СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА

Оценка на действията, предприети от Португалия и Испания

в отговор на решенията на Съвета от 8 август 2016 г. за отправяне на предизвестие за предприемане на мерки за намаляването на дефицита, преценено за необходимо с цел справяне със ситуацията на прекомерен дефицит

1.Въведение

На 8 август 2016 г. Съветът прие решения по член 126, параграф 9 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за отправяне на предизвестие към Португалия и Испания за предприемане на мерки за намаляването на дефицита, преценено за необходимо с цел справяне със ситуацията на прекомерен дефицит.

Към Португалия беше отправено предизвестие да прекрати ситуацията на прекомерен дефицит до 2016 г., като намали бюджетния дефицит до 2,5 % от БВП през тази година. Така зададената цел изключваше въздействието на прекия ефект от евентуална подкрепа за банките. Въз основа на прогнозата на Комисията от пролетта на 2016 г., на която се основава решението на Съвета, това беше счетено, че съответства на непроменено структурно салдо в сравнение с 2015 г. Съветът също реши, че Португалия следва да използва всички извънредни приходи, за да ускори намаляването на дефицита и дълга. Освен това от Португалия се изискваше да предприеме и да приложи в пълна степен мерки за консолидация в размер на 0,25 % от БВП през 2016 г., в допълнение към икономиите, включени в прогнозата на Комисията от пролетта на 2016 г. По-специално това включваше пълно прилагане на мерките за консолидация, заложени в бюджета за 2016 г., включително допълнителния контрол на разходите при възлагането на поръчки за стоки и услуги, подчертан в програмата за стабилност, и допълване на тези икономии с допълнителни мерки от структурно естество, за да се постигне необходимата фискална корекция. Накрая, с цел постигане на трайно подобрение на публичните финанси Съветът поиска от Португалия да прилага строго Закона за бюджетната рамка и Закона за контрол на поетите задължения, както и да подобри в още по-голяма степен събираемостта на приходите и контрола на разходите. От Португалия беше поискано да представи ясен график и да предприеме действия за пълното изчистване на просрочените задължения, да повиши ефикасността на системата на здравеопазването, да намали зависимостта на пенсионната система от бюджетни трансфери, както и да реализира бюджетни икономии при преструктурирането на държавни предприятия.

Към Испания беше отправено предизвестие да прекрати ситуацията на прекомерен дефицит до 2018 г., като намали бюджетния дефицит до 4,6 % от БВП през 2016 г., 3,1 % от БВП през 2017 г. и 2,2 % от БВП през 2018 г. Въз основа на актуализираната прогноза на Комисията от пролетта на 2016 г., в основата на решението на Съвета, това беше счетено, че отговаря на влошаване на структурното салдо с 0,4 % от БВП през 2016 г. и подобрение от 0,5 % от БВП през 2017 г. и 2018 г. Съветът също реши, че Испания следва да използва всички извънредни приходи, за да ускори намаляването на дефицита и дълга, и следва да предприеме и да приложи в пълна степен мерки за консолидация в размер на 0,5 % от БВП както през 2017 г., така и през 2018 г., в допълнение към икономиите, включени в прогнозата на Комисията от пролетта на 2016 г. Накрая, Съветът поиска от Испания да предприеме мерки за засилване на фискалната рамка, по-специално с оглед увеличаване на автоматичността на механизмите за предотвратяване и коригиране на отклоненията от бюджетните цели и засилване на приноса на правилото за разходите в Закона за стабилността за устойчивостта на публичните финанси. Съветът също така поиска от испанското правителство да създаде последователна рамка с цел да се гарантират прозрачността и координацията на политиката в областта на обществените поръчки за всички възлагащи органи и възложители, включително подходящи механизми за предварителен и последващ контрол, за да се гарантират ефикасността и спазването на нормативната уредба.

В съответствие с член 3, параграф 4а от Регламент (ЕО) № 1467/97 Съветът определи 15 октомври 2016 г. като краен срок за Португалия и Испания да докладват подробно за предприетите действия в отговор на решението на Съвета. На 15 октомври 2016 г. Испания представи на Съвета и на Комисията доклад, в който се очертават мерките на фискалната политика, предприети за постигането на определените от Съвета цели, а Португалия представи доклад на 17 октомври 2016 г.

Комисията разгледа бюджетните стратегии на Португалия и Испания въз основа на информацията, включена в докладите относно предприетите действия, за да прецени дали двете държави са изпълнили решението на Съвета от 8 август 2016 г.

Каре 1: Методологията за оценяване на ефективни действия

В съответствие с Регламент (ЕО) № 1467/97 и Кодекса за поведение 1 се счита, че държава членка е предприела ефективни действия, ако е действала в съответствие с препоръката, отправена от Съвета съгласно член 126, параграф 7 от ДФЕС, или с решението на Съвета за отправяне на предизвестие съгласно член 126, параграф 9. Съгласно Кодекса за поведение при оценяване на ефективните действия следва да се отчете по-конкретно дали съответната държава членка е постигнала препоръчаните от Съвета годишни бюджетни цели и заложеното подобрение в салдото, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, минус еднократните и другите временни мерки.

Съгласно методологията за оценяване на ефективни действия 2 най-напред се изисква проверка дали държавата членка изпълнява целта за номинален дефицит и очакваното подобрение на структурното салдо, както се изисква в препоръката на Съвета или решението на Съвета за отправяне на предизвестие. Ако такова изпълнение е налице, процедурата бива временно прекратена.

Ако държавата членка не изпълни, или съществува риск да не изпълни, целта за номинален дефицит или изискваното подобрение на структурното салдо, се извършва обстоен анализ на причините за този пропуск. Обстойният анализ, целящ да се оцени дали държавата членка е действала в съответствие с препоръката на Съвета или решението на Съвета за отправяне на предизвестие, се основава на две допълващи се мерки за фискална корекция: i) метода „от горе надолу“, който измерва изменението в структурното салдо, коригирано с оглед на преразгледания потенциален растеж на производството, извънредните приходи/разходи и неочакваните събития в сравнение с базовия сценарий, залегнал в основата на препоръката на Съвета или решението на Съвета за отправяне на предизвестие; и ii) метода „от долу нагоре“, в който се прави оценка на отражението върху бюджета на отделните взети дискреционни фискални мерки и промените в разходите под контрола на правителството в сравнение с базовия сценарий в основата на препоръката на Съвета или решението на Съвета за отправяне на предизвестие. Обстойният анализ се допълва също така с друг относим качествен анализ, с което се дава възможност на Комисията да направи квалифицирана преценка на това дали съответната държава членка е предприела достатъчни действия на политиката, за да изпълни препоръката на Съвета или решението на Съвета за отправяне на предизвестие.

Ако обстойният анализ покаже, че държавата членка е изпълнила своите ангажименти в областта на политиката, в заключението на оценката се посочва, че са били предприети ефективни действия. Ако обстойният анализ покаже неизпълнение на ангажиментите в областта на политиката и се очаква целите за номиналния дефицит да не бъдат постигнати, в заключението на оценката се посочва, че не са били предприети ефективни действия. Независимо от това, ако се очаква целите за номиналния дефицит да бъдат постигнати, процедурата временно се прекратява.

2.Оценка на действията, предприети от Португалия

2.1.Мерки, включени в доклада за предприетите действия, и актуализирани бюджетни прогнози

Както се обяснява в доклада за предприетите действия, представен от Португалия на 17 октомври 2016 г., в отговор на решението на Съвета от 8 август 2016 г. за отправяне на предизвестие Португалия приложи замразяване на междинното потребление в размер на 445 млн. евро (¼% от БВП). Очаква се тази мярка да компенсира частично увеличаващите дефицита фактори, представени в документа. В доклада се предвижда бюджетен дефицит от 2,4 % от БВП през 2016 г., което е с 0,2 % от БВП над целта, заложена в програмата за стабилност за 2016 г. Разликата се дължи предимно на влошаването на макроикономическата перспектива в сравнение с програмата за стабилност за 2016 г., което допринася за преоценката към понижение на прогнозите за данъчните постъпления. Що се отнася до разходите, два еднократни фактора се очаква също да доведат до увеличаване на бюджетния дефицит (единият е свързан с Oitante — структурата за управление на активи, създадена в рамките на преструктурирането на Banif —, а другият е свързан с анулирането на две концесии).

2.2.Оценка на предприетите действия

В прогнозата на Комисията от есента на 2016 г. се прогнозира бюджетен дефицит от 2,7 % от БВП през 2016 г., което е над изискваното целево равнище на дефицита от 2,5 % от БВП, но под определената в Договора референтна стойност от 3 % от БВП. Половината от разликата в сравнение с включените в доклада за предприетите действия 2,4 % от БВП произтича от по-малко оптимистичния макроикономически сценарий в прогнозата на Комисията от есента на 2016 г., което води до по-ниски данъчни приходи. Останалата разлика произтича от известен по-голям натиск върху разходите, включен в прогнозата на Комисията от есента на 2016 г. в сравнение с доклада за предприетите действия, по-специално по отношение на възнагражденията на служителите и междинното потребление.

Таблица 1: Съпоставка на бюджетните прогнози

Изискваната фискална корекция за запазване на структурното салдо без промяна не се очаква да бъде постигната, тъй като в прогнозата на Комисията от есента на 2016 г. се предвижда леко влошаване с 0,1 % от БВП. Това е по-добре от влошаването с 0,2 % от БВП, заложено в прогнозата на Комисията от пролетта на 2016 г., която е в основата на решението на Съвета за отправяне на предизвестие, поради преразглеждането към понижение на макроикономическите перспективи и произтичащото от това въздействие върху цикличното коригиране.

Както е предвидено в методологията за оценяване на ефективни действия (вж. каре 1), тази ситуация се нуждае от обстоен анализ на фискалната корекция, основан на коригираната промяна на структурното салдо (метод „от горе надолу“) и размера на приетите мерки (метод „от долу нагоре“).

Въз основа на метода „от горе надолу“ за оценяване на фискалната корекция, коригираната промяна в структурното салдо се изчислява на 0,4 % от БВП. Освен това, въз основа на метода „от долу нагоре“ фискалната корекция от 0,3 % от БВП изглежда до голяма степен в съответствие със счетеното за необходимо, за да се спази решението на Съвета за отправяне на предизвестие (0,25 % от БВП). Това отразява преди всичко изискваното замразяване на междинното потребление — със структурно отражение върху бюджета от близо ¼ % от БВП — предприето в отговор на решението на Съвета за отправяне на предизвестие и надлежно докладвано в анализирания доклад.

Таблица 2: Съпоставка на коригираната промяна в структурното салдо и фискалната корекция „от долу нагоре“ въз основа на прогнозата на Комисията от есента на 2016 г.

Като цяло, въпреки че не се очаква целта за номиналния дефицит да бъде постигната през 2016 г., в прогнозата на Комисията от есента на 2016 г. все още се очаква своевременно коригиране на прекомерния дефицит. Освен това в прогнозата на Комисията се предвижда прекомерният дефицит да бъде трайно коригиран, тъй като номиналният дефицит се очаква да остане под референтната стойност в Договора от 3 % от БВП, като намалее допълнително до 2,2 % от БВП през 2017 г. и леко се увеличи до 2,4 % от БВП през 2018 г. Накрая, въз основа както на коригираната промяна в структурното салдо, така и метода „от долу нагоре“ за оценяване на фискалната корекция се очаква изискваната фискална корекция да бъде постигната през 2016 г. Въпреки това, все още не са известни моментът на възникване и мащабът на потенциалното въздействие върху дефицита от планираната рекапитализация на Caixa Geral de Depósitos (CGD). Това представлява риск за своевременната и трайна корекция на прекомерния дефицит.

2.3.Оценка на предприетите действия по отношение на фискалните структурни мерки

По отношение на мерките, изисквани от Съвета за постигането на трайно подобряване на публичните финанси, в доклада за предприетите действия се подчертават ограничаването на нефинансовия дълг в централната администрация и увеличаването на наличните средства за изчистване на просрочените задължения в сектора на здравеопазването. В доклада се споменава също така одобряването на правилата за функциониране на звеното за изпълнение на новия Закон за бюджетната рамка. Освен това започна преглед на разходите, обхващащ за момента секторите на здравеопазването и образованието, както и обществените поръчки и държавните предприятия, с планирано кумулативно отражение в размер на 238 млн. евро икономии до 2019 г., от които 75 млн. евро през 2017 г. По отношение на устойчивостта на пенсионната система, докладът посочва планираното в проектобюджета за 2017 г. разпределение на приходите от нов прогресивен данък върху недвижимите имоти за социалноосигурителния Фонд за финансово стабилизиране (което се очаква да донесе 160 млн. евро през 2017 г.). Това е представено от правителството като начин да се даде отговор на практиката да се разчита на стандартни бюджетни трансфери. Въпреки това разходната страна на устойчивостта на пенсионната система все още не е разгледана. И накрая, в доклада за предприетите действия се посочва, че се осъществява пренасочване на текущия план за преструктуриране на държавните предприятия, без да се посочва конкретен напредък в тази област.

3.Оценка на действията, предприети от Испания

3.1.Мерки, включени в доклада за предприетите действия, и актуализирани бюджетни прогнози

С оглед на служебното естество на правителството, в доклада за предприетите действия, представен от Испания на 15 октомври 2016 г., се поставя акцент върху мерките, приети с цел да се гарантира спазване на междинните бюджетни цели за 2016 г.

По-специално, в доклада се изтъкват следните две нови мерки на фискалната политика, приети в отговор на решението на Съвета от 8 август 2016 г.: първо, решението да се изтегли напред датата на приключване на финансовата 2016 г. и второ, Кралски указ 2/2016, който повишава размера на вноските по корпоративния данък. Първата мярка е стратегия за управление на бюджета с цел да се овладеят разходите през 2016 г., с планирани икономии в размер на 1 млрд. евро (0,1 % от БВП). Втората мярка беше приета от испанското правителство и ратифицирана от парламента на 20 октомври 2016 г., с цел да се компенсира очакваният недостиг в размер на 0,6 % от БВП в приходите от корпоративния данък през 2016 г. в резултат на изтичането на 1 януари 2016 г. на преходните мерки, уреждащи вноските по корпоративния данък. Наред с другото, мярката въвежда отново и увеличава минималните вноски по този данък, като разширява техния обхват, за да обхване по-голям брой дружества. Според доклада, освен да компенсира посочения по-горе недостиг в приходите по корпоративния данък, мярката има допълнително нетно положително отражение в размер на 0,2 % от БВП върху номиналното салдо за 2016 г., като се планира дефицитът да достигне 4,6 % през 2016 г. Тази мярка обаче не води до подобрение на структурното салдо на Испания 3 .

С оглед на служебното естество на правителството към определения от Съвета краен срок за представяне на доклада (15 октомври) и в съответствие с прогнозите при липса на промяна в политиката, заложени в проекта на бюджетен план за 2017 г., в доклада за предприетите действия не се представят нови мерки на фискалната политика за 2017 г., които ще бъдат необходими, за да се гарантира спазването на номиналния дефицит и структурните цели през 2017 г. и 2018 г. В него само се подчертава продължаващото отражение на мерките, вече приети през 2016 г. или по-рано. На тази основа планираният дефицит за 2017 г. в проекта на бюджетен план е 3,6 % от БВП, с 0,5 процентни пункта над целта за номиналния дефицит, определена от Съвета за въпросната година.

По отношение на мерките, изисквани в решението на Съвета от 8 август 2016 г., с които да се укрепят рамките на фискалната политика и политиката в областта на обществените поръчки на Испания, в доклада се представя информация относно прилагането през 2016 г. на съответните разпоредби на националната фискална рамка, а именно Закона за стабилност, както и относно двете законодателни предложения, представени от испанското правителство за засилване на надзора върху обществените поръчки, по които понастоящем се очаква одобрението от парламента 4 .

3.2.Оценка на предприетите действия

В прогнозата на Комисията от есента на 2016 г. се предвижда номинален дефицит от 4,6 % от БВП, което съответства на целевия дефицит в предизвестието на Съвета. По-специално, през първата половина на 2016 г. бюджетният дефицит на Испания почти не се промени въпреки силния икономически растеж. Тази картина се потвърждава от наличните месечни данни за август и септември за някои подсектори на държавното управление. Докато разходите нараснаха в съответствие с очакванията, приходите се свиха поради значителен спад в постъпленията от подоходните данъци. Това важи особено за корпоративния данък след влизането в сила на втората фаза на реформата на корпоративния данък и премахването на минималните вноски по него, което влезе в сила през януари 2016 г. Приетият на 20 октомври 2016 г. Кралски указ 2/2016 свръхкомпенсира отражението от това премахване.

В отсъствието на бюджет за 2017 г. се очаква дефицитът да намалее до 3,8 % от БВП през 2017 г. и до 3,2 % от БВП през 2018 г. Това е най-вече в резултат на положителните макроикономически перспективи (което подпомага данъчните приходи и задържането под контрол на социалните трансфери) и намаляващите лихвени плащания в условията на ниски лихвени проценти. Въпреки това, прогнозираният дефицит за двете години остава над целите за номиналния дефицит, определени от Съвета, като към момента не е планирана своевременна корекция до 2018 г.

Докато в решението на Съвета от 8 август 2016 г. се изисква от Испания да ограничи влошаването на структурното салдо до най-много 0,4 % от БВП през 2016 г., прогнозата на Комисията от есента на 2016 г. сочи намаляване на структурното салдо с 1,0 % от БВП, което е с 0,6 процентни пункта под изискваното. За 2017 г. и 2018 г. решението на Съвета от 8 август 2016 г. изисква от Испания да постигне подобрение на структурното салдо от 0,5 % от БВП през 2017 г. За разлика от това, прогнозата на Комисията от есента на 2016 г. не предвижда промяна в структурния дефицит за 2017 г. и 2018 г.

Таблица 3: Съпоставка на бюджетните прогнози

Таблица 4: Съпоставка на коригираната промяна в структурното салдо и фискалната корекция „от долу нагоре“ въз основа на прогнозата на Комисията от есента на 2016 г.

По отношение на 2016 г. обстойният анализ показва въз основа и на двата показателя, че съществува риск да не бъдат постигнати достатъчно резултати по отношение на изискваната фискална корекция. По-специално, съгласно метода „от горе надолу“, се очаква коригираната промяна в структурното салдо да бъде -0,5 % от БВП през 2016 г., като с малко не достига целта от -0,4 % от БВП, изисквана от Съвета. Подобна е картината и въз основа на метода „от долу нагоре“, според който се предвижда нетното отражение на (структурните) мерки по отношение на приходите и на промените в разходите под контрола на правителството да има нетен експанзионистичен ефект от 0,1 % от БВП в сравнение с нулево отражение, изисквано от Съвета.

Що се отнася до 2017 г., докато отчита, че тези прогнози са въз основа на положение при липса на промяна в политиката, обстойният анализ показва, че в отсъствието на допълнителни мерки фискалната корекция ще бъде с 0,3 % от БВП под изискваното от Съвета ниво, изчислена въз основа на метода „от горе надолу“, докато при метода „от долу нагоре“ се прогнозира фискалната корекция да бъде с 0,2 % под изискваното през въпросната година. Това означава кумулативен недостиг през 2016—2017 г. от 0,3 % от БВП въз основа както на показателя „от долу нагоре“, така и на показателя „от горе надолу“. Накрая, по отношение на 2018 г., като се отчита, че тези прогнози са въз основа на положение при липса на промяна в политиката, съгласно метода „от горе надолу“ се предвижда нулева фискална корекция през 2018 г. и кумулативен недостиг от 0,8 % от БВП в сравнение с целта, изисквана от Съвета. По същия начин оценката „от долу нагоре“ показва липса на фискална корекция през 2018 г. Това е под целта от 0,5 % от БВП за мерки, считани за необходими през 2018 г., за да се постигнат структурните цели, набелязани в Решението на Съвета за отправяне на предизвестие, което води до кумулативно неизпълнение от 0,9 % от БВП за периода 2016—2018 г. 5 .

3.3.Оценка на предприетите действия по отношение на фискалните структурни мерки

Правителството на Испания представи някои мерки в отговор на решението на Съвета, които обаче не са достатъчни да изпълнят неговите изисквания.

Въпреки че испанските органи предоставиха подробна информация относно прилагането през 2016 г. на превантивните и коригиращите механизми на Закона за стабилност, те все още не са представили предложения за изменение на този закон, така че прилагането на тези механизми да стане автоматично. Освен това, при липсата на подходящо законодателство за изпълнение, прилагането на включеното в Закона за стабилност правило за разходите остава неясно и може да бъде предмет на тълкувания, които подкопават приноса му за фискалната дисциплина.

Що се отнася до планираните мерки за укрепване на рамката на политиката на Испания в областта на обществените поръчки, с докладваните мерки може да се постигне известен напредък за подобряването на някои практики в областта на обществените поръчки в Испания, но като цяло те не отразяват необходимостта от наличието на последователна рамка, която осигурява достатъчно прозрачност и координация на възлагането на обществени поръчки за всички възлагащи органи и възложители. Освен това докладът не посочва ясни цели в областта на обществените поръчки, инструменти за действие и график за тяхното приемане и прилагане.

4.Заключения

В докладите за предприетите действия, представени от Португалия и Испания съответно на 17 октомври 2016 г. и на 15 октомври 2016 г., се съдържат подробности за мерките, които са в основата на бюджетните стратегии на двете държави членки.

По отношение на Португалия, въз основа на наличната информация, се очаква бюджетният дефицит да достигне 2,7 % от БВП през 2016 г., което е под референтната стойност от 3 % от БВП в Договора, но над целта, изискана от Съвета на 8 август 2016 г. Обстоен анализ въз основа на прогнозата на Комисията от есента на 2016 г. сочи, че Португалия е постигнала фискалната корекция, която се счита за необходима, за да се съобрази с решението на Съвета от 8 август 2016 г. Съгласно методологията за оценяване на ефективни действия, тъй като Португалия е постигнала фискалната корекция, изисквана от решението на Съвета от 8 август 2016 г., Комисията счита, че Португалия е предприела ефективни действия в отговор на решението на Съвета от 8 август 2016 г. и следователно на този етап процедурата следва да бъде временно прекратена. Въпреки това, като се има предвид потенциалното въздействие в посока на увеличаване на дефицита от рекапитализацията на CGD, все още не е осигурена своевременна и трайна корекция на прекомерния дефицит. Комисията също така приканва властите да продължат да работят за изпълнението на фискалните структурни мерки, поискани от Съвета в решението от 8 август 2016 г. за отправяне на предизвестие.

По отношение на Испания, органите потвърдиха своя ангажимент да гарантират корекция на прекомерния дефицит, както се изисква от Съвета. Въпреки това, с оглед на служебното естество на правителството към определения от Съвета краен срок (15 октомври 2016 г.), в доклада за предприетите действия се поставя акцент върху мерките, приети с цел да се гарантира спазване на междинната цел за дефицита за 2016 г., и се представят прогнози за 2017 г. въз основа на положение при липса на промяна в политиката. Като цяло, според прогнозата на Комисията от есента на 2016 г. се очаква номиналният дефицит да намалее до 4,6 % от БВП през 2016 г., в съответствие с целта, докато съществува риск фискалната корекция да не отговаря в пълна степен на изискванията. Въз основа на прогнозираното постигане на изискваната цел за номинален дефицит през 2016 г. на този етап процедурата при прекомерен дефицит следва временно да се прекрати. В същото време, към настоящия момент не се очаква целите за 2017 г. и 2018 г. да бъдат изпълнени въз основа на липса на промяна в политиката, което сочи, че съществуват рискове за своевременното коригиране на прекомерния дефицит. Най-малко един месец преди парламентът да приеме Закона за бюджета за 2017 г. Комисията очаква от Испания да представи на Комисията и на Еврогрупата актуализиран проект на бюджетен план за 2017 г., в който е заложено съответствие с изискванията, включени в решението на Съвета от 8 август 2016 г. В актуализирания проект на бюджетен план трябва да бъде включена и информация за действията, които се предприемат в отговор на изискванията на Съвета за укрепване на рамките на фискалната политика и политиката в областта на обществените поръчки на Испания, в съответствие с член 1, параграфи 5 и 6 от решението на Съвета от 8 август 2016 г. за отправяне на предизвестие. Комисията ще преразгледа съответствието с изискванията, определени в горепосоченото решение на Съвета, въз основа на информацията в актуализирания проект на бюджетен план.