ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 2.3.2017
COM(2017) 202 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА
ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪВЕТ И СЪВЕТА
Десети доклад относно преместването и презаселването
1Въведение
За да се справи с тежката криза с бежанците, Европейската комисия работи усилено от 2015 г. насам за въвеждането на всички компоненти на една всеобхватна политика за миграцията, за която Европейският съвет и Европейският парламент призоваха многократно. Тези усилия включват както краткосрочни, така и дългосрочни мерки — от справянето с миграционните потоци извън ЕС и спирането на незаконните потоци към Европа и на нейната територия, до гарантирането на ефективен контрол на външните граници чрез създаването на Европейската агенция за гранична и брегова охрана, реформирането на общата европейска система за убежище и предоставянето на по-добри канали за законна миграция, включително чрез установяването на обща рамка на ЕС за презаселването.
Временните схеми за спешно преместване и за спешно презаселване са основни елементи от действията на Съюза за по-добро управление на миграцията и са практическо изражение на принципа на отговорност и на солидарност. Заедно с всички други мерки, които са необходими или се прилагат понастоящем за трайното намаляване на потоците от незаконни мигранти към Европа, тези схеми представляват важни компоненти на по-широката стратегия за възстановяване на контрола върху ситуацията.
Не може да има справедливо споделяне на отговорността без солидарност. Мерките и предложенията на Комисията се основават на този принцип и са неразривно свързани помежду си. В съответствие с Декларацията на държавните и правителствените ръководители от Малта трябва да бъдат приложени всички елементи на цялостната политика на ЕС за миграцията. Възобновяването на прехвърлянията в рамките на Дъблинската система към Гърция, което Комисията препоръча да започне от 15 март 2017 г., не може да бъде отделено от колективната отговорност за облекчаване на натиска върху Гърция посредством изпълнението на задълженията по силата на решенията на Съвета относно преместването. Освен това, макар да е от съществено значение схемите за спешно преместване да се приложат изцяло в краткосрочен план с цел облекчаване на натиска върху Италия и Гърция, също толкова важно е успоредно с това да се ускори работата по реформата на общата европейска система за убежище, особено по отношение на Регламента от Дъблин. Такава реформа ще гарантира, че Европа разполага със справедлива, но и ефективна политика за предоставяне на убежище, основана на ясно и справедливо споделяне на отговорността между държавите членки, включително и със структурни инструменти за справяне със ситуации на особено силен натиск.
Въпреки че броят на пристигащите мигранти намаля съществено през 2016 г., Гърция все още е подложена на силен натиск с продължаващото присъствие на около 62 300 мигранти на нейна територия. Гърция трябва също така да насочи ресурсите си към изпълнението на набелязаните в изявлението на ЕС и Турция действия и да гарантира ежедневните операции по връщане в Турция на незаконни мигранти, преминали от Турция на гръцките острови след 20 март 2016 г. В Италия през 2016 г. бе отбелязан нов рекорд по отношение на пристиганията — 181 436 души (18 % повече в сравнение с 2015 г.), 14 % от които са непридружени ненавършили пълнолетие лица. Мерките, предложени неотдавна от Италия за засилване на усилията ѝ за връщане на мигрантите, които нямат право да пребивават в държавите — членки на ЕС, са добре дошли и следва започнат да се изпълняват бързо. Преместването на мигранти следва да облекчи натиска върху Италия чрез споделяне на отговорността по отношение на мигрантите, които очевидно се нуждаят от международна закрила.
Комисията докладва ежемесечно относно прилагането на схемите за преместване и презаселване. Докато по отношение на презаселването постигнатият напредък бе обещаващ, същото не може да се каже за преместването, където напредъкът като цяло е бавен. С цел да насърчи бързото изпълнение на задълженията по преместването и като взе предвид положението на място, Комисията определи конкретни цели, за да гарантира преместването на всички отговарящи на изискванията лица в Италия и Гърция по ефективен и безпроблемен начин и в срока, определен в решенията на Съвета. На двустранно равнище Комисията призова държавите членки да увеличат усилията си, за да постигнат определените цели и най-вече да изпълнят задълженията си. Държавите членки и асоциираните държави, които вече бяха активни участници в преместването, реагираха положително и съобщиха на Комисията своето месечно планиране. Отговорът на по-малко активните държави членки обаче бе незадоволителен.
Налице са всички предварителни оперативни условия за осъществяване на операциите по преместване и за подпомагане на държавите членки да постигнат поставените цели. Някои държави членки и асоциирани държави играят водеща роля. Други трябва да ги последват. Преместването на всички отговарящи на изискванията лица в Италия и Гърция ще бъде възможно от септември 2017 г., ако всички държави членки продължат да полагат усилия и изпълнят задълженията си. Понастоящем от жизненоважно значение е всички държави членки да положат засилени и координирани усилия, както и всички участващи страни да си сътрудничат задълбочено, за да може да бъде постигнат осезаем напредък по този ключов елемент от цялостната политика на Европейския съюз за миграцията, както призоваха държавните и правителствените ръководители.
2Преместване
Макар да се наблюдава постепенно нарастване на темпа на преместванията — към 28 февруари броят на преместените лица беше 13 546 (9 610 от Гърция и 3 936 от Италия), което представлява по-малко от 14 % от разпределеното досега от Съвета правно задължение (106 000 общо за Италия и Гърция). При сегашното темпо общият брой на преместените лица далеч няма да достигне заложеното в задълженията, определени за септември 2017 г.
Франция е страната, в която са преместени най-голям брой кандидати (2 758) досега, следвана от Германия (2 626) и Нидерландия (1 486). Както може да се заключи от данните в приложенията обаче, до момента само две държави членки, Малта и Финландия, са на път да изпълнят задълженията си навреме както по отношение на Италия, така и по отношение на Гърция. Люксембург и Португалия също така напредват стабилно по изпълнението на задълженията си за Гърция и Италия. Освен това, въпреки че участието им в схемата е доброволно, асоциираните държави като цяло са на път да изпълнят поетите ангажименти навреме. Накрая, Швеция се подготвя, за да изпълни своите задължения по отношение на преместването за Италия и Гърция между юни и септември 2017 г.
За съжаление положението с други държави членки е разочароващо. Унгария, Австрия и Полша все още отказват да участват в схемата за преместване. Чешката република не е поемала ангажимент от май 2016 г. насам и не е преместила нито едно лице от август 2016 г. насам, като е извършила премествания, съответстващи на по-малко от 1 % от разпределения ѝ дял. България, Хърватия и Словакия извършват премествания в много ограничени рамки (между 1 % и 2 % от разпределения им дял).
В допълнение, въпреки положените от тях усилия за ускоряване на преместването, Белгия, Германия и Испания досега са преместили около 10 % от разпределения им дял, а Испания не поема ангажименти на ежемесечна основа. Накрая, някои държави членки, които първоначално бяха много активни, забавиха темпа на участието си и се призовават да възобновят предишното темпо.
Гърция
В допълнение към вече преместените 9 000 души, понастоящем в Гърция се намират около 20 000 души, които може да отговарят на изискванията за преместване. Очаква се миграционната ситуация да остане стабилна с продължаващото изпълнение на изявлението между ЕС и Турция. При настоящия темп на преместване от около 1 000 души на месец общият брой лица, преместени от Гърция до септември 2017 г., ще бъде около 16 400 души, което представлява 57 % от общия брой лица, отговарящи на изискванията за преместване. Това няма да бъде достатъчно за намаляване на тежестта.
Ако бъде постигната целта от 3 000 преместени лица на месец, която е включена в Съвместния план за действие, подкрепен от Европейския съвет, общият брой на преместените до септември 2017 г. лица ще бъде между 28 400 и 30 400 души. Ако се постигне тази цел, е вероятно голяма част от мигрантите в Гърция, които се очаква да отговарят на изискванията за преместване, да бъдат преместени, като така бъде постигната основната цел на тази спешна мярка, приета през септември 2015 г.
Само няколко държави (Естония, Ирландия, Латвия, Литва, Люксембург, Малта, Португалия и Финландия) са на път да изпълнят своите задължения за преместване на лица по отношение на Гърция. Поради това целите ще могат да бъдат постигнати единствено при условие че всички държави членки поемат ангажимент и извършват премествания на стабилна ежемесечна основа съгласно разпределените им дялове. В частност държавите членки, които не са извършили премествания или са извършили само малък брой премествания (Чешката република, Унгария, Хърватия, Австрия, Полша и Словакия) следва да започнат да го правят незабавно. Испания следва да поеме ангажимент и да извършва премествания на ежемесечна основа в съответствие с разпределения ѝ дял, а България, Кипър, Литва, Люксембург, Португалия, Румъния и Словения следва да започнат отново да поемат ангажименти и да извършват премествания на ежемесечна основа. Белгия, която наскоро посочи готовността си за ускоряване на темпа на преместванията, и Германия следва да увеличат ангажиментите и преместванията на ежемесечна основа в съответствие с размера на разпределените им дялове. От своя страна Франция и Нидерландия следва да продължат като минимум да полагат настоящите месечни усилия, като същото следва да направят и държавите членки и асоциираните държави, които вече са на път да изпълнят своите задължения навреме. Всички държави членки следва да предложат повече места за преместване на непридружени ненавършили пълнолетие лица, включително за семейните ненавършили пълнолетие лица, да проявяват по-голяма гъвкавост и да поемат своя справедлив дял случаи на уязвими лица.
Постигането на тези цели е до голяма степен в ръцете на държавите членки на преместване, тъй като Гърция, агенциите на ЕС и международните организации, които участват в изпълнението на схемата, направиха необходимото за осъществяване на преместването. Гърция изпълни по-голямата част от препоръките, отправени от Комисията в нейните месечни доклади, главно за бързото регистриране на всички мигранти, включително на тези, които отговарят на изискванията за преместване, с подкрепата на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) и на Службата на върховния комисар на ООН за бежанците (ВКБООН) — Гърция ще регистрира всички мигранти, които понастоящем се намират на територията ѝ, до март 2017 г. (един месец по-рано от първоначално планираното). EASO прилага нов оперативен план, който позволява наемането на срочно нает персонал, за да се осигури постоянно разполагане на експерти, и нейният принос е от първостепенно значение за гарантиране на качеството на досиетата за преместванията и за подпомагане на младшите служители на гръцката Служба по въпросите на убежището. Благодарение на съгласуваната подкрепа на ВКБООН и на Международната организация по миграция (МОМ) процесът на преместване става все по-ефикасен. ВКБООН има съществена роля за разработването на масовата кампания за предварителна регистрация и за гарантирането на подходящо настаняване на кандидатите за преместване, докато МОМ гарантира, че всички кандидати са подложени на медицински прегледи и получават ориентация преди заминаването, като проявява гъвкавост спрямо многобройните условия, наложени от държавите членки, и непрекъснато увеличава своя капацитет.
Италия
През 2016 г. в Италия са пристигнали около 20 700 граждани на Еритрея, но до момента само между 5 300 и 5 800 са регистрирани за преместване от страна на италианските органи. При настоящия темп на преместване от около 750 души на месец общият брой лица, преместени от Италия до септември 2017 г., ще бъде около 9 200 души, което представлява около 44 % от лицата, които към днешна дата може да отговарят на изискванията за преместване. Това няма да бъде достатъчно за намаляване на тежестта. Нещо повече, това може да се промени предвид бъдещия миграционен натиск.
Ако бъде постигната целта от 1 500 премествания на месец, общият брой на преместените до септември 2017 г. лица ще бъде между 11 200 и 14 200 души.
Само осем държави (Германия, Франция, Малта, Нидерландия, Норвегия, Финландия, Португалия и Швейцария) са изцяло ангажирани в процеса на премествания от Италия. Други държави членки (Белгия, Хърватия, Латвия, Румъния и Испания) досега са преместили само няколко души, а трети (Кипър, Хърватия, Люксембург, Румъния, Словения и Испания) не поемат ангажименти на ежемесечна основа. Твърде голям брой държави членки не са участвали в преместването на нито едно лице от Италия (България, Чешката република, Естония, Ирландия, Унгария, Литва, Австрия, Полша и Словакия).
За да бъдат постигнати целите, се изисква всички държави членки да поемат ангажимент и да извършват премествания на стабилна ежемесечна основа и съгласно разпределените им дялове. Бяха постигнати договорености с Европол и италианските власти с цел улесняване на извънредните допълнителни проверки за сигурност, включително интервюта във връзка със сигурността. По-малко активните държави членки, които до момента са обосновавали бавния темп на преместване с опасения, свързани със сигурността, следва да увеличат усилията си незабавно. В същото време държавите членки, които кандидатите за убежище познават по-слабо, следва да подобрят предоставянето на информация, включително сесии за културна ориентация.
От своя страна Италия следва да прояви повече гъвкавост по отношение на основанията, позволяващи на Европол да извършва допълнителни интервюта във връзка със сигурността. Освен това Италия следва да идентифицира и регистрира всички отговарящи на изискванията за преместване лица във възможно най-кратък срок и да продължи да прави това постоянно. За тази цел Италия следва да увеличи броя на служителите, обработващи заявленията в звеното по Регламента от Дъблин, ако е необходимо — с подкрепата на EASO, включително вече съществуващите мобилни екипи на EASO, които регистрират за целите на преместването мигрантите, отговарящи на изискванията за преместване, извън първоначалните центрове за преместване. Италия също така следва да групира кандидатите в няколко обекта за преместване, поне по време на последните етапи на процедурата. Това ще даде възможност за провеждане по по-ефективен начин на фазата преди заминаването, включително извършването на необходимите медицински прегледи, както и на сесии за културна ориентация, и ще допринесе за намаляване на рисковете от укриване, тъй като заявленията ще се обработват по-бързо. Накрая, Италия следва спешно да изясни процедурите, така че те да позволяват преместването на непридружени ненавършили пълнолетие лица (включително чрез улесняване на назначаването на настойници), да използва допълнителни насоки и подкрепа от EASO и да създаде един или няколко специализирани центрове за преместване за непридружени ненавършили пълнолетие лица с цел ускоряване на процедурите.
За да бъдат постигнати целите както за Гърция, така и за Италия е от съществено значение:
Всички държави членки да поемат ангажименти и да извършват премествания на стабилна ежемесечна основа в съответствие с разпределения им дял, да спазват времето за отговор, определено в протоколите за преместване, и да подобрят своите системи за прием и интеграция, за да се избегнат забавяния при трансферите, като използват пълноценно средствата на ЕС;
Никоя държава членка да не прибягва до избирателен подбор и да не решава произволно дали да приеме дадено искане за преместване. Отхвърлянията следва да се основават единствено на причините, установени в решенията на Съвета.
Италия бързо да идентифицира и да регистрира за преместване всички пристигащи мигранти, отговарящи на изискванията за преместване, да показва повече гъвкавост по отношение на основанията, позволяващи на Европол да извършва интервюта във връзка със сигурността, да групира кандидатите в по-малко на брой определени центрове за прием по време на последните етапи на процедурата и възможно най-скоро да започне преместването на непридружени ненавършили пълнолетие лица.
3Презаселване
До момента е постигнат съществен напредък по отношение на презаселването, като повече от половината от 22 504-те презаселвания, договорени в рамките на заключенията от 20 юли 2015 г., вече са приключени. От 6 февруари 2016 г. досега са били презаселени 454 души основно от Турция, Йордания и Ливан. Към 27 февруари 2017 г. 14 422 души са били презаселени в 21 държави (Австрия, Белгия, Германия, Дания, Естония, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Латвия, Литва, Лихтенщайн, Нидерландия, Норвегия, Обединеното кралство, Португалия, Финландия, Франция, Чешката република, Швеция и Швейцария). Естония, Ирландия, Нидерландия, Финландия, Швеция и Обединеното кралство, както и асоциираните държави — Исландия, Лихтенщайн и Швейцария, вече изпълниха своите ангажименти.
Мнозинството от държавите, участващи в схемата, посочиха, че техните усилия във връзка с презаселването са насочени основно, но не само, към сирийците, намиращи се в Йордания, Ливан и Турция. Това включва усилията на държавите членки за презаселване на сирийци от Турция съгласно изявлението на ЕС и Турция от 18 март 2016 г.
От 4 април 2016 г. досега 3 565 сирийци са презаселени от Турция съгласно частта за презаселване на схемата 1:1 в съответствие с изявлението на ЕС и Турция. Общо 467 души са били презаселени в рамките на този механизъм от последния период на докладване досега, а оставащият брой на всички ангажименти е 12 108. Досега презаселвания по схемата 1:1 са извършени в Белгия, Германия, Естония, Италия, Испания, Латвия, Литва, Люксембург, Нидерландия, Португалия, Финландия, Франция и Швеция. Освен това от 4 април досега Норвегия е презаселила 150 сирийци от Турция.
Държавите членки, които все още не са извършвали презаселвания в съответствие със заключенията от 20 юли 2015 г., както и тези, които са още далеч от постигането на целите си, следва също да увеличат усилията си. По-специално държавите членки, които още не са извършвали презаселвания в рамките на текущите схеми на равнище ЕС (България, Кипър, Гърция, Хърватия, Малта, Полша, Румъния, Словакия и Словения), както и Чешката република, Дания и Португалия, които не са докладвали за напредък вече няколко месеца, следва да приоритизират своите усилия.
4. Предстоящи стъпки
В продължение на една година Комисията докладваше на ежемесечна основа, за да даде тласък на изпълнението на решенията на Съвета относно преместването в тясно сътрудничество с Италия и Гърция, държавите членки, агенциите на ЕС и международните организации. Предварителните условия и оперативната инфраструктура, необходими за извършване на преместванията, вече са напълно въведени. Създадени са горещи точки, въведени са процедури за улесняване на преместването и агенциите на ЕС и международните организации работят ръка за ръка с Италия и Гърция в истински европейски и напълно оперативни екипи.
Резултатите по отношение на преместването обаче не отразяват напредъка по подготвителната работа на място. Макар по отношение на преместването да има напредък, той е частичен и нередовен. Съвместните усилия доведоха до постепенно ускоряване на процеса на преместване до септември 2016 г., но само няколко държави членки са на път да спазят задълженията си съгласно решенията на Съвета. При сегашното темпо общият брой на преместените лица ще бъде много под целите, определени за септември 2017 г. През следващите месеци е времето всички държави членки да увеличат значително броя на месечните трансфери.
При приемането на решенията на Съвета през септември 2015 г. Съветът определи двугодишен срок, който бе счетен за подходящ за създаването на механизъм за реагиране при извънредни ситуации. Седемнадесет месеца след началото на изпълнението на решенията натискът върху Гърция и Италия продължава да е голям, като делът на преместените досега лица е под 14 %. От жизненоважно значение е всички държави членки спешно да увеличат усилията си и да изпълнят своите месечни цели по отношение на преместването - поне 3 000 преместени лица от Гърция и поне 1 500 преместени лица от Италия. Целта за Гърция бе одобрена от Европейския съвет. Тези цели са насочени към гарантиране на преместването на всички отговарящи на изискванията лица, намиращи се понастоящем в Италия и в Гърция, по ефективен и своевременен начин, като се избегнат всички оперативни и логистични затруднения, които биха възникнали, ако се наложи по-голямата част от оставащите трансфери да бъде извършена през последните месеци преди септември. Италия, Гърция, агенциите на ЕС и международните организации увеличиха своя капацитет за реализиране на целите и са готови да постигат месечните цели. По-специално в Гърция в момента 9 000 души са готови да бъдат преместени, но няма достатъчно ангажименти от страна на държавите членки. Сега е ред на останалите държави членки също да изпълнят своите задължения.
Успехът на схемата за преместване ще бъде измерван спрямо това дали всички лица, които отговарят на изискванията за преместване, са действително прехвърлени в друга държава членка, както е предвидено в решенията на Съвета, и дали всички държави членки участват активно в схемата в дух на лоялно сътрудничество. Като се има предвид настоящият брой мигранти в Гърция и Италия, преместването на всички онези, които се очаква да отговарят на изискванията, е възможно и осъществимо до септември 2017 г. Сега е моментът призивите на държавните и правителствените ръководители да се превърнат в конкретни действия.
Комисията приканва малтийското председателство на Съвета и държавите членки да последват нейните препоръки и си е поставила за цел на предстоящото заседание на Съвета по правосъдие и вътрешни работи в края на март да се гарантира увеличаване на броя на преместванията преди септември 2017 г. по координиран начин.
Ако държавите членки не увеличат броя на преместванията в скоро време и ако натискът върху Гърция и Италия не бъде облекчен, Комисията няма да се поколебае да използва своите правомощия съгласно Договорите.
Незадоволителното прилагане на схемата за преместване не само няма да облекчи натиска върху Гърция и Италия, но и ще се отрази неблагоприятно върху напредъка по другите аспекти на всеобхватния отговор на ЕС на кризата с миграцията и бежанците. Във всеки случай съгласно решенията на Съвета правните задължения на държавите членки не спират да се прилагат след септември 2017 г. Затова процедурата по преместване, посочена в тези решения, трябва да продължи да бъде изпълнявана от държавите членки по отношение на отговарящите на изискванията кандидати в рамките на разумен срок и след това.
Успоредно с това държавите членки следва да продължат да изпълняват задълженията си за презаселване; по-специално тези, които още не са презаселели лица, както и онези, които все още не са постигнали целите си, определени в заключенията от 20 юли 2015 г., следва да увеличат усилията си.