Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Допълване на дневния ред на по-доброто регулиране: по-добри решения за по-добри резултати“

[COM(2017) 651 final]

(становище по собствена инициатива)

(2018/C 262/04)

Докладчик:

Bernd DITTMANN

Решение на Пленарната асамблея	15.2.2018 г.
Правно основание	член 29, параграф 2 от Правилника за дейността
Компетентна секция	„Единен пазар, производство и потребление“
Приемане от секцията	9.3.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	185/0/0

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК застъпва мнението, че програмата за по-добро регулиране би трябвало да се превърне в постоянна програма за осигуряване на висококачествено законодателство на Съюза, без да се подкопават ключови политически цели или да се създава натиск за дерегулиране. След 2019 г. новата Комисия би трябвало да продължи програмата, да я доразвие и подобри.

1.2.

ЕИСК призовава Комисията да осигури подробна пътна карта на предстоящата оценка на програмата и да поясни каква форма на участие се предвижда за Комитета и за заинтересованите страни.

2.   Съобщението на Комисията относно по-доброто регулиране

2.1.

На 24 октомври 2017 г. Комисията публикува съобщение относно „Допълване на дневния ред на по-доброто регулиране: по-добри решения за по-добри резултати“ (1) (наричано по-нататък „съобщението“).

2.2.

В съобщението си Комисията прави преглед на напредъка в изпълнението на програмата за по-добро регулиране (по-нататък „програмата“) от приемането ѝ през май 2015 г.

2.3.

През 2018 г. Комисията ще направи оценка „ан блок“ на системата на по-доброто регулиране. Настоящото становище е изготвено в отговор на съобщението и е принос към подготовката на бъдещата оценка.

3.   Общи бележки

3.1.

ЕИСК приветства ангажираността, която Комисията изразява в своето съобщение относно по-доброто регулиране, и полаганите понастоящем усилия за изпълнение на заложените в програмата през май 2015 г. цели, както е посочено в съобщението. По-доброто регулиране подлежи на постоянно подобрение и изисква ангажираност и принос от всички действащи лица.

3.2.

По-доброто регулиране би трябвало да спомогне за създаването на подлежащи на отчетност, отворени за участие и прозрачни процеси на разработване на политиките, които да осигуряват прости, ясни, съгласувани, подходящи за целта и лесни за изпълнение правила. Това е основна предпоставка за осигуряване на общественото доверие в ЕС и неговите институции, която би трябвало да спомогне за създаването на ефективни и съгласувани регулаторни рамки, позволяващи иновации и устойчив растеж и подкрепящи завършването и правилното функциониране на единния пазар.

3.3.

По-доброто регулиране не би трябвало да води до прекомерна бюрократизация на процеса на изготвяне на политиките на ЕС. Техническите процедури не трябва да заместват политическите решения.

3.4.

В предишно свое становище (2) ЕИСК подчертава, че при по-доброто регулиране „не следва да става въпрос за това ЕС да регулира „повече“ или „по-малко“, нито пък някои области на политиката да бъдат дерегулирани или поставени на заден план спрямо други приоритети и по този начин ценностите, зад които ЕС стои, да бъдат поставени под въпрос: социалната закрила, опазването на околната среда и основните права (3). По-доброто регулиране е на първо място помощен инструмент, с който да се гарантира, че политическите цели се осъществят ефективно въз основа на обективни данни, с оглед на горепосочените ценности, без да се ограничават екологичните права или правата на потребителите, или социалните стандарти, или да се стига до прехвърляне на правомощия в рамките на институционалните структури чрез създаването на комитети. По-доброто регулиране не може и не трябва да замества политическите решения.“

3.5.

ЕИСК признава постигнатия към момента напредък в изпълнението на програмата. По-специално приветства по-методичната употреба на оценките на въздействието и на последващите оценки; по-систематичното консултиране на заинтересовани страни; преразгледаните насоки и инструментариум за по-добро регулиране; програмата REFIT и платформата REFIT; и определянето на Комитет за регулаторен контрол (КРК).

3.6.

ЕИСК активно участва в процеса на по-добро регулиране, по-специално чрез участието си в платформата REFIT и изготвянето на последващи оценки. В тази връзка се позовава на многобройните си становища (4). Въпреки това Комитетът не присъства нито в програмата, нито в съобщението. Той не е част и от Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество. Това показва, че Комисията и законодателите продължават да не отдават достатъчно значение на ролята и функциите на Комитета, така както те са определени в Договорите, и на познанията и опита на неговите членове и на гражданското общество, което те представляват.

3.7.

Участието в програмата за по-добро регулиране и съответните ѝ инструменти и процедури изискват финансови и човешки ресурси, които не всички организации на гражданското общество притежават (напр. генериране на потоците от данни, участие в обществени консултации и др.). Същото важи и за малките предприятия. ЕИСК призовава Комисията да гарантира, че програмата остава отворена и достъпна за всички организации и интереси, независимо от техния размер и финансовите и човешките им ресурси.

4.   Конкретни бележки

4.1.

ЕИСК е институционалният говорител на европейското организирано гражданско общество и служи като посредник между законодателите на ЕС и организациите на гражданското общество и социалните партньори. ЕИСК притежава значителен опит и знания по всички въпроси, свързани с по-доброто регулиране. Тук Комитетът би искал да припомни на Комисията за някои от своите конкретни препоръки във връзка с обхванатите в съобщението аспекти, както и във връзка с други аспекти, на които смята, че е необходимо да се наблегне.

4.2.

ЕИСК смята, че съобщението предоставя добър общ преглед на напредъка на изпълнението на програмата в съответните области на по-доброто регулиране. Въпреки това то продължава да бъде твърде неясно по отношение на конкретните мерки, чрез които Комисията възнамерява да развива в бъдеще програмата за по-добро регулиране. Освен това съобщението не препраща и не очертава предстоящата оценка на програмата за по-добро регулиране през 2018 г., нейните основни целеви области и каква е заплануваната форма на участие на ЕИСК и на заинтересованите страни.

4.3.   Пропорционалност и субсидиарност

4.3.1.

ЕИСК приветства акцента, който Комисията поставя върху ключовите приоритети, както и върху подхода „с размах за големите неща“. Комитетът отново подчертава, че Съюзът би трябвало да действа само при зачитане на принципите на субсидиарност и пропорционалност и само когато общите действия носят добавена стойност за всички.

4.3.2.

Както посочва в свое становище (5), ЕИСК „подкрепя изясняването на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, които понякога се използват като доводи от противниците на законодателни инициативи, без стоящите в основата им съображения да са достатъчно обосновани“.

4.3.3.

ЕИСК отбелязва създаването на Работна група по въпросите на субсидиарността и пропорционалността (6). Той я призовава да вземе надлежно под внимание становищата и препоръките му по този въпрос.

4.3.4.

ЕИСК призовава за по-добро наблюдение на субсидиарността и пропорционалността и за по-активно участие на държавите членки и техните парламенти в последващите оценки.

4.3.5.

ЕИСК призовава Комисията да популяризира повече петия инструмент от Инструментариума за по-добро регулиране („правно основание, субсидиарност и пропорционалност“) сред своите служби (хоризинтално и вертикално) с цел по-голямо отчитане на инструмента при подготовката на оценките на въздействието.

4.4.   Оценки на въздействието (ОВ)

4.4.1.

ЕИСК припомня предложенията, съдържащи се в негово становище (7), за това как да се подобри европейската система за оценки на въздействието.

4.4.2.

Оценките на въздействието би трябвало да бъдат стандартна процедура при всяко ново законодателно предложение, включително делегираните актове и актовете за изпълнение. Когато предложенията не са съпроводени от оценка на въздействието, Комисията трябва да разясни подробно причините за това и да предостави всички данни и доказателства, които са довели до нейното предложение и/или го подкрепят.

4.4.3.

В насоките за по-добро регулиране изрично да се посочва, че оценките на въздействието могат и трябва да се извършват във връзка със законодателни инициативи, както и при делегирани актове и актове за изпълнение. Ето защо насърчаваме Комисията да оценява по-обстойно и с по-голяма прозрачност по отношение на заинтересованите страни и ЕИСК необходимостта от извършване на оценка на въздействието на тези актове. Фактът, че е направена оценка на въздействието на законодателния текст, от който произтичат делегираните актове и актовете за изпълнение, не би бил достатъчен да обоснове липсата на оценка на въздействието на производните актове. Всеки отделен акт трябва да бъде оценяван според собствените си заслуги, особено предвид това че делегираните актове и актовете за изпълнение могат да имат решаващо въздействие върху заинтересованите страни и гражданското общество като цяло.

4.4.4.

Насоките и инструментариумът за по-добро регулиране (8) са централното ръководство за службите на Комисията при извършването на оценки на въздействието. Въпреки това ЕИСК посочва, че насоките и инструментариумът са разработени предимно за специфичната употреба на службите на ЕС и че техните спецификации не могат да предложат на заинтересованите страни възможност да разберат как правилно да използват необходимите за оценка на въздействието инструменти. Поради това ЕИСК отправя искане към Комисията тези инструменти да станат достъпни за широката общественост чрез оперативна версия.

4.4.5.

Въпреки това ЕИСК забелязва липсата на спазване на насоките, което води до слаби оценки на въздействието. Това се потвърждава и доказва от годишния доклад за 2016 г. на Комитета за регулаторен контрол (КРК) (9). Ето защо ЕИСК призовава Комисията да насърчава по-усърдно принципите на по-доброто регулиране сред всички си служби, например чрез задължителни редовни програми за обучение на персонала.

4.4.6.

Годишният доклад за 2016 г. на КРК показва, че след получаването на първоначалното отрицателно становище службите на Комисията само частично изпълняват препоръките на комитета. Поради това ЕИСК предлага КРК да притежава преустановяващо вето в случаи, когато е излязъл с двойно отрицателно становище, което да задължава Комисията да преразгледа своята оценка на въздействието, докато се постигнат необходимите изисквания за качество. КРК не би трябвало да има право на вето върху политически решения.

4.4.7.

ЕИСК подкрепя принципа „Мисли първо за малките предприятия!“ и насърчава Комисията да постави в своите оценки на въздействието по-силен акцента върху МСП, включително върху микро- и много малките предприятия.

4.5.   Прозрачност, легитимност и отчетност

4.5.1.

Във връзка с регистъра за прозрачност ЕИСК приветства предложението на Комисията от 2016 г. за правно обвързващо междуинституционално споразумение за задължителен регистър за прозрачност, който освен Комисията и Парламента да обхваща и Съвета.

4.5.2.

ЕИСК приветства факта, че обществените консултации по важни инициативи ще се провеждат на всички официални езици, а всички останали консултации — поне на френски, немски и английски език. ЕИСК напомня на Комисията необходимостта от превеждане на резюметата на оценките на въздействието на всички официални езици (10).

4.5.3.

Относно участието на заинтересованите страни Комитетът се позовава на свое становище (11) и на становището на платформата REFIT (12), в чието написване участваха представителите на ЕИСК в платформата. ЕИСК приветства усилията на Комисията за подобряване на механизмите за консултации със заинтересованите страни, но счита, че са необходими допълнителни усилия за повишаване на участието, откритостта и отчетността, както и на ефективността и съгласуваността на тези консултации. За тази цел ЕИСК насърчава Комисията да обсъди и да приложи изцяло предложенията, направени в двете посочени по-горе становища.

4.5.4.

Предвид представителните му функции ЕИСК е много добре подготвен да спомогне за идентифицирането на заинтересованите страни, които са най-силно засегнати от дадена предложена мярка на политиката, и за събирането на опит във връзка с вече съществуващото законодателство. Комисията би трябвало да провежда по-активни консултации с ЕИСК при разработването на стратегии за консултиране и набелязване на подходящи целеви групи, както на предварителния етап, така и на последващия.

4.6.   Опростяване на законодателството и справяне с излишните разходи

4.6.1.

Комитетът заявява в свое становище (13), че „европейската регулаторна рамка е съществен фактор за интеграцията, който не е тежест или разход за съкращаване. Напротив, нейната пропорционалност я превръща във важен залог за защитата, насърчаването и правната сигурност на всички европейски заинтересовани лица и граждани“.

4.6.2.

В същото време ЕИСК заявява в свое становище (14), че е „наложително да се избягват ненужните разходи за регулиране. Свързаните с регулирането разходи трябва да бъдат пропорционални на ползите, които произтичат от тях“.

4.6.3.

ЕИСК твърдо подкрепя принципа „първо оцени“. Както отбеляза в свое становище (15) ЕИСК „може да играе полезна роля в качеството си на посредник между законодателите и ползвателите на законодателството на ЕС. ЕИСК (…) непрекъснато адаптира своите методи на работа, за да допринесе за оценяването на качеството на прилагането на правото на ЕС. Ето защо неотдавна той взе решение да участва активно в оценката на законодателния цикъл, като извършва собствени последващи оценки на достиженията на правото на Съюза.“

4.6.4.

Както посочва в свое становище (16), ЕИСК „се застъпва за качествен подход, който да функционира наравно с количествената оценка и да взема под внимание очакваните ползи от законодателството“. Освен регулаторните разходи би трабвало и регулаторните ползи, включително нетните ползи, да получат количествено изражение, когато това е целесъобразно, и да бъдат по-систематично отчитани в оценките на въздействието на Комисията.

4.6.5.

ЕИСК е на мнение, че някои разходи са необходими за постигането на целите на политиката. Те би трябвало да се съкращават само когато се установи, че не са необходими за постигане на целта на политиката. ЕИСК споделя мнението на Комисията, че намаляването на излишните разходи трябва да се основава на доказателства от оценката, извършена „за всеки случай поотделно“, а не на прости количествени цели, така че да се запазят изцяло планираните цели на законодателството.

4.6.6.

По отношение на програма REFIT ЕИСК се позовава на съответните си становища (17). ЕИСК участва в програмата чрез членството си в платформата REFIT с трима членове от трите групи, които присъстват на заседанията ѝ на ротационен принцип. Членовете работят в тясно сътрудничество помежду си за определяне на политическите приоритети на ЕИСК и изготвяне на съвместни позиции за заседанията на платформата въз основа на съгласувани позиции, посочени в предходни становища.

4.6.7.

ЕИСК отново заявява, че фокусът на дейността на платформата REFIT е с последваща насоченост. Платформата има за задача да проучва предложения, направени чрез уебсайта „Lighten the Load“ (Облекчете товара), и да разработва предложения за начините за опростяване на съществуващото законодателство на ЕС. Платформата не би трябвало да се използва за предлагане на ново законодателство.

4.6.8.

ЕИСК отбелязва, че специфичните интереси на МСП не са изрично представени в платформата REFIT. Поради това Комитетът призовава Комисията да покани подходящ представител да участва в групата на заинтересованите страни на платформата REFIT.

4.7.   Оценка на алтернативни подходи за опростяване и намаляване на разходите

4.7.1.

Относно поставянето на цели за намаляване на регулаторната тежест в областта на по-доброто регулиране ЕИСК е на мнение, че тези цели трябва да бъдат поставени впоследствие в контекста на програма REFIT и да се основават на всеобхватна оценка, която да включва гражданското общество и диалога между заинтересованите страни.

4.7.2.

Предвид трудностите, свързани с получаването на необходимите данни за установяване на научно обосновани базови изчисления за предварително поставяне на целите за намаляване на регулаторната тежест, ЕИСК не подкрепя поставянето на такива цели независимо дали става въпрос за отделни сектори или за икономиката като цяло. Същото важи и за количествените цели в политически план като принципа „един влиза — един излиза“.

4.8.   Прилагане и спазване на правото на Съюза

4.8.1.

По отношение на прилагането и спазването на правото на Съюза Комитетът се позовава на многобройните си становища (18).

4.8.2.

Приложимостта на законодателството на Съюза трябва да се отчете на ранните етапи на процеса на разработване на политиките като част от оценката на въздействието. ЕИСК настойчиво призовава службите на Комисията да се придържат стриктно към насоките за оценка на въздействието, посочени в глава IV от Инструментариума за по-добро регулиране („Прилагане, транспониране и подготвяне на предложения“). Би трябвало да се обърне специално внимание на специфичните характеристики на различните национални политически и правни системи и на различните ресурси и капацитет, с които държавите членки разполагат за транспониране и прилагане на европейското законодателство.

4.8.3.

Регулаторната тежест се генерира предимно на национално равнище, тъй като органите на държавите членки транспонират и прилагат правото на ЕС (свръхрегулиране). В свои становища (19) ЕИСК твърди, че повечето пропуски по привеждане в изпълнение и прилагане на правото на Европейския съюз се дължат на липсата на транспониране на директивите. Поради това и за да се избегне създаването на непоследователни регулаторни рамки в ЕС, ЕИСК препоръчва използването на регламенти вместо на директиви (20). При все това в нито една държава членка не трябва да се занижава съществуващото равнище на защита на гражданите, потребителите, работниците и околната среда.

4.8.4.

ЕИСК смята, че правилното прилагане на законодателството на Съюза се осъществява посредством съвместни и координирани усилия от страна на основните действащи лица — Комисията, Европейския парламент, Съвета и държавите членки — с възможно най-широкото участие на местните и регионалните власти, както и на гражданското общество, и на заинтересованите страни. ЕИСК счита, че Комисията има водеща роля в координирането на тези усилия и, както се посочва в становището му (21), в „насърчаване на доверието между правоприлагащите органи при оказване на подкрепа на мрежите от публични органи, при осъществяване на систематична оценка на техните резултати и при определяне и разпространение на най-добри практики“.

4.8.5.

В съобщението си Комисията предлага редица мерки за подобряване на прилагането на законодателството на Съюза. Мерките включват установяване на по-систематичен подход за наблюдение и оценка на ефективността на действащото законодателство в контекста на Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество; подкрепа за държавите членки чрез планове за изпълнение; и изготвяне на доклади по държави за картографиране на силните страни и слабостите по отношение на прилагането на национално равнище. ЕИСК приветства факта, че Европейската комисия обръща специално внимание на този въпрос и на предложените мерки, но изразява съжаление, че нито една от тях не предвижда участието на ЕИСК.

4.8.6.

Комитетът призовава в свое становище (22): „при транспонирането на определени директиви Комитетът желае да даде конкретен принос към доклада по собствена инициатива на Европейския парламент относно прилагането на законодателството на ЕС от държавите членки, като се фокусира върху допълненията, които държавите членки са въвели в хода на транспонирането“.

4.8.7.

Накрая ЕИСК приветства стратегическия подход, който Комисията възприема към политиката си спрямо нарушенията, в съобщението „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“ (23). Комитетът насърчава Комисията да разглежда по-бързо и стриктно случаите, в които държавите членки неправилно транспонират законодателството на ЕС или изобщо не го правят.

4.9.   Сътрудничество с другите институции

4.9.1.

ЕИСК е представител на организираните крайни ползватели на законодателството на Съюза и като такъв би трябвало да се разглежда от Съвета, Европейския парламент и Комисията като партньор и възможност за оценяване на приложимостта на законодателните проекти от практическа и емпирична гледна точка.

4.9.2.

Предвид активната роля, която ЕИСК играе в по-доброто регулиране и законотворчество, както се посочва по-горе, Комитетът настоятелно призовава Комисията, Парламента и Съвета да го включат официално в Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество.

---

(1)  COM(2017) 651 final.

(2)  ОВ L 13, 15.1.2016 г., стр. 192.

(3)  COM(2015) 215 final.

(4)  Вж., по-специално: Ad hoc група „Контрол върху прилагането на законодателството на ЕС“; ОВ C 487, 28.12.2016 г., стр. 51; ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 45; ОВ C 13, 15.1.2016 г., стр. 192; ОВ C 345, 13.10.2017 г., стр. 67; ОВ C 13, 15.1.2016 г., стр. 145; ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 11; ОВ C 291, 4.9.2015 г., стр.. 29; ОВ C 230, 14.7.2015 г., стр. 66; ОВ C 43, 15.2.2012 г., стр. 14; ОВ C 248, 25.8.2011 г., стр. 87; ОВ C 18, 19.1.2011 г., стр. 95; ОВ C 128, 18.5.2010 г., стр. 103; ОВ C 277, 17.11.2009 г., стр. 6; ОВ C 100, 30.4.2009 г., стр. 28; ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 9.

(5)  ОВ C 487, 28.12.2016, стр. 51.

(6)  C(2017) 7810.

(7)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 11.

(8)  SWD (2017) 350 и https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_bg.

(9)  Комитет за регулаторен контрол, Годишен доклад за 2016 г., https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2016-rsb-report_en.pdf Вж. по-конкретно стр. 13 и стр. 15.

(10)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стp. 11 (параграф 4.3.1).

(11)  ОВ C 383, 17.11.2015, стр. 57.

(12)  Становище на платформата REFIT относно въпросите XXII.4, повдигнати от Германската търговско-промишлена палата и от гражданин, във връзка с механизмите за консултации със заинтересованите лица. Дата на приемане: 7.6.2017 г.

(13)  ОВ L 303, 19.8.2016 г., стр. 45.

(14)  ОВ C 487, 28.12.2016, стр. 51.

(15)  Ad hoc група „Прилагане на правото на ЕС на практика“, обзорен преглед, ЕСП. Ad hoc група „Контрол върху прилагането на законодателството на ЕС“, ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 81.

(16)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 11.

(17)  ОВ C 230, 14.7.2015 г., стр. 66; ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 45

(18)  Ad hoc група; ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 45; ОВ C 291, 4.9.2015 г., стр. 29; ОВ C 18, 19.1.2011 г., стр. 95; ОВ C 175, 28.7.2009 г., стр. 26; ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 9; ОВ C 325, 30.12.2006 г., стр. 3; ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 52; ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 39.

(19)  Ad hoc група; ОВ C 13, 15.1.2016 г., стр. 192.

(20)  ОВ C 18, 19.1.2011, стр. 95.

(21)  ОВ C 24, 31.1.2006, стр. 52.

(22)  ОВ L 303, 19.8.2016 г., стр. 45.

(23)  С(2016) 8600 (ОВ C 18, 19.1.2017 г., стр. 10).