Обобщение на оценката на въздействието

Оценка на въздействието, придружаваща предложение за преразгледана Директива 2009/50/ЕО на Съвета от 25 май 2009 г. относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави за целите на висококвалифицирана трудова заетост („синя карта на ЕС“)

А. Необходимост от действие

Защо? Какъв е разглежданият проблем и защо представлява проблем на равнище ЕС?

ЕС е изправен пред все по-голям структурен недостиг и несъответствие между търсенето и предлагането на умения в някои ключови сектори (например ИКТ, инженерство, здравеопазване), които често изискват високо равнище на умения. ЕС също така ще бъде изправен пред демографски предизвикателства през следващите десетилетия в резултат на бързо застаряване на населението, постоянно свиваща се работна сила и нарастващ коефициент на възрастова зависимост. Това застрашава растежа, капацитета за иновации и конкурентоспособността на ЕС в конкуренцията му с други големи икономики за привличане на таланти: понастоящем 48 % от нискообразованите мигранти от държави извън Европа избират европейска дестинация, докато 68 % от високообразованите такива предпочитат за своя дестинация неевропейска държава от ОИСР.

Директивата за „синя карта на ЕС“ (СК) беше приета през 2009 г. с цел повишаване на привлекателността на ЕС като дестинация за чуждестранни работници, притежаващи висока степен на умения (РПВСУ), и допринася за укрепване на неговата икономика, основана на знанието. При все това ЕС все още не успява да привлече и задържи достатъчен брой РПВСУ 1 в държавите членки 2 в сравнение с държави извън ЕС 3 нито в рамките на националните схеми, нито в рамките на СК. Основните проблеми включват:

- структурни слабости на СК: ограничителни условия за приемане (например висок праг на заплатите), ограничена мобилност в рамките на ЕС и ниско равнище на хармонизация (държавите членки разполагат със свобода на преценка по основни аспекти), което води до незадоволителна „възможност за пазарна реализация“;

- структурни слабости на паралелните национални схеми за РПВСУ: макар че е възможно те да са по-добре приспособени към специфичните особености на националните пазари на труда, значителните разлики между държавите членки показват, че само няколко могат да се считат за относително успешни, като същевременно по своето естество те не могат да предложат мобилност в рамките на ЕС, считана за важен елемент от привлекателността, което води до неефективно (пре)разпределяне на работната сила в ЕС.

В резултат на това са налице различни и паралелно приложими набори от правила и процедури за прием на РПВСУ в ЕС, водещи до сложна и неефективна имиграционна система на ЕС, която не успява да реагира ефективно и своевременно на нарастващите потребности от РПВСУ и да компенсира недостига на работна сила и умения. В допълнение към това ЕС не успява да приеме и други талантливи граждани на трети държави (ГТД) и притежаващи висока степен на умения граждани на трети държави 4 . При все това редица фактори, които влияят на привлекателността на ЕС за РПВСУ, се намират извън обхвата на миграционната политика, включително жизнен стандарт, възможности за кариера, социални и данъчни системи, езици, равнище на възнагражденията и др.

Какво се очаква да бъде постигнато с настоящата инициатива?

Общите цели са: (1) да се привлекат и задържат притежаващи висока степен на умения ГТД с цел да се допринесе към повишаването на конкурентоспособността на ЕС и преодоляването на последиците от застаряването на населението, както и (2) да се компенсира недостигът на умения чрез по-добро (пре)разпределяне на работната сила посредством увеличен приток, професионална мобилност и мобилност в рамките на ЕС.

Конкретните цели са: (1) да се създаде добре функционираща имиграционна система на ЕС за притежаващи висока степен на умения ГТД, (2), да се увеличи броят на притежаващите висока степен на умения ГТД, които се приемат въз основа на търсенето, (3) да се хармонизира и опрости приемането на притежаващи висока степен на умения ГТД, (4) да се насърчи интеграцията на притежаващи висока степен на умения ГТД и на техните семейства чрез благоприятни условия и права за пребиваване, (5) да се подобрят възможностите за мобилност в рамките на ЕС, както и (6) да се разработи марката СК и да се повиши привлекателността на ЕС като дестинация за притежаващи висока степен на умения ГТД.

Каква добавена стойност имат действията на равнище ЕС (субсидиарност)?

Понастоящем държавите — членки на ЕС, действат като индивидуални участници в привличането на РПВСУ и броят на издадените разрешения за РПВСУ е малък. Добавената стойност за ЕС от добре функционираща синя карта се състои в осигуряване на единна, прозрачна, гъвкава и рационализирана схема за РПВСУ, която може да се конкурира по-добре със схемите на държави с традиционно силна имиграция като САЩ, Канада и Австралия, чрез обединяване на усилията, осигуряване на осезаеми права за мобилност в рамките на ЕС, използване на по-разширения пазар на труда и рекламиране на ЕС в световен мащаб с привлекателна и ясна марка на ЕС.

Б. Решения

Какви са различните варианти за постигане на целите? Има ли предпочитан вариант? Ако няма такъв, защо?

Оценени са три пакета с варианти на политика (ПВП):

- ПВП1: изключително приобщаваща схема, която разширява значително СК, включително до някои работници, притежаващи средна степен на умения, като въвежда заплати и квалификации като алтернативни условия и предоставя ограничени допълнителни права;

- ПВП2: схема, с която се изменят условията за приемане и правата и която продължава да бъде насочена към РПВСУ, с 3 подварианта: а) по-приобщаваща, гъвкава и приспособима схема за по-широка група от РПВСУ, която улеснява процедурите и предоставя повече права, както и мобилност в рамките на ЕС, б) по-избирателна схема за „най-добрите“ РПВСУ, която им предоставя още повече права и мобилност, и в) схема на две равнища, която съчетава а) и б).

- ПВП3: избирателна стандартна СК за целия ЕС с (висок) единен праг на заплатите и широкообхватно улесняване и права, включително пълна мобилност.

В допълнение към това са оценени три хоризонтални варианта на политика (ВП) като допълнителни или самостоятелни мерки:

- ВП-А: незаконодателно действие (засилено сътрудничество, по-добро популяризиране, по-бързо признаване на квалификации и др.);

- ВП-Б: разширяване на обхвата, за да бъдат обхванати иновативните предприемачи;

- ВП-В: разширяване на обхвата, за да бъдат обхванати лицата, притежаващи висока степен на умения, на които е предоставена международна закрила, или кандидатите за убежище.

Предпочитаният вариант е ПВП2 (подвариант а)) в съчетание с ВП-А. В допълнение към това ВП-В беше счетен за осъществим с ограничено положително въздействие и беше представен за политическо разглеждане.

Какви мнения споделят заинтересованите страни? Кой подкрепя отделните варианти?

Повечето икономически заинтересовани страни считат, че настоящото положение не е задоволително и че незаконодателните мерки са недостатъчни. Икономическите участници като цяло изразяват предпочитание за повече гъвкавост в условията за приемане и по-бързи процедури, повече хармонизация и повишена мобилност в рамките на ЕС. От друга страна повечето правителствени участници (и по-специално правителствата и администрациите на държавите членки) не считат за желателно преразглеждането на СК и предпочитат да запазят паралелните национални схеми. Мненията са противоречиви по отношение на обхвата на промените, особено що се отнася до разширяването на обхвата до работниците, притежаващи средна степен на умения, както и до други категории мигранти. Дори участниците, които отдават предпочитание на общоевропейски правила относно предприемачите или доставчиците на услуги, като цяло считат, че би бил по-подходящ отделен целеви инструмент. Мненията на заинтересованите страни не са единни и по отношение на разширяването на обхвата, така че да се включат категориите мигранти, които са кандидатствали за международна закрила или им е била предоставена такава.

В. Въздействие на предпочитания вариант

Какви са предимствата на предпочитания вариант (ако има такъв, в противен случай — на основните варианти)?

Предпочитаният вариант ще окаже положително икономическо въздействие, тъй като по-големият брой на РПВСУ в ЕС би допринесъл за растежа и конкурентоспособността и може да спомогне за преодоляване на недостига от работна сила и умения, както и за задържането на млади таланти (по-нисък праг на заплатите за професии, при които има недостиг на работна сила, и за наскоро дипломирали се лица).

Той разполага с голям потенциал за увеличаване на броя на РПВСУ, както и на тяхната професионална мобилност и мобилност в рамките на ЕС, и ще позволи да се реагира по-бързо и лесно, когато на други места възникнат недостиг на умения и по-добри възможности. В предпочитания вариант се постига добър баланс на необходимия компромис между гъвкави условия за приемане и широк набор от права. Той съчетава високо равнище на приобщаване, значителна степен на гъвкавост за държавите членки да го приспособяват според ситуацията в конкретната страна, както и висок потенциал за заместване на паралелните национални схеми с допълнително улесняване на процедурите, по-високо ниво на правата, допълнително улесняване на мобилността в рамките на ЕС и високо равнище на хармонизация.

Ползите ще бъдат разпределени равномерно в държавите членки, тъй като схемата ще позволи приспособяване към националните особености. Социалното въздействие ще бъде предимно положително, тъй като гражданите на ЕС ще имат полза от общия икономически растеж, а потенциалният ефект на изместване се очаква да бъде много ограничен или изобщо да не настъпи. Обхванатите от схемата РПВСУ ще разполагат с по-широки права, а третите държави ще имат полза, която ще се изразява в ,,привличане на мозъци“, кръгова миграция и парични преводи. Незаконодателните действия на ВП-А сами по себе си ще окажат само ограничено въздействие, но в комбинация ще засилят положителното въздействие на ПВП2(а) и ще повишат видимостта на схемата за РПВСУ и работодателите, като така ще бъде подсилена марката СК.

Какви са разходите за предпочитания вариант (ако има такъв, в противен случай — за основните варианти)?

Ще възникнат известни първоначални административни разходи за държавите членки при въвеждането на новата схема и замяната на паралелните национални схеми. За третите държави съществува определен риск от ,,изтичане на мозъци“, но в СК са заложени и ще продължат да се прилагат разпоредби за смекчаване на това явление. Очаква се ефектът на изместване спрямо националната и европейската работна сила да бъде много ограничен.

Какви ще са последиците за предприятията, МСП и микропредприятията?

В резултат на по-привлекателната и приобщаваща СК дружества с всякакъв размер и структура ще могат да се възползват от по-лесното наемане на РПВСУ на работа и от достъпа до по-широка група от РПВСУ в рамките на ЕС. По-специално МСП ще имат полза от по-приобщаващата (с по-нисък праг на заплатите) и опростена схема за приемане, тъй като разполагат с ограничени ресурси за инвестиране в усилия, свързани с набиране на кадри. Поради своето естество системата на „признати работодатели“ може да благоприятства по-големите дружества, поради което са необходими специални корекции в полза на МСП, така че критериите и разходите за приемане да се поддържат на разумно равнище. Създаването на условия за постепенен преход от заетост към предприемачество насърчава създаването на малки и иновативни предприятия.

Ще има ли значително отражение върху националните бюджети и администрации?

Ще възникнат известни първоначални административни разходи за държавите членки, тъй като евентуалните съществуващи схеми ще бъдат заменени от СК, което изисква известно обучение и предоставяне на информация. Очаква се обаче тези разходи бързо да бъдат компенсирани от по-опростената и лесно управляема схема. Макар че по-големият брой кандидати ще повиши общите административни разходи, разходите за единица ще намалеят поради икономии от мащаба и повишена ефикасност в резултат на опростената система. В допълнение към това тези разходи в голяма степен ще бъдат компенсирани от таксите и непряко от икономическите ползи за приемното общество, както и повишените данъчни приходи.

Ще има ли други значими въздействия?

С въвеждането на по-приобщаваща СК ще бъде постигнат положителен ефект върху основните права, тъй като повече хора ще бъдат обхванати от благоприятните правила за събиране на семейството и схемата за мобилност на СК.

Налице ли е пропорционалност?

Предпочитаният вариант не води до проблеми по отношение на субсидиарността и пропорционалността, тъй като той надгражда настоящата схема, като увеличава значително нейния капацитет за привличане на таланти и работници, притежаващи висока степен на умения. Той повишава хармонизацията и същевременно оставя на държавите членки необходимата свобода на преценка, за да го приспособят към националните обстоятелства и предпочитанията за политика.

Г. Последващи действия

Кога ще бъде преразгледана политиката?

Комисията ще представи на Европейския парламент и на Съвета доклад относно прилагането и функционирането на синята карта на ЕС три години след крайния срок за транспониране и на всеки три години след това.