ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Предложение за
РЕШЕНИЕ НА СЪВЕТА
относно позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на шестото съвещание на страните по Конвенцията от Орхус, във връзка с дело ACCC/C/2008/32 за установяване на съответствието с нейните разпоредби
ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ
1.КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО
(1)Въведение
Конвенцията от Орхус беше подписана от Европейския съюз (ЕС) през 1998 г. Както тогава, така и сега тя е от особено важно значение за ЕС и неговите държави членки, а също и за страните от Източна Европа и за държавите от бившия СССР, които са страни по нея. Нейната основна цел е да предостави на обществеността възможност за по-широка ангажираност с екологичните въпроси и за активен принос към по-доброто опазване и защита на околната среда.
Конвенцията от Орхус е непосредствената причина за приемането на Регламента относно Конвенцията от Орхус, като при нейното изготвяне са използвани предишните правила на ЕС относно достъпа до документи. В резултат на това може да се заключи, че с течение на времето взаимодействието между Конвенцията от Орхус и правото на ЕС е довело до тяхното взаимно укрепване и развитие.
Приемането на констатациите на Комитета за преглед на съответствието с разпоредбите на конвенцията по дело ACCC/C/2008/32 представлява проблем за ЕС, тъй като в тях не се отчита специалният правен ред на ЕС.
ЕС продължава да подкрепя важните цели на Конвенцията от Орхус.
(2)Конвенцията от Орхус
Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда („Конвенцията от Орхус“) 1 е многостранно споразумение в областта на околната среда под егидата на Икономическата комисия за Европа на ООН (ИКЕ на ООН).
Конвенцията от Орхус гарантира на гражданите правото на достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда. С тези важни инструменти се подпомага ефективното осъществяване на политиките за опазване на околната среда.
Конвенцията от Орхус влезе в сила през 2001 г., като понастоящем страните по нея са 47, в това число ЕС и неговите държави членки. На 17 февруари 2005 г. тя беше одобрена от името на Европейската общност 2 .
При подписването и одобряването на Конвенцията от Орхус ЕС направи декларация („декларацията на ЕС“), с която уведомява органите на конвенцията за институционалния и правен контекст на Общността и за разпределението на задачите с държавите членки в областите, обхванати от конвенцията 3 .
Произтичащите от конвенцията задължения, отнасящи се до институциите и органите на ЕС, вече са въведени в неговото законодателство — по-специално с Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 г. относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността („Регламента относно Конвенцията от Орхус“) 4 .
(3)Общ контекст на делото
За спазването на задълженията на страните по конвенцията следи Комитетът за преглед на съответствието с разпоредбите на Конвенцията от Орхус („комитетът“). На 17 март 2017 г. комитетът оповести своите констатации по дело ACCC/C/2008/32, заведено от неправителствената организация ClientEarth, във връзка с достъпа до правосъдие на равнището на ЕС 5 . Комитетът приема, че правилата на Договора, отнасящи се до достъпа до правосъдие пред съдилищата на ЕС, съгласно тълкуването на тези съдилища, и критериите за достъп до административно преразглеждане съгласно Регламента относно Конвенцията от Орхус противоречат на конвенцията.
(4)Правен контекст
Комитетът установява, че е налице нарушение на член 9, параграфи 3 и 4 от Конвенцията от Орхус. В съответствие с параграф 3 „всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда“. По силата на параграф 4 се изисква посочените процедури да бъдат „адекватни и ефективни [...] справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи“.
2.В КАКВО СЕ ИЗРАЗЯВА КОНКРЕТНИЯТ ПРОБЛЕМ?
(1)Констатации на комитета
Според констатациите на комитета достъпът на неправителствени организации и отделни граждани до процедури за преразглеждане не се осигурява в достатъчна степен нито от съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който тълкува разпоредбите на Договора, отнасящи се до достъпа до правосъдие на частни лица пред съдилищата на ЕС по смисъла на член 263, четвърта алинея от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), нито от Регламента относно Конвенцията от Орхус, в който се предвижда възможността за административно преразглеждане на приети от Комисията актове в областта на околната среда.
Комитетът е на мнение, че тълкуването на член 263, четвърта алинея от ДФЕС от страна на Съда на Европейския съюз във връзка с исковете за отмяна от частноправни субекти е твърде стеснително, доколкото то е ограничено до нормативните актове, които се отнасят непосредствено до съответното лице и не предвиждат мерки за изпълнение 6 .
Комитетът също така отбелязва, че Регламентът относно Конвенцията от Орхус не може да компенсира тези недостатъци, тъй като той също противоречи на конвенцията по отношение на следните положения:
–механизмът за преразглеждане, предвиден в Регламента относно Конвенцията от Орхус, следва да се разшири така, че да обхваща не само неправителствените организации, но и отделните граждани,
–преразглеждането следва да обхваща общоприложимите актове, а не само актовете с индивидуален характер,
–подлежащ на оспорване следва да е всеки административен акт, „касаещ“ околната среда, а не само актовете „съгласно“ законодателството в областта на околната среда,
–възможност за преразглеждане следва да се предвиди и за незадължителните актове, от които не произтичат външни последици 7 .
Комитетът също така е на мнение, че не е налице нова ориентация в съдебната практика на съдилищата на ЕС в посока гарантиране на съответствието с конвенцията 8 .
Накрая, комитетът препоръчва в съдебната практика на Съда на Европейския съюз да се отчита в пълна степен конвенцията или, като алтернативен вариант, ЕС да измени Регламента относно Конвенцията от Орхус или да приеме ново законодателство 9 .
(2)Становище на Комисията във връзка с констатациите
Както беше припомнено по-горе, с декларацията на ЕС органите на Конвенцията от Орхус са били уведомени за особеностите на правния ред на Съюза.
Независимо от това декларацията на ЕС не е взета изобщо предвид при изготвянето на констатациите.
Специфичният характер на системата на оспорване по съдебен ред е прецизно формулиран в Договорите на ЕС, така че всеки гражданин на Съюза да има достъп до правосъдие. Средствата за оспорване по съдебен ред на приети от ЕС мерки не се ограничават до прякото сезиране на съдилищата на ЕС, а включват и възможността за отнасяне на спора пред национален съд, като този съд може — а при определени обстоятелства дори трябва — да повдигне въпроса за законосъобразността на мерките пред Съда на Европейския съюз, който може да обяви за недействителни съответния акт или мярка на ЕС.
По-конкретно, по отношение на исковете срещу мерки, приети от ЕС в рамките на законодателството в областта на околната среда, които са заведени пред съдилища на ЕС от физическо или юридическо лице, в член 263, четвърта алинея от ДФЕС се предвижда възможността те да бъдат заведени от такова лице „[...] срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“.
Условията, определени в посочената разпоредба и в предшестващите я разпоредби, са подлагани на тълкуване в съдебната практика на Съда на Европейския съюз, като от най-голямо значение при тълкуването на определението за „лично засегнат“ е решението по делото Plaumann 10 , в което Съдът постановява, че „субектите, които не са адресати на дадено решение, могат да твърдят, че са лично засегнати, само ако решението се отнася до тях поради някои присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги разграничава от всички останали лица и така ги индивидуализира по същия начин, както адресата на решението“. Впоследствие Съдът на Европейския съюз доразви своята съдебна практика по делото Plaumann и я приложи и адаптира към конкретни юридически или фактически обстоятелства без оглед на личното качество на ищеца 11 .
Обхватът на правилата относно процесуалната легитимация при подаването на искове за отмяна от частноправни субекти беше разширен с Договора от Лисабон, като в края на четвърта алинея беше добавен следният текст: „[...], както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“. В случаите, в които се прилагат тези условия, не е необходимо ищецът да доказва, че е лично засегнат от оспорвания акт.
Законодателят, който твори нормите на вторичното право на Съюза, не може да изменя правилата, предвидени в член 263, четвърта алинея от ДФЕС, и е длъжен да спазва разработената от съдилищата на Съюза съдебна практика, в която се определя правилното тълкуване на Договора. Наред с това Конвенцията от Орхус не би могла да послужи като основание за евентуална дерогация от член 263, четвърта алинея от ДФЕС 12 .
Освен че с него се разширява прекият достъп до съдилищата на ЕС по силата на член 263, четвърта алинея от ДФЕС, Договорът от Лисабон придава особено голяма значимост на ролята на националните съдилища — съгласно член 19, параграф 1, второ изречение от ДФЕС „[д]ържавите членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза“. В този смисъл системата на преюдициалните запитвания до Съда на Европейския съюз е ключов елемент в правораздавателната система на ЕС, както посочва Съдът в своето Становище 2/13 — „Присъединяване на Европейския съюз към Европейската конвенция за защита на правата на човека“ 13 .
Този аспект важи с особено голяма сила за законодателството на ЕС в областта на околната среда, в което — както посочва през 2015 г. Съдът на Европейския съюз (голям състав) в две решения относно приложимостта на Конвенцията от Орхус в правния ред на ЕС — при сегашното състояние на правото на Съюза съдебните и административните производства, отнасящи се до законодателството в областта на околната среда, се уреждат „главно“ от правото на държавите членки 14 .
Комисията е на мнение, че в констатациите на комитета не е отчетена централната роля на националните съдилища като „общи“ съдилища в правния ред на Съюза 15 , нито е призната системата за преюдициални запитвания, предвидена в член 267 от ДФЕС, като валидно средство за правна защита.
Противно на твърденията в констатациите на комитета правният ред на ЕС предоставя цялостна система от средства за правна защита 16 . Така например лицата, които не отговарят на критериите за допустимост по член 263, четвърта алинея от ДФЕС, дори в по-широкия смисъл, предвиден в Договора от Лисабон, продължават да се ползват с действителен достъп до правосъдие и съдебна защита на правата им по отношение на законодателните мерки на ЕС. В зависимост от случая тези лица могат да се обърнат към националните съдилища, които да поискат от Съда на Европейския съюз да се произнесе преюдициално относно валидността, както е предвидено в член 267 от ДФЕС, или косвено да се позоват на невалидността на общоприложимите актове пред съдилищата на ЕС на основание член 277 от ДФЕС.
Що се отнася до административното преразглеждане, на първо място следва да се изтъкне, че комитетът е поискал от ЕС да предвиди възможността за преразглеждане на общоприложимите актове по въпроси на околната среда. В Конвенцията от Орхус обаче няма изискване тези актове да бъдат подлагани на административно преразглеждане, нито има яснота по въпроса доколко е целесъобразно извършването на такова преразглеждане за посочената категория актове.
На второ място следва да се отбележи, че член 9, параграф 3 от Конвенцията от Орхус не може да се тълкува в смисъл, че изисква административно преразглеждане на незадължителните актове, от които не произтичат външни последици. Мерките, от които произтичат само вътрешни правни последици в рамките на администрацията и които не пораждат права или задължения за трети страни, не представляват решения, засягащи по неблагоприятен начин което и да е лице.
В това отношение следва да се припомни изразеното през 2015 г. становище на Съда (голям състав), според което Регламентът относно Конвенцията от Орхус, отнасящ се единствено до институциите на Съюза и само до един от способите, с които разполагат правните субекти, за да осигурят спазването на правото на Съюза в областта на околната среда, не е бил предназначен да осигури изпълнението на задълженията, произтичащи от член 9, параграф 3 от конвенцията, по отношение на националните административни или съдебни производства, които при сегашното състояние на правото на Съюза се уреждат главно от правото на държавите членки. Като се има предвид, че от гледна точка на правото на ЕС предназначението на посочения регламент не е било да се осигури прилагането на член 9, параграф 3 от Конвенцията от Орхус, съответствието с тази разпоредба може да бъде гарантирано в правния ред на ЕС чрез други средства, различни от изменението на регламента, за което настоява комитетът в своите препоръки.
(3)Възможни последици от констатациите
Комитетът препоръчва в рамките на съвещанието на страните да бъдат приети насоки, които Съдът на Европейския съюз да следва при тълкуването на Конвенцията от Орхус.
С оглед на принципа на разделение на властите и на принципа на институционалното равновесие обаче не е възможно констатациите на комитета да бъдат приложени чрез съдебната практика на Съда на Европейския съюз, тъй като съдилищата са независими при изпълнение на правораздавателната си функция.
Що се отнася до Регламента относно Конвенцията от Орхус, комитетът е на мнение, че критериите за това кой може да поиска преразглеждане и какво може да бъде преразглеждано (приложно поле ratione personae и ratione materiae) са твърде ограничени. Разширяването на приложното поле, за което настоява комитетът, би означавало да се предостави достъп до механизма за оспорване по съдебен ред — а оттам и до Съда на Европейския съюз — на огромна маса от потенциални ищци, като в него се включат актове без никакви правни последици и области, излизащи извън рамките на околната среда.
Действително, ако Регламентът относно Конвенцията от Орхус бъде изменен така, че да се разшири приложното поле на административното преразглеждане, това значително би разширило достъпа до съдилищата на ЕС, дефиниран в ДФЕС и консолидиран в съдебната практика. Процедурата за административно преразглеждане евентуално ще обхване мерки, които не подлежат на оспорване на основание член 263, четвърта алинея от ДФЕС — например решенията, адресирани до държавите членки, с които им се предоставя възможност за безплатно разпределяне на квоти за емисии на парникови газове за определен преходен период. От друга страна, решенията, приети в отговор на искане за административно преразглеждане, биха били оспорени посредством иск за отмяна в съответствие с член 263, четвърта алинея от ДФЕС, с който ищецът би могъл също да постави под въпрос законосъобразността на мярката, приета в рамките на законодателството на ЕС и оспорвана посредством искане за административно преразглеждане, както вече постанови Общият съд 17 .
Аналогично, понятието „индивидуален характер“ на административните актове (като този характер е условие за задействане на административно преразглеждане по член 10 от Регламента относно Конвенцията от Орхус) досега е било тълкувано от Общия съд като понятие, което по същество не се различава от понятието за подлежащ на оспорване акт съгласно член 263, четвърта алинея от ДФЕС 18 . От това следва, че разширяването на категорията на актовете, за които е възможно административно преразглеждане, ще ги направи косвено подлежащи на оспорване съгласно член 263, четвърта алинея от ДФЕС.
По същество, чрез изменения на вторичното законодателство съдилищата на ЕС ще се сдобият с компетентност в съвсем нова категория дела, при които подлежащите на административно преразглеждане актове няма да могат да бъдат оспорвани съгласно член 263, четвърта алинея от ДФЕС. Такива изменения биха породили риск от значителен дисбаланс в системата за съдебна защита, заложена в Договорите.
3.Следващи стъпки в процедурата
Констатациите на комитета ще бъдат представени за одобрение на шестото съвещание на страните по Конвенцията от Орхус, което ще се състои от 11 до 14 септември в Будва (Черна гора) и на което констатациите ще получат статут на официално тълкуване на конвенцията, ставайки по този начин задължителни за нейните договарящи страни и органи.
Решенията на съвещанието на страните обикновено се вземат с консенсус. Ако всички усилия за постигане на консенсус са изчерпани, решенията по въпросите по същество се вземат с мнозинство от три четвърти от гласовете на страните, които присъстват и гласуват на съвещанието 19 .
4.Заключения
Констатациите на комитета поставят под въпрос основополагащи принципи на правото на ЕС, които са толкова съществени, че е невъзможно от правна гледна точка ЕС да приеме констатациите и да се съобрази с тях.
В хода на процедурата за преглед на съответствието ЕС се обърна към комитета с искане за повторно изслушване, на което да бъдат предоставени допълнителни разяснения във връзка с институционалната рамка на Съюза. Това искане обаче беше отхвърлено от комитета. Предвид обстоятелството, че не съществуват средства за обжалване на констатациите на комитета, единственият начин, по който ЕС може изцяло да защити своите институционални особености и автономността на правния си ред, е да обяви отрицателен вот при одобряването на тези констатации на съвещанието на страните.
Предвид посочените съображения ЕС следва да отхвърли констатациите по дело ACCC/C/2008/32 по време на предстоящото съвещание на страните.
Позицията на ЕС по този въпрос не компрометира неговата ангажираност с принципите и целите на Конвенцията от Орхус.
Противно на предишни констатации във връзка със установяването на съответствие, в този конкретен случай е необходимо решение на Съвета по смисъла на член 218, параграф 9 от ДФЕС.
2017/0151 (NLE)
Предложение за
РЕШЕНИЕ НА СЪВЕТА
относно позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на шестото съвещание на страните по Конвенцията от Орхус, във връзка с дело ACCC/C/2008/32 за установяване на съответствието с нейните разпоредби
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 192, параграф 1, във връзка с член 218, параграф 9 от него,
като взе предвид предложението на Европейската комисия,
като има предвид, че:
(1)На 17 февруари 2005 г. Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда („Конвенцията от Орхус“) 20 беше одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета 21 .
(2)Произтичащите от конвенцията задължения, отнасящи се до институциите и органите на ЕС, са въведени в неговото законодателство — по-специално с Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 г. относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността („Регламента относно Конвенцията от Орхус“) 22 .
(3)В съответствие с член 15 от Конвенцията от Орхус беше учреден Комитет за преглед на съответствието с разпоредбите на конвенцията от Орхус („комитетът“), който следи за спазването на задълженията на страните по нея.
(4)На 17 март 2017 г. Съюзът получи констатациите по дело ACCC/C/2008/32 във връзка с достъпа до правосъдие на равнището на ЕС 23 . В тях комитетът посочва, че „съответната страна не спазва разпоредбите на член 9, параграфи 3 и 4 от конвенцията във връзка с достъпа на отделни граждани до правосъдие, тъй като задълженията, произтичащи от посочените параграфи, не се прилагат или не се спазват нито от Регламента относно Конвенцията от Орхус, нито от съдебната практика на Съда на Европейския съюз“ (параграф 123 от констатациите на комитета).
(5)Посредством декларацията, направена и потвърдена от ЕС съответно при подписването и одобряването на Конвенцията от Орхус, органите на конвенцията бяха уведомени, че в институционалния и правен контекст на Общността „[...] институциите на Общността ще прилагат конвенцията в рамките на своите съществуващи и бъдещи правила за достъп до документи, както и другите правила от законодателството на Общността в областта, предмет на конвенцията“.
(6)В констатациите не е отчетена централната роля на националните съдилища при прилагането на член 9, параграф 3 от Конвенцията от Орхус, нито е призната системата на ЕС за отправяне на преюдициални запитвания до Съда на Европейския съюз като валидно средство за правна защита 24 .
(7)В констатациите се препоръчва съвещанието на страните да възприеме подход, който е в явно противоречие с основните принципи на правния ред на Съюза и на неговата система за оспорване по съдебен ред. В тях не се отчита специалният правен ред на ЕС.
(8)ЕС продължава да подкрепя изцяло важните цели на Конвенцията от Орхус.
(9)Констатациите ще бъдат представени за одобрение на шестото съвещание на страните по Конвенцията от Орхус, което ще се състои през септември 2017 г. в Будва (Черна гора) и на което констатациите ще получат статут на официално тълкуване на Конвенцията от Орхус, ставайки по този начин задължителни за нейните договарящи страни и органи,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза на шестото съвещание на страните по Конвенцията от Орхус, във връзка с дело ACCC/C/2008/32 за установяване на съответствието с нейните разпоредби, е следната:
–отрицателен вот при одобряването на констатациите.
Член 2
Настоящото решение влиза в сила в деня на приемането му.
Съставено в Брюксел на година.
За Съвета
Председател