъде защитата на ценностите, посочени в член 2, посредством защитата на финансите на ЕС. Поради това ЕИСК препоръчва предложението да бъде изменено, за да позволява на Комисията да предлага актове за изпълнение на регламента в случаите, когато е налице сериозна, продължаваща и системна заплаха за правовата държава, основните права или стандартите, гарантиращи плуралистичната демокрация, тъй като тези мерки по естеството си може да представляват пряк риск за финансовите интереси на ЕС.

1.5.

ЕИСК насърчава Комисията като превантивна мярка да продължи да развива канали за политически дебат относно ценностите по член 2 в държавите членки. Ето защо Комитетът призовава настоятелно Комисията да предложи създаването на система за редовен и независим мониторинг на прилагането на тези ценности в държавите членки в съответствие с предишни предложения на ЕИСК и Европейския парламент.

1.6.

ЕИСК препоръчва да бъде включен сред органите, които Комисията ще информира относно мерките, предложени или приети съгласно това законодателство, и да бъде изрично посочен сред съответните източници на информация за целите на преценката на Комисията за съществуването на сериозно незачитане на принципите на правовата държава. Това ще позволи на ЕИСК да направи съдържателен и ефективен принос за защитата на ценностите по член 2, както и да гарантира, че мнението на организираното гражданско общество е изразено.

2.   Въведение и общ преглед на предложението

2.1.

Настоящото предложение на Комисията има за цел да защити бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки. Комисията обосновава своето предложение, като посочва необходимостта от защита на финансите на Съюза, като изисква от държавите членки да поддържат достатъчно надеждни гаранции относно начините, по които се управляват и изразходват средствата на ЕС. От държавите членки вече се изисква да докажат, че са въвели подходящи институционални и процедурни гаранции, за да осигурят ефективното и законосъобразно изразходване на средствата на ЕС. Все пак правилното функциониране на тези национални механизми за проверка не може да бъде гарантирано без надзор под формата на независима съдебна система, прокуратура и разследващи органи, които се борят с измамите и корупцията.

2.2.

Предложението на Комисията ще позволи спиране или корекции на плащанията, забрана на поемането на нови правни задължения, намаляване на задължения или прекъсване на сроковете за плащане като ответна мярка при установено широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава. Това се отнася и за всички фондове на ЕС. Комисията може да стигне до констатация за наличие на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава по-специално когато: независимостта на съдебната система е застрашена; органите на публичната власт не са възпрени, коригирани и санкционирани за произволно или незаконосъобразно поведение; не са предоставени ресурси на органите на публичната власт, което пречи на правилното им функциониране; не са взети мерки за избягване на конфликт на интереси в органите на публичната власт; държавата ограничава достъпността и ефективността на средствата за правна защита.

2.3.

Според предложението споменатите случаи на незачитане ще водят до налагане на корективни мерки, когато съществува риск да бъдат засегнати доброто финансово управление или защитата на финансовите интереси на Съюза чрез възпрепятстване на: националните органи, които изпълняват бюджета на ЕС; разследването или наказателното преследване на случаи на измама и корупция; ефективния съдебен контрол на националните органи; предотвратяването на случаите на измама и корупция и налагането на ефективни и възпиращи санкции; възстановяването на неправомерно изплатени средства; съдействието на OLAF и Европейската прокуратура в хода на провежданите от тях разследвания или наказателно преследване.

3.   Общи бележки

3.1.

ЕС е основан на общи за държавите членки ценности, включително принципите на правовата държава съгласно заявеното в член 2 от ДЕС. Освен това зачитането на принципите на правовата държава гарантира правна сигурност и еднакви условия на конкуренция за стопанските инициативи, иновациите и инвестициите и лоялна конкуренция на вътрешния пазар, която е от полза за потребителите и гражданите. Това е предварително условие за взаимното доверие, необходимо за гладкото функциониране на ЕС. Незачитането на принципите на правовата държава спъва балансираното икономическо и социално развитие, съобразено с целите за устойчиво развитие, което е двигателят, позволяващ на ЕС и на правителствата в него да се стремят към постигането на първостепенната цел за Съюз, който „насърчава мира, ценностите си и благоденствието на своите народи“, както се заявява в член 3 от ДЕС.

3.2.

ЕИСК изразява съжаление, че договорите на ЕС не предвиждат изрично, че държавите членки трябва да продължат да отговарят на критериите от Копенхаген и след присъединяването си (2). ЕИСК отбелязва, че институциите на ЕС не разполагат с достатъчно надеждни и добре изготвени инструменти, които да им позволяват защита от възникналите понастоящем заплахи за правовата държава, основните права и плуралистичната демокрация в държавите членки.

3.3.

Принципите на правовата държава са взаимнозависими и неразривно свързани с гаранциите, защитаващи плуралистичната демокрация и спазването на основните права. Принципите на правовата държава гарантират, че правителствата спазват стандартите, свързани с основните права, а плуралистичната демокрация гарантира, че правителствата водят политика, която повишава благоденствието на всички техни граждани. Придържането към принципите на правовата държава само по себе си не гарантира, че законодателството зачита основните права, нито че е съобразено с приобщаващ и легитимен процес, основан на добре информиран, плуралистичен и балансиран обществен дебат и участие. За да се избегне „управление според правото“, наред с принципите на правовата държава трябва да се спазват и основните права и плуралистичните демократични стандарти.

3.4.

Комисията определя предложения регламент като средство за защита на бюджета на ЕС, което същевременно защитава принципите на правовата държава. ЕИСК изразява съгласие, че действителното зачитане на принципите на правовата държава е предпоставка обществеността да получи необходимата увереност, че разходването на средства на ЕС в държавите членки е достатъчно защитено. При все това ЕИСК счита, че предложението представлява потенциален инструмент за защита на всички ценности по член 2 посредством бюджета на ЕС.

3.5.

ЕИСК подчертава, че е изключително важно да се покаже на европейските граждани, че средствата на ЕС се управляват без корупция и в съответствие със законодателството на Съюза. Еднакво важно е ЕС да защитава основополагащите си ценности, които са установени в името на неговите граждани. Комисията следва да бъде оправомощена да предприема действия съгласно настоящия регламент, когато ценностите по член 2 са под сериозна, системна и продължаваща заплаха, тъй като тази заплаха по естеството си може да представлява пряк риск за финансите на ЕС.

3.6.

Както се отбелязва в неотдавнашни резолюции на Европейския парламент и в декларации на Европейската комисия и председателство на Съвета, принципите на правовата държава, основните права и стандартите на плуралистичната демокрация в ЕС са все по-застрашени. Докато положението в някои държави членки вече представлява много голямо предизвикателство, популисткият авторитаризъм, който противоречи на основополагащите ценности на ЕС, а често се опълчва и срещу самия Съюз, продължава да набира сила в държавите членки.

3.7.

ЕИСК отбелязва недостатъците на настоящите инструменти, с които разполагат институциите на ЕС за защита на ценностите по член 2. Процедурите за нарушения обикновено имат много тясно ограничен фокус върху технически правни въпроси с цел предотвратяване или неутрализиране на съгласувани атаки срещу принципите на правовата държава. Член 7 от ДЕС позволява на Съвета да разглежда по-цялостно мерки срещу подкопаването на принципите на правовата държава, но се оказва изключително трудно да се мобилизира достатъчна политическа воля за активиране на процедурата.

3.8.

Относно уредбата за правовата държава, въпреки че е по-лесно да бъде приложена отколкото член 7, тя е незадължителна процедура, чиято ефективност е съмнителна, когато е насочена срещу правителства, които не желаят да сътрудничат добросъвестно на Комисията. Освен това праговете, необходими за прилагане на уредбата относно правовата държава и на член 7, са толкова високи, че към момента на използване на тези инструменти незачитането на ценностите по член 2 става изключително тежко и поради това по-трудно за преодоляване.

3.9.

В светлината на нарастващите предизвикателства и липсата на подходящи и ефективни инструменти, ЕИСК призовава Европейската комисия да продължи все по-неотложния политически дебат между институциите и държавите членки относно начините за по-добра защита на ценностите по член 2 и да разработи допълнителни инструменти за защита на правовата държава, основните права и гаранциите за демократичен плурализъм.

3.10.

ЕИСК припомня становището си относно „Европейски механизъм за контрол на принципите на правовата държава и основните права“, в което подкрепя създаването на механизъм на равнището на ЕС за наблюдение на зачитането на принципите на правовата държава и основните права посредством независим мониторинг и диалог между държавите членки и институциите на ЕС (3).

3.11.

ЕИСК поддържа позицията си, че създаването на подобен превантивен механизъм, както е предложен от Европейския парламент, би допълнило съществуващите инструменти за защита на ценностите по член 2 (4). Създаването на превантивен механизъм би установило слабостите в осъществяването на тези ценности още при появата им на национално равнище и би позволило тяхното своевременно отстраняване.

3.12.

Като допълнителна мярка ЕИСК предлага да се създаде на европейско равнище платформа на гражданското общество или годишен форум с участието на ЕИСК, първо, за да се позволи на факторите в ЕС, отговорни за вземането на решения, да получават своевременно предупреждение относно появата на заплахи за ценностите по член 2 пряко от местните организации, и второ, за да се улесни взаимното извличане на поуки и транснационалното сътрудничество между организациите на гражданското общество, които работят предимно на национално равнище.

3.13.

Важно е ЕС да обмисли начини за подкрепа на организациите на гражданското общество и медиите, които наблюдават и съобщават за появата на заплахи по отношение на член 2. ЕИСК счита, че един инструмент за финансиране в подкрепа на организациите на гражданското общество, които популяризират ценностите по член 2 в държавите членки, би представлявал важно допълнение към настоящото предложение чрез насърчаването на местна подкрепа за тези ценности сред обществеността. В това отношение ЕИСК се позовава на друго свое становище, относно предложенията за нов фонд „Правосъдие, права и ценности“ (5), и призовава Съвета и Европейския парламент да увеличат значително средствата за този фонд съгласно решението относно многогодишната финансова рамка за периода след 2020 г.

4.   Конкретни бележки

4.1.

ЕИСК счита, че наличието на ефективен съдебен контрол върху действията и бездействията на органите на публичната власт, упражняван от независими съдилища, е от съществено значение не само за гарантирането на ефективно изразходване на средствата на ЕС в съответствие със законодателството на ЕС. Този контрол също така е единственото средство, което може да гарантира ефективна защита на правата на всички граждани на ЕС, произтичащи от законодателството на ЕС, както и еднаквото му тълкуване във всички държави членки, от което зависи общият пазар и пространството на свобода, сигурност и правосъдие.

4.2.

ЕИСК одобрява използването на гласуване с обратно квалифицирано мнозинство в Съвета като средство за приемане на акта за изпълнение относно подходящите мерки. Това ще позволи обективното вземане на мерки, ако Комисията счете, че дадена държава членка допуска широко разпространено незачитане на ценностите, и ще сведе до минимум риска от бездействие или политическа селективност, която може да е резултат от изискването за гласуване в Съвета.

4.3.

ЕИСК разбира предизвикателствата, свързани с разписването на по-подробни критерии за определяне на наличието на широко разпространено незачитане на ценностите. При все това ЕИСК се пита дали предложението може да стане по-убедително чрез включването на такива подробни критерии. Съществуването на по-подробни критерии би могло да спомогне да се гарантира, че легитимността на решението на Комисията не се подкопава от твърдения за пристрастност или липсата на обективност. Такива критерии могат да бъдат включени под формата на насоки, изготвени от Комисията след приемането на предложението, и могат да се основават на собствените критерии на Комисията, свързани с рамката относно принципите на правовата държава, както и на списъка на критериите за правова държава, приет от Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианска комисия).

4.4.

Както е подчертавал ЕИСК, правовата държава, демокрацията и основните права са взаимнозависими и това се посочва в член 2 от предложението на Комисията. В допълнение към по-подробните критерии за правова държава в предложението следва да се включат и критерии, които позволяват на Комисията да установи наличието на сериозна, системна и продължаваща заплаха за спазването на основните права или гаранциите за плуралистична демокрация. Когато положението в дадена държава членка отговаря на тези критерии, Комисията следва да има право да приема корективни мерки по реда на настоящия регламент.

4.5.

ЕИСК отбелязва, че Комисията трябва да вземе предвид цялата необходима информация, включително решенията на Съда, докладите на Сметната палата и заключенията и препоръките на съответните международни организации. Някои надзорни органи на Съвета на Европа, като Венецианската комисия и Групата държави срещу корупцията (GRECO), играят важна роля в наблюдението за спазване на принципите на правовата държава в държавите членки. Венецианската комисия е изготвила няколко становища относно състоянието на правовата държава в редица държави — членки на ЕС, а GRECO периодично отправя препоръки към държавите членки. Европейската служба за борба с измамите (OLAF), националните омбудсмани, сдруженията на съдиите и съдебните мрежи рутинно докладват за състоянието на националните механизми за правосъдие, борба с корупцията и измамите.

4.6.

Други международни органи периодично наблюдават и оценяват спазването на стандартите за основните права и гаранциите за плуралистична демокрация в държавите членки, включително Агенцията на Европейския съюз за основните права, комисаря на Съвета на Европа по правата на човека, Европейския съд по правата на човека, Съвета на ООН по правата на човека и органите на ООН, които наблюдават спазването на договорите за правата на човека. Освен това често независимите организации на гражданското общество също са надежден източник на информация и анализи. Изричното споменаване на тези образувания в предложението би отразило специалната им роля в гарантирането на ценностите, изброени в член 2 от ДЕС.

4.7.

Освен това ЕИСК счита, че като институция, представляваща гражданското общество в ЕС, неговите собствени анализи и бележки са от особено значение за Комисията при установяването на наличие на сериозно незачитане на принципите на правовата държава в дадена държава членка съгласно настоящия регламент и съгласно други инструменти. В това отношение ЕИСК насочва вниманието на Комисията към създадената работна група на ЕИСК по въпросите на основните права и правовата държава, която ще гарантира отделянето на специално внимание на защитата на ценностите на член 2.

4.8.

Включването на ЕИСК сред органите, които Комисията ще информира текущо за предложените или приетите мерки съгласно настоящото законодателство, и сред съответните източници на информация за целите на определянето от нея на наличие на сериозно незачитане на принципите на правовата държава ще позволи на ЕИСК да даде съществен и ефективен принос към защитата на ценностите по член 2 и ще гарантира, че гласът на организираното гражданско общество е представен.

4.9.

ЕИСК подкрепя напълно целта на Комисията последиците от задействането на предложения механизъм да се носят от лицата, които са отговорни за пропуските, а не от отделните бенефициери на финансиране от ЕС, като например участващите в „Еразъм“ студенти, изследователи и организации на гражданското общество (6).

4.10.

ЕИСК отбелязва, че според предложението в случай на вземане на мерки държавата членка остава отговорна за разпределението на въпросните средства. ЕИСК счита, че макар това да е правно обосновано, то на практика няма да има ефект, нито ще попречи на държавата членка да откаже разпределението на въпросните средства, като обвини Комисията за това с цел политическа изгода. Тъй като обществеността вероятно няма да може да разбере тънкостите на законодателството на ЕС, държавите членки ще могат да направят пряка връзка между съкращенията на финансирането и решението на Комисията. Това ще създаде ситуация, в която Комисията може да бъде възпрепятствана да вземе мерки срещу дадена държава членка поради възможната бурна реакция на общественото мнение. Това е особено рисковано в онези държави членки, в които правителството има контрол или влияние върху обществените и частните медии, което обикновено е факт в държавите членки, допускащи сериозно незачитане на принципите на правовата държава.

4.11.

ЕИСК насърчава Комисията да обмисли начини за намаляване на риска от отрицателно въздействие върху отделни бенефициери и от възможно осуетяване на мерките, приети съгласно настоящия регламент с цел извличане на политическа изгода от правителствата, нарушаващи ценностите по член 2. Комисията може да обмисли алтернативни способи, чрез които да гарантира, че средствата на ЕС стигат до бенефициерите, за които са предназначени. Една такава възможност може да бъде създаването на изпълнителна агенция, която да поеме пряко управлението на съответните средства.

4.12.

За премахването на широко разпространено незачитане, за да бъдат отменени мерките, взети съгласно настоящия регламент, ЕИСК подчертава значението на открития диалог между засегнатата държава членка и институциите на ЕС, както се предлага в предложението. Институциите и държавите членки следва да вземат предвид мненията на организациите на гражданското общество относно положението в съответната държава членка, адекватността на предприетите мерки за премахването на широко разпространеното незачитане, както и адекватността на предприетите мерки за предотвратяване на повтарянето им в бъдеще.

---

(1)  ОВ L 347, 20.12.2013 г, стр. 320, член 23.

(2)  Създаден от Европейския съвет в Копенхаген през 1993 г.

(3)  ОВ C 34, 2.2.2017 г, стр. 8.

(4)  2015/2254(INL)

(5)  SOC/599 (вж. стр. 178 от настоящия брой на Официален вестник) относно COM(2018) 383 final и COM(2018) 384.

(6)  COM(2018) 98 final, стр. 16.