13.7.2018

Официален вестник на Европейския съюз

C 247/1

Становище на Европейския комитет на регионите — Изпълнение на Европейската програма за миграцията

(2018/C 247/01)

Докладчик:

Dimitrios Kalogeropoulos (EL/ЕНП), политически пълномощник на Общинския съвет на Палео Фалиро

Отправен документ:

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите относно изпълнението на Европейската програма за миграцията

COM(2017) 558 final

ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

ЕВРОПЕЙСКИЯТ КОМИТЕТ НА РЕГИОНИТЕ

Предварителни бележки

подчертава, че по редица различни причини миграционните потоци са неразделна част от човешката и по-специално европейската история; изтъква, че градовете и регионите в Европа понастоящем са под натиска на големия брой мигранти в резултат на нестабилността в страни извън ЕС. Европейският континент и особено регионите, разположени по южните и източните му граници — а през последната година и Западното Средиземноморие и бреговете на Испания, включително южноатлантическият испански бряг — дълго време бяха източник на емиграция, но през последните години са местата, които основно посрещат мигрантските и бежанските потоци от страни извън ЕС;

През последните години броят на мигрантите и бежанците, идващи предимно от африкански и азиатски държави, както и от Близкия изток, и опитващи се да влязат в държавите от Европейския съюз (ЕС), нарасна главоломно. От 2015 г. насам Европа е посрещнала най-много мигранти и бежанци от края на Втората световна война насам. Фактори като продължаващата сирийска криза, създаването на огнища на сътресения в различни региони на Африка и Азия и стремежа на много жители на тези два континента да търсят по-добри условия на живот в Европа, имаха решаващ принос за разрастването на явлението. Страните на пристигане са главно държавите от ЕС с излаз на Средиземно море, по конкретно Гърция и Италия;

В опит да намери възможно най-ефективното решение на това безпрецедентно предизвикателство, през май 2015 г. Европейската комисия обяви Европейската програма за миграцията (1). В нея непосредствен приоритет беше спасяването на човешки живот в морето предвид хуманитарните трагедии в Средиземно море и, с оглед на това, разгръщането на европейски действия в следните области: а) подобряване на операциите по издирване и спасяване; б) борба с престъпните трафикантски мрежи; в) преместване на бежанците в рамките на ЕС; г) презаселване на разселени лица в местата им на произход; д) сътрудничество с трети държави за справяне с миграционните потоци по местата на възникването им; и е) оказване на помощ на държавите — членки на ЕС, които са първите страни, в които пристигат мигрантите и бежанците. В Европейската програма за миграцията бяха определени и четири основни стълба за приемането на обща миграционна политика на ЕС: а) ограничаване на стимулите за незаконна миграция; б) спасяване на човешки живот и гарантиране на сигурността на външните граници; в) създаване на условия за последователно прилагане на общата европейска система за убежище; и д) разработване на нова политика за законната миграция;

Историческият опит сочи, че в отсъствието на законни канали за миграция мигрантите са принудени да търсят по-опасни маршрути за влизане в държавите на местоназначение. Това принуждава мигрантите да прибягват до трафикантски мрежи, рискувайки живота и личната си безопасност, и увеличава значително уязвимостта на жените;

Конкретни бележки

Комитетът на регионите (КР) използва за отправна точка констатацията, че макар Европейската програма за миграцията да е област, която попада главно в компетентността на националните правителства, местните и регионалните власти играят съществена роля в нея;

отбелязва, че МРВ играят важна роля за посрещането на нарасналия брой бежанци и мигранти. Това означава, че те са структурите, които приемат бежанците и мигрантите и са натоварени със задачата да се грижат за тях и да им осигурят подслон и достойни условия на живот, често за неопределен период от време, и в много случаи да им помогнат да се интегрират. Това засяга по-специално районите, разположени по най-отдалечените граници на ЕС (като гръцките острови в Егейско море в близост до турския бряг, някои островни райони на Италия, както и бреговете на Андалусия, по-специално провинциите Кадис, Гранада и Алмерия, териториите на Сеута и Мелиля, и Канарските острови), където мигрантите пристигат първоначално на територията на ЕС;

с оглед на това отбелязва, че МРВ трябва да участват във всички етапи от изготвянето и прилагането на Европейската програма за миграцията, включително в определянето на приоритетите, оценката на резултатите и мониторинга на последиците от правителствените политики в тази област за местните и регионалните власти; този процес следва да протече с ясното участие на всички ешелони на управлението, на първо място общините и местните власти;

приветства усилията на ЕС да подкрепя въвеждането на жизнеустойчиви политически и административни структури в областта на миграцията и предоставянето на убежище и счита, че тези усилия следва да включват подкрепа за създаването на институции на регионално и местно равнище чрез предоставяне на ефективна финансова подкрепа, техническа помощ и обучение на МРВ, така че да се използват оптимално хуманитарната помощ и съществуващите и бъдещите финансови ресурси, най-вече за първоначалния прием; за тази цел регионите, които са най-засегнати от миграционните потоци или с голям дял мигранти, трябва да имат пряк достъп до фондовете на ЕС за интеграция;

отбелязва, че поднационалните органи, представени в КР, полагат много усилия и съответно инвестират много средства в действия на местно равнище за справяне с проблемите от хуманитарно естество, свързани с бежанските и миграционните потоци. В този контекст КР вече се е доказал като ценен партньор на останалите заинтересовани страни (включително Европейската комисия) в изпълнението на Европейската програма за миграцията;

Приоритети

10.

счита за очевиден факта, че от една страна, сложността на проблема налага необходимостта от тясно сътрудничество между държавите — членки на ЕС, а от друга — че всяко действие, предприемано от ЕС и държавите членки, трябва винаги да е подчинено на върховния принцип на спазване на международното право и зачитане на правата на човека;

11.

счита, че е жизненоважно ЕС да продължи усилията си за укрепване и засилване на общата европейска рамка за миграцията и убежището, както и своите превантивни действия, така че да спомогне за справянето с незаконната миграция, да допринесе за насърчаването на стабилността и спазването на основните права в съседните на Съюза държави. ЕС трябва да е в състояние да оказва помощ на държавите членки, които понасят по-голяма тежест в резултат на миграционните и бежанските потоци, базирайки политиката си на основополагащия принцип на солидарност; в това отношение Средиземноморието, както и испанските региони, разположени извън иберийския полуостров, като Сеута и Мелиля, се нуждаят от широка подкрепа;

12.

подчертава необходимостта от по-активни превантивни действия, свързани с незаконната миграция, така че помощта да може да се насочи към лицата, които наистина се нуждаят от закрила. Изразява и своята дълбока загриженост относно търговията с роби, която процъфтява в някои африкански държави в резултат на незаконните канали и дейности за превеждане на хора през граница, и най-вече трафика на жени и момичета, които стават жертви на сексуална експлоатация;

13.

счита, че в качеството си на най-големия международен донор Европейският съюз трябва да положи усилия миграционната политика и международното сътрудничество за развитие да се превърнат в координирани публични политики. Същевременно КР счита за опасна тенденцията някои международни организации (като Комитета за подпомагане на развитието към ОИСР) да позволяват разходите за бежанците, направени от развитите страни, да се считат за официална помощ за развитие;

14.

изтъква ключовото значение на международното сътрудничество за развитие като публична политика за насърчаване на подобряването на условията на живот в трети държави, чиято цел е премахване на неравенствата, а в рамките на действията в хуманитарната област — оказване на въздействане върху ситуации, които водят до принудителна миграция;

15.

застъпва мнението, че в настоящата ситуация са налице шест области на дейност: а) навременна ответна реакция и оказване на помощ на държавите членки, в които има извънредна ситуация вследствие на засилени бежански и миграционни потоци; б) ограничаване на стимулите за продължаване на незаконната миграция; в) управление на външните граници; г) политика в областта на убежището; д) управление на законната миграция и социална интеграция на мигрантите; и е) сътрудничество с държавите на произход;

Реакция при извънредни ситуации

16.

приветства действията, предприети до момента от ЕС, за справяне с критичните ситуации, възникнали вследствие на нарасналите миграционни и бежански потоци през последните години. Те включват:

—	съвместните операции „Тритон“ и „Посейдон“, съответно в централната и източната част на Средиземно море;

—	предоставянето на извънредна финансова помощ на държавите членки, изправени пред най-големи трудности, които трябва да укрепят стандартизираните санитарни, социални и правни услуги, които регионите предоставят на мигрантите;

—	създаването и управлението на центрове за прием и идентификация (т.нар. hotspots) в Гърция и Италия, към които трябва да се добавят и пунктовете на пристигане в Андалусия;

—

споразумението между ЕС и Турция, което доведе до драстично ограничаване на неконтролирания приток от Турция към Гърция (въпреки че то не бива да се възприема като модел за решаване на проблемите, свързани с миграцията), но породи и някои опасения за това доколко е съвместимо с международните стандарти в областта на правата на човека и „устойчиво“ като част от всеобхватна политика на ЕС в отговор на кризата;

—	оказването на помощ на либийската брегова охрана в рамките на EUNAVFOR MED операция SOPHIA, което допринесе за намаляването на притока към Италия;

—	увеличаването на финансирането за европейския фонд „Убежище, миграция и интеграция“, което му позволи да оказва по-голяма подкрепа на държавите членки; тези средства трябва да отиват за регионите;

17.

признава необходимостта ЕС да предприеме още по-ефикасни мерки с цел:

—

да се увеличи предоставяната помощ за държавите на първоначален прием на бежанците и мигрантите, със специален акцент върху подкрепата за МРВ в районите (като гръцките острови в Егейско море и Италия, както и южното крайбрежие и островите на Испания), които поради географското си местоположение приемат най-голям брой бежанци и мигранти;

—	да се намали натискът върху регионите, които, както беше посочено по-горе, приемат най-голям брой бежанци и мигранти, като се вземат предвид, наред с останалото, фактори като свързаните с островния характер специфики;

—

да се гарантира, че споразумението между ЕС и Турция се прилага стриктно при пълно спазване на нормите на хуманитарното и международното право, включително на разпоредбите за връщане на лица в Турция, като същевременно се осигури достъп до подходящи процедури за предоставяне на убежище на лицата, които имат право на тях;

—	да се окаже необходимата помощ на онези групи от хора, които са най-засегнати от преместванията, по-специално непридружените ненавършили пълнолетие лица;

18.

отбелязва положителната роля, която изиграха някои неправителствени организации (НПО) за справяне с острите проблеми, свързани с наставянето, изхранването, здравното обслужване и т.н. на бежанците и мигрантите, особено в районите, които приемат най-големите бежански и миграционни потоци; отбелязва обаче необходимостта от по-добра координация на дейността на НПО в тясно сътрудничество с МРВ, така че приносът им да се рационализира и, от една страна, да стане по-ефективен, а от друга — да бъде съобразен с потребностите и условията на местно равнище, както и да подлежи на необходимата прозрачност и социална отчетност; счита, че Европейската доброволческа служба би могла да играе ключова роля при приема на бежанци и мигранти, в сътрудничество с НПО и публичните администрации;

19.

подчертава значението на международната хуманитарна помощ, предоставяна от ЕС и неговите държави членки на трети държави, чиято извънредна ситуация е тясно свързана с нарастването на миграционните потоци;

Спиране на незаконната миграция

20.

счита, че е от първостепенно значение да се продължат усилията на ЕС в сътрудничество с трети държави за борба с мрежите за незаконна миграция, особено в страните на произход и транзитно преминаване на незаконните мигранти;

21.

подчертава необходимостта от солидна правна основа за операцията EUNAVFOR MED SOPHIA с цел увеличаване на нейната ефективност и подобряване на капацитета ѝ да прекъсне бизнес модела на контрабандистите и трафикантите на хора; призовава институциите на ЕС да оказват сътрудничество на либийската брегова охрана за възпрепятстване на незаконното отплаване на надуваеми плавателни съдове и лодки с цел достигане до ЕС; отбелязва, че дейностите по патрулиране, включително подкрепата за дейностите по издирване и спасяване, постепенно се изместиха от водите в близост до територията на Италия към водите в близост до Либия; признава, че една от преките последици от това е промяната в бизнес модела на контрабандистите, които качват незаконните мигранти и бежанците в евтини и напълно непригодни надуваеми лодки, които нямат никакъв шанс да достигнат италианските брегове, с идеята те да бъдат посрещнати близо до или в либийските териториални води;

22.

приветства като особено продуктивна мярка създаването на Европейски център за борба с контрабандата на мигранти;

23.

призовава Европейската комисия да предприеме по-нататъшни инициативи за изготвяне на съгласуван план за действие, с участието на всички държави — членки на ЕС, компетентните органи на ЕС, както и на други имащи отношение към въпроса организации, с цел да се повиши ефективността на борбата с трафикантските мрежи.;

24.

счита, че е необходимо да се подобри ефективността на европейската рамка за връщане на лицата без право на оставане, за да може са се увеличи броят на върнатите лица, като същевременно се спазват европейските и международните правила;

Управление на границите

25.

приветства като изключително важна мярка създаването на европейска гранична и брегова охрана, което представлява решителна стъпка напред в усилията за по-ефективна охрана на външните граници на ЕС. Работата на европейската гранична и брегова охрана дава възможност за по-ефективна координация на държавите — членки на ЕС, и гарантира навременна и ефективна ответна реакция в случаите, когато са необходими неотложни действия по външните граници;

26.

отчита съществуващите допълнителни възможности за разширяване на дейността на европейската гранична и брегова охрана в области като: а) оказване на техническа и оперативна подкрепа на операциите по издирване и спасяване на лица, изложени на опасност в морето, в рамките на операции за наблюдение на границите; б) организиране, координиране и провеждане на операции и действия за намеса в областта на връщането; и в) насърчаване на оперативното сътрудничество между държавите членки и трети държави във връзка с управлението на външните граници на ЕС; подчертава спешната необходимост от намаляване на броя на преминаванията и възпрепятстване на незаконното отплаване на надуваеми плавателни съдове и лодки с цел достигане до ЕС;

27.

призовава Европейската комисия да разработи набор от насоки за създаването и управлението на центрове за прием и идентификация (hotspots) по външните граници на всички държави — членки на ЕС, които, наред с останалото, следва да гарантират пълно спазване на основните права съгласно правото на ЕС и международното право и да въведат конкретна рамка за управление на тези центрове. За тази цел следва да се направи оценка на натрупания до момента опит (включително сред съответните МРВ) при изграждането и управлението на центровете за прием и идентификация в Гърция и Италия. Този опит разкрива, наред с останалото, необходимостта да се проучи специфичното третиране на бежанците и мигрантите;

Обща политика в областта на убежището

28.

счита, че общата европейска система за убежище трябва да бъде съобразена с днешните належащи нужди. В този контекст е изключително важно да се преразгледат правилата на системата от Дъблин, която определя критериите и механизмите, по които се решава коя държава от ЕС е компетентна за разглеждането на молба за предоставяне на убежище; във връзка с това призовава държавите членки да постигнат напредък по предложената реформа на съответното законодателство на ЕС, която, макар и вероятно недостатъчна, е насочена в правилната посока;

29.

отбелязва, че действащата система разпределя неравномерно бежанците и мигрантите между държавите членки, оказвайки по-голям натиск върху онези (главно Гърция и Италия), които заради географското си местоположение поемат огромния брой от пристигащите. Настоящата ситуация допринася за появата на социално напрежение и недоволство в държавите, които се справят с непропорционално голям брой пристигащи бежанци и незаконни мигранти, в частност на местно равнище, и създава последващи, вторични миграционни движения в рамките на ЕС. С оглед на по-ефективното справяне с проблема е необходимо да се проучи, с участието на най-засегнатите местни и регионални власти, дългосрочната възможност за прехвърляне на компетентността за обработка на молбите за предоставяне на убежище от националното равнище към равнището на ЕС. Освен това КР призовава държавите членки да ускорят процедурите по разглеждане на молбите за убежище, без обаче да се застрашава правната сигурност;

30.

счита за конструктивен плана за пропорционално разпределение на бежанците в държавите — членки на ЕС, макар и да признава, че въпреки постигнатия напредък той не сработи съвсем ефективно;

31.

застъпва мнението, че прилагането на принципа на солидарност между държавите членки е предпоставка за рационалното управление на големия брой търсещи убежище лица;

32.

подчертава, че трябва да се обърне специално внимание на закрилата на жените (особено майките и бременните) и децата (особено непридружените), които са най-уязвимите групи сред бежанците; в държавите членки, в които регионите притежават административни правомощия по отношение на закрилата на непридружени ненавършили пълнолетие лица, тези региони трябва да получат финансова помощ, за да могат да се погрижат за тези ненавършили пълнолетие мигранти;

Законна миграция и интеграция

33.

отбелязва по-специално необходимостта от създаване на сигурни пътища за придвижване към ЕС на лицата, които мигрират законно или имат право, въз основа на международното право, на специален режим на международна закрила, като хуманитарни визи, събиране на семейството в широк смисъл или частни програми за спонсориране. За тази цел е необходимо от една страна укрепване и от друга — разширяване на обхвата на съществуващите форми на сътрудничество с трети държави, било то държавите на произход на разселените лица, било то страните, през които те преминават на път към ЕС. Създаването на центрове за прием и идентификация на територията на трети държави е важна стъпка в тази посока и с оглед на това ЕС трябва да предприеме всички необходими мерки за договаряне на такива споразумения с трети държави, като се гарантира пълно спазване на правото на ЕС и на международните норми за правата на човека. В същото време следва да се разработи съгласувана рамка от насоки и правила, която да гарантира, че са налице всички необходими условия за нормалното функциониране на тези центрове за прием и идентификация;

34.

счита, че е от първостепенно значение да се осъществи възможно най-бърза и пълна интеграция на гражданите на трети държави (законни мигранти и бежанци) в обществата на държавите — членки на ЕС. Тяхната интеграция трябва да е комплексна и да протече на множество равнища. Трябва обаче да се вземат предвид от една страна местните специфики на приемащите държави и от друга — спецификите и многообразието (етническо, езиково, религиозно и др.) на гражданите на трети държави. С оглед на това прилаганият подход трябва да е съобразен със специфичните условия при всеки отделен случай;

35.

отбелязва, че политиките за интеграция могат да са успешни само ако се основават на принципите на демокрацията, спазването на правата на човека, равенството между мъжете и жените, толерантността, свободата на словото и правовата държава, които са в основата на европейските ценности;

36.

счита, че участието на гражданското общество и частния сектор на местно и регионално равнище е ключов аспект от всички процеси, насочени към интеграцията на мигрантите; във връзка с това не бива да се забравя, че достъпът до достойна работа е задължително условие за успеха на всеки проект за интеграция. В тази връзка привлича вниманието на Комисията върху съществуващите добри практики на международно равнище, които са изградили своя успех именно благодарение на участието на населението на приемащите територии от самото начало;

37.

счита, че местните и регионалните власти следва да играят важна роля в изготвянето на „пътните карти“, чиято цел е пълната интеграция на мигрантите и бежанците. В тази връзка призовава Комисията да вземе под внимание добрите практики и пилотните проекти, одобрени от международни организации като ВКБООН и вече въведени от европейските местни и регионални власти;

Ролята на МРВ и КР

38.

подчертава специалната роля, която могат и трябва да играят МРВ в посочените по-горе области. МРВ са тези, които отговарят по места за всички въпроси, свързани с миграционните и бежанските потоци, затова е жизненоважно да им бъдат предоставени необходимите икономически ресурси за справяне с тези предизвикателства, като за тази цел е необходим бюджет на ЕС, съответстващ на увеличените потребности, който да се разпределя между органите в съответствие с реално извършените дейности, в сферата на отговорност на ЕС за защитата на външните граници на Съюза и миграцията. Едно по-активно участие на поднационалните администрации и органи би допринесло за изграждането на управление, което да е в състояние да разработва и прилага последователни и съгласувани между различните равнища политики. Във връзка с това местните и регионалните власти следва да поемат част от управлението на фонд „Убежище, миграция и интеграция“;

39.

и последно, подчертава ролята на КР в качеството му на основната институция, представляваща МРВ на равнище ЕС, от една страна, и от друга — на орган, който може реално да насърчава диалога с държавите на произход и/или транзитно преминаване на бежанците и мигрантите чрез структури като Евро-Средиземноморската асамблея на регионалните и местните власти (ARLEM) и Конференцията на регионалните и местните власти за Източното партньорство (CORLEAP).

Брюксел, 22 март 2018 г.

Председател на Европейския комитет на регионите

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) COM(2015) 240 final.