ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 21.12.2016
COM(2016) 813 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ
Развитие на митническия съюз в ЕС и на неговото управление
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 21.12.2016
COM(2016) 813 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ
Развитие на митническия съюз в ЕС и на неговото управление
1.ВЪВЕДЕНИЕ
В настоящото съобщение се разглеждат начините, по които Комисията и държавите членки могат да работят в партньорство, за да осигурят условия функционирането на митническия съюз да способства възможно най-пълно за благоденствието и сигурността на ЕС.
Митническият съюз, който функционира вече близо 50 години, беше ранен пример за успешна интеграция в ЕС. Той създаде условията за установяване на единен пазар и беше стабилна основа на икономическата интеграция и растежа. Един силен и добре управляван митнически съюз може да даде възможност на ЕС да просперира и да развива конкурентоспособни предприятия, да защитава своите източници на приходи, както и да защитава обществеността от терористични, здравни, екологични и други заплахи. Като в много области на политиката, за постигане на успех е необходимо да бъде постигнато равновесие между опасенията на отделните държави членки и стратегията за постигане на общите цели.
В една епоха, в която тероризмът и други тежки престъпления се извършват на презгранична и международна основа, на митническите органи, като правоприлагащи органи, които се занимават с граничния контрол, се налага все повече да изпълняват нефискални задачи, насочени към повишаването на вътрешната сигурност в ЕС. Ролята на митническите органи в областта на сигурността е от особено значение за предотвратяването на прехвърлянето на финансови средства от страна на терористични организации и за прекъсването на източниците им на приходи, както се признава в Плана за действие на Комисията с цел засилване на борбата с финансирането на тероризма 1 . При все това трябва да се направи повече за координиране на различните области на политиката, свързани с управлението на границите, и да се засили сътрудничеството и единодействието между различните правоприлагащи органи, за да се допринесе за един ефективен, устойчив и сигурен Европейски съюз. В това отношение по-резултатната обмяна на информация е от основно значение.
Бързо променящите се технологии и модели на стопанската дейност, свързани с увеличаването на обема на световната търговия, устойчивите форми на международната престъпност и заплахата за сигурността, разширяването на ЕС и задълбочаването на отношенията в него, както и увеличаващият се брой задачи, които трябва да се извършват от митниците — всичко това оказва натиск върху дейността на митническия съюз. Това доведе до основна преработка на нормативната уредба чрез приемането и прилагането на Митническия кодекс на Съюза (МКС) 2 . Целта беше да се създаде рамка, която да даде възможност на европейските предприятия, извършващи почтено и законосъобразно своята дейност, да се конкурират в глобалната икономика ежедневно, без да бъдат възпрепятствани от ненужна бюрокрация, като същевременно се подпомагат от обединени, компютризирани и ефективни митнически администрации в целия ЕС.
Въпреки че митническото законодателство се приема на равнището на ЕС, за неговото изпълнение са отговорни държавите членки чрез своите национални митнически администрации. Естеството на митническия съюз обаче създава взаимозависимост между националните администрации, която трябва да бъде взета предвид, за да могат да бъдат извлечени максимални ползи. Изпълнението е предизвикателство, което изисква равностойност на резултатите, постигани от митническите органи, действащи в различни географски, бюджетни и организационни условия.
Освен това взаимните връзки между митниците и другите области на политиката, свързани със сигурността и граничния контрол, изискват по-добре съгласуван междуотраслов подход, насочен и към използването на пълния потенциал на едно по-тясно сътрудничество между митническите органи и другите правоприлагащи органи, включително чрез взаимодействие и оперативна съвместимост между информационните системи.
Поради това за митническия съюз сега е от съществено значение да се гарантира, че МКС може да бъде прилаган по ефективен и ефикасен начин от митническите администрации, които работят като една единна администрация, като в същото време ефективно си сътрудничат с администрациите, отговарящи за други съответни политики, които имат отражение върху сигурността на границите и вътрешната сигурност. Това е от решаващо значение за правилното прилагане на новия Митнически кодекс на съюза (МКС), което – предвид на акцента върху изцяло електронните съобщения между митническите администрации и между тях и търговците – би било възможно единствено въз основа на общи за ЕС оперативно съвместими информационни системи и еднакво прилагане на правилата от всички митнически администрации в ЕС. Това е от критично значение и поради сегашните политически условия, като се има предвид ролята на митниците за защитата на гражданите на ЕС.
В рамките на съществуващата институционална уредба това изисква обновено партньорство между държавите членки и Комисията, за да се осигури:
споделено от всички държави членки и Комисията общо виждане за управлението на митническия съюз, така че да се осигури по-гъвкаво и ефективно сътрудничество и подобряване на нормотворчеството;
по-ефективно налагане на изпълнението на правилата чрез по-добро съгласуване и сътрудничество между оперативните служби по места;
засилване на ролята на митниците за осигуряване на съгласувано управление на границите и правоприлагане, разработване на по-тясно сътрудничество и засилен обмен на информация с администрациите, работещи в други свързани области на политиката;
дългосрочна информационнотехнологична (ИТ) стратегия за осигуряване на икономически ефективни процеси за митническите администрации и предприятията и полезното взаимодействие с други свързани области на политиката;
по-високи резултати от дейността на митническите администрации навсякъде в ЕС чрез разширено прилагане на най-добрите практики и споделени новаторски решения, в т.ч. мерки за удовлетворяване на финансовите им потребности.
2.РАЗВИТИЕ НА УПРАВЛЕНИЕТО
2.1. Управление на формулирането и прилагането на политиките
Приемането и прилагането на МКС от 1 май 2016 г. укрепи и модернизира правната уредба на митническия съюз. МКС завърши прехода в митниците към изцяло електронна и напълно оперативно съвместима среда без документи на хартиен носител, чиито основни качества са опростено и бързо обслужване. Работната програма за МКС
3
, приета през 2014 г. и актуализирана през 2016 г.
4
, съдържа график за внедряването на поддържащите информационни системи по време на един преходен период, като за основа се използва комплексната съществуваща мрежа от информационни системи, управлявани от държавите членки и Комисията.
През следващите години на прилагане на МКС приоритет ще трябва да се даде на ефективното и еднакво прилагане на Кодекса и на бързото изменение, когато е необходимо, на подробните технически актове, които са в основата на общата му структура.
Степента на интеграция и хармонизация на правните норми, вече постигната в митническия съюз, и взаимозависимостта на митническите администрации налага необходимостта от редовна координацията в областта на политиката с участието на всички държави членки и висока степен на оперативно сътрудничество между държавите членки.
Различни органи се занимават с различни отделни аспекти на функционирането на митническия съюз. Не съществува обаче успешна всеобхватна координация на политиката и на оперативните аспекти. Конкретна област, в която е необходима координация, е интегрирането на стратегиите в други области на политиката, които оказват въздействие и разширяват задачите на митниците.
До днес голяма част от координирането на политиката за митническия съюз се осъществява чрез Групата за митническа политика (ГМП) — неформална експертна група, създадена от Комисията преди 53 години. Тази група обединява ръководителите на митническите администрации, но няма официални правомощия за вземане на решения. Още по-малко официални са срещите на генералните директори на националните митнически администрации, наричани „срещи на клуба“.
В своята роля да координира политиката на държавите членки и да договаря и приема нормативните актове на ЕС, Съветът на ЕС има своя собствена структура на управление, създадена, за да организира неговата дейност в различни области. В състав „Конкурентоспособност“ свързаните с митниците дейности се разглеждат предимно в две работни групи на Съвета — една за митническия съюз и една за митническото сътрудничество — но без структурирано виждане за развитието на политиката и по-скоро несистематично. Освен това неотдавна в Съвета бе създаден нов орган, обединяващ генералните директори на митническите администрации. Той е предназначен за преодоляване на някои от горепосочените проблеми и за обсъждане на стратегически въпроси, както и за осигуряване на координация с други области на политиката в Съвета.
Комисията счита, че оперативното виждане, което трябва да бъде създадено и поддържано, при спазване на институционалните договорености и отговорности, трябва да бъде:
стратегическо — на високо равнище да се разглеждат междуотраслови въпроси, например сигурността, борбата с финансирането на тероризма, измамите или електронната търговия, като техническите аспекти се разглеждат поотделно на съответното техническо ниво;
съгласувано с другите политики, които трябва да се прилагат на границата — както тези, които са пряко свързани с движението на стоки, така и тези, които се подкрепят от митниците във връзка с движението на хора;
богато на съдържание — да се предоставят насоки по въпроси, като развитието на дългосрочна ИТ стратегия, да се предвижда преглед на резултатите въз основа на ключови показатели, да се осигури общо управление на риска по отношение на рисковете за сигурността и т.н.
От своя страна Комисията ще придаде официален характер на ГМП и ще засили нейната роля за предоставянето на информация за установяване на всеобхватна координация на политиката и оперативните аспекти и за определяне на ясни приоритети за бъдещето (за тази цел ще бъдат изготвени правила за дейността на ГМП). В подкрепа на тази цел като част от проекта относно постиженията на митническия съюз службите на Комисията ще разработят заедно с държавите членки структурирана информация по ключовите аспекти от функционирането на митническия съюз (вж. раздел 2.2 по-долу).
В частност, Комисията ще потърси подкрепа от ГМП за изготвяне на оперативни цели за целия Съюз въз основа на настоящите и бъдещите предизвикателства пред митническия съюз и ще гарантира тяхната цялостна съгласуваност. ГМП също ще бъде организирана около дългосрочна програма, създадена в партньорство с държавите членки. Програмата ще се съсредоточи върху междусекторни въпроси на стратегическо равнище.
Комисията също така отчита важната роля, която търговският сектор е призван да играе в съставянето и прилагането на ефикасни митнически процедури, които гарантират финансовите интереси както на национално равнище, така и на равнището на ЕС 5 . Понастоящем Комисията се консултира от експертна група, наречена „Контактната група по търговията“, и на национално равнище са създадени равностойни консултативни органи. Неотдавнашният опит в консултациите относно законодателството за прилагане на МКС също показа ползата от съвместни срещи между търговските оператори, националните администрации и Комисията. Комисията възнамерява да продължи да прилага и да засили своите практики с цел привличане на по-голям брой участници в процеса и насочване на консултациите към ключови аспекти на постигането на равновесие между улесняването на търговията, необходимостта от привеждане в съответствие и защитата.
На всеки две години Комисията ще представя доклад на Европейския парламент и на Съвета, който ще се основава на резултатите от функционирането на митническия съюз и ще предлага приоритетите/насоките за бъдещото развитие на митническия съюз и за осигуряването на по-добро интегриране с приоритетите на другите политики на ЕС. Докладът може да служи като основа за редовен дебат на високо равнище в Съвета относно функционирането на митническия съюз. Това би могло да определи дългосрочната стратегическа насока на митническия съюз, но също и да предостави рамка за обсъждане и сътрудничество в подкрепа на работата в много взаимосвързани области като откриване и предотвратяване на трансграничната престъпност и риска от тероризъм.
2.2.Управление на наблюдението и анализа на политиките
Поддържането на актуална законодателна среда изисква познаване на въздействието ѝ. За вземането на оперативни решения въз основа на трансграничното сътрудничество също се изисква информация за ежедневното прилагане на политиката.
Проектът „Резултати на митническия съюз“, по който работят Комисията и държавите членки, е подробен проект за измерване на резултатите от функционирането по ключови показатели, които се основават на стратегическите цели на митническия съюз 6 . За да се създаде необходимият за прилагането на проекта информационен и управленски инструмент, Комисията ще разгледа възможността за установяване на нови нормативни разпоредби, предвиждащи набор от ключови показатели за резултатите и представянето на данни за създаването им. Това ще позволи да се насочват политическите решения и ще предостави рамка за оценяване на резултатите/изпълнението. Цикълът на оценяване на рамката за управление на риска в областта на митниците също ще даде принос във връзка с митническия контрол и изпълнението на стратегията и плана за действие на ЕС за управление на риска в областта на митниците 7 .
С цел да се подпомогнат държавите членки да прилагат правилно митническото законодателство на ЕС, дейностите по наблюдение по програмата „Митници 2020“ и свързаните с тях процеси ще бъдат преразгледани за откриване и отстраняване на техните недостатъци и ще бъде представена преразгледана политика за наблюдение.
|
да придаде официален характер и да развие ролята на Групата за митническа политика, така че тя да съсредоточи работата си върху общата координация на политиката и оперативните аспекти в рамките на съществуващата институционална рамка; да увеличи броя на съвместните срещи между Комисията, националните администрации и търговците и да преразгледа механизма за консултации с търговците; да представя редовен двугодишен доклад до Съвета и Парламента относно резултатите от работата по митническия съюз, за да се осигури възможност за редовни разисквания по политическите приоритети; да даде указания на службите си за създаването на набор от ключови показатели за резултатите и– ако е уместно – след консултации със заинтересованите страни да предложи нови нормативни разпоредби в подкрепа на системата за измерване на резултатите. |
3.ОСНОВНИ ВЪПРОСИ ЗА РЕШАВАНЕ ОТ СТРАНА НА УПРАВЛЕНСКИТЕ СТРУКТУРИ
Комисията определи три основни цели, които изискват прилагането на стратегически и съгласувани действия. Те са, както следва:
изграждане на визия за това как митническите органи могат да работят за постигане на напълно ефективни и съгласувани действия;
създаване и реализиране на споделена визия между митническите и други компетентни органи относно управлението на границите на ЕС и координирането на съответните им дейности;
справяне с основните предизвикателства за ресурсите на митническия съюз.
3.1.Митнически органи, които действат като едно цяло
Процесът на прилагане на Митническия кодекс на Съюза е голямо предизвикателство за държавите членки и за Комисията. Държавите членки трябва да действат като едно цяло в управлението на митническия съюз, за да се гарантират максимални предимства за националните администрации, предприятията и обществеността. Комисията разглежда четири основни приоритета, подкрепени от непрекъснат обмен на най-добри практики.
3.1.1.Общо разбиране за начина на прилагане на правните разпоредби на ЕС
Първата задача е да се гарантира, че всички заинтересовани страни са постигнали общо разбиране за начина на прилагане на правните разпоредби на ЕС в държавите членки. Общото разбиране ще бъде също така от значение в процеса на подробно разработване от страна на Комисията в сътрудничество със заинтересованите страни на новаторски концепции, като централизираното митническо оформяне или самооценката.
Чрез съвместна работа с държавите членки и в сътрудничество с търговците Комисията ще изготви общ набор от насоки въз основа на съществуващите незаконодателни насоки. По този начин ще се гарантира, че всички заинтересовани страни имат ясна представа за начина на прилагане на правните разпоредби. Службите на Комисията ще предоставят също така помощен материал за обучение за служителите на националните администрации в съвременни форми, като многоезичното електронно учене и електронните книги.
3.1.2.Повишаване на компетентността на човешките ресурси
Втората задача е свързана с необходимостта за митническите администрации да се възползват максимално от действащите 120 000 митнически служители. За тази цел те се нуждаят от съгласувани стандарти за качество и подходящо обучение, за да се осигури еднакво прилагане на разпоредбите и инициативите.
По-тясното сътрудничество във връзка с развитието на човешките ресурси и с обучението следва да включва използването на рамката на ЕС за компетентността като основа за концепциите за обучение на националните митнически администрации, процесите за развитие на служителите и за създаване на съвместни центрове за обучение в държавите членки. Целта е да се повиши равнището на експертните знания и резултатите от работата последователно във всички митнически администрации на ЕС и при търговците и така да се допринесе за осъвременяването на публичните администрации и за развитие на процеса за изграждане на административен капацитет. Комисията възнамерява да представи план за действие, съдържащ всички дейности, които може да се предприемат за засилване на развитието на човешките ресурси.
3.1.3.Управление, архитектура и финансиране на информационните системи
Третата задача е да се осъществи надзор върху сложния процес на:
усъвършенстване или въвеждане и използване на новите европейски информационни системи, предвидени в МКС;
осигуряване на съгласуваност на процеса на усъвършенстване на информационните системи на държавите членки, които ще бъдат засегнати от промените, въведени с МКС. Освен това подходът към митническите информационни системи трябва да бъде хармонизиран в интерес на оперативната им съвместимост.
Съществуващите инструменти ще спомогнат за завършването на проекти, които вече са одобрени. Въпреки това те като такива не се занимават с по-дългосрочните въпроси за начина, по който да се избягва дублирането на усилия и ресурси при създаването на нови или подмяната на старите информационни системи във всяка от държавите членки. Те не се занимават и с въпроса за дългосрочното управление на все по-сложната общоевропейска ИТ архитектура, където непрекъснатостта и целостта на връзките и преносните системи, както и наличието им стават все по-критични.
Разходите за разработване и поддръжка на информационните системи по МКС през идните години ще бъдат значителни. Само Комисията разполага с бюджет от близо 380 милиона евро по програмата „Митници 2020“ 8 , които трябва да бъдат изразходвани за разработване и поддръжка на вече планираните системи. Разходите на държавите членки, взети заедно, ще бъдат значително по-големи. Тези инвестиции ще дадат възможност на всички заинтересовани страни да използват пълния потенциал на митническия съюз. В този контекст рационализирането, избягването на дублирането и прилагането на най-добрите практики са от съществено значение. Това е особено важно, ако от големите нови проекти се очаква да осигурят в пълна степен необходимото повишаване на ефикасността, като например предоставяне на едновременна подкрепа за митническите процедури и задължителния анализ на риска. За да се постигнат максимални полезни взаимодействия и повишаване на ефикасността, всички участници ще трябва да се ангажират с дългосрочни решения.
Понастоящем не всички държави членки споделят общо виждане за начина и времето за използване на общите системи. Някои предпочитат вместо това т.нар. „хибридна архитектура на системите“, което им дава възможност да избират между общите за ЕС услуги и запазването на националните си решения или да прилагат и двете възможности едновременно. В дългосрочен план обаче и в интерес на всички управленските структури ще трябва да осигурят обща представа по въпроса кои услуги трябва да бъдат разработени и поддържани на равнището на ЕС и за тяхната връзка с националните системи, като се отчетат бюджетните ограничения на равнището на ЕС и необходимостта да се гарантира ефективно управление и подходяща собственост на системите. Понастоящем това обикновено се прави за всеки отделен случай. Липсата на общо виждане затруднява държавите членки, които искат да търсят общи решения, да се възползват в максимална степен. Тя също така намалява ефективността на действията на Комисията.
Комисията смята, че е налице съществена необходимост от преразглеждане на архитектурата, управлението и финансирането на митническите мрежи и бази данни. Това следва да включва проучване на значимите инициативи от другите области на политиката на ЕС и действията, предприети от Комисията след Съобщението от април 2016 г., озаглавено „По-надеждни и по-интелигентни информационни системи в областта на границите и сигурността“ 9 . Може да съществуват основания за създаването на постоянна структура за управление на различните части на ИТ инфраструктурата. Това става все по-важно, като се имат предвид амбициите на МКС да се осигури непрекъснатост на дейността на митниците в целия ЕС и равностойност на резултатите, чрез повишаване на капацитета за анализ на риска в държавите членки за преодоляване на националните и международните рискове в общата рамка за управление на риска. Това е от съществено значение, за да се даде възможност на митниците да носят ефективно отговорността си за управление на риска, и по-специално за оценяване на риска от гледна точка на сигурността за всички стоки, преминаващи през външните граници на ЕС.
Комисията ще постави началото на процес на проучване на бъдещите възможности за разработване и поддръжка на митнически информационни системи с оглед на подготовката на разисквания преди бъдещите решения за следващата многогодишна финансова рамка. За да се изготви жизнеспособен дългосрочен план, въпросът за евентуалните полезни взаимодействия със съществуващите агенции 10 трябва да се разгледа в рамките на анализа на по-нататъшното сътрудничество между административните служби, които се занимават с управлението на границите и правоприлагането. Както е посочено в Съобщението „По-надеждни и по-интелигентни информационни системи в областта на границите и сигурността“, Комисията проучва полезните взаимодействия и възможностите за оперативна съвместимост между информационните системи и съответстващата им инфраструктура за дейността на митниците в ЕС, управлението на границите и правоприлагането.
3.1.4.Засилване на сътрудничеството между митническите органи
На четвърто място, Комисията ще подкрепи по-бързото оперативно сътрудничество, основаващо се на прилагането на най-добрите практики и на съществуващите общи системи, по-специално когато групи от държави членки могат да се изправят пред проблеми, с които не се сблъскват всички. За тази цел един новаторски инструмент по програмата „Митници 2020“, наречен „експертен екип“, позволява създаването на гъвкави структури. Едно от евентуалните приложения на тези експертни екипи е да развиват по-нататъшното сътрудничество между националните митнически администрации както на равнището на ЕС, така и на регионално равнище с цел подпомагане на оперативната всекидневна работа, определена от държавите членки. Текущите примери включват сътрудничество за управление на източната и югоизточната сухопътна граница 11 и оптимално използване на ресурсите в областта на тарифното класиране.
Споделянето на най-добрите практики ще трябва също така да продължи да бъде подкрепяно чрез програмата „Митници 2020“ и нейния приемник.
|
Комисията възнамерява: да създаде съгласуван набор от насоки за прилагането на МКС; да представи план за действие, съдържащ дейностите, които трябва да се предприемат за засилване на развитието на човешките ресурси; да направи преглед на архитектурата, управлението и финансирането на митническите информационни мрежи и бази данни и тяхната връзка с другите мрежи на ЕС; да извърши оценка на добавената стойност и евентуалните дългосрочни ползи от създаването на постоянна структура, която да управлява ИТ инфраструктурата при подготовката на следващата многогодишна финансова рамка, както и да направи разчет за евентуалните полезни взаимодействия със съществуващите агенции; да насърчава използването на експертни екипи за подкрепа на оперативното сътрудничество между митниците по общосъюзни и регионални въпроси.
|
3.2.Координация на различните области на политиката, свързани с управлението на границите
3.2.1.Общо управление на границите
Митниците изпълняват различни функции в области на политиката, различни от търговската политика и прилагането на митата (по-специално чрез митнически контрол и управление на риска). Тези области включват сигурността, борбата срещу тероризма, безопасността на продуктите, здравеопазването, правата върху интелектуалната собственост, опазването на околната среда и защитата на пазара, стоките с двойна употреба и огнестрелните оръжия.
Комисията ще продължи да изпълнява своя План за действие с цел засилване на борбата с финансирането на тероризма 12 . Основният акцент на митническата дейност в Плана за действие се поставя върху прекъсването на източниците на приходи за терористичните организации чрез съсредоточаване върху контрола на паричните средства и финансирането чрез незаконна търговия със стоки (движими паметници на културата). Днес Комисията представи предложение за Регламент за контрола на паричните средства, които се въвеждат в Съюза или се извеждат от него, който ще замени сега действащия Регламент относно контрола на пари в брой 13 . Освен това продължава работата по една законодателна инициатива за регулиране на вноса на движими паметници на културата (като особено се набляга на финансирането на тероризма), която се очаква да бъде приета до юни 2017 г. За да се осигурят данни за подготвителната работа, беше възложено и проучване на различните предизвикателства, пред които са изправени митниците в ЕС във връзка с незаконния трафик на движими паметници на културата, така че да се определят възможните варианти за действие. Комисията също така ще ускори оперативното сътрудничество в борбата с трафика на огнестрелни оръжия със съседните държави (например тези от Близкия изток и Северна Африка, Западните Балкани и Украйна).
Комисията положи значителни усилия за насърчаване на сътрудничеството между различните администрации по уеднаквяване на процедурите, които засягат други области на политиката. В областта на сигурността и опазването на околната среда Комисията предприе стъпки за гарантиране на ранно участие на митниците в изготвянето на законодателството на ЕС.
Службите на Комисията ще предоставят инструментариум за подпомагане на политиката и нормотворците, които създават законодателството на ЕС, за да гарантират по-ефективното налагане на изпълнението на правилата в държавите членки от страна на митниците и другите засегнати администрации, без налагане на ненужни тежести.
Службите на Комисията ще проучат и взаимодействието с всички съответни области на политиката, засегнати от управлението на границите, за намирането на допълнителни възможности за по-последователен и съгласуван подход, който да се основава на специфичните аспекти, посочени в следващите параграфи.
3.2.2.Сътрудничество между митниците и другите правоприлагащи органи
Сътрудничеството между митническите и другите правоприлагащи органи попада и в обхвата на дейността на работна група „Митническо сътрудничество“ на Съвета. Планирането на тези дейности и тяхното оценяване трябва да бъдат напълно интегрирани в общото управление на митническия съюз. Двугодишният доклад на Комисията за резултатите от работата по митническия съюз ще осигурява връзката с работата на работна група „Митническо сътрудничество“ и с други органи на Съвета в тази област. Комисията ще се стреми да координира съвместните правоприлагащи дейности между митническите и другите органи и Съвета на тази основа и без да се засягат предвидените в Договора правила.
Въведено е по-тясно сътрудничество с агенциите на ЕС в областта на сигурността и правоприлагането, като Европол, и с европейската гранична и брегова охрана 14 . Това сътрудничество ще бъде продължено, а в това отношение от особено значение е засилването на обмена на информация. Тясната координация с другите правоприлагащи дейности, осъществявани в рамките на цикъла на политиката на ЕС за борба с организираната и тежката международна престъпност, ще продължи.
С Регламент (ЕС) 2016/1624 се създава стабилна основа за добре структурирано междуведомствено сътрудничество между митниците и граничната охрана на съюзно и национално равнище. Междуведомственото сътрудничество е един от главните елементи на европейската стратегия за интегрирано управление на границите. Това сътрудничество ще бъде развивано, без да се засягат съществуващите правомощия на Комисията и на държавите членки.
В специфичната област на сътрудничество на национално равнище между граничната охрана и митниците Комисията изготви насоки, които бяха изпитани по време на неотдавнашните миграционни кризи по външните граници на ЕС. С тях се определя практически подход за засилване на сътрудничеството между двете ведомства. Като се имат предвид разликите в организационната структура и компетентността в държавите членки, в насоките се описват няколко области на сътрудничество, например синхронизиране на проверките, обмен на информация и съвместни операции, и се разграничават три модула въз основа на равнището на сътрудничество.
Комисията ще актуализира насоките въз основа на обратната информация от държавите за техния опит, представена в планираните доклади. Обратната информация следва да включва използваните инструменти и примерите за добри практики, както и резултатите от посещенията на място. Това ще допринесе за укрепване на сътрудничеството между двете ведомства.
3.2.3.Обслужване на едно гише
Комисията търси осъществимо решение за създаването на система на ЕС за обслужване на едно гише, която да обедини различните взаимодействия между администрациите и търговците за движението на стоки, въвеждани във и извеждани от ЕС. Системата за обслужване на едно гише като концепция за улесняване на търговията дава възможност на търговците, извършващи презгранична дейност, да подават нормативно изискваните документи на единен (електронен) адрес и/или чрез един субект.
С оглед на сложността на концепцията за обслужване на едно гише и множеството текущи събития, отнасящи се до митническата информационна система във връзка с МКС, подходът на ЕС по отношение на обслужването на едно гише за митниците ще бъде конкретно и целенасочено съсредоточен в краткосрочен план към разработването на равнището на ЕС на база данни за сертификатите. Взаимовръзката между базата данни и националните системи за митническите декларации ще даде възможност за автоматична проверка на сертификатите. Комисията ще определи тази работа като приоритет и ще изготви дългосрочно виждане за концепцията за обслужване на едно гише. В същото време се въвеждат национални пунктове за обслужване на едно гише по отношение на морския транспорт за справяне с формалностите за отчитане от корабите в европейските пристанища чрез представяне на електронен манифест (e-Manifest) 15 .
3.2.4.Митническо и данъчно сътрудничество
Един важен аспект от работата на митниците е събирането на приходи, като например мита, както и ДДС и акцизи при вноса на стоки. Затова събирането на данъци изисква внимание като част от прилагането на МКС. Освен това в Съобщението на Комисията относно план за действие във връзка с ДДС 16 се предлага засилване на сътрудничеството между данъчните, митническите и другите органи за борба с измамите с ДДС. Тъй като законодателството и структурите за сътрудничество съществуват и в данъчната, и в митническата област, сега повече от всякога е необходимо да се намерят практически начини за уеднаквяването и създаването на взаимодействие между двете администрации по ефикасен и ефективен начин. Те биха могли да включват:
провеждане на стратегическо обсъждане между ръководителите на данъчните и митническите администрации;
образец на меморандум за разбирателство относно данъчното и митническото сътрудничество, както беше направено за митническото сътрудничество с органите за надзор на пазара;
съвместен данъчно-митнически форум относно данъчните последици от изпълнението на МКС;
автоматизиран достъп на митниците до базата данни VIES 17 и до друга информация за управлението на риска и контрола в областта на митниците.
|
Комисията възнамерява:
да осигури чрез службите си инструментариум за подпомагане на политиката и нормотворците, които създават законодателството на ЕС, за да гарантира по-ефективното прилагане на правилата от страна на митниците и другите засегнати администрации, без налагане на ненужни тежести; да развива сътрудничество между администрациите, занимаващи се с въпросите по управлението на границите, съобразно с европейската стратегия за интегрирано управление на границите, и да развива евентуалните взаимодействия със съществуващите агенции; да актуализира насоките за сътрудничество между митниците и граничната охрана въз основа на текущия процес на докладване и да продължи да развива сътрудничеството с европейската гранична и брегова охрана и Европол за управление на рисковете от престъпност и тероризъм, както и координацията с дейностите по правоприлагане в рамките на цикъла на политиката на ЕС за борба с организираната и тежката международна престъпност; да координира със Съвета интегрирането на съвместните дейности по правоприлагането между митническите и другите органи в цялостното управление на митническия съюз; да потърси осъществимо решение за създаването на система на ЕС за обслужване на едно гише; да включи последващите действия по Съобщението относно план за действие във връзка с ДДС в митническата политика, по-специално чрез подобряване на сътрудничеството между данъчните и митническите администрации на практика. |
3.3.Справяне с основните предизвикателства пред митническия съюз във връзка с ресурсите
Митническите органи са подложени на постоянен натиск както по отношение на човешките, така и на финансовите ресурси. Като допълнение към това ключовата им роля за защита на единния пазар, безопасността и сигурността на Европейския съюз и тяхната важна роля при събирането на данъци невинаги са напълно разбрани. Настоящата законодателна уредба предвижда държавите членки да задържат 20 % от митническите приходи като разходи по събирането. Държавите членки обаче са тези, които решават как да разпределят финансирането на митниците.
Постепенното въвеждане на интегрирано управление на риска в митническото законодателство на ЕС от 2005 г. насам показа желанието на държавите членки да преосмислят традиционния подход към митниците. Това включва постепенно преминаване от системни проверки на документи и физически проверки към основани на риска методи, като се използват всички налични съвременни инструменти, въз основа по-специално на използването на общите за ЕС критерии за риск и интензивно споделяне на информация за риска. Заедно с прилагането на МКС това ще окаже значително въздействие върху разходите за ИТ на национално равнище и на равнището на ЕС.
3.3.1.Оборудване
Особен въпрос, свързан с финансирането, е финансирането на неинвазивното детекторно и лабораторно оборудване. Съвременното ефективно оборудване, като рентгенови скенери, е относително скъпо, но икономически ефективно средство за контрол. Преносимите скенери са особено полезни, тъй като те могат да бъдат насочени към конкретни области в отговор на внезапно нарастване на риска. Те могат също така да се употребяват съвместно или да се използват за увеличаване на капацитета на други държави членки в периоди на особени трудности по определени граници, същото се отнася и до високотехнологичното лабораторно оборудване, необходимо за подпомагане или потвърждаване на физическите проверки. Експертните екипи, посочени в точка 3.1.4 по-горе, биха могли да бъдат използвани в подкрепа на тази съвместна употреба на оборудване.
Съществуващата програма „Митници 2020“ не позволява финансирането на такова оборудване. Въпреки това, когато Съветът прие програмата, той призова Комисията да проучи възможността за включване на такова финансиране в бъдещите програми до 2018 г. 18 Комисията възнамерява да разгледа този въпрос в оценката на въздействието, която ще извърши за подготвянето на следващото поколение на програмата в контекста на следващата многогодишна финансова рамка. Междувременно Комисията ще продължи да подкрепя държавите членки, които имат доказана нужда от финансиране, което е допустимо по линия на структурните фондове.
|
Комисията възнамерява: да разгледа и прецени възможността за финансиране за удовлетворяване на нуждите от оборудване по бъдещите финансови програми на Комисията в оценката на въздействието към следващото поколение на програма „Митници“ |
4.ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че рамката на новия Митнически кодекс на Съюза е важна стъпка за укрепване на ЕС и неговия митнически съюз. Значителната роля, отделена на управлението на риска в нея, ще даде също така възможност за засилване на нарастващата роля на митниците за сигурността на вътрешния пазар на ЕС. Въпреки това постепенното въвеждане на всички предимства от МКС и подобряването на контрола чрез управление на риска сега трябва да са насочени към управлението на митническия съюз като цяло, за да се осигури единството и ефективността на неговото функциониране. Работата по управлението на митническия съюз трябва да се съсредоточи върху засилено сътрудничество между митническите органи на държавите членки в съществуващата институционална рамка. Тя трябва да се основава на общо разбиране на правилата и ще изисква работа в тясно сътрудничество и обмен на информация с администрациите, отговарящи за други свързани области на политиката, и с други заинтересовани страни, участващи в управлението на границите и правоприлагането, за да допринесе за изпълнението на Европейската програма за сигурност и за постигането на един ефективен и истински сигурен Европейски съюз.
В настоящото съобщение Комисията излага подробно редица области, в които е необходимо да се предприемат действия. Основната насока е постигането на яснота на правилата, укрепване на способността на митниците да действат и постигането на съгласуваност и полезно взаимодействие с много други области на политиката на ЕС.
Комисията приканва Европейския парламент и Съвета да одобрят политическата насока и конкретните действия, предложени в настоящото съобщение.
COM(2016) 50 final
Регламент (ЕС) № 952/2013 от 9 октомври 2013 г. за създаване на Митнически кодекс на Съюза (преработен текст). Новата нормативната уредба въвежда изискване всички взаимодействия между митническите органи и търговците, както и между различните митнически органи да се извършват посредством електронни системи за обработка на данни. Това отразява модернизирането и повишаването на ефективността на разходите в средносрочен план във връзка с администрацията и улесняването на търговията, но също така дава възможност за действително интегриран подход в рамките на Съюза за управление на търговските потоци.
Решение за изпълнение (ЕС) 2014/255 на Комисията от 29 април 2014 г. за създаване на работна програма за Митническия кодекс на Съюза
Решение за изпълнение (ЕС) 2016/578 на Комисията от 11 април 2016 г. за създаване на работна програма относно разработването и въвеждането на електронните системи, предвидени в Митническия кодекс на Съюза
Митата представляват собствени ресурси на ЕС.
COM(2008) 169 окончателен, 1 април 2008 г., потвърден в Заключенията на Съвета относно постигнатия напредък в прилагането на стратегията за развитие на митническия съюз от 19.3.2013 г. (2013/C 80/05)
COM(2014) 527 окончателен.
Частта, предвидена за информационните технологии (ИТ) в бюджета по „Митници 2020“ за периода 2015—2020 г. (коригирани планирани суми).
COM(2016) 205 final.
По-специално с Европейската агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в пространството на свобода, сигурност и правосъдие (eu-LISA).
CELBET — митнически експертен екип за източната и югоизточната сухопътна граница.
COM(2016) 050 final.
Регламент (ЕО) № 1889/2005 относно контрола на пари в брой, които се внасят и изнасят от Общността. С новия регламент ще бъдат създадени и нови възможности за контрол на паричните средства, изпращани по пощата или чрез товарни превози, ще се осигури възможност за органите да предприемат действия при парични средства в по-малък размер, когато са налице подозрения за незаконна дейност, и ще бъде разширено определението на понятието за парични средства, като в него ще се включи златото и др.
Европейската гранична и брегова охрана (включваща Агенцията и националните органи на държавите членки, които отговарят за управлението на границите), създадена по силата на Регламент (ЕС) 2016/1624, с който се предвижда засилено сътрудничество на европейската гранична и брегова охрана с Комисията и националните митнически администрации. Що се отнася до Европол, установени са редовни контакти между експерти от екипа на Европол за стратегически анализ и от екипа на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ за управление на риска, за да се проучат възможностите за обмен на стратегическа информация.
Директива 2010/65/ЕС.
СОМ(2016) 148 final.
Система за обмен на информация за ДДС.
Изявление на Съвета 16094/13 ADD 1 REV 2.