ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 14.9.2016
COM(2016) 602 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
Повишаване на сигурността в свят на мобилност: подобряване на информационния обмен в борбата срещу тероризма и по-сигурни външни граници
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 14.9.2016
COM(2016) 602 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
Повишаване на сигурността в свят на мобилност: подобряване на информационния обмен в борбата срещу тероризма и по-сигурни външни граници
1. ВЪВЕДЕНИЕ
Шенгенското пространство е едно от най-ценните постижения на ЕС — пространство без гранични проверки по външните граници, което предоставя уникални предимства в икономически и социален аспект. Но през последните години предизвикателството да се поддържа сигурността в една открита Европа е подложено на огромно изпитание. Натискът от миграционната и бежанска криза, заедно с вълната от терористични нападения, налагат нов подход. Европейската програма за миграцията и Европейската програма за сигурност 1 показаха, че задълбоченото сътрудничество дава отговор не само по отношение на реакцията при кризи, но и във връзка със споделянето на знания и експертен опит с цел изграждане на по-стабилна и трайна европейска система, която може да се справи със задачата за осигуряване на сигурността на границите и интелигентното разузнаване, необходими за една сигурна Европа.
С това съобщение се отива една стъпка по-напред, като се определят практически мерки за ускоряване и разширяване на дейността. То се основава на силен консенсус — в рамките на институциите 2 и в общественото мнение 3 — за това, че ЕС трябва да направи всичко възможно, за да помогне на държавите членки да защитят гражданите, като използва максимално възможностите за сътрудничество, гарантирайки в същото време пълно спазване на основните права, на които са основани обществата в ЕС.
Тази дейност трябва да се осъществява на фона на решителни усилия за поддържане на напредъка по пълния набор от мерки в рамките на Европейската програма за миграцията и Европейската програма за сигурност.
Сигурността на границите изисква също да се намали рискът от извънреден натиск като този, който се наблюдава през последната година, и същевременно да не спират огромните усилия, които бяха предприети след настъпването на кризата, за възстановяване на стабилно положение по отношение на хуманитарните стандарти и управлението на миграцията. Това налага общ подход по въпросите на убежището и връщането, като в същото време се укрепват възможностите за законна миграция. Това означава да се работи чрез рамката за партньорство за намаляване на първопричините за незаконната миграция и да се консолидира нов етап в сътрудничеството в областта на миграцията с ключови партньори 4 . По този начин сигурните външни граници ще послужат като основа за Шенген — като пространство без проверки по външните граници, както е посочено в пътната карта „Завръщане към Шенгенската система“ 5 , и ще доведат до повишаване на мобилността.
По отношение на сигурността един ефективен и истински Съюз на сигурност 6 означава държавите членки да работят в тясно сътрудничество по въпросите на сигурността, признавайки, че вътрешната сигурност на една държава членка е вътрешна сигурност на всички държави членки и на Съюза като цяло. Работата в области като предотвратяване и борба с радикализацията, подобряване на обмена на информация, защита на гражданите и критичната инфраструктура и прекъсване на достъпа на терористите и престъпниците до огнестрелни оръжия или финансиране трябва да бъде извършена спешно, за да може ЕС да използва всяка възможност за справяне със заплахите в областта на сигурността. Пълното и бързо прилагане на мерките във всички тези области е отправна точка към по-задълбочени действия.
В това съобщение са посочени основните насоки за работа с цел по-нататъшно реализиране на практика на Европейската програма за миграцията и Европейската програма за сигурност, както и на Съюза на сигурност. Взети заедно, мерките са основни елементи с оглед на управлението на миграцията, улесняването на добросъвестните пътувания и работата с държавите членки за повишаване на сигурността. Колкото по-бързо бъдат създадени ефективни и интерактивни системи, толкова по-бързо ще се усетят ползите. Затова в настоящото съобщение е посочено как трябва да бъде ускорена тази работа, а също така са набелязани допълнителни мерки в краткосрочен план за по-нататъшно подобряване на управлението на външните граници, за отговор на нуждите в областта на сигурността и за гарантиране, че граничната охрана, митническите органи, службите в областта на убежището, полицейските служители и съдебните органи разполагат с необходимата информация. Това по-интензивно използване на данните поставя особен акцент върху необходимостта от спазване на основните права и правилата за защита на данните, което означава, че технологиите и информационните системи трябва да бъдат добре проектирани, правилно използвани и регулирани по подходящ начин, както и че трябва да се дадат пълни гаранции за осигуряване на защитата на личния живот и личните данни.
2. МОБИЛНОСТ И СИГУРНОСТ ЧРЕЗ СИГУРНИ ГРАНИЦИ И ЕФЕКТИВЕН ОБМЕН НА ИНФОРМАЦИЯ
Сигурните външни граници играят ключова роля по отношение на възможностите за вътрешна мобилност. Това важи с още по-голяма сила за Европейския съюз, където сигурността на външните граници е предварително условие за свободно движение в Шенгенското пространство. Всяка година около 400 млн. граждани на ЕС и 200 млн. граждани на държави извън ЕС прекосяват шенгенска граница. Ежедневният граничен контрол е от изключителна важност за икономиката на ЕС, обществото в Съюза и отношенията със съседите.
Граничният контрол трябва да осигурява едновременно ефективност и сигурност. Безпрепятственото пътуване на милиони граждани на ЕС и на държави извън Съюза, които прекосяват границата, изисква по-облекчени и по-опростени процедури, които са от полза както за гражданите на ЕС, така и за добросъвестно пътуващите граждани на държави извън Съюза. Това носи значителни ползи за икономиката на ЕС, която е основана на търговия, както и икономии за намиращите се в затруднено положение публични органи. Същевременно обаче граничният контрол трябва да води до подобряване на постигането на други цели на управлението на границите, като борбата с незаконната миграция и откриването на рискове за сигурността. Това може да се постигне, като се балансира между различните изисквания на управлението на границите чрез ефикасни, сигурни и широкообхватни стъпки, които са съобразени със спецификите на различните групи пристигащи лица и които съчетават ползите от повишената мобилност с императивните съображения, свързани със сигурността.
Много от пътуващите идват за краткосрочен престой в ЕС — заради бизнес, отдих или обучение, като влизат с виза, когато това се изисква. В такива случаи, както при всички законни възможности за влизане в ЕС, границата е възможност да се провери дали всички условия за влизане в Съюза са спазени и да бъдат посрещнати хората като добре дошли в Европа.
Но миграционната и бежанска криза насочи вниманието по-специално към необходимостта да се управлява незаконното пристигане на хора. ЕС има задължения към нуждаещите се от международна закрила, които трябва да бъдат насочени към системата за предоставяне на убежище. От друга страна, лицата, които не са използвали достъпните законни възможности и които нямат право на престой, трябва да се върнат или да бъдат върнати. Поради това е много важно всеки да бъде регистриран, както се изисква при влизане в Шенгенското пространство, да бъде подложен на подходящи процедури за установяване на самоличността и проверка за сигурност, и да бъде настанен в институции, които гарантират извършването на необходимите проверки.
При реакцията на миграционната и бежанска криза ясно се видяха недостатъците и пропуските, включително слабостите по външните граници на ЕС. Необходими бяха големи усилия за възстановяването на ефективното управление на границите. Това включва безпрецедентна работа в подкрепа на държавите членки на предна линия чрез подхода на „горещите точки“; поетапна работа за връщане към надлежното прилагане на шенгенските правила за защита на външната граница; и високо равнище на сътрудничество и координация, за да се поддържа ежедневният контрол на променящата се ситуация. Тези усилия трябва да продължат, като най-очевидно това се отнася за Гърция и Италия, където все още съществуват слабости в създадените структури, скоростта на прилагане и предоставянето на важен експертен опит от другите държави членки. Поради това ранното прилагане на системата за европейска гранична и брегова охрана е много важно.
Въпреки че границите са само част от решението в областта на сигурността, пропуските в граничния контрол водят до пропуски в сигурността. Появата на чуждестранни бойци терористи като сериозен риск за сигурността насочи вниманието към трансграничната заплаха и особената важност на цялостните и ефективни гранични проверки, включително на гражданите на ЕС. Това се добавя към по-общите опасения, че способността на терористите да действат през границите е пречка за борбата с тероризма, което насочва вниманието към пропуските в обмена на разузнавателна информация.
ЕС може да използва възможностите за общ подход, за да изгради мощна система, чиито мащаби ще донесат повече сигурност на гражданите. Ако ЕС използва своите инструменти в областта на правоприлагането и граничния контрол в пълна степен, ако се възползва от потенциала на оперативната съвместимост между информационните източници, за да открива всички опасения по отношение на сигурността, служейки си с общ набор от сведения, и ако използва етапа на влизане в ЕС като основен момент за извършване на проверки за сигурност, ще бъде отнета възможността на терористичните мрежи да се възползват от пропуските. Това стои в основата на Съюза на сигурност.
Това насочва вниманието към процедурите за влизане и управлението на външните граници. Това налага задълбочени проверки, при които обаче се избягват ненужните забавяния. Всичко това показва ползите от проверките за сигурност преди пътуване. Това изисква качество и сигурност на документите за самоличност, улеснявани от съпоставими защитни елементи и общи подходи към борбата с документните измами. То подчертава необходимостта граничните проверки да бъдат сигурни, бързи и съвременни, със системи и процедури, които позволяват бърз и надежден достъп до информацията, необходима за проверка на самоличността и статуса.
Избягване на пропуски в сигурността чрез общ подход
През април 2016 г. Комисията започна дебат за това как да бъдат разработени по-надеждни и по-интелигентни информационни системи 7 , за да се вземат мерки във връзка с недостатъците и пропуските в архитектурата и оперативната съвместимост на настоящите системи за данни и да се реализира пълният потенциал на тези системи за откриване на заплахи за сигурността в пълно съответствие с правилата за защита на данните. Резултатността на дадена система, разбира се, зависи и от качеството на данните, които тя съдържа, оттук и необходимостта държавите членки изцяло да прилагат и използват съществуващите правила и системи, като Шенгенската информационна система, Визовата информационна система, базата данни на Интерпол за откраднати и изгубени документи за пътуване, Евродак и базите данни на Европол.
С оглед на заплахата от тероризъм, пред която сме изправени в момента, ефективността на проверките за сигурност до голяма степен зависи от обмена на информация не само между правоприлагащите органи, но и между разузнавателните служби. Ефективният и навременен обмен на информация между съответните органи е предпоставка за успешни контратерористични действия. Но както на национално равнище, така и на равнище ЕС се запазва фрагментарността, която може да доведе до опасни пропуски в сигурността. ЕС може да помогне при изграждането на връзки между двете общности, като усъвършенства своите механизми, използвайки пълноценно възможностите за сътрудничество в рамките на Договорите на ЕС, а също така като подпомогне изграждането на култура на обща отговорност и като прояви воля и способност да превърне всичко това в оперативни действия.
3. ОСНОВНИ ОПЕРАТИВНИ СТЪПКИ
3.1 Създаване на интегрирано европейско управление на границите: европейската гранична и брегова охрана
Европейският парламент и Съветът действаха бързо за постигане на споразумение по предложението за европейска гранична и брегова охрана: 8 след официалното приемане на Регламента тази седмица, всичко вече е готово за пълноценна дейност на европейската гранична и брегова охрана.
Създаването на европейската гранична и брегова охрана е голяма стъпка напред в управлението на границите на ЕС. То е насочено по-специално към слабостите, станали очевидни по време на миграционната и бежанска криза: разпокъсаност на усилията, липса на последователност при граничния контрол и недостатъчно споделяне на национален експертен опит. Това ще даде възможност за интегрирано управление на границите, като се обединят усилията на една мощна нова Европейската агенция за гранична и брегова охрана и на националните органи, които отговарят за управлението на границите, включително бреговата охрана, доколкото тя изпълнява задачи за граничен контрол 9 . Агенцията ще се опре на работата на Frontex, като ще има нови задачи в области като връщането, организирайки системен подход на равнище ЕС. Това ще придаде официален характер на подхода на „горещите точки“, който се прилага в момента, за да се помогне на държавите членки, подложени на най-силен натиск. Важното е, че това ще гарантира високи и единни стандарти, със задължителни оценки на уязвимостта, за да се оценят капацитетът и готовността на държавите членки, като в крайна сметка на агенцията може да бъде възложена задача да се намеси директно на територията на дадена държава членка 10 .
Резултатът е радикално подобряване на способността на ЕС да реагира на променящата се интензивност на предизвикателството, което представляват мигрантите, пристигащи на външната граница на Съюза. Способността за реагиране ще бъде поддържана на постоянно равнище, с постоянни екипи от национални гранични служители — поне 1500 души — и техническо оборудване, вместо да се разчита на прекъсвано и после възобновявано участие на доброволен принцип. Освен че ще гарантира надеждно управление на външната граница, това ще доведе и до извършване на прецизни проверки на самоличността и проверки за сигурност. То е свързано и с необходимостта от промяна на Кодекса на шенгенските граници, за да се изискват систематични проверки 11 .
Европейската гранична и брегова охрана също ще играе ключова роля по отношение на сигурността. Тя ще работи заедно с други агенции на ЕС, като Европол и Евроюст, за предотвратяване и разкриване на трансгранични престъпления, като контрабанда на мигранти, трафик на хора и тероризъм 12 . Агенцията също така ще подкрепя държавите членки с експертен опит по външните граници, например в рамките на операции срещу контрабандисти на мигранти. Членовете на екипи, които извършват операции за управление на границите, вече ще могат също така да правят справки в съответните европейски бази данни, включително бази данни в областта на правоприлагането. Това ще гарантира, че екипите на място имат достъп до необходимата им информация, като това ще обхване и националните бази данни по преценка на приемащата държава членка. 13 Задълбоченото сътрудничество с Европол и Евроюст ще изисква особено внимание към защитата на данните. Личните данни ще бъдат събирани по време на оперативни дейности на агенцията по отношение на лица, които са заподозрени, на базата на разумни основания, от компетентните органи на държавите членки, които са засегнати от трансгранични престъпни дейности, като контрабанда на мигранти, трафик на хора и тероризъм. Тези данни ще се предават на Европол и на компетентните органи в държавите членки систематично и незабавно в съответствие с националното законодателство и правилата на Съюза за защита на данните.
Изключително важно е европейската гранична и брегова охрана вече да действа активно. Фактът, че новата агенция ще работи въз основа на сегашната Frontex, означава, че тя може да започне да изпълнява основните си задачи от самото начало. Комисията, Frontex и държавите от ЕС вече са положили основата за разгръщане на всички операции на новата агенция. Определени са пет оперативни приоритета за действие още преди влизането в сила на новия регламент. Приоритетите включват въвеждане на задължително обединяване на ресурси, полагане на основите за оценки на уязвимостта чрез определяне на обща методология и извършване на пилотна оценка, предприемане на първите стъпки за изпълняване на новите задачи за връщане, както и подготвяне на стандартни модели за повтарящи се задачи като механизма за подаване на жалби и споразуменията за статута с трети страни. Действията по тези приоритети ще позволят на агенцията да изпълнява най-важните си функции.
Тези ускорени приготовления трябва да бъдат съчетани с по-интензивни усилия за гарантиране на сигурни граници в рамките на настоящия режим. Текущите операции на Frontex в Гърция и Италия все още са необходими за възстановяване на нормалното управление на границите в тези държави. Други операции на Балканите, например в България, също са от ключово значение за предотвратяване на появата на нови маршрути за контрабанда. Засилването на тези операции и безпрепятственото им прехвърляне в рамките на европейската гранична и брегова охрана е от жизненоважно значение също така за възстановяване на условията за нормално функциониране на Шенгенското пространство до края на 2016 г. Това означава, че първите екипи на европейската гранична охрана трябва да бъдат готови за действие през октомври 2016 г. Следователно държавите от ЕС трябва незабавно да попълнят свободните места за експерти в отговор на поканите на Frontex за Гърция, Италия и България 14 .
Важно е също така да се увеличи бюджетът и персоналът на агенцията вследствие на разширяването на настоящия мандат на Frontex и на новите задачи. Това означава, че бюджетът ще нарасне повече от три пъти — до края на 2017 г. персоналът на агенцията ще бъде два пъти по-многоброен от първоначално предвидения за Frontex. За да се ускори прилагането на регламента, част от допълнителните човешки ресурси, предвидени за 2017 г., трябва да започнат работа възможно най-скоро. Комисията ще представи предложение на бюджетния орган, за да позволи на агенцията да наеме служители преди края на тази година. В резултат от това агенцията би трябвало да е в състояние да поеме незабавно текущите операции на Frontex и да реагира в пълна степен на всички нововъзникващи нужди.
Комисията е поела ангажимент да предоставя финансова помощ за спешни нужди на държавите членки, подложени на изключителен натиск по външните граници на Съюза. Комисията също така ще използва пълния набор от възможности за финансиране от ЕС, предимно подкрепата за границите в рамките на фонд „Вътрешна сигурност“, за да подпомага средносрочните и дългосрочните действия на държавите членки за гарантиране на сигурни външни граници. Пълноценното използване на тези възможности може да допринесе значително за разработването на висококачествени и последователни мерки за граничен контрол.
|
Следващи стъпки: Държавите членки следва: -да попълнят свободните места в отговор на поканите за експерти за операциите на Frontex в Гърция, Италия и България. -да подпомогнат ускоряването на работата на новата агенция чрез участие в управителния съвет. -да гарантират, че националните ресурси, предоставени за целите на бързото реагиране и техническото оборудване, са готови за незабавно използване, включително чрез започване на ежегодните двустранни преговори веднага, за да е ясно какви ресурси се предоставят за 2017 г. още преди края на тази година. Frontex следва: -да гарантира, че методологията за оценка на уязвимостта е приета през октомври 2016 г., а пилотният проект е приключен през ноември 2016 г., така че пълният набор от първоначални оценки на уязвимостта да бъдат готови през първите три месеца на 2017 г. -да гарантира, че предоставените от държавите членки експерти и оборудване могат да се използват от самото начало на операциите. -да ускори наемането на допълнителен персонал за изпълняване на разширения мандат на агенцията. -да гарантира, че първите екипи на европейската гранична охрана са готови да започнат работа през октомври 2016 г. Комисията ще: -приеме образеца за споразумение за статута на трети държави до края на октомври. -приеме през септември 2016 г. бюджетните предложения, необходими, за да може агенцията бързо да наема допълнителен персонал, и по-специално предложение за изменение на бюджета за 2016 г. -продължи да предоставя навременна спешна финансова помощ на държавите членки, подложени на изключителен натиск по външните граници. -предостави административна помощ на агенцията за улесняване на наемането на необходимия допълнителен персонал. -използва средносрочните и дългосрочните възможности за финансиране от ЕС в подкрепа на капацитета на държавите членки по външните граници. Европейският парламент и Съветът следва: -да приемат предложеното изменение на Кодекса на шенгенските граници до края на октомври. -да приемат изменението на бюджета по бързата процедура, за да може по-скоро да бъде нает персонал за новата агенция. |
3.2 По-строги проверки чрез системата за влизане/излизане (EES)
През април 2016 г. 15 Комисията предложи нова система за влизане/излизане. Чрез системата ще се събират данни (данни за самоличност, документи за пътуване и биометрични данни) и ще се водят записи за влизането и излизането (дата и място на влизане и излизане) в точката на пресичане на границата. Тази по-модерна система за управление на външните граници, която заменя поставянето на печати в паспортите, ще подобри ефективността на граничния контрол и ще улесни преминаването на границите на добросъвестни пътници, изправени пред риска от допълнителни забавяния предвид постоянно нарастващия брой пътници.
Системата ще играе особено важна роля за гарантиране на прилагането на правилата както за визовия, така и за безвизовия достъп до ЕС. Системата ще помага също за идентифициране на лицата, останали в Шенгенското пространство по-дълго от разрешеното. Правилата за краткосрочния престой в Шенгенското пространство (не повече от 90 дни в рамките на всеки период от 180 дни) важат за всички граждани на държави извън ЕС. Системата ще бъде ключов инструмент за идентифициране на всички граждани на трети държави, пребиваващи в Шенгенското пространство след изтичането на този срок.
Системата ще допринесе и за сигурността като цяло, тъй като ще помага за откриване и борба с измамите със самоличност, злоупотребите с документи за пътуване и евентуалните повторни опити за избягване на проверките, тъй като чрез нея ще се записват и отказите за влизане в Съюза. Достъпът на правоприлагащите органи до системата ще им помага в борбата срещу тероризма и организираната престъпност. Тя ще допринесе за предотвратяването, разкриването и разследването на терористични и други тежки престъпления. Законодателното предложение е част от по-широк „пакет за интелигентни граници“, в който се разглежда ролята на информационните системи за подобряване на управлението на външните граници, на вътрешната сигурност и борбата с тероризма и организираната престъпност. В пакета са включени съобщението за „по-надеждни и по-интелигентни информационни системи в областта на границите и сигурността“ и ново предложение за изменение на Кодекса на шенгенските граници с цел извършване на техническите промени, необходими за системата за влизане/излизане.
Налице е значителен и бърз напредък по законодателните предложения в Съвета, както на техническо, така и на политическо равнище. Срокът за приемане на предложенията от Европейския парламент и Съвета до края на 2016 г. трябва да бъде спазен. Това ще позволи на eu-LISA да започне разработката на системата през 2017 г., за да може тя да започне да действа пълноценно в началото на 2020 г.
|
Следващи стъпки: Европейският парламент и Съветът следва: -да приемат регламента за създаване на система на ЕС за влизане/излизане до края на 2016 г. |
3.3 Предварителна проверка на пътниците, освободени от визи: система на ЕС за информация за пътуванията и разрешаването им (ETIAS)
Една от областите от все по-голямо значение за намирането на баланс между мобилност и сигурност е областта, свързана със законното влизане в Шенгенското пространство без виза. Либерализирането на визовия режим се доказа като важен инструмент за изграждане на партньорства с трети държави, включително като средство за осигуряване на ефективни системи за връщане и обратно приемане, както и за увеличаване на притегателната сила на ЕС за предприятията и туризма 16 . Реципрочността също е важен елемент в случая, тъй като либерализирането обикновено действа в двете посоки и позволява също на гражданите на ЕС да пътуват лесно в чужбина. Поради това броят на пътуващите без виза до Шенгенското пространство постоянно расте. Допълнителният 17 етап на систематичен контрол за гражданите на страни, освободени от визови изисквания, би бил ценно допълнение към съществуващите мерки за поддържане и укрепване на сигурността на Шенгенското пространство.
Идеята за създаване на система на ЕС за информация за пътуванията и разрешаването им (ETIAS) бе предложена в съобщението за по-надеждни и по-интелигентни информационни системи от април 2016 г. Сега Комисията реши да направи предложение за такава система. Това ще бъде автоматизирана система, чрез която ще се определя дали освободени от виза граждани на трети държави могат да пътуват до Шенгенското пространство. Държави като САЩ, Канада и Австралия вече използват подобни системи и ги смятат за важна част от своите основни мерки за сигурност. В резултат от това тези системи вече са познати на голям брой европейци 18 . Системата ще обхваща най-малко всички освободени от виза граждани на трети страни, пътуващи до Шенгенското пространство за краткосрочен престой (не повече от 90 дни за всеки период от 180 дни). Информацията за тези пътници ще се събира преди началото на пътуването им, за да се даде възможност за предварително обработване на данните. Така пътниците ще могат да са сигурни, че ще преминат границите безпроблемно, а органите на ЕС ще могат да проверяват всякакви потенциални рискове за сигурността. Така системата ще има двойна функция за управление на границите и за правоприлагане.
Подобна система ще позволи сверяването на данни с други бази данни и проверяване на всяко заявление спрямо зададени критерии и условия. Целта ще бъде да се гарантира, че:
на заявителя не е била отказвана виза във Визовата информационна система (валидно само за граждани на държави, за които отмяната на визовия режим е в сила от неотдавна);
заявителят и неговият документ за пътуване не са обект на сигнал в Шенгенската информационна система;
заявителят не е обект на сигнал в информационната система на Европол;
документът за пътуване не е обявен за откраднат или изгубен в базата данни на Интерпол;
за заявителя няма данни за пресрочване на престой или отказ за влизане в бъдещата система за влизане/излизане;
планираното пътуване отговаря на правилата за краткосрочен престой (планираната продължителност в съчетание със съществуващата история на пътуванията не надхвърля 90 дни за всеки период от 180 дни);
заявителят отговаря на условията за влизане, определени в Кодекса на шенгенските граници.
Освен това ще бъде възможно да се направи връзка с базите данни за предварителна информация за пътниците и резервационни данни на пътниците 19 . Заявленията, отхвърлени по автоматичен път, ще се прехвърлят към централен екип, например в съществуваща агенция на ЕС, който ще може да обработва недвусмислени въпроси като неспазването на правилата за кратък престой. Заявленията, обект на сигнал в дадена база данни, могат да се препращат на държавите, отговорни за сигнала, за допълнителни проверки, например чрез интервю със заявителя в консулска служба.
В предложението на Комисията ще бъдат разгледани въпроси като разходите за разработване и управление на системата, вида на данните, които трябва да бъдат събирани и оценявани, оперативната съвместимост с други съществуващи и бъдещи системи, оперативните аспекти по границите, обработката на данни, правните аспекти (в т.ч. аспектите, свързани със защитата на данните), последиците от гледна точка на човешките ресурси и въздействието върху туризма и стопанската дейност.
|
Следващи стъпки: Комисията ще: -проведе допълнителни консултации и ще представи законодателно предложение за създаване на система на ЕС за информация за пътуванията и разрешаването им до ноември 2016 г. |
3.4 Подобряване на управлението на самоличността и засилване на борбата срещу измамите с документи: сигурност на документите
Сигурността на пътническите документи и документите за самоличност е от решаващо значение, когато е необходимо да се установи без съмнение самоличността на дадено лице. За по-добро управление на свободното движение, миграцията и мобилността са нужни надеждни системи за предотвратяване на злоупотребите и заплахите за вътрешната сигурност, свързани с пропуски по отношение на сигурността на документите.
ЕС разработи последователен подход към създаване на сигурни документи за пътуване, например чрез преминаване към използването на биометрични данни. Това доведе до хармонизирани решения за паспортите на гражданите на ЕС 20 , документите за граждани на страни извън ЕС 21 и информационните системи 22 . В сила са високи стандарти за гарантиране на защитата на личните данни.
Въпреки това има данни за увеличен брой измами с документи в области с висок риск 23 . Освен това характерът на този вид измами бързо се променя. Престъпните мрежи, занимаващи се с фалшиви документи за пътуване и самоличност, се специализират все повече и постоянно разработват нови техники, включително за манипулиране на устройствата против подправяне и за заобикаляне на биометричните проверки. Въвеждането на по-сложни защитни елементи, производствени методи и системи за проверка на документи затруднява подправянето или фалшифицирането на документите за самоличност и пътуване, но измамниците ще продължават да търсят други начини, за да не бъдат открити. Те също така насочват усилията си към други видове документи, като например национални лични карти и удостоверения за раждане, брак и смърт, които се използват като придружаващи документи за получаване на истински документи за самоличност, пребиваване и пътуване.
Агенциите на ЕС вече участват активно в усилията за борба с измамите с документи. Frontex предоставя на държавите членки екипи от експерти по документи и инструменти за проверка на пристигащите за пръв път в горещите точки, както и обучение и анализ на риска. Европейския център за борба с тероризма в Европол работи по връзката между фалшивите документи и тероризма, а сигурността на документите е ключов въпрос в работата на Европейския център за борба с контрабандата на мигранти в Европол.
Комисията непрекъснато следи техническото развитие и модернизирането на защитните елементи на визите, разрешителните за пребиваване за граждани на трети страни и паспортите, издавани от държавите членки, като обръща особено внимание на основните права и защитата на личните данни. Неотдавна бяха направени две предложения за модернизиране и нов дизайн на визите и разрешителните за пребиваване 24 . Спешното приемане на тези предложения ще бъде важна крачка напред.
Освен това в своето съобщение „По-надеждни и по-интелигентни информационни системи в областта на границите и сигурността“ Комисията потърси нови начини за подобряване на сигурността на електронните документи и управлението на документите за самоличност. Тя ще предложи план за действие, насочен към слабостите в процеса и съдържащ предложения за коригиращи действия. С това ще се направи разграничение между действията, които трябва да се предприемат на равнище ЕС, и областите на национална компетентност.
Според последните доклади на Frontex най-често разкриваните фалшиви документи са национални лични карти с по-ниско ниво на сигурност. Като последващо действие във връзка с Доклада за гражданството на ЕС от 2013 г. Комисията започна в края на 2015 г. проучване за допълнителна оценка на притесненията относно сигурността и трудностите, срещани от гражданите на ЕС по отношение на картите за пребиваване и документите за самоличност. След като се проведе обществена консултация, с оценка на въздействието ще се проучат вариантите за евентуална законодателна инициатива. Комисията също така работи за повишаване на сигурността на временните документи за пътуване.
|
Следващи стъпки: Европейският парламент и Съветът следва: -да приемат предложенията за нов дизайн и подобряване на защитните елементи на унифицираните формати за визи и разрешения за пребиваване до края на 2016 г. Комисията ще: -приеме план за действие относно сигурността на документите и ще извърши проучване във връзка с подобряването на защитните елементи на временните документи за пътуване до декември 2016 г. |
3.5 Развитие на Съюза на сигурност: укрепване на Европол
Поредицата от терористични нападения показаха сложния и динамичен характер на терористичната заплаха, пред която Европа е изправена днес. Изглежда ясно, че недостатъците при обмена и използването на информация са допринесли за това да не бъдат предотвратени нападения и задържани лица, заподозрени в терористична дейност. Ефективният и навременен обмен на информация между съответните органи (органите за сигурност и правоприлагащите органи, включително митническите и граничните служители, когато е уместно) е жизненоважна предпоставка за успешна борба с тероризма и тежките престъпления. Оказва се обаче, че е трудно да се постигне напредък в тази област, и на национално равнище и на равнище ЕС все още съществува разпокъсаност, която води до риск от наличието на опасни пропуски в сигурността. По подобен начин кризата с мигрантите показа как организираните престъпни групи успяват бързо да се възползват от нови възможности дори и с риск от човешка трагедия. Като основен инструмент на ЕС за сътрудничество с оперативен ефект Европол предприе някои важни стъпки с неотдавнашното създаване на Европейски център за борба с тероризма 25 , Европейски център за борба с контрабандата на мигранти 26 и Европейски център за борба с киберпрестъпността 27 . Във връзка с новите задачи са предоставени допълнителни ресурси 28 . Мащабът на новите предизвикателства по отношение на сигурността обаче изисква допълнителна стъпка напред и, както е предвидено в съобщението за Съюза на сигурност, в настоящото съобщение се определят конкретни стъпки за усъвършенстване на Европейския център за борба с тероризма и подобряване на работата на Европол.
Въпреки че напоследък се наблюдава известен напредък и правоприлагащите поделения за борба с тероризма си сътрудничат с Европейския център за борба с тероризма към Европол, сътрудничеството между правоприлагащите органи и службите за сигурност все още е неравномерно 29 . Службите за сигурност комуникират по-редовно помежду си чрез Групата за борба с тероризма 30 извън рамката на ЕС и двете общности продължават да не са свързани оперативно.
Основното предизвикателство остава въпросът как да реализираме потенциалните ползи от обмена на информация и разузнавателни данни, за да се постигне реален положителен оперативен ефект. За това не са необходими институционални нововъведения. Пълното използване на възможностите за сътрудничество съгласно Договорите за ЕС може да доведе до промяна в обмена и свързването на информация чрез мултидисциплинарно сътрудничество. Наборът от налични варианти за постигането на тази цел се определя от компетенциите, определени в Договорите, като отговорността за националната сигурност принадлежи на държавите членки. В този контекст Комисията ще потърси практически решения за подобряване на обмена на информация.
Въпреки че Европол е доказала своята добавена стойност и се радва на доверие сред националните служби, нейните способности за борба с тероризма трябва да бъдат подобрени, за да може тя да изпълнява пълноценно своята роля. Европейският център за борба с тероризма е в основата на действията на ЕС срещу тероризма, като функционира като център за информация и сътрудничество в подкрепа на държавите членки и също така анализира тероризма, оценява заплахи и подпомага разработването на оперативни планове за борба с тероризма. Той вече помогна за увеличаване на обмена на информация между правоприлагащите органи, занимаващи се с борбата с тероризма, като адаптира инфраструктурата към нуждите на общността, занимаваща се с борбата с тероризма. Наблюдава се увеличава на данните, предоставяни на базите данни на Европол. 31 Ефективността му като център за събиране и анализ на информация обаче зависи от капацитета му за бързо обработване на потенциално много големи обеми от информация, обменяна в ключови моменти.
Укрепването на Европейския център за борба с тероризма ще му даде възможност да играе по-активна роля за предотвратяването и възпрепятстването на терористични дейности. Тя ще е свързана с навременното разкриване на заподозрени лица и мрежи, идентифицирането на нови линии на разследване, разкриването на международните потоци на финансиране на тероризма и незаконни огнестрелни оръжия и подобряването на сигнализирането за незаконно съдържание в интернет и подкрепата за разследвания чрез звеното на ЕС за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет – максимално увеличаване на възможностите за взаимно обогатяване на информацията, което да доведе до по-добро идентифициране на риска и наказателно преследване на нарушенията. Например Европол посочи как някои от лицата, заподозрени в контрабанда на мигранти, участват и в други престъпления, като наркотрафик, фалшифициране на документи, престъпления против собствеността и трафик на хора. 32 Съществуват и опасения, че маршрутите и мрежите за контрабанда на мигранти се използват за проникване на потенциални терористи (по-специално чуждестранни бойци терористи) в ЕС и че терористичните организации разчитат на контрабандата на мигранти като източник на финансиране.
Настоящите способности на Европейския център за борба с тероризма ще бъдат подобрени в следните области:
Подобряване на достъпа на Европол до базите данни на ЕС Това включва Визовата информационна система и Евродак, бъдещи системи 33 , като например Системата за влизане/излизане или системата на ЕС за информация за пътуванията и разрешаването им (ETIAS), както и пълното използване на достъпа на Европол до Шенгенската информационна система в рамките на нейния съществуващ мандат. Комисията ще използва преразглеждането на правното основание на Шенгенската информационна система, за да предложи да се разшири достъпът на Европол до всички категории сигнали, съхранявани там, и свързаните с тях функционалности. Европол следва също така да се възползва от възможността да изисква резервационни данни на пътници от звената за данни за пътниците в държавите членки. Като част от започнатия от Комисията процес за постигане на оперативна съвместимост на информационните системи, експертната група на високо равнище по информационните системи и оперативната съвместимост следва да проучи възможностите за оптимизиране на едновременните търсения от Европол в съответните бази данни на ЕС, когато това е необходимо за изпълнението на нейните задачи.
Укрепване на вътрешното управление на Европейския център за борба с тероризма Въз основа на положителния опит с Европейския център за борба с киберпрестъпността към Европол Комисията предлага да се създаде програмен съвет като допълнителен инструмент за управление на вътрешната работа на Европейския център за борба с тероризма. Така ще се осигури вътрешен механизъм за управление на неговата работа, насочен към аспекти като работна му програма, работните му методи и добрите практики. Той ще обединява правоприлагащите органи на държавите членки за борба с тероризма, Комисията и, когато това е подходящо и необходимо, други партньори, включително агенции и органи на ЕС, като например Евроюст, Frontex и Центъра на ЕС за анализ на информация (EEAS/EU INTCEN). Ясно ще бъде посочено, че това по никакъв начин няма да накърнява мандата на управителния съвет на Европол.
Увеличаване на ползите от сътрудничеството Европол е изградил мрежа от партньори за оперативно сътрудничество в рамките на ЕС (Евроюст и Frontex) и извън него (няколко ключови партньора, като САЩ, Австралия, Норвегия и Швейцария, както и Интерпол). Комисията и Европол, в тясно сътрудничество с Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), ще проучат възможностите за засилено сътрудничество с други трети държави, включително като част от усилията за изграждане на партньорства за борба с тероризма с държави в Близкия изток и Северна Африка. Това следва да включва проучване на възможностите за участие на експертите по сигурността в делегациите на ЕС и за по-добро предаване на информация от трети държави (включително чрез посредничеството на Интерпол).
Допълнителни финансови и човешки ресурси Неотдавнашният опит след нападенията в Париж и Брюксел показва, че Европейският център за борба с тероризма се нуждае от допълнителни финансови, технически и човешки ресурси, за да може да обработва по-големи обеми от информация и разузнавателни данни. Тези потребности ще се увеличават още повече с разширяването на достъпа на Европол до информация и бази данни. Понастоящем Центърът не разполага с достатъчно ресурси, за да осигурява на държавите членки 24-часова подкрепа през всички дни от седмицата, което е значителен пропуск с оглед на някои събития, като големи терористични нападения. Комисията ще извърши задълбочена оценка на потребностите и ще предприеме необходимите стъпки за значително укрепване, включително осигуряване на ресурси със специализирани езикови и ИТ умения и дългосрочни командировки на служители от органите на държавите членки.
Тези подобрения не налагат промени в правната рамка на Европол, приета едва през 2016 г., но може да се използва възможността да бъдат въведени едновременно с пълното прилагане на новия Регламент за Европол от май 2017 г.
Необходимо е и спешно да се намери практическо решение относно връзката между успоредните направления на правоприлагащата общност и разузнавателната общност и между Европейския център за борба с тероризма и Групата за борба с тероризма, за да се осигури възможност за по-систематично взаимодействие между двете общности и по този начин да се засили оперативното сътрудничество. Укрепването на двете направления на Европейския център за борба с тероризма и Групата за борба с тероризма, като се запазят отделни, но се създаде връзка между двете общности, ще допринесе за наличието на ефективна рамка за сътрудничество в областта на борбата с тероризма в Европа, без да са необходими нови структури.
Успоредно с развитието на Европейски център за борба с тероризма към Европол Групата за борба с тероризма неотдавна бе подсилена чрез въвеждането на обща платформа за обмен на информация между службите за сигурност на държавите членки, съчетана със сигурна инфраструктура за своевременна и сигурна комуникация. Това предоставя нова възможност за определяне на равнище на взаимодействие между тази платформа и общността на правоприлагащите органи, които си сътрудничат в рамките на Европейския център за борба с тероризма към Европол.
Поради това Комисията насърчава държавите членки да обмислят отварянето на Групата за борба с тероризма, междуправителствен разузнавателен форум, за взаимодействие с правоприлагащите органи, които си сътрудничат в рамките на Европол (Европейския център за борба с тероризма). С цел свързване на точките, център за обмен на информация под някаква форма може да служи като платформа, чрез която органите, получаващи информация, свързана с тероризъм или други тежки трансгранични престъпления, ще я споделят с такива правоприлагащи органи.
Подобен център за обмен на информация няма да е нов елемент в сферата на европейската сигурност. Редица държави членки разполагат с процедури за координация на борбата с тероризма или „центрове за синтезиране на информация“ на национално равнище, за да могат националните служби за сигурност и правоприлагащите органи да работят заедно. Между тези механизми обаче съществуват значителни разлики по отношение на институционалната структура (конкретно образувание или специален орган) и мандат (от стратегическа оценка на заплахите до оперативно сътрудничество). Държавите членки ще бъдат приканени да споделят успешния опит и поуките при създаването на структури за обмен на информация на национално равнище.
|
Следващи стъпки: Държавите членки следва: -да подпомагат функционирането на център за обмен на информация въз основа на взаимодействие между правоприлагащата и разузнавателната общност в рамките на Групата за борба с тероризма и Европейския център за борба с тероризма в съответствие с приложимите правила и разпоредби на равнище ЕС и национално равнище. Комисията ще: -работи с Европол, Съвета и Европейския парламент, за да се вземат всички необходими мерки за подобряване на способностите на Европол до влизането в сила на новия регламент през май 2017 г. |
4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Постигането на по-добро управление на границите, по-доброто използване на наличните инструменти и бази данни и разработването на нови инструменти и механизми за сътрудничество за бъдещето са ключът към осигуряването на сигурни граници и ефективна сигурност за гражданите в условията на един мобилен свят. Това може да има решаващо значение за сигурността на ЕС, неговите държави членки и неговите граждани.
В настоящото съобщение се посочват действията, които трябва да бъдат предприети в близко бъдеще на европейско и национално равнище, за да се повиши сигурността на външните граници и на гражданите.
Сега институциите на ЕС и държавите членки трябва да действат също толкова неотложно и съсредоточено, както при бързото приемане на системата за европейска гранична и брегова охрана, по въпросите, свързани с прилагането и оперативното изпълнение, и да работят за осъществяване на предложенията и да конкретизират бъдещите стъпки за изграждане на ефективен и истински Съюз на сигурност.
COM(2015) 185 final, 28 април 2015 г. и COM(2015) 240 final, 13 май 2015 г.
Вж. например съвместното изявление на министрите на правосъдието и вътрешните работи от ЕС и представителите на институциите на ЕС относно терористичните нападения в Брюксел на 22 март 2016 г. (24 март 2016 г.).
При неотдавнашно проучване „Евробарометър“ 71 % от респондентите призовават за повече действия на ЕС по отношение на външните граници, а 82 % — за повече действия на ЕС във връзка с борбата срещу тероризма (специално проучване „Евробарометър“ на Европейския парламент, юни 2016 г.).
„Съобщение относно създаването на нова рамка за партньорство с трети държави в рамките на европейската програма за миграцията“, COM(2016)385 final, 7 юни 2016 г.
„Завръщане към Шенгенската система — пътна карта“, COM(2016) 120 final, 4 март 2016 г.
„Изпълнение на Европейската програма за сигурност с цел борба срещу тероризма и подготвяне на условията за ефективен и истински Съюз на сигурност“, СОМ (2016) 230 final, 20 април 2016 г.
„По-надеждни и по-интелигентни информационни системи в областта на границите и сигурността“, COM(2016) 205 final, 6 април 2016 г. Важен елемент в съобщението бе създаването на експертна група на високо равнище по информационните системи и оперативната съвместимост.
COM(2015) 671 final, 15 декември 2015 г.
Тя ще има също така по-силна структура на управление, включително механизъм за жалби във връзка с основните права, а освен това отчетността ѝ пред Европейския парламент ще бъде засилена.
Ако има риск недостатъците в контрола на външните граници да изложат на опасност функционирането на Шенгенското пространство, и въз основа на оперативен план, за който е постигната договореност.
COM(2015) 670 final, 15 декември 2015 г. Проверките ще бъдат извършвани въз основа на съответни бази данни в областта на правоприлагането по външните граници, като ще обхванат всички лица, включително граждани на ЕС и техните семейства, за да се проверява за заплахи за обществения ред и вътрешната сигурност.
Агенцията трябва да вземе под внимание и стратегията на Съюза за управление на риска на митниците и сигурността на веригата на доставки, като осигурява сътрудничество между агенциите и обмен на информация между митниците, правоприлагащите агенции и службите за сигурност.
Групата на високо равнище по въпросите на оперативната съвместимост разглежда също така възможността да се предостави на агенцията пряк достъп до европейските бази данни, вземайки предвид съображенията, свързани със защитата на данните.
Считано от 12 септември 2016 г., броят на незапълнените места на експерти в подкрепа на държавите членки възлиза на 253 за съвместната операция „Посейдон“, 129 за съвместната операция „Тритон“ и 172 за съвместните операции в България.
COM(2016) 194 final, 6 април 2016 г.
Гражданите на близо 60 страни по света могат да пътуват без виза до Европейския съюз. Пълният списък на тези страни се намира в приложение II на Регламент 539/2001 за визите от 15 март 2001 г., ОВ L 81, 21.3.2001 г.
През май 2016 г. Комисията предложи преразглеждане на механизма за суспендиране в член 1а от Регламент (ЕО) № 539/2001, който дава възможност за временно суспендиране на освобождаването от изискването за виза за гражданите на трета държава, когато са изпълнени определени условия (COM(2016) 290 final).
Така например, Електронната система за разрешаване на пътуванията на САЩ бе създадена през 2007 г. С нейна помощ се определя дали посетителите могат да пътуват до САЩ в рамките на тяхната Програма за отмяна на визовия режим, като се изисква одобрено разрешение за пътуване преди самото пътуване.
Директивата за резервационните данни на пътниците (PNR данни) сама по себе си не е инструмент за граничен контрол, но ще доведе до събиране на ключови нови данни за предотвратяване, разкриване, разследване и наказателно преследване на терористични и други тежки престъпления.
Регламент (ЕО) 2252/2004 относно стандартите за отличителните знаци за сигурност и биометричните данни в паспортите и документите за пътуване, издавани от държавите членки.
Като например визите (Регламент (ЕО) 1683/95), разрешителните за пребиваване за граждани на трети държави (Регламент (ЕО) 1030/2002) и документите за улеснено пътуване (с влак) (Регламент 693/2003).
Визовата информационна система и Шенгенската информационна система.
Европол обърна внимание на опасенията, че през последните две години престъпни групи инвестират все повече в производството на фалшиви документи за разрастващия се престъпен пазар, свързан с кризата с мигрантите. Измамите с документи вече са важен фактор в подкрепа на организираната престъпност. Те се извършват от групи, занимаващи се с кражба или производство на фалшиви паспорти и други документи за пътуване (изявление от 31 май 2016 г.).
Изменения на Регламент (ЕО) 1683/95, COM(2015) 303 final от 24 юни 2015 г., и Регламент (ЕО) 1030/2002, COM(2016) 434 final от 30 юни 2016 г.
Центърът функционира от 1 януари 2016 г. и се състои от различни образувания, като например звеното за сигнализиране на незаконно съдържание в интернет, Програмата на ЕС и САЩ за проследяване на финансирането на тероризма (ППФТ), аналитичните работни досиета и звената за контакт на Европол (например звеното „Пътници“ по въпроси, свързани с чуждестранните бойци терористи) и Европейската информационна система за бомбите. Той има достъп до информационните системи на ЕС и мрежата от звена за финансово разузнаване. Той бе подсилен от съвместния екип за връзка, съставен от командировани експерти по борба с тероризма. Понастоящем в Европейския център за борба с тероризма работят 64 души.
Европейският център за борба с контрабандата на мигранти започна дейност на 22 февруари 2016 г. Целта на Центъра е да оказва активна подкрепа на държавите – членки на ЕС, за разбиване на престъпните мрежи, занимаващи се с организирана контрабанда на мигранти. Той е насочил вниманието си към географските горещи точки на престъпна дейност и изгражда по-добри способности за борба с мрежите за контрабанда на хора в целия Европейски съюз. Понастоящем в Европейския център за борба с контрабандата на мигранти работят 39 души.
Европейският център за борба с киберпрестъпността функционира от януари 2013 г. Той има за цел укрепване на правоприлагането в отговор на киберпрестъпността в ЕС и защита на европейските граждани, предприятия и правителства.
Увеличенията, съпътстващи новия регламент за Европол и предвидени в бюджета за 2017 г., се изразяват в около 90 допълнителни щатни бройки.
Тази разпокъсаност е добре известна слабост, както вече бе подчертано от Европейския съвет в неговата декларация от март 2004 г. относно борбата с тероризма. До момента липсват действия за преодоляване на този проблем.
Групата за борба с тероризма е неформална група извън рамките на ЕС, която обединява службите за сигурност на държавите – членки на ЕС, Норвегия и Швейцария с цел подпомагане на сътрудничеството и оперативен обмен на разузнавателни данни. Тя също така изготвя съвместни оценки на терористични заплахи въз основа на разузнавателни данни от националните служби и си сътрудничи с Центъра на ЕС за анализ на информация (EU INTCEN).
Като звеното за контакт „Пътници“ или информационната система на Европол. Един практически пример: оперативната група Fraternité – специалният екип, който бе създаден да подпомага разследванията на нападенията в Париж и Брюксел и включва анализатори от Европол и експерти по борба с тероризма, командировани от държавите членки, е обработил безпрецедентен обем от данни, за да проучи в още по-голяма степен международните връзки на терористите, участвали в тези нападения, чрез анализ на комуникационни, финансови, интернет и криминалистични данни. Последващата подкрепа, осигурена от Европол чрез нейната оперативна група Fraternité, доказа своята ефективност и бе широко призната. Въпреки това Европейският център за борба с тероризма трябва да разполага с всички необходими ресурси, за да има по-активна роля при прогнозирането на заплахи.
Доклад на Европол относно контрабандата на мигранти в ЕС – февруари 2016 г.
Европол има достъп до ВИС и Евродак, но трябва да ускори текущата работа за установяване на връзка към тези бази данни.