ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 6.12.2017

COM(2017) 821 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА

ПО-НАТАТЪШНИ СТЪПКИ КЪМ ЗАВЪРШВАНЕТО НА ИКОНОМИЧЕСКИЯ И ПАРИЧЕН СЪЮЗ: ПЪТНА КАРТА

1.ВЪВЕДЕНИЕ

Вече изминаха почти шестнадесет години откакто първите евробанкноти и евромонети станаха част от нашето ежедневие. Днес еврото се използва ежедневно от 340 милиона европейски граждани в 19 държави членки от еврозоната. То е втората най-често използвана валута в света. Шестдесет други държави и територии по света, в които живеят 175 млн. души, са избрали еврото за своя валута или са решили да фиксират курса на своята валута към него.

Финансовата и икономическа криза, която засегна Европа през 2008 г., последиците от която се усещат и до днес, не започна в еврозоната, но извади наяве някои от нейните институционални слабости. В отговор на непосредствените предизвикателства спешно бяха приети няколко инструмента. Те предоставиха нови финансови защитни стени, помогнаха на най-засегнатите държави и засилиха координацията на политиките на равнище ЕС. Тези инструменти укрепиха фискалните и финансовите правила с цел да се попречи на по-нататъшното ескалиране на кризата. Действията на Европейската централна банка в областта на паричната политика също се оказаха от решаващо значение.

След години на слаб или нулев растеж, решителните усилия на всички равнища започнаха да носят плодове. Европа вече е в процес на стабилно възстановяване. Икономиките на всички държави членки нарастват и общият растеж на ЕС в продължение на няколко последователни години възлизаше средно на около 2 %. 1 Икономическите нагласи в ЕС и еврозоната са на най-високото си равнище от 2000 г. насам. Безработицата е на най-ниското си равнище от края на 2008 г. досега. Обществената подкрепа за еврото в еврозоната е най-голяма от въвеждането на евробанкнотите и евромонетите през 2002 г. 2 Въпреки това, както заяви сегашната Комисия при встъпването си в длъжност, кризата не е приключила докато безработицата продължава да бъде толкова висока — през октомври 2017 г. все още 14,3 милиона хора в еврозоната са били без работа.

От годините на кризата трябваше да бъдат извлечени важни поуки. Въпросите от значение вече бяха ясно посочени в доклада на петимата председатели от юни 2015 г. 3 Оттогава беше направено много за задълбочаването на икономическия и паричен съюз чрез действия. Европейският семестър за координация на икономическите политики бе засилен с по-ясни насоки за еврозоната като цяло и с по-силен акцент върху социалните аспекти. Икономическото управление беше подобрено със създаването на Европейски фискален съвет и национални съвети по производителността. Техническата помощ за държавите членки беше засилена със създаването на Службата за подкрепа на структурните реформи. Бяха предприети важни стъпки за завършването на банковия съюз 4 и съюза на капиталовите пазари 5 , по-специално беше постигнат напредък едновременно по мерки за намаляване на риска и за споделяне на риска в банковия сектор. За да бъде постигната по-голяма ангажираност на всички равнища, беше засилен и диалогът с националните и европейските политически участници и социалните партньори.

В резултат на тези действия структурата на еврозоната е по-стабилна от всякога, но това не означава, че тя е завършена. Документът за размисъл относно задълбочаването на икономическия и паричен съюз 6  и Документът за размисъл относно бъдещето на финансовите средства на ЕС 7 , представени от Комисията като част от последващите действия във връзка с Бялата книга за бъдещето на Европа, 8  припомнят актуалното положение и очертават възможния път напред до 2025 г.

Европа вече осезаемо възвръща силата си. Както икономически, така и политически ни се предоставя възможност да действаме и положителните развития са допълнителни стимули за това. Не трябва да има място за самодоволство: подобренията винаги трябва да се предприемат, когато обстоятелствата са благоприятни.

 

В речта си за състоянието на Съюза на 13 септември 2017 г. 9 председателят Юнкер изложи своите възгледи за по-единен, по-силен и по-демократичен Съюз и ясно заяви, че завършването на европейския икономически и паричен съюз е основна част от пътната карта, водеща към срещата на лидерите в Сибиу, която ще бъде организирана от председателя Туск на 9 май 2019 г. и на която ще бъдат взети важни решения за бъдещето на Европа.

Това е отразено и в програмата на лидерите: 10 ръководителите на ЕС планират среща на върха на държавите от еврозоната на 15 декември 2017 г., на която ще бъде обсъден график за вземане на решения относно икономическия и паричния съюз и банковия съюз, и специална среща за приемане на конкретни решения на 28—29 юни 2018 г.

Европейският икономически и паричен съюз днес

Източник: Европейска комисия

Призивът към единство, ефикасност и демократична отчетност в речта за състоянието на Съюза е от особено значение за завършването на икономическия и паричен съюз:

·Единство: Еврото е единната валута на ЕС и плановете за еврозоната следва да засягат и онези държави членки, които се очаква да се присъединят към еврозоната в бъдеще. С изключение на Обединеното кралство и Дания, всички държави членки извън еврозоната са правно обвързани с присъединяването към еврото 11 . Освен това с излизането на Обединеното кралство от ЕС икономиките от еврозоната ще представляват около 85 % от общия брутен вътрешен продукт на ЕС. Политическата и икономическата интеграция на ЕС, в центъра на която е единният пазар, означава, че бъдещето на държавите членки от еврозоната и извън нея е взаимосвързано и едно силно и стабилно евро е от ключово значение за неговите членове, както и за ЕС като цяло. Ето защо предложенията в настоящия пакет са насочени към потребностите и интересите както на държавите членки от еврозоната, така и на тези извън нея, като взаимозависими части на икономическия и паричен съюз.

   

·Ефикасност: За по-силен икономически и паричен съюз е необходимо по-добро управление и по-ефикасно използване на наличните ресурси. Настоящата система все още представлява накъсан набор от решения, взети в контекста на безпрецедентната криза. В някои случаи това доведе до увеличаване на броя на инструментите и до увеличаване на сложността на правилата, което поражда комплексност и риск от дублиране. По-големите полезни взаимодействия, рационализираните процедури и интегрирането на междуправителствените договорености в правната уредба на ЕС ще засилят управлението и вземането на решения. Също така и от съображения, свързани с ефикасността, всички изменения, предложени от Комисията като част от днешния пакет, могат да бъдат изпълнени в рамките на действащите Договори на ЕС.

·Демократична отчетност: Завършването на икономическия и паричен съюз означава също по-голяма политическа отговорност и прозрачност относно това кой решава какво на отделните равнища. Това налага европейското измерение на процеса на вземане на решения да се доближи до гражданите и да бъде поставено на по-преден план в националните обсъждания, както и да се гарантира, че както националните парламенти, така и Европейският парламент разполагат с достатъчни правомощия за упражняване на контрол върху управлението на икономическото управление на ЕС. Това би трябвало да доведе също така до повече ангажираност с колективните решения и откритост по отношение на начина, по който те се вземат и обявяват пред обществеността.

През последните години се чуха множество мнения относно завършването на икономическия и паричен съюз. Те може и да се различават, но е налице широк консенсус относно необходимостта от по-нататъшен напредък. Приносът на Европейския парламент също беше съществен 12 , а в Еврогрупата се проведоха важни обсъждания. 13  

В настоящото съобщение се прави резюме на обосновката и съдържанието на инициативите, представени от Комисията днес. В него се припомня и мястото на този пакет в по-широка пътна карта за задълбочаване на европейския икономически и паричен съюз до 2025 г. и се предоставя график за действията, които ще бъдат предприети през следващите 18 месеца.

2.ДНЕШНИТЕ ИНИЦИАТИВИ

Както беше обявено в речта за състоянието на Съюза през 2017 г. и придружаващото я писмо за намеренията, в днешните инициативи се съдържат по-нататъшните стъпки към завършването на икономическия и паричен съюз.

Предложение за учредяване на Европейския паричен фонд

Това предложение се основава на добре установената структура на Европейския механизъм за стабилност за създаването на Европейски паричен фонд, основан на правната уредба на ЕС. Тази стъпка вече беше обявена в доклада на петимата председатели и за нея призова и Европейският парламент, който подчерта необходимостта на Европейския паричен фонд да бъде осигурен подходящ капацитет за отпускане и вземане на заеми и ясно определен мандат 14 . 

Европейският механизъм за стабилност беше създаден през октомври 2012 г. в разгара на кризата. Натискът на събитията по онова време доведе до междуправителствено решение. Въпреки това, още по онова време беше ясно, че това може да бъде постигнато също и в рамките на Договорите на ЕС, както е посочено например в изготвения от Комисията „Подробен план за задълбочен и истински икономически и паричен съюз“ 15 .

През годините Европейският механизъм за стабилност доказа своето решаващо значение, като допринесе за запазването на финансовата стабилност в еврозоната. Той постигна това чрез предоставянето на допълнителна финансова подкрепа на изпаднали в затруднение държави членки от еврозоната. Преобразуването му в Европейски паричен фонд ще засили още повече неговото институционализиране. То ще спомогне за създаването на нови полезни взаимодействия в рамките на правната уредба на ЕС, по-специално по отношение на прозрачността, правната оценка и ефикасността на финансовите ресурси на ЕС, и по-този начин ще може да се предостави по-добра подкрепа на държавите членки. Това преобразуване ще спомогне също така за допълнителното подобряване на сътрудничеството с Комисията и отчетността пред Европейския парламент. Това ще стане, без да се засяга начинът, по който националните правителства се отчитат пред своите национални парламенти, и като се запазят ангажиментите на действащия Европейски механизъм за стабилност.

Инициативата е под формата на предложение за регламент на Съвета, който подлежи на одобрение от Европейския парламент в съответствие с член 352 от Договора за функционирането на ЕС. Член 352 предоставя възможност за интегриране на Европейския механизъм за стабилност в правната уредба на Съюза, тъй като това действие е необходимо за финансовата стабилност на еврозоната 16  и в Договорите не е предвидено друго правно основание за ЕС за постигане на тази конкретна цел 17 . В параграф 2 от този член изрично се предвижда роля за националните парламенти. В миналото няколко важни решения, които подготвиха пътя към създаването на икономическия и паричен съюз, се основаваха на еквивалентния на член 352 член. Така например решенията относно Европейския фонд за валутно сътрудничество, европейската парична единица и първите механизми за подкрепа на платежния баланс бяха взети на основата на член 235 от Договора за създаване на Европейската икономическа общност, който днес съответства на член 352.

Предложението се допълва от проект на възможно бъдещо междуправителствено споразумение, с което държавите членки да се договарят помежду си относно прехвърлянето на средства от Европейския механизъм за стабилност в Европейски паричен фонд. В него се предвижда също, че фондът ще бъде правоприемник на ЕМС и ще го замени, включително в неговото правно положение, с всички негови права и задължения.

Съгласно днешното предложение Европейският паричен фонд ще бъде създаден като единен правен субект съгласно правото на Съюза. Той ще бъде правоприемник на Европейския механизъм за стабилност, чиито сегашни финансови и институционални структури по същество ще бъдат запазени. Това означава, че Европейският паричен фонд ще продължи да предоставя финансова помощ за стабилност за държавите членки в нужда, да привлича средства чрез емитиране на инструменти на капиталовите пазари и да извършва сделки на паричните пазари. Членството няма да се промени и включването на други държави членки ще продължи да бъде възможно след тяхното присъединяване към еврото.

Като се има предвид, че Европейският паричен фонд ще се превърне в орган на Съюза, са необходими някои целенасочени корекции на сегашната структура на Европейския механизъм за стабилност. Те са обяснени в обяснителния меморандум на Регламента. Те включват одобрение от Съвета на дискреционните решения, взети от Европейския паричен фонд 18 . 

Освен това днешното предложение добавя ограничен брой нови характеристики.

Първо, Европейският паричен фонд ще бъде в състояние да предостави общия механизъм за подкрепа за Единния фонд за преструктуриране. Това е съществен елемент от т.нар. втори стълб на банковия съюз — Единния механизъм за преструктуриране. 19  

При приемането на Единния механизъм за преструктуриране през 2013 г. държавите членки постигнаха съгласие също така за разработването на механизъм за подкрепа за Единния фонд за преструктуриране. Той беше създаден като крайна мярка, която ще бъде активирана в случай че непосредствено наличните ресурси на Единния фонд за преструктуриране се окажат недостатъчни за целите на капитала или ликвидността. Държавите членки се договориха също така, че той следва да бъде фискално неутрален в средносрочен план, така че всяко потенциално задействане на предпазния механизъм да бъде възстановено от банковия сектор в еврозоната.

Новите правила на ЕС за банков надзор и преструктуриране, разработени в периода след кризата, доведоха до значително намаляване на вероятността от възникване на банкови фалити и тяхното потенциално въздействие. Въпреки това продължава да бъде необходим общ фискален механизъм за подкрепа за увеличаване на финансовия капацитет на Единния фонд за преструктуриране. Този механизъм за подкрепа би създал доверие в банковата система, като засили надеждността на действията на Единния съвет за преструктуриране. От своя страна това всъщност ще намали вероятността от ситуации, налагащи задействането на такъв механизъм за подкрепа.

Понастоящем е налице широк консенсус, че Европейският механизъм за стабилност — бъдещият Европейски паричен фонд, е в най-добра позиция да предоставя такъв механизъм за подкрепа под формата на кредитни линии и гаранции на Единния фонд за преструктуриране. Това е отразено в днешното предложение, в което са изложени и съответни процеси на вземане на решения, за да се гарантира, че при необходимост предпазният механизъм може бързо да бъде задействан. Предлагат се също така специални условия, за да се отговори на законните интереси на държавите членки извън еврозоната, присъединили се към банковия съюз.

Второ, по отношение на управлението предложението включва възможността за по-бързо вземане на решения в определени спешни ситуации. Предлага се да се запази гласуване с единодушие за всички важни решения с финансово отражение (напр. относно привлечения капитал). Въпреки това за определени решения, свързани с подкрепата за стабилност, плащанията и задействането на предпазния механизъм, се предвижда засилено квалифицирано мнозинство, при което се изискват 85 % от гласовете.

Трето, по отношение на управлението на програмите за финансова помощ, предложението предвижда по-пряко участие на ЕПС, наред с Европейската комисия.

На четвърто място, в предложението се предвижда възможността Европейският паричен фонд да разработи нови финансови инструменти. С течение на времето тези инструменти биха могли да допълнят или подкрепят други финансови инструменти и програми на ЕС. Такива полезни взаимодействия могат да се окажат особено полезни, ако се предвижда, Европейският паричен фонд да играе роля в подкрепа на евентуална функция за стабилизация в бъдеще.

С тези промени Европейският паричен фонд ще се утвърди като стабилна структура за управление на кризи в правната уредба на Съюза, работеща в пълна синергия с други институции на ЕС. Съветът и Комисията ще запазят своите правомощия и отговорности по отношение на икономическия и фискален надзор и координация на политиката, както е посочено в Договорите на ЕС.

Практическото сътрудничество също би могло да бъде засилено, за да служи по-добре на държавите членки, за да се осигури сътрудничество с участниците на пазара и за да бъде избегнато дублиране на дейности. Можем да се стремим към допълнително сътрудничество с оглед на постигането на по-нататъшен напредък в укрепването на икономическия и паричен съюз.

Предложение за интегриране на основните положения на Договора за стабилност, координация и управление в правната уредба на Съюза, като се взема предвид необходимата гъвкавост, заложена в Пакта за стабилност и растеж и установена от Комисията от януари 2015 г.

Договорът за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз е междуправителствен договор, подписан от 25 държави — членки на ЕС 20 . Той допълва фискалната рамка на ЕС, в това число Пакта за стабилност и растеж.

Днешното предложение е в изпълнение на член 16 от него, съгласно който всички договарящи се страни са правно задължени да предприемат мерки, за да включат основните положения на този Договор в правото на Съюза в рамките на пет години след влизането му в сила, тоест до 1 януари 2018 г. 21 . Следва да се припомни, че по време на преговорите по Договора, по-специално Европейският парламент и Комисията настояваха за включването му в правото на ЕС в рамките на определен срок, което беше прието от държавите членки в член 16.

Подобно на Европейския механизъм за стабилност, решението през 2012 г. Договорът за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз да бъде под формата на междуправителствен договор трябва да се разглежда в контекста на обстоятелствата към дадения момент. Въпреки това, както ангажиментът, поет в съответствие с член 16, така и фактът, че последващото законодателство (известно като „пакет от два законодателни акта“) вече включваше голяма част от неговите елементи в рамките на правото на ЕС, показват, че намерението за намиране на съюзни решения е било налице от самото начало. Европейският парламент също многократно призова за включването на основните положения на Договора за стабилност, координация и управление в правната уредба на ЕС 22 , като твърди, че за да бъде действително легитимно и демократично, управлението на един истински икономически и паричен съюз трябва да бъде включено в институционалната уредба на Съюза.

Днешната инициатива е под формата на предложение за директива на Съвета, за което е необходима консултация с Европейския парламент съгласно член 126, параграф 14, точка 2 от Договора за функционирането на ЕС. Това е единственото правно основание в Договора, с което разполагаме. Комисията ще отчете надлежно вижданията на Европейския парламент в този процес. Предложението се прилага за всички държави членки от еврозоната и включва клауза за участие за държавите членки извън еврозоната.

Предложената директива включва основните положения от член 3 от Договора за стабилност, координация и управление, който е част от т. нар. „Фискален пакт“. Съгласно този член следва да се прилага правилото за балансиран бюджет в структурно изражение заедно с механизъм за корекция в случай на значително отклонение. Както докладва Комисията по-рано тази година 23 , разпоредбите на този член вече са транспонирани в националните законодателства.

Интегрирането на Фискалния пакт в правото на Съюза ще опрости правната уредба и ще създаде условия за непрекъснат и подобрен надзор като част от цялостната рамка за икономическо управление на ЕС. По-специално, това ще допълни и укрепи действащите фискални рамки, които имат за цел да се постигне сближаване на публичния дълг на разумно равнище. В същото време в предложението се отчита съответната гъвкавост, предвидена в Пакта за стабилност и растеж и установена от Комисията от януари 2015 г. 24 Следователно разпоредбите съответстват напълно на действащите правила, заложени в първичното и вторичното законодателство.

В предложението се подчертава също така значението на междупарламентарните срещи, организирани всяка година от Европейския парламент, като тяхната практика се запазва, както и условията и реда за гласуване сред договарящите се страни, изброени в Договора за стабилност, координация и управление.

Съобщение относно нови бюджетни инструменти за стабилна еврозона в правната уредба на ЕС

В речта си за състоянието на Съюза председателят Юнкер подчерта, че не са ни необходими паралелни структури: Нямаме нужда от бюджет за еврозоната, а от стабилен бюджетен ред за еврозоната в рамките на бюджета на ЕС. В Документа за размисъл относно задълбочаването на икономическия и паричен съюз и Документа за размисъл относно бъдещето на публичните финанси на ЕС се описват общите предизвикателства за модернизирането на публичните финанси на ЕС като цяло и конкретните потребности на еврозоната. В днешното съобщение е представена визия за това как някои бюджетни функции, които са от основно значение за еврозоната и ЕС като цяло, могат да бъдат развити в сегашната и в бъдещата рамка на публичните финанси на ЕС.

В съобщението се припомня какво може да бъде постигнато съобразно настоящата финансова рамка на ЕС и са представени няколко идеи и възможности, някои от които подготвят почвата за предстоящите предложения за многогодишната финансова рамка за периода след 2020 г. 

В съобщението се разглеждат четири специфични функции, които са от основно значение за задълбочаването на Икономическия и паричен съюз. В него се предлагат конкретни стъпки за всяка от тях:

·Подкрепа за структурните реформи чрез: 1) механизъм за осъществяване на реформи в подкрепа на пакетите с ангажименти, договорени с държавите членки и 2) техническа помощ по искане на държавите членки;

·Специален механизъм за сближаване за държавите членки, които са на път да се присъединят към еврозоната;

·Механизъм за подкрепа за банковия съюз, посредством Европейския механизъм за стабилност/Европейски паричен фонд, както е обяснено по-горе;

·Функция за стабилизация, обединяваща различни фондове и финансови инструменти на равнище ЕС и еврозоната, които да се използват за поддържане на равнището на инвестициите и в случай на големи асиметрични сътресения.

През периода 2018—2020 г. Комисията възнамерява да разработи някои от тези идеи и да ги изпробва на практика за подкрепа на структурните реформи и изграждането на капацитет. За тази цел заедно с този пакет са представени следните инициативи:

·Предложение за изменение на Регламента за общоприложимите разпоредби, както е обяснено по-долу, за да се разширят възможностите за използване на резерва за изпълнение, предвиден в съществуващите европейски структурни и инвестиционни фондове. 

·Предложение за укрепване на Програмата за подкрепа на структурните реформи, както е обяснено по-долу, с цел увеличаване на наличната техническа помощ за всички държави членки и за създаването на специален работен поток в подкрепа на държавите членки извън еврозоната в техния процес на сближаване.

Останалите предложения, посочени тук, ще последват в контекста на многогодишната финансова рамка след 2020 г., за която ще бъдат представени подробни предложения през май 2018 г. Комисията ще вземе изцяло под внимание обратната информация, получена дотогава.

Целенасочени промени в Регламента за общоприложимите разпоредби

С оглед на подготовката за новия механизъм за осъществяване на реформи, посочен по-горе, Комисията предлага да се изпита нов инструмент за бюджетна подкрепа в пилотна фаза за периода 2018—2020 г. Това предложение приема формата на целенасочени промени в Регламента за общоприложимите разпоредби 25 . Целта му е да се предостави допълнителна гъвкавост в използването от държавите членки на резерва за изпълнение на европейските структурни и инвестиционни фондове. Всяка държава членка трябва сама да реши дали възнамерява да разпредели част от своя резерв за изпълнение към тази нова схема.

Целта на този инструмент ще бъде да се подкрепи изпълнението на националните реформи, които ще бъдат определени посредством европейския семестър за координация на икономическите политики и ще бъдат включени в националните програми за реформи, представени от държавите членки. След като бъдат договорени ангажиментите на дадена държава членка за реформи с ясно определени цели и етапи, Комисията ще наблюдава и оценява тяхното прилагане преди изплащането на помощта.

Предложението не променя цялостното равнище на разходите за европейските структурни и инвестиционни фондове в рамките на текущата многогодишна финансова рамка. Извлечените от инициативата поуки ще бъдат взети предвид в предложенията за периода след 2020 г.

Предложение за укрепване на Програмата за подкрепа на структурните реформи

Като следствие от доклада на петимата председатели, в края на 2015 г. Комисията създаде Служба за подкрепа на структурните реформи. Целта на тази служба е да предоставя техническа помощ на държавите членки, за да им се помогне да замислят и изпълняват конкретни реформи или да се укрепи цялостният им капацитет за реформи. Програмата се оказа особено успешна в подпомагането на държавите членки да планират реформи за модернизиране на публичната администрация и бизнес средата. Вече е ясно, че търсенето на този вид техническа помощ превишава значително финансирането, предоставено първоначално чрез Програмата за подкрепа на структурните реформи 26 .

В същото време, както бе посочено от председателя Юнкер в речта му за състоянието на Съюза, налице е явна необходимост да се мисли в перспектива и да се подкрепят държавите членки извън еврозоната в подготовката им за присъединяване към еврото, когато те пожелаят да направят това. Една от поуките от кризата е, че постигането на сближаване и изграждането на стабилни икономически структури са от съществено значение за просперитета на Съюза и, по-специално, за доброто функциониране на единната валута.

Специализираната техническа помощ за държавите членки извън еврозоната може да се окаже полезна за подпомагане на процеса на действително сближаване. Това важи особено в области като управлението на публичните финанси, публичната администрация, финансовия сектор, пазара на труда и продуктовите пазари.

По тези две причини днес Комисията представя изменение на Регламента за Програмата за подкрепа на структурните реформи 27 . Целта му е да се удвои финансирането, налично за дейности за техническа помощ до 2020 г., така че то да достигне 300 милиона евро за периода 2017—2020 г. Извлечените поуки ще бъдат взети предвид в предложенията за периода след 2020 г.

Съобщение относно европейски министър на икономиката и финансите

В речта си за състоянието на Съюза председателят на Комисията Юнкер подкрепи идеята за европейски министър на икономиката и финансите. Според логиката, че формата е следствие на функцията, министърът ще играе важна роля за укрепването на съгласуваността, ефикасността, прозрачността и демократичната отчетност на икономическото управление на ЕС. Важно е също да се отбележи, че сливането на функцията на отговорния комисар, евентуално заместник-председател на Комисията, с тази на председателя на Еврогрупата вече е възможно съгласно действащите Договори на ЕС 28 .

Сама по себе си сегашната архитектура на Икономическия и паричен съюз е сложна. Правомощията, функциите и инструментите се изпълняват от различни органи в различни и понякога припокриващи се правни уредби. Това не е оптимално за гражданите на ЕС и за създателите на политиката, тъй като възпрепятства възможността да се формулира и защитава общият икономически интерес на ЕС и в частност на еврозоната. Тази необходимост се почувства все по-силно през годините с превръщането на еврото във водеща международна валута и много измерения на Икономическия и паричен съюз се засилват. Това е и една от причините за факта, че настоящата Комисия укрепи своите способности за вътрешна координация, като определи нови хоризонтални роли за заместник-председателите на Комисията, които да координират няколко ресора на икономически, финансови и социални политики.

В днешното съобщение се гледа към бъдещето и се посочва начинът, по който определени съществуващи функции могат да бъдат групирани към един европейски министър, за да се следва общият интерес на ЕС и икономиката в еврозоната, да се засили политическата координация и да се осигури по-добро съчетание от политики на всички равнища. Европейският министър ще наблюдава също използването на бюджетни инструменти на ЕС и еврозоната и ще се стреми да увеличи максимално тяхното въздействие в подкрепа на общите приоритети.

В съобщението се представя възможната институционална среда, в която министърът да функционира. Министърът ще укрепи европейското измерение на изготвянето на икономическата политика и ще осигури по-силен парламентарен контрол на равнище ЕС, без да поставя под въпрос националните компетенции. Като обединява съществуващите функции и наличния експертен опит на равнище ЕС, министърът ще допринесе за по-ефективна рамка за управление, която следва да допълва и улеснява упражняването на правомощия на национално равнище, както и във взаимодействието им на равнище ЕС.

Създаването на такава позиция може да стане поетапно. Ролята на министъра в качеството му на заместник-председател на Комисията би могла да бъде създадена при назначаването на следващата Комисия, считано от ноември 2019 г. За да е възможно той или тя да председателства Еврогрупата, в последната би могло да се постигне неофициално съгласие министърът да бъде избран за неин председател за два последователни мандата, приемайки по този начин нейният мандат да бъде с продължителността на мандата на Комисията.

3.ПЪТНА КАРТА ЗА ЗАДЪЛБОЧАВАНЕ НА ИКОНОМИЧЕСКИЯ И ПАРИЧЕН СЪЮЗ

За преминаването от общите принципи към практическото изпълнение са необходими ясна идея за посоката и подходяща последователност на действията. Като следствие от доклада на петимата председатели, в Документа за размисъл относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз бе съставена пътна карта за неговото завършване до 2025 г., която продължава да е актуална.

Днешният пакет от мерки е част от този разширен дневен ред. Той е допълнение към вече предприетите и предстоящите стъпки. Като цяло е необходимо да се постигне напредък в четири допълнителни области: 1) финансов съюз; 2) фискален съюз; 3) икономически съюз и 4) демократична отчетност и засилено управление.

За да се предприемат първите стъпки, е важно да се знае посоката и да е ясен пътят напред. Като начин за структуриране на предстоящата работа в настоящото съобщение се набелязват инициативите, които трябва да бъдат обсъдени и договорени от съзаконодателите на ЕС през следващите осемнадесет месеца. Този пътна карта е представена също в допълнението, а нейните основни елементи са припомнени по-долу. Той също така установява възможния път до 2025 г.

Финансов съюз

Създаването на банковия съюз и съюза на капиталовите пазари значително намали оставащите рискове във финансовия сектор на ЕС, промени неговите основи и допринесе за неговата стабилност и устойчивост. При все това оставащите части от тази дейност трябва да бъдат приключени бързо.

Съобщението на Комисията относно завършването на банковия съюз, публикувано през октомври 2017 г 29 ., включва прагматичен път за бързо постигане на споразумение по нерешените въпроси. Тази конкретна пътна карта също е възпроизведена в допълнението. Тя включва на първо място и най-вече завършването на програмата за намаляване на риска с цел по-нататъшното укрепване на устойчивостта на банките в ЕС. През 2018 г. трябва да бъде постигнато споразумение по редица инициативи, които понастоящем се обсъждат от Европейския парламент и Съвета, по-специално пакета на Комисията относно банковия сектор от ноември 2016 г. 30 , както и предложението относно несъстоятелността и преструктурирането на предприятия. Необходим е също решителен напредък в контекста на текущата национална и европейска дейност във връзка с необслужваните заеми, които продължават да представляват предизвикателство за някои части от банковия сектор 31 . Едновременно с това предложението за европейска схема за застраховане на депозитите 32 следва да бъде одобрена от съзаконодателите до края на 2018 г. До средата на 2018 г. следва да има политическо съгласие по предложението за общ механизъм за подкрепа за Единния фонд за преструктуриране с оглед на бързото му привеждане в действие до 2018 г. 

В същото време всички участници — институциите на ЕС, държавите членки, надзорните органи и пазарните субекти в цяла Европа — следва да положат повече усилия, за да стане съюзът на капиталовите пазари реалност, при която широките и интегрирани капиталови пазари могат да изпълняват своята смекчаваща шоковете роля и да представляват ефикасен начин за споделяне на риска с частния сектор, като същевременно се подобри достъпът до финансиране, по-специално за стартиращи предприятия и дружества.

Комисията подкрепя текущата работа на Европейския съвет за системен риск по разработването на европейски дългови инструменти, обезпечени с държавни облигации и ще представи рамка, позволяваща тяхното въвеждане през пролетта на 2018 г.

Фискален съюз

Като част от европейския семестър за координация на икономическите политики Комисията ще продължи да работи за отговорна фискална политика на национално равнище, като подпомага създаването на стабилни фискални рамки и обръща необходимото внимание на равнищата на дълга.

В насоките за политиката ще продължава да се взема предвид това, което е логично от икономическа и бюджетна гледна точка на конкретния етап от икономическия цикъл, както за съответните държави, така и за еврозоната като цяло. Комисията ще продължи да прилага правилата на Пакта за стабилност и растеж, като използва присъщата му гъвкавост в подкрепа на реформите и инвестициите. Тя ще продължи също така да поставя акцент върху приоритетите на еврозоната като цяло, по-специално по отношение на съвкупната фискална позиция, в съответствие с годишната препоръка за икономическата политика на еврозоната 33 . 

Освен тези аспекти, както бе обяснено по-горе, следващата многогодишна финансова рамка след 2020 г. ще бъде възлова възможност за модернизирането на публичните финанси на Съюза и за намирането на полезни взаимодействия с цел подкрепа на националните усилия за реформи и инвестиции, както и за смекчаването на големи асиметрични сътресения. През май 2018 г. Комисията възнамерява да направи предложение за създаването на функция за стабилизация, която да бъде напълно развита с течение на времето, като част от предложенията за многогодишната финансова рамка след 2020 г.

И накрая, необходимостта да се обхване разнообразието на икономическите обстоятелства, която бе особено силно изразена през годините на кризата, доведе с течение на времето до по-усъвършенствани, но също така по-сложни фискални правила на равнище ЕС. Понякога това би могло да се отрази отрицателно на националната ангажираност за реформи и на ефективното им изпълнение. По-силната икономическа, фискална и финансова интеграция, заедно с пазарната дисциплина, следва да служат за основа за извършването на преглед на фискалните правила на ЕС в по-дългосрочен план, с цел значително опростяване от 2025 г.

Икономически съюз

Понятията за сближаване и интеграция са в центъра на нашия икономически съюз. За да постигнат устойчив просперитет, държавите членки трябва да продължат да се съсредоточават върху необходимите реформи, за да модернизират своите икономик, да ги направят по-устойчиви на евентуални сътресения и да подобрят техните перспективи за растеж. Приоритетите за реформи се обсъждат и наблюдават на годишна основа в рамките на европейския семестър за координация на икономическите политики.

В бъдеще, правната уредба на Съюза следва да продължи да подкрепя процеса на реформи за постигане на реално сближаване в целия ЕС, както в рамките на еврозоната, така и за страните, които се готвят за присъединяване към еврото. Както беше обяснено по-горе, Комисията ще започне с пилотни действия за периода 2018—2020 г. и ще представи конкретни предложения за подпомагане на договорените реформи през май 2018 г. с оглед на многогодишната финансова рамка след 2020 г. Това следва да бъде договорено преди следващите избори за Европейски парламент.

Освен това през 2018 г. Европейският парламент и Съветът следва да приемат предложението за засилване на бюджета на Програмата за подкрепа на структурните реформи за следващите две години. Наред с другите функции ще бъде разработен специален работен процес за предоставянето на специализирана помощ на държави, които планират да приемат еврото в определен времеви хоризонт. За периода след 2020 г. Комисията възнамерява да предложи да бъде продължена Програмата за подкрепа на структурните реформи. Предложението ще включва също специален механизъм за сближаване за държавите членки извън еврозоната.

Накрая, по-нататъшното укрепване на координацията на националните икономически политики е важно за сближаването. Годишният процес на координация на политиките ще продължи да бъде свързан все повече с многогодишен подход към реформи, започнати от националните правителства. В този процес ще бъде важно също така да се запази силното социално измерение на всички дейности. Принципите и правата на европейския стълб на социалните права, който беше прокламиран в Гьотеборг на 17 ноември 2017 г., ще осигури ориентир за подновеното сближаване в посока на по-добри условия на живот и труд 34 . Освен това през следващите 18 месеца следва да бъде засилена текущата работа в Съвета и в Еврогрупата по сравнителния анализ на политиките на базата на референтни показатели и определянето на стандарти за сближаване.

Демократична отчетност и засилено управление

Както е обяснено по-горе, включването в правната уредба на Съюза както на Европейския механизъм за стабилност, така и на Договора за стабилност, координация и управление в уредбата на Съюза до средата на 2019 г. ще бъде полезна стъпка за укрепването на институционалната ефективност, прозрачност и отчетност.

Европейският парламент и националните парламенти трябва да разполагат с достатъчни правомощия да упражняват контрол. През последните години Комисията разви ефективен редовен диалог с Европейския парламент по въпроси, свързани с икономическата политика на ЕС и на еврозоната. С оглед на днешните предложения двете институции биха могли да официализират тези практики до края на 2018 г. 

Освен това създаването на поста на европейски министър на икономиката и финансите би могло се обмисли като част от назначаването на следващата Комисия, считано от ноември 2019 г., като Еврогрупата избере министъра за свой председател за два последователни мандата. Едновременно с това укрепването на вътрешното координиране по въпросите, свързани с Икономическия и паричен съюз, следва да бъде съпроводено с по-единно външно представителство на еврозоната, както бе предложено от Комисията през 2015 г 35 .

4.ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Представеният днес пакет представлява допълнителна важна стъпка за задълбочаването на европейския икономически и паричен съюз. Това също е основен елемент по пътя към по-обединен, по-силен и по-демократичен съюз. Въз основа на програмата на лидерите през следващите няколко месеца се очаква да бъдат приети конкретни решения. Комисията е на мнение, че следва да бъде договорена пътна карта, която да включва следните действия през следващите 18 месеца:

До средата на 2018 г.:

·приемане на необходимите правни актове за завършването на банковия съюз, включително пакета от ноември 2016 г. за намаляване на риска с цел укрепване на устойчивостта на банките в ЕС. Едновременно с това трябва да продължи работата по предложения, свързани със съюза на капиталовите пазари.

·постигане на съгласие за общ механизъм за подкрепа за Единния фонд за преструктуриране с оглед на бързото му привеждане в действие до 2019 г.

·приемане на предложението за изменение за удвояване на дейностите по Програмата за подкрепа на структурните реформи до 2020 г.

·приемане на целенасочените промени в Регламента за общоприложимите разпоредби в подкрепа на изпълнението на националните реформи.

До края на 2018 г.:

·приемане на предложението за европейска схема за гарантиране на депозитите;

·формализиране на практиките за диалог между Европейския парламент и Комисията.

До средата на 2019 г.:

·приемане на предложенията, водещи до 1) създаването на Европейски паричен фонд 2) включването на Договора за стабилност, координация и управление в законодателството на Съюза и 3) създаването на единно представителство на еврозоната към Международния валутен фонд.

·постигане на общо разбиране относно ролята на европейския министър на икономиката и финансите в контекста на следващата Комисия, като в Еврогрупата се постига съгласие министърът да бъде избран за неин председател за два последователни мандата.

·приключване на разискванията по внесените предложения за подобряване на функционирането на еврозоната и приемане в контекста на следващата многогодишна финансова рамка на: 1) предложения за подкрепа на структурните реформи, 2) специален механизъм за сближаване за държавите членки извън еврозоната, 3) функция за стабилизация.

·приключване на всички висящи законодателни инициативи за съюза на капиталовите пазари, включително прегледа на европейските надзорни органи, всички изменения на Регламента за европейската пазарна инфраструктура и паневропейския пенсионен продукт.

Макар да се напредва във всички тези дейности, ще е важно да има ясна насока за периода 2019—2024 г., с оглед на задълбочаването на европейския икономически и паричен съюз до 2025 г. В пътната карта в допълнение 1 се припомнят основните стъпки, които ще продължат да бъдат необходими след 2019 г., въз основа на Документа за размисъл относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз. Тези стъпки следва да бъдат част от общото разбиране, което трябва да бъде постигнато до средата на 2018 г.

Допълнение 1: Пътна карта за задълбочаване на Икономическия и паричен съюз

* За повече подробности, вж. Документа за размисъл относно задълбочаването на Икономическия и паричен съюз от 31 май 2017 г.

Източник: Европейската комисия

Допълнение 2: Пътна карта за завършване на банковия съюз до 2018 г. — откъс от съобщението на Комисията от 11 октомври 2017 г.

Източник: Европейската комисия

(1)

     „Европейска икономическа прогноза“, есен 2017, Institutional Paper 63.

(2)

     Експресно проучване на Евробарометър № 458, 4 декември 2017 г.

(3)

     „Завършване на европейския икономически и паричен съюз“, доклад на Жан-Клод Юнкер в тясно сътрудничество с Доналд Туск, Йерун Дейселблум, Марио Драги и Мартин Шулц, 22 юни 2015 г.

(4)

     Вж. по-специално COM(2017) 592 final, 11 октомври 2017 г.

(5)

     COM(2017) 292 final, 8 юни 2017 г.

(6)

     COM (2017) 291, 31 май 2017 г.

(7)

     COM (2017) 358, 28 юни 2017 г.

(8)

     COM (2017) 2025, 1 март 2017 г.

(9)

     Реч на председателя на Европейската комисия Жан-Клод Юнкер относно състоянието на Съюза за 2017 г., 13 септември 2017 г.

(10)

     Програма на лидерите: Изграждане на общото ни бъдеще, одобрена от Европейския съвет на 20 октомври 2017 г.

(11)

Измежду държавите членки, които не са членки на еврозоната, Дания и България са фиксирали своите парични единици към еврото от въвеждането му през 1999 г. За разлика от Дания, България не участва във Валутен механизъм II, макар българският лев да е фиксиран към еврото в рамките на валутен борд.

(12)

     Вж. по-специално резолюциите на Европейския парламент от 16 февруари 2017 г. относно i) бюджетния капацитет за еврозоната (2015/2344(INI)), ii) възможното развитие и адаптиране на съществуващата институционална структура на Европейския съюз (2014/2248(INI)) и iii) подобряването на функционирането на Европейския съюз чрез използване на потенциала на Договора от Лисабон (2014/2249(INI)).

(13)

     Вж. по-специално заседание на Еврогрупата от 6 ноември 2017 г. относно фискалния капацитет и фискалните правила на европейския икономически и паричен съюз, заседание на Еврогрупата от 9 октомври 2017 г. относно задълбочаване на икономическия и паричен съюз — ролята на Европейския механизъм за стабилност, и заседание на Еврогрупата от 10 юли 2017 г. относно последващи мерки относно задълбочаването на икономическия и паричен съюз.

(14)

Резолюция на Европейския парламент от 16 февруари 2017 г. относно бюджетния капацитет за еврозоната (2015/2344(INI)).

(15)

     Вж. по-специално „Подробен план за задълбочен и истински икономически и паричен съюз“, 28 ноември 2012 г. (COM(2012)777).

(16)

Нуждата от орган като Европейския механизъм за стабилност, който да защитава стабилността на еврозоната, се основава на факти и се потвърждава в член 136, параграф 3 от Договора за функционирането на ЕС, както и в съображение 2 от Договора за Европейски механизъм за стабилност, в който се посочва, че сегашният Европейски механизъм за стабилност е „механизъм за стабилност, който да се задейства, ако е абсолютно необходимо да се гарантира стабилността на еврозоната като цяло“.

(17)

Съдът на Европейския съюз вече разгледа възможността член 352 да се използва за създаването на орган на Съюза, който отговаря за предоставянето на финансова подкрепа с цел гарантиране на стабилността в еврозоната. Вж. дело Pringle, Решение от 27 ноември 2012 г., дело C-370/12, EU:C:2012:756, точка 67. Както се посочва в бележка под линия 15, в подробния план на Комисията от 2012 г. също се споменава възможността за използване на член 352.

(18)

Това ще гарантира спазването на „доктрината Meroni“. „Доктрината Meroni“, свързана с дела H-9/56 и H-10/56 (Meroni/Висш орган [1957/1958] ECR 133), засяга степента, в която институциите на ЕС могат да делегират своите задачи на регулаторни агенции. В контекста на днешното предложение следва да се има предвид, че одобряването от страна на Съвета на дискреционните решения, взети от съвета на управителите и съвета на директорите на Европейския паричен фонд, ще се прости от факта, че съставът на неговия съвет на управителите е същият като този на Еврогрупата.

(19)

Регламент (ЕС) № 806/2014. Единният съвет за преструктуриране (ЕСП) е органът по преструктуриране за големи банки и банки със системно значение в еврозоната, който функционира от януари 2016 г. Единният съвет за преструктуриране се финансира с вноски от банковия сектор в еврозоната. Той може да бъде използван за финансиране на разходи във връзка с преструктурирането, при условие че всички условия на регулаторната рамка са изпълнени, включително споделянето на загуби в размер на 8 % от общите пасиви на съответната банка.

(20)

     Австрия, Белгия, България, Германия, Гърция, Дания, Естония, Ирландия, Испания, Италия, Кипър, Латвия, Литва, Люксембург, Малта, Нидерландия, Полша, Португалия, Румъния, Словакия, Словения, Унгария, Финландия, Франция и Швеция.

(21)

     Член 16 от Договора за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз предвижда, че в рамките на пет години от датата на влизане в сила на настоящия договор, въз основа на оценка на натрупания опит по време на неговото прилагане, се предприемат необходимите стъпки, в съответствие с Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз, с цел включване на основните положения на този договор в правната уредба на Европейския съюз.

(22)

     Резолюция на Европейския парламент от 12 декември 2013 г. относно конституционните проблеми, свързани с многостепенното управление в рамките на Европейския съюз (P7_TA(2013)0598) и Резолюция от 24 юни 2015 г. относно преразглеждане на рамката за икономическо управление: преглед и предизвикателства (P8_TA(2015)0238).

(23)

     COM(2017) 1201 final, 22 февруари 2017 г.

(24)

     COM (2015) 12, 13 януари 2015 г.

(25)

     Регламент (ЕС) № 1303/2013 за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 320—469).

(26)

     Програмата за подкрепа на структурните реформи (ППСР) бе създадена през май 2017 г., за да подпомага финансово дейностите на Службата за подкрепа на структурните реформи.

(27)

     Регламент (ЕС) № 2017/825 на европейския парламент и на съвета от 17 май 2017 г. за създаването на Програмата за подкрепа на структурните реформи за периода 2017—2020 г. и за изменение на регламенти (ЕС) № 1303/2013 и (ЕС) № 1305/2013 (ОВ L 19.5.2017 г., стр. 129).

(28)

     Член 2 от Протокол № 14 относно Еврогрупата, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз, определя правилата за избор на председател на Еврогрупата. Няма несъвместимост между тази роля и ролята на член на Комисията.

(29)

     COM(2017) 592 final, 11 октомври 2017 г.

(30)

     Предложения на Комисията от 23 ноември 2016 г. за изменение на следните законодателни актове: Регламент № 575/2013, Директива 2013/36/ЕС, Директива 2014/59/ЕС и Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/81 на Съвета от 19 декември 2014 г.

(31)

     Вж. например заключенията на Съвета по икономически и финансови въпроси във връзка с необслужваните заеми в банковия сектор (док. 9854/17).

(32)

     COM(2015) 586 final, 24 ноември 2015 г.

(33)

     Вж. например COM(2016) 726 final, 16 ноември 2016 г. и COM(2017) 770 final, 22 ноември 2017 г.

(34)

     Приемането на стълба беше допълнено с установяването на набор от социални показатели, които ще бъдат интегрирани в европейския семестър за 2018 г. и ще послужат като референтна рамка за наблюдение на резултатите в социалната сфера и заетостта.

(35)

     COM(2015) 603 final, 21 октомври 2015 г.