I.

Сметната палата извърши одит на:

II.

Сметната палата счита, че консолидираните отчети на Европейския съюз (ЕС) за годината, приключила на 31 декември 2016 г., дават вярна представа във всички съществени аспекти за финансовото състояние на Европейския съюз към 31 декември 2016 г., както и за резултатите от неговите операции, паричните потоци за приключилата на тази дата финансова година и промените в нетните активи, в съответствие с Финансовия регламент и счетоводните правила, основаващи се на международно признати счетоводни стандарти за публичния сектор.

III.

Сметната палата счита, че свързаните с отчетите приходи за годината, приключила на 31 декември 2016 г., са законосъобразни и редовни във всички съществени аспекти.

IV.

С изключение на последиците от въпросите, описани в основанието за изразяване на становище с резерви относно законосъобразността и редовността на свързаните с отчетите плащания, Сметната палата счита, че свързаните с отчетите плащания за годината, приключила на 31 декември 2016 г., са законосъобразни и редовни във всички съществени аспекти.

V.

Сметната палата извърши своя одит в съответствие с международните одитни стандарти и етичните кодекси на Международната федерация на счетоводителите (IFAC) и международните стандарти на ИНТОСАЙ (МСВОИ). Отговорностите на Сметната палата съгласно тези стандарти са описани подробно в раздела „Отговорности на одитора“ от доклада на ЕСП. Сметната палата е независима институция по смисъла на Етичния кодекс на професионалните счетоводители, публикуван от Съвета за международни етични стандарти на счетоводителите (СМЕСС), и също така се подчинява на етични изисквания, приложими към извършвания от нея одит. ЕСП е изпълнила своите етични задължения в съответствие с тези изисквания и с Кодекса на СМЕСС. Считаме, че събраните одитни данни са достатъчни и подходящи за обосноваване на нашето становище.

VI.

Разходите, извършени през 2016 г. и свързани с принципа на възстановяване на средства (3), са засегнати съществено от грешки. Сметната палата изчислява процента грешки за плащанията, свързани с отчетите, на 4,8  %. Изчисленият общ процент грешки (3,1  %) продължава да надхвърля установения от нас праг на същественост, но не е широко разпространен. Изплатените средства, свързани с права за получаване на плащане, не са засегнати от съществено ниво на грешки (4). Нашето общо заключение се потвърждава от анализа на Комисията относно изложените на риск суми, представен в нейния годишен доклад за управление и изпълнение на бюджета на ЕС.

VII.

Според нашата професионална преценка основни одитни въпроси са тези, които имат най-голямо значение при извършването на одита на консолидираните отчети за текущия период. Тези въпроси са разгледани общо в контекста на одита на консолидираните отчети и при изготвянето на нашето становище относно отчетите. Сметната палата не предоставя отделно становище по тях.

VIII.

В края на 2016 г. счетоводният баланс на ЕС включва пенсии и други надбавки за служителите в размер на 67,2  млрд. евро. Това е един от най-големите пасиви в счетоводния баланс, представляващ почти една трета от общия размер на пасивите за 2016 г. (234,8  млрд. евро).

IX.

По-голямата част от провизиите за пенсии и други надбавки за служители (58,7  млрд. евро) са свързани с пенсионноосигурителната схема за длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз. Тези пенсионни задължения обхващат „дефинирания доход“, гарантиран от член 83 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (Правилника за персонала) и член 4, параграф 3 от Договора за Европейския съюз. Пасивите, вписани в отчетите, представляват сумата, която би била включена в пенсионен фонд, ако такъв беше създаден за изплащане на средствата, свързани със задълженията по настоящите пенсии за осигурителен стаж (5). Освен пенсиите за осигурителен стаж те включват и пенсиите за инвалидност и наследствените пенсии за преживелия съпруг и/или сираците на длъжностни лица на ЕС. В съответствие с член 83 от Правилника за длъжностните лица надбавките от пенсионноосигурителната схема се изплащат от бюджета на ЕС, като държавите членки съвместно гарантират изплащането им, а длъжностните лица участват във финансирането на една трета от пенсионноосигурителната схема.

X.

Тази пенсионноосигурителна схема представлява задължителна професионална пенсионноосигурителна схема за служители на ЕС, съгласно която вноските от служителите и тези от институциите и органите, които са ги наели на работа, се използват за финансиране на бъдещи пенсионни права. Тя е замислена така, че чрез корекции на ставката за участие в схемата и на възрастта за пенсиониране да бъде по подразбиране в актюерски баланс. Броят и разнообразието на параметрите, използвани за изчисляване на дългосрочната прогноза на пенсионните разходи, говорят за актюерския характер на това изчисление, което в крайна сметка се извършва от Евростат на годишна основа.

XI.

По време на одита Сметната палата извърши оценка на актюерските допускания и свързаното с тях остойностяване на провизиите за пенсии. Сметната палата провери цифровите данни, актюерските параметри, изчисляването на провизията, както и представянето на консолидирания счетоводен баланс и бележките към консолидираните финансови отчети. При извършения от Сметната палата одит на справедливата стойност на провизиите бяха установени някои непълноти и неточности в съответната първична база данни, които обаче не оказват съществено въздействие върху консолидираните отчети на ЕС. Както е посочено в бележка 2.9 от консолидираните финансови отчети, Комисията ще предприеме допълнителни стъпки за подобряване на своите процедури, използвани за изчисляване на социалните придобивки на служителите. Сметната палата ще продължи да проследява тези процеси.

XII.

В края на 2016 г. Комисията е изчислила, че извършените допустими разходи, дължими на бенефициентите, но все още неотчетени пред нея, са в размер на 102 млрд. евро (в края на 2015 г.: 106 млрд. евро). Те са отразени като начислени разходи.

XIII.

По отношение на крайногодишните разчети Сметната палата провери методологията и системите за контрол, прилагани в основните генерални дирекции. Формирахме извадки от фактури и авансови плащания и направихме проверка на тези елементи с оглед оценка на риска от неточности в данните за начислените разходи. Бяха поискани допълнителни пояснения от счетоводните служби на Комисията във връзка с приложените общи методи, и по-специално по отношение на новия метод, използван в областта „Сближаване“ за програмния период 2014—2020 г.

XIV.

Въз основа на извършената проверка можем да заключим, че общият размер на начислените разходи в окончателния консолидиран счетоводен баланс е представен вярно за основните генерални дирекции. В някои по-малки генерални дирекции обаче Сметната палата установи системни слабости, отнасящи се до данните в края на годината. В тази връзка Комисията разработи план за действие.

XV.

Органите в държавите членки прехвърлят част от авансираното от Комисията финансиране към финансови инструменти, които се изпълняват под формата на заеми, капиталови инструменти или гаранции.

XVI.

Законодателството на ЕС по отношение на многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2007—2013 г. не задължаваше тези органи да изготвят периодични справки относно държаните в инструментите средства в такъв срок, който да е съобразен с изготвянето на отчетите. Ето защо Комисията правеше приблизителна оценка на използването на авансовите плащания въз основа на последния наличен доклад (в случая — доклад от края на 2015 г.), като приемаше, че средствата ще бъдат използвани изцяло и равномерно през периода на функциониране на инструментите (първоначално до 31 декември 2015 г., но удължен по-късно до 31 март 2017 г.). Сметната палата отбелязва, че въпреки нейните констатации за използването на финансови инструменти през 2016 г. извън периода на допустимост (вж. глава 6, точки 6.20 и 6.21), Комисията не е предприела стъпки за събиране на неправомерно изплатените суми. Следователно представянето в счетоводния баланс и бележка 2.5 от консолидираните финансови отчети отразява позицията на Комисията.

XVII.

При МФР за периода 2014—2020 г. във всяка заявка за възстановяване на разходи органите трябва да предоставят информация относно авансовите плащания към финансови инструменти и средствата, които са изплатили на крайните бенефициенти. Въз основа на тази информация се изчислява прогнозна стойност, която се вписва в отчетите за периода от датата на последната получена заявка за разходи до края на годината.

XVIII.

Сметната палата разгледа прилаганата процедура за признаване на съответното авансово финансиране и счита, че сумата в счетоводния баланс е представена достоверно.

XIX.

Ръководството носи отговорност по отношение на информацията, попадаща под рубриката „Друга информация“. Тя включва „Обсъждане и анализ на финансовите отчети“, но не и консолидираните отчети, нито нашия одитен доклад. Становището на Сметната палата относно консолидираните отчети не обхваща останалата информация и поради това ЕСП не формулира заключение за достоверност. В контекста на извършения одит на консолидираните отчети отговорността на ЕСП е да проучи останалата информация и по този начин да прецени дали тя не показва съществено несъответствие с консолидираните отчети или с данните, получени от Сметната палата по време на одита, или дали в друго отношение тя не съдържа съществени неточности. Ако въз основа на своята дейност Сметната палата установи, че по отношение на останалата информация са налице съществени неточности, тя е длъжна да оповести този факт. В тази връзка Сметната палата счита, че няма съществени неточности.

XX.

Съгласно членове 310—325 от ДФЕС и Финансовия регламент ръководството отговаря за изготвянето и представянето на консолидираните отчети на Европейския съюз въз основа на международно признати счетоводни стандарти за публичния сектор, както и за законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. Тази отговорност включва разработване, въвеждане и поддържане на система за вътрешен контрол, необходима за изготвянето и представянето на финансовите отчети, с цел те да не съдържат съществени неточности, независимо дали същите произтичат от измами, или от грешки. Ръководството също така отговаря за осигуряване на съответствие на дейностите, финансовите операции и отразената във финансовите отчети информация с приложимата нормативна уредба. Комисията носи крайната отговорност за законосъобразността и редовността на операциите, свързани с отчетите на Европейския съюз (член 317 от ДФЕС).

XXI.

При изготвянето на консолидираните отчети ръководството следва да извърши оценка на способността на ЕС да продължи да работи като действащо предприятие, да оповестява, ако е приложимо, информация, свързана с принципа на действащо предприятие, и да използва счетоводна отчетност на база принципа на действащо предприятие.

XXII.

Комисията отговаря за контрола върху процедурата за финансово отчитане на ЕС.

XXIII.

Целта на Сметната палата е да получи достатъчна увереност, че консолидираните отчети на Европейския съюз не са засегнати от съществени неточности и че свързаните с тях операции са законосъобразни и редовни. Въз основа на извършения одит Сметната палата също така следва да представи на Европейския парламент и на Съвета във връзка с изпълнението на бюджета декларация за достоверност относно надеждността на отчетите, както и относно законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. „Достатъчна увереност“ означава високо ниво на увереност, но това не представлява гаранция, че при одита винаги ще бъдат разкривани евентуалните съществени неточности или несъответствия с приложимата нормативна уредба, които могат да се дължат на измами или на грешки. Тези неточности или несъответствия се считат за съществени, ако може разумно да се очаква, че индивидуално или взети заедно могат да повлияят на икономическите решения, които потребителите ще вземат въз основа на тези консолидирани отчети.

XXIV.

В областта на приходите Сметната палата извършва проверка на собствените ресурси от данъка върху добавената стойност и от брутния национален доход, като приема за своя отправна точка съответните макроикономически агрегати, въз основа на които са направени изчисленията, и прави оценка на системите на Комисията за обработка на данните до получаването на вноските от държавите членки и вписването им в консолидираните отчети. По отношение на традиционните собствени ресурси Сметната палата проверява счетоводната документация на митническите органи и анализира потоците от мита, докато съответните суми бъдат получени от Комисията и вписани в сметките.

XXV.

В областта на разходите Сметната палата проверява операциите по извършване на плащания, след като разходите са били извършени, вписани и приети. Тази проверка включва всички категории плащания (включително извършените за закупуване на активи), които са различни от авансовите плащания, към момента на тяхното извършване. Проверката на авансовите плащания се извършва, когато получателят на тези средства представи основание за правилното им използване, а съответната институция или орган приемат това основание и уравнят авансовото плащане през същата година или по-късно.

XXVI.

В съответствие с МОС и МСВОИ през цялото времетраене на извършването на одита ЕСП упражнява професионална преценка и поддържа отношение на професионален скептицизъм. Сметната палата също така:

XXVII.

Наред с други въпроси Сметната палата информира ръководството относно планирания обхват и график на одита и значимите одитни констатации, включително относно евентуалните значителни недостатъци на вътрешния контрол, установени по време на одита.

XXVIII.

По отношение на въпросите, разисквани с Комисията и други одитирани организации, Сметната палата определя кои от тях са от най-голямо значение при одита на консолидираните отчети за настоящия период и следователно са основни одитни въпроси. Сметната палата описва тези въпроси в своя одитен доклад, освен в случай че по силата на действащ закон или регламент се забранява публично оповестяване на въпроса или когато в изключително редки случаи бъде взето решение, че даден въпрос не трябва да бъде упоменат в доклада на ЕСП, тъй като основателно може да се очаква неблагоприятните последствия от оповестяването на тази информация да бъдат повече от ползите за обществения интерес.

1.1.

Сметната палата е независимият одитор на ЕС. В съответствие с Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Сметната палата:

1.2.

Извършената одитна дейност на Сметната палата за целите на декларацията за достоверност (описана в  приложение 1.1 ) пряко изпълнява първата и втората от тези цели. В глава 3 и в някои области на политика (7) нашата дейност във връзка с годишния доклад засяга също и икономичността, ефикасността или ефективността на разходите. Като цяло, извършената одитна дейност значително допринася и за формулираните от Сметната палата становища относно законодателните проекти с финансово отражение.

1.3.

Разходването на средства от страна на Европейския съюз (ЕС) е важен, но не единствен начин за постигане на целите на неговите политики. Други подобни важни инструменти са използването на законодателството и свободното движение на стоки, услуги, капитали и хора на територията на ЕС. През 2016 г. разходите на ЕС възлизат на 136,4  млрд. евро (8), което съответства на 2 % от общия размер на разходите на сектор „Държавно управление“ на ЕС и 0,9  % от брутния национален доход на ЕС ( каре 1.1 ).

1.4.

Констатациите и оценките на Сметната палата се отнасят до консолидираните отчети (9) на Европейския съюз (наричани по-нататък „отчетите“) за финансовата 2016 година. Те бяха получени от Сметната палата, заедно с писменото изявление на отговорния счетоводител, на 26 юни 2017 г. Отчетите са придружени от „Документ за обсъждане и анализ на финансовите отчети“ (10). Този анализ не влиза в обхвата на одитното становище на Сметната палата. Въпреки това, в съответствие с одитните стандарти, ЕСП направи оценка на неговото съответствие с информацията, изложена в отчетите.

1.5.

Публикуваните от Комисията отчети показват, че към 31 декември 2016 г. общият размер на пасивите е 234,8  млрд. евро, а на активите — 162,7  млрд. евро. Финансовият резултат за 2016 г. възлиза на 1,7  млрд. евро (11).

1.6.

При извършения одит беше установено, че отчетите не са засегнати от съществени неточности. Констатациите и оценките на Сметната палата относно финансовото и бюджетното управление на средствата на ЕС са изложени в глава 2.

1.7.

Според нашата професионална преценка основни одитни въпроси (12) са тези, които имат най-голямо значение при извършването на одита на финансовите отчети за текущия период. Тези въпроси са разгледани общо в контекста на одита на финансовите отчети и при изготвянето на нашето становище относно отчетите. Сметната палата не предоставя отделно становище по тях. В съответствие с международния стандарт на Върховните одитни институции (МСВОИ) 1701 Сметната палата докладва за основни одитни въпроси като част от своето становище (точки VII—XVIII от Декларацията за достоверност).

1.8.

Сметната палата проверява приходите и разходите на ЕС (13), за да прецени тяхното съответствие с приложимите закони и други нормативни актове. Резултатите от извършения одит са представени в глава 4 относно приходите и в глави 5—10 относно разходите (вж. каре 1.2 ). Основните констатации на Сметната палата са:

1.8 и 1.9.

По отношение на финансовите инструменти за политиката на сближаване (посочени в каре 1.2) Комисията смята, че плащанията към крайни потребители до края на март 2017 г., в съответствие с насоките за приключване, са извършени в рамките на определения срок за допустимост (вж. отговорите на Комисията на точки 6.20 и 6.21).

1.9.

Общото изчислено ниво на грешки е подобрено в сравнение с това от последните години ( каре 1.3 ), но продължава да надхвърля установения от Сметната палата праг на същественост от 2 %. Въпреки това приблизително половината от разходите за 2016 г. не са засегнати от съществено ниво на грешки ( каре 1.4 ).

1.10.

Сметната палата изчислява нивото на грешки при разходите, подлежащи на възстановяване, на 4,8  % (2015 г.: 5,2  %), което значително надхвърля прага на същественост от 2 % ( каре 1.4 ). При този тип разходи бенефициентите кандидатстват за средства от ЕС във връзка с направени от тях допустими разходи. Плащанията се отнасят до изследователски проекти (глава 5), схеми за обучение (глава 6), както и проекти в областта на регионалното развитие и развитието на селските райони (глави 6 и 7) и проекти в областта на развитието (глава 9). При тези схеми получателите на средства трябва да представят доказателства за това, че изпълняват дейности, допустими за подпомагане, и че са извършили разходи, за които могат да искат възстановяване. В хода на този процес те трябва да следват сложни правила по отношение на това кои разходи могат да бъдат заявени за възстановяване (допустимост) и как да бъдат правилно извършвани (напр. правила за обществени поръчки или за държавна помощ). Установените грешки влияят върху заключението на Сметната палата по отделните функции от МФР, а именно функции 1а „Конкурентоспособност“ (точки 5.28—5.29), 1б „Сближаване“ (точки 6.38—6.39), 2 „Природни ресурси“ (общо заключение — точки 7.32—7.33) и 4 „Глобална Европа“ (точки 9.34—9.35).

1.10.

Сметната палата потвърждава, че при проектите, които използват опростени варианти за разходите (ОВР), съществува по-малка вероятност за грешки, отколкото при проектите, по които се възстановяват реално извършени разходи. Поради тази причина през изминалите няколко години Комисията активно се застъпва за тяхното използване в политиката на сближаване и в развитието на селските райони. Освен това използването на ОВР намалява административната тежест и подобрява насочеността към резултатите на управляващите органи, разплащателните агенции и бенефициерите, особено когато ОВР се основават на постигането на резултати от проекта.

Обществените поръчки и правилата за държавната помощ не са характерни за разходите на ЕС. За да се преодолеят възникналите трудности в тези области, Комисията изпълнява планове за действие с държавите членки (вж. отговора на Комисията на точки 6.15 и 6.18).

В селското стопанство развитието на селските райони продължава да бъде област, която следва да се следи отблизо, особено по отношение на мерките от инвестиционен тип. Комисията системно призовава държавите членки да разработват планове за корективни действия, когато бъдат установени слабости в контрола, и подкрепя тяхното изпълнение. Като се има предвид обаче необходимостта от уравновесяване на законосъобразността и редовността с постигането на целите на политиката, като същевременно се държи сметка за разходите за изпълнение (управление и контрол), не може да се очаква с реална увереност, че с разумни усилия ще бъде постижимо ниво на грешки под 2 % при плащанията към бенефициерите. Въпреки това корективният капацитет на държавите членки при възстановяването на неправомерно изплатени суми и финансовите корекции на Комисията през годините след годината на възникване на разхода дава възможност на Комисията да получи увереност за разходите по ОСП.

Вж. също отговора на Комисията на точки 1.12 и 6.7.

1.11.

Сметната палата изчислява процента грешки за разходите по схемите с права за получаване на плащане (в т.ч. административните разходи) на 1,3  % (2015 г.: 1,9  %, Каре 1.4 ). При този тип разходи бенефициентите получават плащания, ако отговарят на определени условия. Съответните плащания включват стипендии за студенти и за изследователска дейност (глава 5), преки помощи за земеделски стопани и агроекологични мерки (глава 7), както и заплати и пенсии (глава 10). Сметната палата отчете подобрения във всички области на разходите, свързани с права за получаване на плащане, и заключава, че изчисленият процент грешки в областта на преките помощи за земеделски стопани е под прага на същественост.

1.11.

1.12.

Както е показано в  каре 1.5 , функция „Сближаване“ е с най-голям дял в изчисления процент грешки за 2016 г., като след нея се нареждат функциите „Природни ресурси“, „Конкурентоспособност“ и „Глобална Европа“. Тези резултати съответстват на констатациите на ЕСП за 2015 г.

1.12.

1.13.

„Конкурентоспособност“ (глава 5) — изчисленият процент грешки е 4,1  %, което е по-ниско от нивото за 2015 г. (4,4  %). Голяма част от разходите се извършват съгласно принципа на възстановяване на средства и грешките тук отразяват най-вече различните категории недопустими разходи (по-специално разходи за персонал, други преки разходи и непреки разходи).

1.13.

1.14.

„Сближаване“ (глава 6) — изчисленото ниво на грешки е 4,8  %, което е по-ниско от нивото за 2015 г. (5,2  %). Разходите в тази област в по-голямата си част се подчиняват на принципа на възстановяване на извършени разходи. Недопустимите разходи в декларациите за разходи и недопустимите проекти представляват 70 % от грешките.

1.14.

1.15.

„Природни ресурси“ (глава 7) — изчисленото ниво на грешки е 2,5  % — сходно с това за 2015 г. (2,9  %). Над три четвърти от разходите в тази област се извършват по Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ). Тази област не е засегната от съществено ниво на грешки (1,7  %), докато в областта на развитието на селските райони Сметната палата продължава да открива високи нива на грешки (4,9  %), особено при разходите, за които се прилага принципът на възстановяване. Сметната палата не откри съществено ниво на грешки в разходите за преки помощи за земеделските стопани, основаващи се на права за получаване на плащане. В тази област се прилагат опростени правила за допустимост и ефективна система за предварителен контрол (ИСАК), която позволява автоматизирани кръстосани проверки на различните бази данни.

1.15.

Вж. също отговора на Комисията на точки 1.10 и 1.12.

1.16.

„Глобална Европа“ (глава 9) — изчисленият процент грешки е 2,1  %, т.е. намаление спрямо нивото за 2015 г. (2,8  %). Липсата на важни оправдателни документи и завишените междинни (14) уравнявания от страна на Комисията представляват две трети от общия процент грешки.

1.17.

„Администрация“ (глава 10) — тази област не е засегната от съществено ниво на грешки. Изчисленият процент грешки е 0,2  %, което представлява намаление спрямо 2015 г. (0,6  %). По-голямата част от разходите в тази област се извършват за трудови възнаграждения, пенсии и надбавки, изплащани от институциите и органите на ЕС.

1.18.

ЕСП не изчислява нивата на грешки за други области на разходи, вкл. за функция 3 от МФР (глава 8). Като цяло разходите в тези области, включени в Декларацията за достоверност на Сметната палата, възлизат на 2,8  млрд. евро (2,2  % от разходите, обхванати от одита на Сметната палата). Извършваният одит в тези области продължава да влияе върху цялостните ни заключения за 2016 г.

1.19.

Грешките по отношение на допустимостта при схемите с възстановяване на разходи продължават да бъдат с най-голям дял в изчисления процент грешки:

1.19.

Опростяването представлява най-ефективният начин за намаляване както на риска от грешки, така и на разходите за контрол и тежестта на контрола. За програмите с продължаващи високи нива на грешки Комисията непрекъснато предприема действия — както превантивни, така и корективни, за да се справи с причините за тях и с тяхното въздействие. Повече подробности се съдържат в Съобщението на Комисията „Първопричини за грешките и предприети действия (член 32, параграф 5 от Финансовия регламент)“ — COM(2017) 124 от 28 февруари 2017 г.

1.20.

Изчисленият от Сметната палата процент грешки в различните разходни области показва много по-силна връзка с основанието за плащане (т.е. възстановяването на разходи или правата за получаване на плащане), отколкото с принципа на управление (15). Сметната палата установи най-високите нива на грешки в областта „Сближаване“ (при споделено управление) и „Конкурентоспособност“ (управлявана пряко от Комисията и непряко от оправомощени структури). И в двете области преобладават схемите с възстановяване на разходите ( каре 1.7 ).

1.21.

За 2016 г. изчисленото ниво на грешки общо за разходите при споделено управление възлиза на 3,3  % (2015 г.: 4,3  %) и 3,3  % (2015 г.: 4,2  %) за всички други форми на оперативни разходи (16). Изчисленият процент грешки за административните разходи е в размер на 0,2  % (за 2015 г. — 0,6  %).

1.22.

Всяка генерална дирекция (ГД) на Комисията изготвя годишен отчет за дейността. Той се състои от декларация за достоверност, в която генералният директор изразява увереност, че отчетът представя вярно финансовата информация, както и че операциите от негова/нейна компетентност са законосъобразни и редовни. Отчетът съдържа също така описание на изпълнението на основните цели на политиките (разгледани в точки 3.5 и 3.18—3.32) и управленски доклад от генералния директор до членовете на Комисията.

1.22.

1.23.

Тази година за първи път всички генерални дирекции са извършили оценка на вероятния процент грешки на „относимите разходи“. Дефиницията за „относими разходи“ (17) съответства на използваното от Сметната палата определение за „операции, свързани с отчетите“ ( приложение 1.1 , точка 10).

1.24.

След въвеждането на понятието „изложени на риск суми при приключване“ в Годишния доклад за управлението и изпълнението за 2015 г. генералните дирекции са включили тази информация в своите Годишни отчети за дейността (ГОД). Комисията е обърнала специално внимание на въздействието на многогодишните корективни механизми, което ще намали изчисления от нея процент грешки.

1.24.

1.25.

По отношение на показателите за законосъобразност и редовност оповестените в ГОД данни за изложените на риск суми при плащане в повечето случаи съответстват на изчисления от Сметната палата процент грешки ( каре 1.8 ) (18).

1.25.

1.26.

Сметната палата установи, че генералните дирекции в рамките на една и съща функция от МФР прилагат различни методи за представяне на процентите грешки и на изложените на риск суми (19). Тя също така установи, че по отношение на разходите за периода 2014—2020 г. са налице методологически рискове в дейността, извършвана от одитните органи  (20), както и че Комисията е трябвало да прави значителни корекции на статистическите данни за контрола, представени от разплащателните агенции  (21).

1.26.

Моля, вижте също отговора на Комисията на точки 6.33 и 6.34.

1.27.

Общият процент грешки при плащанията, изчислен от Комисията за 2016 г. в Годишния доклад за управлението и изпълнението, е над прага на същественост и е между 2,1 и 2,6  % (в сравнение с 2,3 и 3,1  % за 2015 г.). Изчисленият от Сметната палата процент грешки е в размер на 3,1  % (за 2015 г. — 3,8  %).

1.27.

1.28.

В документа за обсъждане и анализ на финансовите отчети за 2016 г. се посочват изпълнени финансови корекции и събрани вземания в размер общо на 3,4  млрд. евро. В  каре 1.9 е представено разпределението на отчетените суми по разходни области и етапа в разходния цикъл, на който Комисията е приложила коригиращи действия (декларация за разходи/приемане на разходи/изплащане от бюджета).

1.28.

1.29.

През 2016 г. Комисията е вписала около 0,6  млрд. евро корекции и събрани вземания „при източника“, преди да одобри разходите. Тези средства представляват приспаднати недопустими суми от заявленията преди извършване на съответните плащания от бюджета на ЕС (т.е. приспаднатите суми впоследствие не са включени в одитираната популация, тъй като операциите, избрани за тестване от Сметната палата, се подбират от плащанията, приети от Комисията). Тези вземания (0,4  млрд. евро) представляват над четири пети от всички коригиращи мерки в областите на пряко и непряко управление през 2016 г.

1.29.

1.30.

Останалите 2,8  млрд. евро се отнасят до заявления, които Комисията вече е приела (и поради това са включени в общия брой на одитираните от Сметната палата плащания). От тази сума:

а)

По функция „Природни ресурси“ около 2 млрд. евро са свързани с решения за уравняване в областта на земеделието, които Комисията е отчела като целеви приходи, предоставени за финансиране на земеделски разходи.

б)

По функция „Сближаване“ около 0,6  млрд. евро представляват оттеглени средства от държавите членки по одобрени преди това заявления за възстановяване на разходи по проекти/разходи и замяната им с нови проекти/разходи. Оттеглянето на средства не води до връщане на суми в бюджета на ЕС (23).

б)

Законодателството предвижда възможност държавите членки да оттеглят нередовни заявки и да ги заменят с редовни. Това защитава бюджета на ЕС в съответствие с принципа, че при споделеното управление държавите членки първи отговарят за установяването на нередности и извършването на финансови корекции при необходимост.

в)

По отношение на областите с пряко и непряко управление (основно „Конкурентоспособност“ и „Глобална Европа“) около 0,1  млрд. евро се отнасят до възстановени суми след плащане.

1.31.

Комисията и държавите членки могат да прилагат корекции и събиране на вземания по различни начини в съответствие с образец, определен във Финансовия регламент (24):

а)

Недължимо изплатени суми — корекцията се равнява на стойността на неправомерните операции (индивидуални корекции);

б)

Системни грешки в рамките на представителна извадка от операции — чрез екстраполиране на резултатите за цялата популация (екстраполирани корекции);

в)

Системни слабости, при които не е възможно точно да се определи финансовото отражение за бюджета — чрез прилагане на ставки, определени в насоки по конкретни сектори (корекции с единна ставка).

в)

Корекции с единна ставка се използват, когато съществува основателен риск установените слабости в системата да окажат финансово въздействие върху бюджета на ЕС, но не е възможно със съразмерни усилия финансовата щета да се определи с по-голяма точност. Те се прилагат за преодоляване на слабостите в системата и породените от тях рискове за бюджета на ЕС и следователно чрез тях се преодоляват и отделните нередности.

1.32.

При изчисляването на процента грешки Сметната палата не остойностява много ситуации, при които Комисията и държавите членки са приложили и докладвали корекции и събиране на вземания:

а)

Корекции с единна ставка се прилагат с цел отстраняване на системни слабости, а не на отделни нередности. Системните слабости показват, че съществува риск от нередовни разходи, но невинаги е възможно да се установи връзка между тези слабости и определено нередовно плащане, което Сметната палата е установила и остойностила в своето изчисление на нивото грешки.

а)

Комисията защитава бюджета на ЕС от разходи, извършени в нарушение на закона. Когато точните суми не могат да бъдат установени със съразмерни усилия, Комисията може да прилага екстраполирани корекции или корекции с единна ставка, за да изпълни това задължение. Корекциите с единна ставка са мощен стимул за държавите членки да подобрят своите системи на управление и контрол.

б)

Някои случаи, които Комисията оценява като грешки и които са довели до корекции, не се разглеждат като (количествено измерими) грешки от Сметната палата. Такива са например пропуснати крайни срокове, липса на публичност и нарушения на правилата за кръстосано спазване, които не се вземат предвид при изчисляването от Сметната палата на процента грешки.

б)

Комисията отбелязва, че корекциите поради нарушаване на правилата за кръстосано спазване не са включени в изчисленията на корективния капацитет.

1.33.

Сметната палата се стреми да взема предвид корективните мерки, предприети от държавите членки и Комисията, когато те се изпълняват преди извършването на нейните одити. Сметната палата проверява дали са били приложени тези корекции (включително възстановяването на недължимо платените суми на бенефициенти и корекциите на ниво проект) и коригира изчисления процент грешки, когато е целесъобразно. Отражението на корективните мерки обаче варира значително между различните разходни области и различните корективни мерки.

1.34.

По отношение на 41 операции от извадката през 2016 г. Комисията и органите на държавите членки са приложили корективни мерки, които пряко са засегнали съответната операция и са приложими за изчисленията на Сметната палата. Тези мерки са намалили изчисления процент грешки с 1,2 процентни пункта (2015 г.: 0,5 процентни пункта). Промените в броя на засегнатите операции и в ефекта на мерките върху изчисленото от ЕСП ниво на грешки не означават, че корективните действия са станали повече или по-малко ефективни, тъй като тези мерки засягат сравнително малка част от нашата извадка, а известни колебания от година на година са нещо обичайно.

1.34.

1.35.

ЕСП докладва случаи на предполагаема измама, установени по време на одита (включително в контекста на одит на изпълнението) или въз основа на изпратена директно до нея информация, на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) за предварителен анализ и евентуално разследване. Сметната палата не може да коментира отделни случаи или предприетите по тях действия на OLAF. През 2016 г.:

—

ЕСП извърши оценка на законосъобразността и редовността на около 1 000  операции в контекста на своята одитна дейност по Годишния доклад; в допълнение към това тя изготви 36 специални доклада;

—

Сметната палата докладва на OLAF за единадесет случая на предполагаема измама, констатирани при нейните одити (2015 г.: 27 случая), както и пет случая въз основа на информация, предоставена от обществеността (2015 г.: 15 случая);

—

предполагаемата измама най-често се отнася до изкуствено създаване на условия, които да изпълнят критериите за допустимост, непредоставяне на стоки/услуги, както и декларации за разходи, които не отговарят на условията за допустимост, следвани от случаи на конфликт на интереси и други нередности при възлагане на обществени поръчки.

1.36.

Към 31 декември 2016 г. случаите на предполагаема измама, които Сметната палата е докладвала на OLAF в периода 2010—2016 г., са довели до 67 разследвания, от които 16 все още са в ход. OLAF ни уведоми, че от общо 51 случая, които са приключени, 28 са завършили с препоръки за възстановяване на средства или предприемане на съдебни действия или са били прекратени, тъй като вече са били предприети действия от страна на Комисията или националните органи. Към 31 декември 2016 г. OLAF е посочил, че препоръките за възстановяване на суми от тези случаи са на стойност общо 247 млн. евро. Когато OLAF е приключил даден случай, без да формулира препоръки за по-нататъшни действия, най-честото заключение е било, че не съществуват доказателства за съществуването на измама, засягаща финансовите или други интереси на ЕС.

1.37.

Основната цел на настоящата глава е да даде обосновка за одитното становище, изразено в Декларацията за достоверност.

1.38.

Резултатите от извършените от Сметната палата одити показват подобрения през последните няколко години. ЕСП заключава, че разходите по схемите с права за получаване на плащане не са засегнати от съществено ниво на грешки, докато разходите, подлежащи на възстановяване, са засегнати от съществено ниво на грешки. Въз основа на това Сметната палата заключава, че грешките не са широко разпространени.

2.1.

В настоящата глава са представени констатациите на Сметната палата относно бюджетното и финансовото управление на ЕС през 2016 г. и се набелязват някои основни рискове и предизвикателства за следващите бюджети.

2.2.

Бюджетът за дадена година трябва да се придържа към таваните на бюджетните кредити за задължения и бюджетните кредити за плащания, определени в многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2014—2020 г. (1), според която Европейският съюз може, по текущи цени, да поема задължения в размер до 1 087,2  млрд. евро и да извършва плащания в размер до 1 025,4  млрд. евро в периода 2014—2020 г. (2) Бюджетните кредити за поемане на задължения и бюджетните кредити за извършване на плащания (3) за годината трябва да бъдат в рамките, установени с Решението за собствените ресурси (РСР) (4).

2.3.

Комисията е представила междинен преглед на изпълнението на текущата МФР, придружен от законодателни предложения. Част от настоящата глава се базира на изразени в миналото виждания на Сметната палата относно тези законодателни промени, отнасящи се до предложението за следващата МФР (5).

2.4.

Плащанията от бюджетните кредити са с 13,7  млрд. евро по-малко от сумата на предоставените кредити в първоначално приетия бюджет (130,2  млрд. евро от наличните 143,9  млрд. евро (6), или 90,5  % от общия размер отпуснати средства) (вж. каре 2.1) .

2.5.

Ниското равнище на плащанията се дължи предимно на това, че органите в държавите членки представят по-ниски от очакваното заявки за плащане по Европейските структурни и инвестиционни (ЕСИ) фондове. За това са допринесли закъсненията в изпълнението на програмите през първите години на настоящата МФР. Комисията даде следните обяснения (7) за тези забавяния:

а)

следствие от значителните забавяния в изпълнението на програмите през периода 2007—2013 г.

б)

късно приемане на нормативната база за програмите в периода 2014—2020 г. (8);

в)

забавяния от страна на държавите членки при създаването и уведомяването на ЕС относно компетентните национални органи за управление на средствата от ЕС;

г)

необходимо време за адаптиране към промените в правилата за програмите и проектите за новия период;

д)

отпускане на допълнителна година в периода 2014—2020 г., за да могат държавите членки да извършат плащанията по поетите задължения (правилото „n+3“) (9).

2.6.

Както отбелязва Комисията (10), забавянията в изпълнението на програмите по ЕСИ фондовете през първите три години от МФР за 2014—2020 г. надвишават тези при стартирането на програмите по структурните фондове и Кохезионния фонд в периода 2007—2013 г.

2.7.

С оглед на ниското равнище на получените през годината заявки за плащане бюджетните органи са изменили бюджета за 2016 г. с цел намаляване на бюджетните кредити за плащания със 7,3  млрд. евро (11). Въпреки това намаление ниският брой на заявките за плащане е довел до най-големия излишък от 2002 г. насам: 6,4  млрд. евро (12) (2015 г.: 1,3  млрд. евро).

2.8.

МФР за периода 2014—2020 г. разполага с редица инструменти за улесняване на функционирането на бюджета и за съхраняване на парични средства в резерв. Най-важните от тях са:

а)

Общ марж за плащанията (ОМП), който съгласно член 5 от Регламента за МФР позволява прехвърляне на неизползваните бюджетни кредити за плащания към следващи години, при условие че не се надвишава таванът на МФР. Следователно неизползваните 13,7  млрд. евро от 2016 г. по точка 2.4 могат да бъдат пренесени за следващи години. Максималният размер на прехвърлените неизползвани бюджетни кредити за плащания, предвиден в МФР за периода 2018—2020 г., е 31 млрд. евро, по цени от 2011 г. (2018 г. — 7 млрд. евро; 2019 г. — 11 млрд. евро; 2020 г. — 13 млрд. евро).

б)

Четири „специални инструмента“ (13) за реагиране при непредвидени обстоятелства и промяна в приоритетите. Според направения през 2016 г. междинен преглед на Комисията (14), до 2020 г. остават на разположение още общо 7,4  млрд. евро. Съгласно изявление на Съвета (15), направено по време на междинното преразглеждане на МФР, бюджетният орган има свободата да решава за всеки конкретен случай дали плащанията, отнасящи се до специалните инструменти, могат да бъдат отчетени над тавана на плащанията.

в)

Марж за непредвидени обстоятелства (16) в размер до 0,03  % от БНД (около 4,5  млрд. евро), позволяващ като последна мярка прехвърляне на бюджетни кредити от една година или функция в друга година или функция в отговор на непредвидени обстоятелства, при условие че не се превишават таваните на МФР. Този марж е използван за бюджетни кредити за плащания през 2014 г. и следва да се приспадне в периода 2017—2020 г. По отношение на бюджетните кредити за задължения маржът за непредвидени обстоятелства е използван за прехвърляне на 2,1  млрд. евро към функции 3 и 4 от МФР от други функции през 2016 и 2017 г. в отговор на кризата, свързана с бежанците (17).

г)

Общ марж за поети задължения (ОМПЗ) (18), позволяващ прехвърляне на неизползвани бюджетни кредити за задължения към следващи години, които обаче могат да се използват само за увеличаване на икономическия растеж и работната заетост, по-специално за борба с младежката безработица. Почти целият ОМПЗ за 2014 и 2015 г. (1,8  млрд. евро от общо 2,0  млрд. евро (19)) е разпределен за ЕФСИ.

2.9.

Тези инструменти са били въведени, за да е възможно да се реагира при извънредни ситуации и да се осигури известна гъвкавост в рамките на бюджетната система на ЕС, целяща да осигури предсказуемо финансиране за дългосрочни разходни програми на ЕС. Тъй като обаче разходните програми на ЕС са се забавили през първите години на МФР за периода 2014—2020 г. и се очаква да се активизират в годините до 2020 г., може би няма да е налице достатъчна гъвкавост в рамките на таваните на МФР за финансиране на действия на ЕС в отговор на евентуални неочаквани събития, които могат да настъпят преди края на текущата МФР.

2.9.

2.10.

Освен използването на описаните по-горе маржове Съветът може с единодушно решение да измени самия регламент за МФР, за да промени размера на таваните за бюджетните кредити (20).

2.11.

През 2016 г. ЕС е поел задължения за 155,2  млрд. евро от възможни общо 156,1  млрд евро, което представлява 99,4  % от общия размер на предоставените средства (21), с изключение на целевите приходи.

2.12.

Вследствие на почти пълното използване на бюджетните кредити за задължения и по-ниските от планираното плащания неизпълнените задължения първо са намалели през 2014 г. и след това отново са се увеличили през 2015 и 2016 г., достигайки рекордно равнище от 238,8  млрд. евро (вж. каре 2.9 ). Очаква се също така те да продължат да се увеличават през 2017 г., тъй като бюджетът за 2017 г. предвижда бюджетни кредити за задължения в размер на 157,9  млрд. евро и бюджетни кредити за плащания в размер на 134,4  млрд. евро, което предполага, че неизпълнените задължения могат да се увеличат с до 23,5  млрд. евро.

2.13.

Размерът на неизпълнените задължения представлява кумулативната разлика между поетите задължения и извършените по тях плащания към даден момент минус отменените бюджетни кредити. Отменените бюджетни кредити представляват сравнително малка част от задълженията, поети в периода 2007—2016 г. (27 млрд. евро от общо 1 446  млрд. евро, или 1,9  %).

2.14.

Повечето от неизпълнените задължения се отнасят до многогодишни разходни програми, при които времевата разлика между поемането на задължението и извършването на съответното плащане може да бъде повече от година, а често и до три години. Данните за 2016 г. показват, че неизпълнените задължения в края на годината са със 72 % повече, отколкото през 2007 г. и се равняват на 2,9  години (22) плащания, докато през 2007 г. са се равнявали на 2,2  години. Увеличението на неизпълнените задължения поражда риск от създаване на проблеми с финансирането в бъдеще (вж. точки 2.32—2.39).

2.14.

2.15.

Освен неизпълнени задължения, ЕС има и редица значителни дългосрочни пасиви, гаранции и правни задължения, изискуеми в края на 2016 г.

2.16.

Най-големият отделен дългосрочен пасив на ЕС е 67,2  млрд. евро за пенсиите на неговите служители (2015 г. — 63,8  млрд. евро). Въпреки че служителите на ЕС плащат осигурителни вноски за своите пенсии, тези вноски се третират като общ приход в бюджета на ЕС и този пасив не се компенсира с никакъв конкретен актив.

2.17.

През последните години ЕС все по-често използва бюджета за финансиране на гаранции за заеми и финансови инструменти (вж. каре 2.2 ). Това са условни пасиви, оповестени в отчетите на ЕС (23). Необходимо е да се поддържа марж между равнището на бюджетните кредити за плащания и максималното допустимо съгласно РСР равнище за покриване на тези гаранции, ако възникне такава необходимост.

(*)

Размерът на експозицията към 31 декември 2016 г. включва само изплатените суми за крайни бенефициенти. Други 17,5  млрд. евро са договорени, но все още не са изплатени в края на 2016 г. (9,0  млрд. евро по гаранцията за мандата за външно кредитиране, 6,9  млрд. евро по гаранцията за ЕФСИ и 1,6  млрд. евро по финансовата помощ по заеми за МФП и Евратом).

(1)

Вж. бележка 4.1.1 от Консолидираните годишни отчети на Европейския съюз — финансова година 2016 (Отчети на ЕС за 2016 г.).

(2)

Вж. бележка 4.1.2 от Отчетите на ЕС за 2016 г.

(3)

Вж. бележка 4.1.3 от Отчетите на ЕС за 2016 г.

2.18.

Бюджетът на ЕС има два фонда за обезпечаване на бюджетните гаранции — Гаранционен фонд за външни дейности, чиито активи са на стойност 2,3  млрд. евро, и Гаранционен фонд за ЕФСИ с активи на стойност 1,0  млрд. евро в края на 2016 г. (24), които ще бъдат увеличени на 8 млрд. евро до 2022 г. Той поддържа също така провизия за очаквани загуби по гаранциите в размер на 0,9  млрд. евро през 2016 г. (25), след като през годината беше добавена провизия на стойност 0,5  млрд. евро, включително за отпуснати на Сирия заеми. За гаранциите във връзка с финансовата помощ за държавите членки евентуалните задължения могат да бъдат покрити с бюджетни кредити, които надвишават тавана на МФР (26), но трябва да бъдат изплатени чрез бюджета на ЕС.

2.19.

Комисията предлага създаване на общ обезпечителен фонд с цел покриване на финансовите задължения, произтичащи от финансови инструменти, бюджетни гаранции и финансова помощ (27).

2.20.

Също така има значителни дългосрочни правни задължения, които не са покрити от бюджетни кредити за задължения, на обща стойност 22 млрд. евро (28) в края на годината (вж. каре 2.3 ), които ще бъдат изплащани от бъдещите годишни бюджети.

2.21.

Наблюдава се увеличение на финансовите инструменти, които се ползват от бюджетна подкрепа от ЕС (вж. каре 2.4 ), и се очаква това да продължи до 2020 г. Необходимо е прецизно управление, за да се осигури ефективно, ефикасно и икономично използване на наличните средства и да се гарантира, че евентуални промени се правят единствено след точна оценка на въздействието.

2.21.

Когато се предвиждат промени, предварителната оценка трябва да включва анализ на извлечените поуки от предходни подобни инструменти.

За инструментите с централно управление в съответните правни основания се предвиждат средносрочни прегледи или оценки.

За всички подобни бъдещи средносрочни прегледи на финансови инструменти Комисията ще гарантира, че те вземат предвид извлечените поуки и ефекта на всички значими социално-икономически промени върху логиката на инструмента и съответния финансов принос от бюджета на ЕС.

2.22.

ЕФСИ ще продължат да се увеличават и вече се превръщат в основен източник на финансиране (29). Към края на 2016 г. групата на ЕИБ е подписала договори на стойност 21,3  млрд. евро за ЕФСИ (30). Периодът за инвестиране на ЕФСИ все още не е приключил и  каре 2.5 показва разпределението на финансирането от ЕФСИ по държави членки до края на 2016 г.

2.22.

2.23.

ЕФСИ е нов централизиран новаторски инструмент, който позволява на държавите членки да подпомагат инвестициите в рамките на ЕС. Според правилата за управление на ЕФСИ на ЕИБ са делегирани функции по изпълнението, като публичният контрол и одит са по-ограничени, отколкото при други инструменти, финансирани от бюджета на ЕС, както е показано в  каре 2.8.

2.23.

2.24.

Тъй като Европейските структурни и инвестиционни фондове представляват значителна част от разходите на сектор „Държавно управление“ на някои държави членки, важно е да се отбележи, че в девет държави членки неизпълнените задължения по ЕСИ фондове представляват над 15 % от разходите на сектор „Държавно управление“ през 2016 г. (вж. каре 2.6 ).

2.25.

Като се има предвид значителният размер бюджетни кредити за задължения, които все още са на разположение по МФР за периода 2014—2020 г., държавите членки, в които ЕСИ фондовете представляват значителен процент от разходите на сектор „Държавно управление“, могат да се затруднят в набелязването на проекти с достатъчно високо качество, за които да се изразходват наличните средства на ЕС, или в осигуряването на съфинансиране.

2.25.

2.26.

Постъпленията от бюджета на ЕС съставляват значителен дял от капиталовите инвестиции в някои държави членки за която и да е година. Това означава, че размерът и графикът на тези приходи могат да окажат значително макроикономическо въздействие, като например върху инвестициите, растежа и създаването на работни места, и това трябва да бъде взето предвид в достатъчна степен при планирането на бъдещи разходи в бюджета на ЕС (вж. каре 2.7 ) (31).

(***)

Хърватия се присъедини към ЕС през 2013 г.

2.27.

Основно предизвикателство за финансовото управление през 2016 г. е мобилизирането на ресурси за справяне с кризата с бежанците и интегрирането на мигрантите, включително предоставянето на спешна подкрепа в рамките на Съюза. Финансовата реакция на ЕС се състои в увеличаване на финансирането в някои съществуващи зони, създаване на нови инструменти за финансиране и насърчаване на допълнителни вноски от трети страни (32).

2.28.

Комисията не е отчела всички средства, отпуснати за кризата с бежанците и мигрантите през 2016 г., и техният общ размер трудно може да бъде изчислен. В много случаи тези средства съставляват само част от отпуснатите бюджетни кредити в съответните области на политика. Въпреки че Комисията изготвя доклад за всеки отделен инструмент, тя ще трябва да създаде специална структура за докладване, за да може да отчита общия размер на средствата.

2.28.

Комисията ще анализира евентуалното консолидиране на своя механизъм за докладване с цел да предоставя обстойна информация относно разходите в областта на бежанците и миграцията.

2.29.

Бюджетът на ЕС е претърпял значителна промяна през годините и са добавени редица други механизми за финансиране на политиките на ЕС. Тази тенденция е породена от необходимостта да се намерят допълнителни средства, за да се отговори на новите предизвикателства, като например финансовата криза, действията в областта на климата, миграцията и бежанците, както и за да се използват по-ефективно и иновативно наличните средства, например чрез заеми, гаранции и дялови инвестиции.

2.29—2.31.

Настоящата европейска финансова структура направи възможно да се мобилизират средства за нови приоритети и да се прави повече с по-малко средства. Бюджетът на ЕС не е единственият инструмент за финансиране на политиките на ЕС. Въпреки това отчетите на ЕС включват всички инструменти и консолидират всички агенции, имащи отражение върху бюджета на ЕС. Отчетите на ЕС се одитират от Сметната палата. В отговор на кризата в еврозоната бяха създадени някои механизми, които имат междуправителствен характер. Поради тази причина те са извън рамката на бюджета на ЕС. Други инструменти, като ЕФСИ и Европейския инвестиционен фонд, допълват по-традиционните механизми за изпълнение на бюджета на ЕС, като засилват неговия обхват и лостовия му ефект.

Що се отнася до новите финансови механизми, всички органи, които са отговорни за тяхното управление, представят годишни доклади за дейността и становище от външен одитор. Освен това от съображения за отчетност и прозрачност се предоставят и специални доклади, като например относно финансовите инструменти, доверителните фондове и Механизма за бежанците в Турция.

Комисията прие документ за размисъл относно бъдещето на финансите на ЕС, в който се обяснява настоящата финансовата структура на ЕС. Този въпрос ще бъде основен елемент от следващата МФР.

2.30.

В резултат на това броят на организациите и инструментите, участващи във финансирането на изпълнението на политиките на ЕС, се е увеличил значително, което създава сложна мрежа от правила около бюджета на ЕС (вж. каре 2.8 ).

2.31.

Бюджетът на ЕС е единен механизъм, подчинен на конкретни правила. Това спомага за отчитането и прозрачността пред заинтересованите лица, включително Европейския парламент и Съвета. Засиленото използване на други финансови механизми за осъществяване на политиките на ЕС паралелно с бюджета на ЕС рискува да подкопае сегашното ниво на отчитане и прозрачност, тъй като не са хармонизирани правилата за докладване, одит и публичен контрол. Например ЕСП одитира и докладва единствено относно някои от финансовите механизми, което ограничава публичния контрол. Считаме, че сегашната уредба затруднява ефективното управление, одит, контрол и докладване и предоставянето на достатъчна информация за гражданите относно разходите и ползите от ЕС.

(1)

Вкл. правни задължения, които все още не са покрити от бюджетни кредити за задължения: Механизъм за свързване на Европа (CEF), „Коперник“, ITER, „Галилео“, споразумения в областта на рибарството и други.

(2)

Инициатива за МСП, управлявана от ЕИБ от името на държавите членки чрез споделено управление с Комисията; други финансови инструменти, управлявани от ЕИБ от името на Комисията в качеството ѝ на упълномощен субект.

(3)

Управителен съвет с членове от всяка държава членка като орган за вземане на решения.

(4)

Управляван от ЕИБ от името на Комисията в качеството ѝ на упълномощен субект.

(5)

Средствата и дейностите се управляват от държавите членки.

(6)

Управителен съвет с членове от държави членки и други заинтересовани лица като орган за вземане на решения. Не всички държави членки са представени във всеки Съвет.

(7)

Само групата инструменти за смесено финансиране, получаващи подкрепа от общия бюджет на ЕС, се освобождава от отговорност от бюджетните органи.

(8)

Инструменти за сътрудничество за развитие (ИСР): Механизъм за инвестиции по линия на добросъседството (NIF); Механизъм за инвестиции за Централна Азия (МИЦА) и Механизъм за инвестиции за Азия (МИА); Механизъм за инвестиции в Латинска Америка (МИЛА).

(9)

Финансирани от търговски банки. Управителният съвет се състои от членове от всяка държава членка.

(10)

ЕСП извършва проверка само на операциите, финансирани от общия бюджет на ЕС.

(11)

Доклад за изпълнението на бюджета, предназначен за Съвета — освобождаване от отговорност от управителните съвети на агенциите. Комисията може да участва от името на ЕС в проекти на агенциите. Държавите членки на всяка агенция осигуряват финансиране. Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност отговаря за цялостната организация и функционирането на агенциите.

(12)

Междуправителствена организация.

(13)

Одитните правомощия на Сметната палата се ограничават до проверката на оперативната ефективност при управлението на ЕЦБ.

(14)

Европейската сметна палата одитира само мандата за ЕС на ЕИБ. ЕИФ е част от Групата на ЕИБ.

(15)

Акционерите са държави членки на ЕС, други държави, ЕС и ЕИБ.

2.32.

Съществува риск от това през последните години от настоящата МФР и началото на следващата да възникне изоставане заради неразплатени заявки, подобно на това от периода 2013—2015 г. Това се дължи на факта, че бюджетните кредити за плащания, одобрени съгласно настоящата МФР, може да не са достатъчни за изплащането на всички заявки, представени до 2020 г. (33)

2.32.

2.33.

В своя междинен преглед (34), съдържащ прогноза за периода до края на 2020 г., Комисията заключава, че общите тавани на плащанията за периода 2014—2020 г. на МФР вероятно ще са достатъчни, ако се избягва друго прекомерно натрупване на неразплатени заявки в края на периода. Допускането за това обаче е било, че специалните инструменти ще останат извън определените в МФР тавани и че ще бъде премахнат максималният размер на разрешените за използване средства от общия марж за плащания през 2018—2020 г., определен в регламента относно МФР. След преразглеждането на Регламента за МФР (35) все още не е ясно дали специалните инструменти ще се отчитат извън определените в МФР тавани (вж. точка 2.8, буква б), както и дали максималният размер на общия марж за плащанията ще се запази (вж. точка 2.8, буква а). Нещо повече, размерът на заявките за плащане, подадени от страните членки, може да бъде по-висок от очакваното.

2.33.

2.34.

Ако сегашната тенденция се запази (36), ЕСП прогнозира, че неизпълнените задължения (вж. каре 2.9 ) ще достигнат рекордните 262 млрд. евро до 2020 г., което е близко до прогнозата на Комисията, отразена в нейния междинен преглед (37).

2.35.

Тези неизпълнени задължения ще трябва да бъдат разплатени посредством бюджетни кредити за плащания от следващата МФР, предимно през първите три години от следващия ѝ период.

2.36.

Преодоляването на това натрупване на неизпълнени бюджетни задължения, което ще намали допълнителната експозиция и риска от създаването на бъдещи нови забавяния, може да бъде осъществено чрез включване на достатъчно допълнителни бюджетни кредити за плащания, надхвърлящи тези, необходими за покриване на новите програми от следващата многогодишна финансова рамка (МФР) и/или чрез намаляване на бюджетните кредити за поемане на задължения за новите програми в следващата МФР, за да се осигурят достатъчно бюджетни кредити за плащания за покриване на тези неизпълнени поети задължения.

2.37.

Това би било за предпочитане вместо използването на евентуално забавяне в изпълнението на програмите по новата МФР за генериране на достатъчно бюджетни кредити за плащания за покриването на неизпълнените поети задължения, както се е случило непреднамерено през първите години от настоящата МФР, тъй като това би било просто ново отлагане на проблема.

2.38.

Според член 323 от ДФЕС „… Европейският парламент, Съветът и Комисията следят за наличието на финансови средства, позволяващи на Съюза да изпълнява своите правни задължения спрямо трети страни“. Решението на Съвета относно собствените ресурси (38) изисква спазването на „съгласувано съотношение между бюджетните кредити за поети задължения и бюджетните кредити за плащания, за да се гарантира тяхната съвместимост …“.

2.39.

Комисията ще има възможност да разгледа този въпрос, когато представи предложенията си за новата МФР (39) въз основа на прогнозата за разходите за периода след 2020 г. (40), както се препоръчва в годишните доклади на ЕСП през последните години (41).

2.40.

Забавянията в изпълнението на програмите през първите три години от действащата МФР са довели до прехвърляне на бюджетни кредити за задължения от 2014 г. главно за 2015 и 2016 г. и до ниско ниво на плащанията през 2016 г. (точки 2.4—2.10).

2.41.

Специалните инструменти и маржовете са били широко използвани, но сумите, останали на разположение, може да не са достатъчно за покриването на непредвидени събития, които все още може да настъпят до 2020 г. (точки 2.8—2.10).

2.41.

2.42.

Получило се е рекордно ниво на неизпълнени поети задължения, по-високо със 72 % от нивото за 2007 г. Това е увеличило размера на задълженията на ЕС, а така също и финансовата експозиция на бюджета на ЕС (точки 2.11—2.14). Общата финансова експозиция на бюджета на ЕС се е увеличила, като са създадени значителни дългосрочни пасиви, гаранции и правни задължения (точки 2.15—2.20), което означава, че в бъдеще управлението трябва да бъде внимателно.

2.42.

2.43.

ЕС все повече използва финансови инструменти. Създаването на ЕФСИ е свързано с нови механизми за управление с по-ограничен обществен контрол и одит, отколкото при другите инструменти, подкрепяни от бюджета на ЕС (точки 2.21—2.23).

2.43.

2.44.

Средствата от ЕС съставляват значителен дял от разходите на някои държави членки и размерът на средствата и сроковете за тяхното получаване могат да окажат значително макроикономическо въздействие, например върху инвестициите, растежа и създаването на работни места (точки 2.24—2.26).

2.45.

Комисията е мобилизирала различни ресурси за справянето с кризата с бежанците и интегрирането на мигрантите, но не е установила структура за докладване, която да ѝ даде възможност за подробно докладване относно използването на средствата (точки 2.27 и 2.28).

2.45.

Комисията ще анализира евентуалното консолидиране на своя механизъм за докладване с цел да предоставя обстойна информация относно разходите в областта на бежанците и миграцията.

2.46.

Механизмите за финансиране на политиките на ЕС стават все по-сложни, което рискува да отслаби отчитането и прозрачността (точки 2.29—2.31).

2.46.

2.47.

Натрупване на забавени плащания може да възникне към края на текущата МФР и през първите няколко години от следващата МФР, а финансирането на новата МФР ще изисква определянето на реалистични бюджетни кредити за покриване на прогнозните неизпълнени задължения (точки 2.32—2.39).

2.47.

2.48.

Сметната палата препоръчва на Комисията:

—

Препоръка 1: да вземе предвид нарастването на неизпълнените поети задължения в прогнозата си за бюджетни кредити за плащания за следващата МФР с цел поддържане на правилно съотношение между бюджетните кредити за задължения и бюджетните кредити за плащания.

—

Препоръка 2: съвместно с Европейския парламент и Съвета да осигури съгласуван подход за решаване на въпроса, дали специалните инструменти да бъдат включвани в рамките на таваните на бюджетните кредити за плащания в МФР.

—

Препоръка 3: за целите на управлението и докладването да създаде подходяща отчетност за бюджетните разходи на ЕС, която да позволява отчитането на всички средства, свързани с кризата с бежанците и миграцията.

—

Препоръка 4: да прикани Европейския парламент и Съвета, в контекста на дебата за бъдещето на Европа, да обмислят как би могло да се реформира бюджетната система на ЕС, за да се осигури по-добър баланс между предвидимостта и способността за реагиране, както и как като цяло да се осигурят такива механизми за финансиране, които да не бъдат по-сложни, отколкото е необходимо за постигането на целите на политиките на ЕС и спазването на изискванията за отчитане, прозрачност и контролируемост.

3.1.

Всяка година в тази глава от Годишния доклад Сметната палата анализира редица аспекти във връзка с резултатите от изпълнението: постигнатите резултати с бюджета на ЕС, който се изпълнява от Комисията в сътрудничество с държавите членки (1). Тази година Сметната палата разгледа по-специално:

3.2.

Повечето големи и комплексни организации разполагат с процедури за измерване и докладване на резултатите от изпълнението, за да могат да проследяват степента на успех на извършваните операции и да набелязват областите, в които следва да се направят подобрения. В точки 3.3—3.12 е представен преглед на рамката за отчитане на изпълнението. В точки 3.13—3.51 е направена съпоставка със стандартите и добрите практики, прилагани на други места.

3.3.

През последните години Комисията въведе редица промени в тази област — по-специално чрез въвеждане на инициативата „бюджет, ориентиран към резултатите“ (BFOR) (2). Докладването на резултатите от изпълнението е в основата на тази инициатива, която има за цел да намери начини за подобряване на прозрачността, навременността и ефикасността на информирането относно резултатите от бюджета на ЕС.

3.3.

3.4.

В  каре 3.1 е представена схематично рамката за отчитане на изпълнението. Той отразява разграничението, което Комисията прави между собствените си резултати и тези от бюджета на ЕС. В този раздел Сметната палата описва основните доклади, посочени в карето.

3.4.

3.5.

Съгласно Финансовия регламент от Комисията се изисква да изготвя „програмни декларации“ (3), за да обоснове поисканото финансиране в проектобюджета за програмите на ЕС. За всяка програма декларациите съдържат актуализация на изпълнението, както и основна финансова информация и информация за резултатите от изпълнението (4), като се използват показатели, които ще се прилагат през седемгодишния период на многогодишната финансова рамка (вж. каре 3.2 ). Този подход позволява на бюджетния орган да вземе предвид резултатите от изпълнението в хода на бюджетната процедура.

3.5.

3.6.

В някои разходни области ДФЕС, Финансовият регламент или специфичните за отделните сектори правила изискват от Комисията да изготвя секторни доклади. Тъй като целта, структурата и съдържанието на тези доклади варират в съответствие с различните изисквания, тяхната насоченост към аспектите на изпълнението също е различна. В някои секторни доклади се предоставя широкообхватна количествена информация за резултатите от изпълнението. Комисията следи онлайн някои специфични за отделните сектори данни за изпълнението и редовно актуализира информацията.

3.7.

Генералните дирекции (ГД) на Комисията изготвят многогодишни (2016—2020 г.) „стратегически планове“, в които се поставят цели, определящи насочеността на оперативните дейности в средносрочен план. В „плановете за управление“ ГД правят разбивка на своята многогодишна стратегия и цели по годишни продукти/услуги, действия и интервенции. Годишният отчет за дейността (ГОД) на всяка ГД съдържа резултати по отношение на определените цели и оценка на степента, до която оперативните разходи са допринесли за постиженията на политиката (6). ГОД също така съдържат финансова и управленска информация, като например резултатите от проверките на законосъобразността и редовността.

3.8.

В своите Насоки за по-добро регулиране (НПДР) (7) Комисията дава определение за оценка: основано на факти експертно мнение относно степента, до която дадена интервенция е:

3.9.

НПДР задължават Комисията да оценява по пропорционален начин всички разходни и неразходни дейности, които имат за цел да окажат социално и икономическо въздействие. Всяка ГД отговаря за оценката на своите дейности. Оценките могат да бъдат изцяло централизирани в хоризонтален отдел, изцяло делегирани на оперативните отдели или — при смесения модел — децентрализирани за целите на оперативното управление, но подпомагани от централен отдел за оценка.

3.10.

До края на 2015 г. Комисията поддържаше база данни за оценки (8) със записи на близо 1 600  оценки, извършени в периода от 1999 г. до 2015 г., средно по 100 всяка година (вж. каре 3.3 ). Общият размер на разходите за оценки през 2016 г. е бил повече от 60 млн. евро (210 млн. евро, ако включим и проучванията (9)). Оттогава насам Комисията не използва базата данни за публични оценки и е създала „база данни с проучвания“. Според Комисията основната задача на новата база данни е да позволи споделянето на резултатите от оценките сред различните европейски институции, а обществената платформа за споделянето на всички оценки и информация от проучванията е EU Bookshop.

3.11.

ГОУИ представлява отговор на изискванията както в член 318 от ДФЕС (за основана на резултатите оценка на финансите на ЕС), така и в член 66, параграф 9 от Финансовия регламент (за обобщение на годишните отчети за дейността). Обединявайки два дотогава отделни доклада, Комисията е имала за цел да изготви единен документ за органа по освобождаване от отговорност, който да обхваща както управлението на бюджета на ЕС, така и нейната оценка на постигнатите резултати.

3.11.

3.12.

Съществуват и други доклади на Комисията — както редовни, така и извънредни — които съдържат информация за целите и показателите за изпълнението, а също и за ползите и постиженията на проектите.

i)

Годишният общ доклад за дейността на Европейския съюз (10), публикуван през март, съдържа подробна информация за най-важните събития, инициативи и решения от предходната година, групирани спрямо десетте приоритета на Комисията.

ii)

Годишният финансов доклад за бюджета на ЕС (11), публикуван през юли като част от пакета на Комисията за интегрирано финансово отчитане, разглежда бюджетното управление през предходната година.

iii)

Документът „Комисията „Юнкер“ две години по-късно“ (12) представлява набор от презентации, публикувани през ноември 2016 г., с цел да се направи преглед на постигнатия напредък по десетте приоритета на Комисията през двете години от началото на мандата ѝ.

iv)

Годишната реч на председателя „Състоянието на Съюза“ (13) пред Европейския парламент, за която се публикуват съпътстващи документи.

v)

„Уеб инструмент за резултатите на ЕС“ (14), онлайн колекция от финансирани от ЕС проекти, всеки от които съдържа отчет за резултатите, а понякога и цифрови данни.

3.13.

С цел да определи добри практики за докладване на резултатите от изпълнението, Сметната палата извърши следното:

i)

разгледа приложимите международни стандарти като напр. Насоките за препоръчителни практики № 3 на СМССПС — „Докладване на информация относно резултатите от дейността на организациите“ (15);

ii)

извърши проучване на докладването на резултатите от изпълнението; в допълнение към изчерпателния отговор от Комисията, Сметната палата разгледа 17 отговора от държави членки, национални правителства и други международни организации;

iii)

извърши преглед на публично достъпната информация за резултатите от изпълнението за извадка от 14 правителства и международни организации (16);

iv)

проучи докладите за оценка, публикувани от Мрежата за оценка на резултатите на многостранните организации (MOPAN) (17) от 2011 г. до 2016 г.; тези доклади винаги са съдържали елементи на докладване на резултати на организациите.

3.14.

Въпреки наличието на съществени различия между ЕС и други международни организации и правителства, последните също трябва да спазват правни изисквания и са предмет на специфични оперативни ограничения. Другите международни организации са затруднени в не по-малка степен да установяват връзка между извършваните от тях действия и окончателното въздействие/резултати. Сметната палата установи шест области (от Б до Ж по-долу), в които наблюдаваните добри практики биха помогнали на Комисията да доразвие своето докладване на резултатите от изпълнението.

3.14.

3.15.

В Австралия държавните служби изготвят три основни документа като част от рамката за изпълнение: проекти на бюджета по портфейли, в които се определят количествено бюджетите на програмите, корпоративни планове, определящи целите и дейностите на публичните органи, и годишни отчети с обратна информация за резултатите. Органите трябва да гарантират съгласуваност („ясна четивност“) между тези документи (18). Критериите за изпълнението във всеки документ трябва да бъдат отразени колективно в един годишен отчет за изпълнението (отразен в годишните отчети в края на финансовата година).

3.16.

Във Франция държавният бюджет се подразделя на „мисии“. Всяка от 31 мисии в бюджета включва няколко програми (118 през 2017 г.). Всяка програма има стратегия, цели и количествени показатели за изпълнението, а най-важните показатели се определят и като показатели за мисията. Използването на идентични показатели гарантира съгласуваност между мисиите и програмите. Показателите обхващат изпълнението на програмите и изпълнението на държавните служби.

3.17.

В Канада всички федерални организации, които получават бюджетни средства, трябва да планират и управляват своите операции и да докладват за тяхното изпълнение по отношение на набор от 16 общодържавни области на резултатите. С тази рамка се създава ясна и еднозначна връзка между финансовите средства, дейностите по програмите и националните резултати.

3.18.

Преди началото на МФР за 2014—2020 г. Комисията възложи на своите служби да усъвършенстват рамката на изпълнението чрез резултати (19). За да постигне това, тя определи като вътрешно правило (20), че новите програмни цели и показатели трябва да бъдат ясно указани в програмните декларации, плановете за управление и ГОД. Това бе направено за пръв път през 2014 г. и даде възможност на Комисията да представи ясно описание на резултатите от изпълнението: целите, за които се отпускат средства в бюджета, станаха част от процеса на планиране в плана за управление на съответната ГД, а резултатите се докладваха в нейния ГОД.

3.18.

3.19.

От 2016 г. обаче Комисията вече не прилага този подход. Вместо това тя е създала нов документ за планиране на петгодишния стратегически план, в който ГД следва да определят нови организационни цели и показатели, които да са съобразени с приоритетите на Комисията, но различни от вече съществуващите цели и показатели за програмите. В ГОД вече се докладва за рамката за изпълнение, определена в стратегическите планове и плановете за управление, и те следва да се позовават на програмните декларации за резултатите от програмите. От шестте проверени ГОД за 2016 г. обаче само в един бяха използвани препратки към резултатите от изпълнението, докладвани в програмните декларации. Това възпрепятства сравнимостта между различните видове документи за изпълнение и не отразява факта, че Комисията в крайна сметка е отговорна за изпълнението на бюджета по отношение на принципите на доброто финансово управление.

3.19.

Поради тази причина вече не е необходимо съгласуването на целите и показателите в рамката за изпълнение на службите на Комисията с целите и показателите, определени в правните основания на програмите. При все това службите на Комисията се приканват, когато описват своите дейности във връзка с програмите, да се позовават на програмните декларации. Това спомага да се ограничи дублирането на информация и да се гарантира съгласуваност на данните и ще се утвърди в бъдеще.

Комисията счита, че нейната отговорност за изпълнението на бюджета е ясна. Всеки генерален директор подписва в своя годишен отчет за дейността (ГОД) декларация за достоверност, в която потвърждава, че ресурсите са били използвани по предназначение и в съответствие с принципа на добро финансово управление и че операциите са законосъобразни и редовни. На корпоративно равнище колегиумът поема обща политическа отговорност за управлението на бюджета на ЕС, като ежегодно приема годишния отчет за управлението и изпълнението на бюджета на ЕС.

3.20.

Комисията използва различна разбивка за докладване за разходите и на изпълнението. В ГОД се докладва за годишните плащания на ГД по видове дейности/разходни програми, а за изпълнението — по постигането на общите и конкретните цели, без да се посочват съответните разходи. В резултат на това не е възможно да се прецени размерът на средствата, изразходвани за постигането на поставените цели. Също така ГОУИ не съдържа информация за разбивката на разходите, свързани с резултатите от изпълнението на програмите по общи и конкретни цели.

3.20.

3.21.

През 2016 г. ОИСР извърши проучване на бюджетирането въз основа на резултатите в държавите от ОИСР и в Комисията. В диаграмата в  каре 3.4 се сравняват наличието, използването и последиците (21) от рамките за изпълнение в различните юрисдикции. ОИСР е счела, че рамката за изпълнение на Комисията е най-обширна, което отчасти може да се обясни с обема от правни изисквания в ЕС. Графиката на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) обаче показва, че прилагането на рамката при вземането на решения и получените вследствие на това резултати не отразяват това по-високо ниво на спецификация.

3.21.

Комисията използва информацията за изпълнението във връзка с разходните програми за: а) мониторинг на напредъка по програмите, б) отчетност и прозрачност, в) осигуряване на информация относно управлението на дадена програма във връзка с вземането на решения; г) обосновка или предлагане на корекции по отпускането на средства на бюджетните органи; д) изготвяне на предложения за промени в правното основание или за бъдещи програми.

При все това Комисията отбелязва, че макар информацията за изпълнението да се взема предвид в рамките на годишната бюджетна процедура, тя не е единственият фактор, който диктува бюджетните решения.

3.22.

Някои държави постепенно са намалили сложността на своята рамка на изпълнението и броя на целите и показателите.

i)

През август 2001 г. френският парламент прие законодателство (22) за определяне на нови правила за изготвяне и изпълнение на държавния бюджет. За периода 2014 г.—2017 г. това означаваше, че Министерството на икономиката и финансите е намалило броя на целите и показателите съответно с 20 % и 24 %.

ii)

През 2012 г. и 2013 г. Нидерландия въведе реформа за „отговорно бюджетиране“, с която се определят по-строги условия за използваната от правителството информация за политиките (показатели за изпълнението и текстове, разясняващи целите на политиката). Броят на показателите за изпълнението в бюджетните документи е намален наполовина.

3.23.

Програмните декларации за проекта на общ бюджет на ЕС за 2017 г. съдържат 294 цели и 709 показателя (вж. каре 3.2 ). Те са особено силно концентрирани във функции на МФР 1а, 3 и 4. Чрез инициативата за бюджет, ориентиран към резултатите (BFOR), понастоящем Комисията извършва преглед на своите показатели, информацията от който може да се използва за следващото поколение разходни програми. В  каре 3.5 е показано към какъв напредък може да се стреми Комисията, въпреки че следва да се вземат предвид и някои специфични за институцията фактори.

3.23.

В направеното от ЕСП сравнение не се отчитат ключови контекстуални фактори, като например броят и естеството на интервенциите, обхванатите области на политика или начинът на изпълнение, а освен това не се измерва качеството или релевантността на показателите.

Комисията също така отбелязва, че броят на целите и показателите, използвани в стратегическите планове за службите на Комисията, беше значително намален с проведената наскоро реформа. Броят на общите цели беше намален от 84 на 11, на показателите за въздействие — от 187 на 37, на специфичните цели — от 426 на 386, а на показатели за резултатите — от 969 на 825.

3.24.

Други правителства и международни организации са предприели стъпки за гарантиране на балансирано отчитане на изпълнението, както се препоръчва в международните стандарти (23).

i)

В САЩ годишните отчети за изпълнението следва да дават ясна представа за резултатите от изпълнението, да показват тенденциите във времето, връзка към източника на информацията за изпълнението, и да разглеждат напредъка и недостатъците.

ii)

Оценката в края на двугодишния период“ на СЗО за 2014—2015 г. включва „Преглед на основните постижения и предизвикателства“ за всяка програмна област (24). В предговора на основния доклад за изпълнението за 2014—2015 г. (25) на СЗО генералният директор отбелязва, че както неуспехите, така и успехите са представени откровено. В съответствие с това в текста систематично се описват едновременно и предизвикателствата, и резултатите.

iii)

Световната банка е оценила (26) адекватността на своя мониторинг и оценка, за да допринесе за продължаващите усилия за повишаване на нейната ефективност и насърчаване на култура за разработване на решения и основано на факти вземане на решения. Тя е установила значителни недостатъци в структурата и използването на нейните системи.

iv)

В оценката на MOPAN за 2015—2016 г. на Интерамериканската банка за развитие (27) се отбелязва нов раздел в Прегледа на ефективността на развитието, озаглавен „Извличане на поуки от неуспехите“.

3.25.

Въпреки че в указанията за ГОД за 2016 г. (28) не се посочва изрично принципът на балансирано докладване, в тях все пак се отбелязва, че в обобщаващия раздел са обединени по реалистичен начин основните послания по отношение на постиженията на политиката и заключенията за финансовото управление и вътрешния контрол.

3.25.

3.26.

Независимо от горепосоченото, проверените от Сметната палата ГОД съдържат ограничена информация за недостатъците при изпълнението и предизвикателствата, свързани с целите на ГД. Освен това е трудно да се идентифицират тези недостатъци и предизвикателства, тъй като в ГОД няма специално отделено място за тях.

3.26.

3.27.

При изготвянето на ГОУИ за 2015 г. Комисията има за цел да представи всеобхватен преглед на изпълнението въз основа на ориентирания към резултатите бюджет на ЕС. ГОУИ обаче не осигурява цялостно покритие на резултатите и е твърде положителен, като единствените недостатъци, които са посочени, са закъсненията при прилагането. Също така докладът:

3.27.

В годишния отчет за управлението и изпълнението за 2015 г. се посочват редица слабости и проблеми, които следва да бъдат решени. В раздел 1 от отчета се посочват не само предизвикателствата, които оказват въздействие върху своевременното изпълнение на програмите, но и ограниченията в оценката на изпълнението на програмите (например препратки към оценките на програмата „Здраве“ за периода 2007—2013 г. и програмите в бюджетна функция 4, в които се посочват ограничения в оценяването на цялостното изпълнение на тези програми).

—

предоставя ограничена информация за резултатите от стратегията „Европа 2020“, въпреки че тя е била поискана от Европейския парламент в решението му от 2014 г. за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета,

—

Годишният отчет за управлението и изпълнението не представлява конкретен отчет за стратегията „Европа 2020“ (30). Независимо от това отчетът включва обобщение на постигнатия напредък по водещите цели на стратегията „Европа 2020“ и на съответните показатели, като обхваща както състоянието на изпълнението на програмите в периода 2014—2020 г., така и резултатите от програмите в периода 2007—2013 г., структурирани около приоритетите на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж.

Комисията извършва мониторинг и докладва във връзка със стратегията „Европа 2020“ чрез процеса на европейския семестър. Подробно и задълбочено отчитане на изпълнението от страна на държавите членки във връзка с техните национални цели по стратегията „Европа 2020“ е включено в докладите за държавите като част от европейския семестър, както и в ежегодните актуализации на показателите по стратегията „Европа 2020“, публикувани от Евростат. Програмните декларации също осигуряват връзка между разходите и стратегията „Европа 2020“. Те показват приблизителния принос на програмите към водещите цели (теоретична връзка) и към приоритетите на стратегията „Европа 2020“.

—

невинаги обяснява ясно въздействието на външните фактори върху резултатите,

—

В годишния отчет за управлението и изпълнението за 2015 г. се описва оперативният контекст, като във въведението се посочват основните политически и икономически предизвикателства за годината. В него ясно се посочва, че бюджетът на ЕС представлява само един инструмент и се използва в съчетание с други инструменти (т.е. националните бюджети и други политически и регулаторни инструменти на равнище ЕС и на равнището на държавите членки) за постигане на политически резултати и че 80 % от бюджета на ЕС се изразходват за държавите членки. В раздел 1 „Изпълнение и резултати“ от отчета се заключава, че „… Има предели за степента, до която показателите могат точно да уловят изпълнението. … Освен това факторите от контекста оказват важно влияние върху крайните резултати и показателите не могат да премахнат тези фактори или да се нагодят към тях“ и че „изпълнението е споделена отговорност — отговорността за постигането на целите на стратегията „Европа 2020“ и на финансовите рамки е до голяма степен споделена с държавите членки“.

—

е публикуван твърде късно, за да бъде прегледан в нашия годишен отчет (31).

—

Крайният срок за приемането на отчета съгласно Финансовия регламент е 15 юни. Комисията разчита на финансови данни от държавите членки във връзка с програмите със споделено управление, които стават достъпни едва през месец март. Поради това е невъзможно отчетът да бъде приет много по-рано.

3.28.

В Нидерландия измерването и докладването на показателите е предмет на одит. Годишните доклади на министерствата съдържат задължителен раздел с обратна информация за надеждността на информацията за изпълнението.

3.29.

В САЩ всички държавни агенции публикуват „Годишен доклад за изпълнението за финансовата година и Годишен план за изпълнението за финансовата година n+2“. В този документ се описва начинът, по който агенциите ще гарантират точността и надеждността на данните, използвани за измерване на напредъка по целите им за изпълнение.

3.30.

В Австралия в Доклада за държавните служби за 2017 г. се подкрепя използването на непълни данни в името на по-изчерпателното докладване (32). За да се компенсира този недостатък, всеки показател в доклада съдържа оценка на съпоставимостта и пълнотата на основните данни.

3.31.

Друг аспект на качеството на данните е навременното им изготвяне. В неотдавнашните доклади за оценка на MOPAN са описани интересни тенденции в докладването в реално време в Алианса за ваксини, UNAIDS и Световната банка. Проучването на Сметната палата (33) също показа, че почти половината от респондентите докладват за изпълнението по-често от веднъж годишно (вж. каре 3.6 ).

3.32.

Понастоящем документите на Комисията за изпълнението не включват систематично оценка на качеството на използваните данни. Възможно е недостатъците в качеството на данните да бъдат разкрити, но липсва такова задължение. В докладите за изпълнението се посочват източниците на данни, но в тях няма специален раздел, който да разглежда въпросите за точността и надеждността на данните. Съгласно инструментариума за по-добро регулиране (34), от външните оценители може да се поиска да коментират качеството на данните и да дадат препоръки относно това как да се получат по-добри данни, но това не е правило.

3.32.

Що се отнася до оценките, в инструментариума за по-добро регулиране се посочва, че свързаните с оценки работни документи на службите на Комисията, които се изготвят от тях при приключване на съответната оценка, трябва да съдържат ясно обобщение на всеки недостиг в данните, използвани в подкрепа на заключенията и надеждността на резултатите. Освен това в Насоките за по-добро регулиране се посочва, че всички ограничения в използваните доказателства и прилаганата методология, по-специално от гледна точка на тяхната способност да подкрепят заключенията, трябва да бъдат ясно обяснени в докладите за оценка. Тези указания бяха подсилени допълнително при преразглеждането на Насоките/инструментариума за по-добро регулиране (SWD(2017) 350 final от 7 юли 2017 г.).

3.33.

По-долу са посочени добрите практики в Австралия, Франция и в Световната банка.

Каре 3.7 –

3.34.

Комисията използва количествени и качествени данни, за да представи информацията за изпълнението, посредством комбинация от графики и текстови описания. Каре 3.10 показва — за извадка от няколко доклада — че макар да е обичайно използването на диаграми, графики и таблици, текстовата информация преобладава. Инструментариумът за по-добро регулиране съдържа раздел за използването на визуални средства, но те са ограничени само до три вида (дървовидни структури на проблемите, дървовидни структури на целите и диаграми на интервенционната логика). Другите по-общи средства за подобряване на визуалното представяне — като например цветни кодове или информационни графики — не са разгледани.

3.34.

Инструментариумът за по-добро регулиране включва специален инструмент във връзка с визуалните средства. Неговата цел е да представи някои примери за инструменти, които се считат за особено подходящи за политически интервенции като начин за повишаване на осведомеността сред службите на Комисията относно добавената стойност на тези средства. Той в никакъв случай не е предвиден да събере на едно място всички съществуващи визуални средства.

3.35.

Средства, улесняващи ориентацията — например речници на термините, списъци на съкращенията и азбучни показалци — не се използват почти никога. Комисията не е възприела практиката да изготвя интерактивни онлайн версии на ключовите доклади за изпълнението.

3.36.

В проверените от Сметната палата оценки на ЮНЕСКО се отправят препоръки, както и стратегически възможности, на които да се обърне внимание. Всички препоръки следват един и същ модел: в тях се определя цел и начините за нейното постигане, последвани от списък с практически предложения за изпълнение.

3.37.

В неотдавнашна Оценка на СЗО (37) се анализират обхватът, ползата и използването на извадка от приблизително 15 000  публикации в рамките на 10 години. В оценката се отправят шест стратегически препоръки и се представят конкретни действия успоредно с текста на всяка препоръка, за да се обяснят последствията от тях и да се насърчи проследяването им.

3.38.

НПДР нямат изискване оценителите да отправят препоръки за разглеждане от Комисията. ЕСП счита, че това следва да бъде основата за добре функционираща система за проследяване, включваща планове за действие, насочени към слабостите. Практиката за отправяне на препоръки се различава между дванадесетте оценки, на които Сметната палата извърши преглед:

3.38.

3.39.

Комисията не е извършвала проучване относно използването на резултатите от оценките, нито е възлагала такова от 2005 г. насам.

3.39.

3.40.

Сметната палата установи редица добри практики при проследяването на оценките и начина на неговото докладване: