ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
???????, 14.6.2016
COM(2016) 375 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА
Доклад за напредъка, изготвен в резултат на заключенията на Съвета относно митническото сътрудничество с източните съседни държави
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
???????, 14.6.2016
COM(2016) 375 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА
Доклад за напредъка, изготвен в резултат на заключенията на Съвета относно митническото сътрудничество с източните съседни държави
СЪДЪРЖАНИЕ
1.Въведение
2.Заключения на Съвета относно напредъка в митническото сътрудничество с източните съседни държави
3.Преглед на напредъка
3.1.Митническо сътрудничество с Грузия, Република Молдова и Украйна
3.2.Митническо сътрудничество с Беларус
3.3.Митническо сътрудничество с Русия
3.4.Тристранни преговори между ЕС, Русия и Украйна
3.5.Евразийски икономически съюз (ЕИС)
3.6.Митническо сътрудничество с Армения и Азербайджан
3.7.Дейности по линия на Източното партньорство (ИП)
4.Заключение
1.Въведение
Целта на настоящия документ е да се направи оценка на постигнатия напредък в приоритетните области, определени от Съвета на Европейския съюз в неговите заключения относно напредъка в митническото сътрудничество с източните съседни държави (наричани по-нататък „заключения на Съвета“), които бяха приети на заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси на 28 януари 2014 г. в Брюксел.
В документа се представя актуална информация за митническите отношения с източните партньори и Русия след предишния доклад на Комисията за напредъка, изготвен в резултат на заключенията на Съвета относно митническото сътрудничество с източните съседни държави (Брюксел, 21.11.2013 г., SWD (2013) 487 final).
2.Заключения на Съвета относно напредъка в митническото сътрудничество с източните съседни държави
Трите приоритетни области — „разработване на безопасни и безпрепятствени търговски коридори“, „насърчаване на управлението на риска и борбата с измамите“ и „инвестиране в модернизирането на митниците в региона“, бяха договорени на семинарите на високо равнище за митническото сътрудничество по източната граница на ЕС, проведени в Будапеща на 14 и 15 април 2011 г. и в Краков на 20 и 21 октомври 2011 г., а впоследствие бяха упоменати в заключенията на Съвета относно митническото сътрудничество с източните съседни държави (приети на заседанието на Съвета в Брюксел на 5 декември 2011 г.).
В този контекст в заключенията си от 28 януари 2014 г. Съветът прикани Комисията и държавите членки да сътрудничат с източните съседни държави с оглед на:
1.Разработване на безопасни и безпрепятствени търговски коридори, по-конкретно посредством:
определяне на условията, включително изискванията за защита на данните, и стартирането на пилотен проект (пилотни проекти) за обмен на предварителна митническа информация между държавите членки и източните съседни държави, което ще доведе до подобряване на целенасочените проверки и улесняване на търговията;
подкрепа за източните съседни държави в разработването на системи за одобрени икономически оператори и в подготовката на необходимите правни предпоставки за възможното взаимно признаване с ЕС;
насърчаване и подпомагане на източните съседни държави при извършването на основните действия за присъединяване към конвенциите за общ транзитен режим и опростяване на формалностите при търговията със стоки, включително при създаването на проектна група, провеждането на анализ на пропуските, изготвянето на пътна карта, предоставянето на обучение за митнически служители и на информация за стопанските субекти, както и проучване на инструментите за финансова подкрепа;
търсене на гаранции за правилното и прозрачно функциониране на Конвенция ТИР от 1975 г. и за създаване на благоприятни условия за операциите по транзитно преминаване по източната граница на ЕС.
2.Насърчаване на управлението на риска и борбата с измамите, по-конкретно посредством:
засилване на оперативното сътрудничество, организиране на допълнителни съвместни митнически операции с участието на източните съседни държави въз основа на най-добрите практики и препоръки, наред с другото, на съвместната митническа операция ROMOLUK (2013);
определяне на правила за мониторинг по отношение на обема на произведените тютюневи изделия, който трябва да е съизмерим със законното търсене.
3.Насърчаване на модернизирането на митниците в региона, по-конкретно посредством:
идентифициране на различията в митническите законодателства и процедури, по-специално в най-важните области, като например митническите декларации, транзитното преминаване, митническото остойностяване, произхода на стоките, класирането на стоките, управлението на риска, както и разрешенията, издавани от митническите органи с цел разработването и прилагането на програми за сближаване, като за целта се използват преработеният набор от Практически насоки на ЕС за митниците и примерите за добри практики;
пълно използване на възможностите, предлагани от настоящите и бъдещите финансови инструменти на ЕС, за финансиране на оборудване, туининг проекти, обучение на митнически служители, обмен на опит и най-добри практики.
4.Продължаване на обсъжданията с руските митнически органи във връзка с оценката на пилотния проект за обмен на информация и с механизма за ранно предупреждение, които ще служат като средство за предварително уведомяване при ситуации, можещи да нарушат търговските потоци между ЕС и Русия, и за предлагане на практически решения.
5.Включване в неофициален технически диалог по митническите въпроси с наднационални институции, учредени в резултат на създаването на митническия съюз между Беларус, Казахстан и Русия, с оглед на обмен на информация, решаване на практически въпроси или даване на възможност за сближаване на митническите законодателства.
6.Разглеждане на подготовката и приемането на стратегически рамки и създаване на работни групи по въпросите на митническото сътрудничество с Армения, Азербайджан, Беларус и Грузия, продължаване на сътрудничеството с Русия, Република Молдова и Украйна в обхвата на съответните стратегически рамки.
7.Продължаване на стриктния мониторинг върху отбелязания напредък в посочените по-горе области и върху диалога между ЕС и източните съседни държави на семинари на високо равнище в сферата на митническото сътрудничество по източната граница на ЕС и/или на други специализирани митнически форуми, за да се осигури съответствието на извършваните действия и да се координира и адаптира предоставената помощ.
Накрая Съветът прикани Комисията да направи оценка съвместно с държавите членки на постигнатия напредък в приоритетните области на митническото сътрудничество с източните съседни държави, като вземе предвид, наред с другото, инициативите и най-добрите практики на държавите членки. Също така Комисията бе приканена да представи пред Съвета доклад за напредъка, за да може до края на 2015 г. той да предложи последващи на посочените по-горе действия.
3.Преглед на напредъка
През 2014 г. отношенията с Грузия 1 , Република Молдова 2 и Украйна 3 достигнаха нов етап с подписването на споразуменията за асоцииране/задълбочените и всеобхватни зони за свободна търговия (СА/ЗВЗСТ). Целта на тези споразумения е постепенното политическо асоцииране на държавите и икономическата им интеграция в ЕС чрез прилагането на реформи и поети задължения. Степента на ангажираност на ЕС към държавите от региона бе повлияна от настъпилите в него политически събития и по-конкретно от конфликта в Украйна и напрежението между ЕС и Русия, както и от появата и разрастването на Евразийския икономически съюз.
3.1.Митническо сътрудничество с Грузия, Република Молдова и Украйна
Сътрудничеството с Грузия и Република Молдова отбеляза напредък след временното прилагане на споразумението за асоцииране/задълбочена и всеобхватна зона за свободна търговия (ЗВЗСТ) от 1 септември 2014 г., докато в случая на Украйна временното прилагане на тази част от споразумението бе отложено за края на 2015 г.
Митническото сътрудничество с Република Молдова, Украйна и Грузия се основава на стратегическите рамки, одобрени от Република Молдова през октомври 2011 г., от Украйна през май 2012 г. и подписани от Грузия през март 2015 г. Практическото прилагане на взаимносъгласуваните дейности и подпомагането се извършват в рамките на програма „Митници 2020“. С оглед осигуряването на стратегическа перспектива бяха провеждани редовни дискусии относно митниците.
С новите споразумения се създават митнически подкомитети с правомощия за вземане на решения, които да следят за координирането на законодателството и процедурите съгласно поетите задължения по ЗВЗСТ. Целта е да се постигне висока степен на сътрудничество и сближаване на нормативните уредби между договарящите се страни. Резултатите от първите заседания на комитетите с Грузия и Република Молдова (март/май 2015 г.) показват, че и двете държави спазват поетите задължения, свързани с митниците, в рамките на договорените срокове съгласно новото споразумение.
Сътрудничеството по митническите въпроси от страна на Украйна бе повлияно от политическите събития в страната и организационните промени в украинската митническа администрация. През този период може да се отчете известен напредък при някои проекти, подпомагани от Комисията и държавите членки.
Наред с привеждането в съответствие на митническото законодателство към достиженията на правото на ЕС в областта на митническото облагане Съюзът обръща специално внимание на следните действия:
-разработване на системи за управление на риска, включително програма за одобрени икономически оператори, както и насърчаване на обмена на митническа информация;
-подпомагане при присъединяването към Конвенцията за общ транзитен режим, като по този начин се осигурява непрекъснато транзитно преминаване към държавите във вътрешността на ЕС;
-подпомагане на работата по присъединяване към Регионалната конвенция за паневросредиземноморските преференциални правила за произход, с което се насърчава регионалната икономическа интеграция за търговия със стоки.
Разработването на концепция за одобрен икономически оператор в съответствие със законодателството на ЕС е едно от задълженията, поети от Грузия, Република Молдова и Украйна в новите споразумения за асоцииране. Понастоящем вниманието е съсредоточено върху сравнителния анализ на съответните законодателства за одобрените икономически оператори, който се провежда от експертите на Комисията и на държавите членки. С цел обмен на опит и най-добри практики ще бъде възможно участието в срещите на мрежата на одобрените икономически оператори, както и провеждането на учебни посещения в държавите — членки на ЕС.
Освен това на 1 юли 2015 г. стартира пилотен проект за признаването на одобрени икономически оператори на ЕС на един от граничните контролно-пропускателни пунктове на молдовско-румънската граница за първоначален период от 6 месеца. Пилотният проект има за цел да осигури допълнителни ползи за одобрените икономически оператори на ЕС на граничния контролно-пропускателен пункт Леушени (намаляване на времето за обработка, подобряване на определянето на риска, по-малко на брой физически и документни проверки).
С цел подобряване на управлението на риска и улесняване на търговията между ЕС и източните му съседи бе взето решение за стартиране на пилотен проект с Молдова и Украйна за изпращане на данни за транзитно преминаване до тези държави с оглед изпълнението на проекта през 2016 г.
Бъдещото присъединяване на източните съседи към общия транзитен режим би било важна стъпка към регионалната интеграция на транзитните системи. То би довело до опростяване на процедурите, ускоряване на граничните проверки и подобряване на управлението на риска. През януари 2015 г. в Украйна стартира краткосрочен проект за транзитно преминаване с основна цел оказването на подкрепа и консултирането на държавната данъчна служба в подготовката на страната за присъединяване към конвенцията. Като последващо действие бе препоръчано изпълнението на туининг проект. В момента се изготвя проектен фиш на такъв проект за Република Молдова с оглед привеждане в съответствие с новата компютризирана система за транзита.
Семинари относно Конвенцията за общ транзитен режим бяха организирани във Варшава през септември 2013 г., в Киев през април 2015 г. и в Тбилиси през юни 2015 г., като те бяха съчетани с учебни посещения в държавите членки. Грузия, Република Молдова и Украйна имат статут на неофициални наблюдатели в работната група на ЕС—ЕАСТ по общия транзитен режим и опростяването на формалностите при търговията със стоки, където те редовно предоставят актуална информация за напредъка.
Регионалната икономическа интеграция за търговия със стоки се насърчава посредством Паневросредиземноморската конвенция относно преференциалните правила за произход като зона на кумулация на производствени процеси в ЕС и други страни по нея. Република Молдова ратифицира конвенцията на 28 май 2015 г. и стана страна по нея на 1 септември 2015 г. През октомври 2015 г. Грузия отправи искане да се присъедини към конвенцията, а Украйна информира Комисията за вътрешните обсъждания във връзка с присъединяването си. През 2014 и 2015 г. в посочените три държави бяха организирани няколко семинара относно правилата за произход (в Киев на 5 юни 2014 г., в Кишинев на 3 ноември 2014 г. и в Тбилиси на 17 март 2015 г.).
Важен приоритет за ЕС по отношение на източните съседи остава борбата с контрабандата на цигари и други форми на незаконна търговия с тютюневи изделия. В тясно сътрудничество с държавите членки Комисията активно изпълнява плана за действие, изложен в нейното съобщение „Засилване на борбата с контрабандата на цигари и други форми на незаконна търговия с тютюневи изделия“.
На базата на добрия опит от предишната съвместна митническа операция (ROMOLUK I), в която участваха Република Молдова и Украйна, през 2015 г. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) организира друга такава операция (ROMOLUK II) във връзка с контрабандата на цигари.
Предоставяното от ЕС съдействие за Грузия, Република Молдова и Украйна, насочено към прилагането на СА/ЗВЗСТ и подобряването на капацитета на митниците на източните партньори, е от съществено значение. Ценна помощ за митническото законодателство и практика, включително по отношение на дейностите за борба с измамите, бе предоставена по линия на Мисията на ЕС за оказване на съдействие в областта на граничния контрол в Молдова и Украйна (EUBAM).
3.2.Митническо сътрудничество с Беларус
Признавайки редица положителни стъпки, предприети от Беларус от 2014 г. насам, които са довели до подобряването на отношенията ѝ с ЕС, на 15 февруари 2016 г. Съветът даде съгласие за премахване на голяма част от ограничителните мерки срещу Беларус, както и за ускоряване на изпълнението на списъка от конкретни мерки за задълбочаване на политиката на ЕС на решаваща обвързаност с тази държава. Списъкът от мерки, който бе одобрен от Корепер през януари 2015 г., включва дейности в областта на митниците.
В този контекст Комисията предложи да бъдат подновени контактите на експертно равнище.
ЕС също така финансира проекти в рамките на програмата „Източно партньорство“.
3.3.Митническо сътрудничество с Русия
Сътрудничеството с Русия бе повлияно от продължаващата политическа криза и пречките пред митническите и търговските отношения. Русия създаде някои препятствия за операторите от ЕС:
— от юли 2013 г. насам Русия ограничи географското прилагане на Конвенция ТИР до малко на брой гранични контролно-пропускателни пунктове на границата между Европейския съюз и Русия и изиска допълнителни (национални) гаранции за стоки, преминаващи транзитно през нейната територия. Тези затруднения продължават и в момента;
— в продължение на няколко месеца през 2014 г. руските гранични власти въведоха засилени мерки за контрол, насочени към литовските автомобилни превозвачи, което също доведе до затруднения;
— от септември 2014 г. насам има затруднения при транзитното преминаване между ЕС и държавите от Централна Азия и Южен Кавказ през територията на Русия вследствие на забраната за внос на селскостопански хранителни продукти от ЕС, наложена от Русия в отговор на санкциите от ЕС за нейната намеса в Украйна.
Общите насоки за сътрудничество се съдържат в стратегическата рамка за митническо сътрудничество, одобрена през ноември 2010 г. Прилагането ѝ обаче остава много ограничено. Не бяха предприети последващи действия във връзка с механизма за ранно предупреждение, нито бе завършена съвместната оценка на пилотния проект за обмен на информация. Независимо от това в края на 2015 г. бе изготвена, а в началото на 2016 г. бе приета нова пътна карта за изпълнението на стратегическата рамка.
3.4.Тристранни преговори между ЕС, Русия и Украйна
Преговорите между ЕС и Русия за разглеждане на съображенията на Русия във връзка с прилагането на ЗВЗСТ между ЕС и Украйна започнаха неофициално през ноември 2013 г. преди подписването на СА/ЗВЗСТ (27 юни 2014 г.). Украйна бе включена в преговорите през юни 2014 г.
Декларацията от Минск относно по-обширния въпрос за кризата в Украйна, приета от четиримата лидери на „нормандския формат“ на 12 февруари 2015 г., се позовава на тристранните преговори относно СА/ЗВЗСТ, като се посочва, че целта е „намиране на практически решения на въпросите, повдигнати от Русия по отношение на прилагането на ЗВССТ“.
Що се отнася до митническите въпроси, Русия не успя да изясни как разпоредбите на ЗВССТ могат да доведат до увеличаване на риска от измами в двустранната търговия между Украйна и Русия и защо съображенията относно потенциалните измами не могат да бъдат разгледани в съществуващите двустранни споразумения и в рамките за митническо сътрудничество (т.е. между Украйна и Русия, ЕС и Русия и ЕС и Украйна).
На 1 януари 2016 г. Русия преустанови търговските преференции за Украйна по линия на Общността на независимите държави. Тя също така забрани вноса на селскостопански продукти от Украйна и въведе допълнителни санкции с ограничения за транзитното преминаване от Украйна за Казахстан през своята територия. В отговор Украйна също въведе ограничения за внос и транзитно преминаване на руски стоки.
3.5.Евразийски икономически съюз (ЕИС)
Договорът за създаване на ЕИС бе подписан на 29 май 2014 г. от Беларус, Казахстан и Русия и влезе в сила на 1 януари 2015 г. Армения се присъедини на 2 януари 2015 г., а Киргизстан — на 12 август 2015 г. ЕИС бе създаден въз основа на митническия съюз, формиран от Русия, Беларус и Казахстан през 2010 г.
Бяха осъществени някои контакти на техническо равнище между службите на Европейската комисия и Евразийската икономическа комисия.
3.6.Митническо сътрудничество с Армения и Азербайджан
През октомври 2014 г. Армения подписа договора за присъединяване към Евразийския икономически съюз, който влезе в сила на 2 януари 2015 г. След решението на Армения от 2013 г. да не се парафира договореното СА/ЗВЗСТ Армения и ЕС продължават своя политически и търговски диалог в областите, където това е съвместимо с новите задължения на Армения. През декември 2015 г. започнаха преговори за ново правно обвързващо и всеобхватно споразумение между ЕС и Армения за подобряване на двустранните отношения, които понастоящем се основават на споразумение за партньорство и сътрудничество.
Митническото сътрудничество между ЕС и Азербайджан е по-скоро ограничено, откакто Азербайджан реши да преустанови преговорите по споразумението за асоцииране. На срещата на върха на Източното партньорство в Рига (май 2015 г.) Азербайджан потвърди своя интерес към ново споразумение с ЕС. Тази инициатива бе приветствана от ЕС в съответствие с преразгледаната европейска политика за съседство, предвиждаща нов диференциран подход на ЕС към държавите от Източното партньорство за разглеждане на техните специфични нужди и приоритети. Дискусиите относно обхвата на бъдещото споразумение започнаха през декември 2015 г. с цел да бъде получен мандат за започване на преговори още през 2016 г. Преговорите ще включват и въпроса за митническо сътрудничество.
3.7.Дейности по линия на Източното партньорство (ИП)
ИП е съвместна инициатива на ЕС, Армения, Азербайджан, Беларус, Грузия, Република Молдова и Украйна с цел да се окаже допълнителна подкрепа за процесите на устойчиви реформи в тези държави.
В рамките на платформа 2 на ИП — „Икономическа интеграция и сближаване с политиките на ЕС“, започна поредица от обучения на митническите ръководители относно аспектите, свързани с улесняването на търговията. Бяха проведени две прояви — през септември 2014 г. във Варшава и през септември 2015 г. в Краков. 48 участници от шест държави от ИП преминаха обучение за проверка на произхода, класиране, митническо остойностяване, защита на правата върху интелектуалната собственост, последващ одит, етика и антикорупционни мерки. Обученията се състояха от 160 часа лекции, презентации, упражнения и проучвания на конкретни случаи. В тази област е необходима постоянна подкрепа от държавите членки.
Експертната група на ИП за интегрирано управление на границите има за цел да улесни обмена на най-добрите практики за интегрирано управление на границите и да заздрави сътрудничеството между митническите служби и граничната охрана в държавите партньори. Водещата инициатива на ИП за интегрираното управление на границите позволи на членуващите в него държави да представят предложения за проекти, насочени към модернизирането на митниците и улесняването на търговията. Проектите, разработени в рамките на тази инициатива, ще подпомогнат държавите от ИП при прилагането на стратегиите за интегрирано управление на границите, гарантирането на почтеност, улесняването на търговията, управлението на риска, откриването на наркотици и контрабандни цигари/тютюневи изделия, защитата на правата върху интелектуалната собственост и борбата срещу корупцията 4 .
С цел да се подпомогне подобряването и изграждането на оперативния и административния капацитет на митническите служби в държавите от ИП (по-специално в Грузия, Република Молдова и Украйна) следва да се използва неотдавна публикуваното допълнение към Практическите насоки за митниците, изготвено от Европейската комисия с подкрепата на митнически експерти от държавите членки и държавите кандидатки. Предназначението на тези насоки е да бъдат използвани като целеви показатели, спрямо които държавите от ИП могат да измерват пропуските в различните сфери на дейност и впоследствие да извършват подобрения. Съдържанието на Практическите насоки бе представено на заседанието на експертната група на ИП за интегрирано управление на границите, което се състоя в Рига през юни 2015 г. В бъдеще могат да бъдат организирани последващи дейности — например под формата на работни срещи.
4.Заключение
Постигнат е значителен напредък в сравнение с предишния доклад на Комисията, изготвен в резултат на заключенията на Съвета относно митническото сътрудничество с източните съседни държави (Брюксел, 21.11.2013 г., SWD (2013) 487 final).
Наблюдава се засилване на митническото сътрудничество с държавите от ИП и по-специално с Украйна, Република Молдова и Грузия. С подкрепата си за митническите реформи Комисията постави специален акцент върху прилагането на СА/ЗВЗСТ и стратегическите рамки за митническо сътрудничество. Бе постигнат напредък в прилагането на програмите за одобрените икономически оператори, в присъединяването към общия транзитен режим, както и в присъединяването към Регионалната конвенция за паневросредиземноморските преференциални правила за произход. Засегнатите държави взеха участие в програма „Митници 2020“, както и в дейностите и туининг проектите по Програмата за техническа помощ и обмен на информация (TAIEX), които повишиха тяхната информираност за митническите дейности в ЕС и доведоха до прилагането на добри практики. Държавите членки подкрепиха дейностите за изграждане на капацитет.
През разгледания период митническото сътрудничество с Русия бе ограничено и повлияно от събитията в политиката и търговията. Комисията настоява Русия да прилага напълно Конвенция ТИР и да се въздържа от необоснован митнически контрол. Подчертава се значението на диалога с цел да се избегнат прекъсванията на търговските потоци.
Сътрудничеството в митническата сфера с Беларус и ЕИС бе ограничено.