ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 27.5.2016
COM(2016) 316 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
Реализиране на ползите от политиките на ЕС в областта на околната среда посредством редовен преглед на изпълнението на политиките за околната среда
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 27.5.2016
COM(2016) 316 final
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
Реализиране на ползите от политиките на ЕС в областта на околната среда посредством редовен преглед на изпълнението на политиките за околната среда
СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
Реализиране на ползите от политиките на ЕС в областта на околната среда посредством редовен
преглед на изпълнението на политиките за околната среда
1.Пропуски в изпълнението и тяхното въздействие
В доклада от 2015 г. на Европейската агенция за околната среда за състоянието на околната среда се посочва, че „Основите за краткосрочни и дългосрочни подобрения в европейската околна среда, човешкото здраве и икономическия просперитет почиват върху пълното изпълнение на политиките и по-доброто интегриране на околната среда в секторните политики, които имат най-голям принос за натиска и въздействието върху околната среда 1 .“ Комисията определи предизвикателствата и решенията за премахване на пропуските в изпълнението на законодателството за околната среда посредством две съобщения съответно от 2008 г. 2 и от 2012 г. 3
Характерът на пропуските в изпълнението, варира между различните сектори и държави членки. Пропуски могат да възникнат от националните правила за изпълнение на законодателството на ЕС в областта на околната среда; в постигането на договорените главни цели по отношение на качеството на въздуха, качеството на водата и биологичното разнообразие; в изграждането на необходимата инфраструктура за отпадъците и отпадъчните води; в начина, по който органите взаимодействат с обществеността; в изпълнението на предпазните мерки като навременното приключване на задължителните планове за околната среда, например плановете за управление на отпадъците; и в спазването на широк набор от правила, приложими на място, например забраната за депониране на отпадъци.
Както е посочено в съобщението от 2008 г. относно прилагането на правото на ЕО в областта на околната среда, предизвикателствата, на които трябва да се отговори, са недостатъчното внимание, което се отдава на сроковете и на степента на завършеност, недостатъчните познания и ниската информираност 4 , недостатъчния административен капацитет, слаби политики и практики на национално и регионално равнище за прилагане на законодателството и недостатъчни и закъснели инвестиции в необходимата инфраструктура за намаляване на замърсяването 5 .
Резултатите от проведено през 2015 г. проучване върху националните органи за околната среда показват, че са налице общи фактори, които обуславят слаб напредък в изпълнението 6 . Основните причини са недостатъчният капацитет на административните органи, отговарящи за правоприлагането на законодателството, включително недостатъчният капацитет на организациите, отговорни за регламентирането и правоприлагането в областта на околната среда, следвани от недостатъчните данни, факти и информация, и липсата на умения на местно равнище. Не на последно място са упоменати неподходящите санкции и размера на глобите за нарушителите на закона, които не представляват възпиращо средство.
Другите фактори, определени в проучването, които допринасят за недоброто изпълнение на законодателството в областта на околната среда и политиката включват: липса на координация на ниво правителство за хоризонталното съгласуване на приоритетите (на ниво правителство) и вертикално (между различните нива на администрацията, т.е. местно, регионално, национално), и недостатъчно интегриране на проблемите на околната среда в различните политики, програми и проекти.
Първопричините за пропуските в изпълнението трябва да бъдат разглеждани всеобхватно, систематично и в сътрудничество, най-малкото по две причини.
Първо, лошото изпълнение води до повишаване на екологичните, икономическите и социалните разходи. Например, изчислено е, че разходите за вредите за здравето и околната среда, причинени от замърсители на въздуха от европейската промишленост, надхвърлят 100 млрд. евро годишно 7 . Икономическите разходи, свързани с неправилното изпълнение на достиженията на правото в областта на околната среда, през 2011 г. се изчисляват на около 50 млрд. евро годишно, включително разходите, свързани с правни процедури срещу държави членки (процедури за нарушение) 8 . Това означава, че месечно в ЕС възникват над 4 млрд. евро ненужни разходи, при положение, че опитът е показал, че е много по-евтино да се спазва законодателството, вместо впоследствие да се коригира икономическата и екологичната цена на бездействието или късното действие 9 . При неизпълнение на съществуващите изисквания по отношение на околната среда се появяват социални и икономически разходи,. Например, пълното постигане на съответствие с политиката на ЕС до 2020 г. в областта на отпадъците може да създаде допълнителни 400 000 работни места и допълнителен годишен оборот в отраслите на управлението и рециклирането на отпадъците в размер на 42 млрд. евро 10 . По подобен начин, ако съществуващото законодателство на ЕС в областта на водите бъде изпълнено изцяло, и всички водни обекти постигнат добро екологично състояние, общите годишни ползи могат да бъдат най-малко 2,8 млрд. евро 11 . Фактът, че между държавите членки съществуват големи разлики по отношение на изпълнението също създава пречки за функционирането на вътрешния пазар (неравни условия на конкуренция за предприятията).
На второ място, непостигането на екологичните цели на ЕС влияе върху авторитета както на националните органи, така и на ЕС в очите на гражданите. Големият брой нарушения, жалби и петиции в областта на околната среда 12 и предизвикателствата при обработването им, показват недостатъчното равнище на изпълнение на достиженията на правото в областта на околната среда. При все че следва да се признае, че националните съдилища и националните органи по околната среда, които носят основната отговорност за изпълнението на правото на ЕС, са положили усилия за изпълнение и правоприлагане на правилата за околната среда, това не е било достатъчно да се преодолеят пропуските в изпълнението. Също така в този контекст трябва да се отбележи, че въпреки че някои държави членки и региони имат отлични резултати в изпълнението на достиженията на правото в областта на околната среда, други изостават, понякога значително.
2.Необходимостта от стратегически и цялостен подход
Докато изпълнението на първо място е задача на самите държави членки, Комисията в качеството си на пазител на Договорите има своя собствена роля като част от отговорността си да упражнява надзор върху прилагането на законодателните актове, приети от Европейския съюз. Процедурите за нарушение в крайна сметка си остават важен инструмент за осигуряване на правилното изпълнение на законовите разпоредби, и от няколко години са в ход целеви действия за насърчаване на съответствието, насочени към държавите членки, по-специално в районите с най-лоши резултати в изпълнението. Това беше направено, наред с другото, в секторите на управлението на отпадъците и водите. Такива целенасочени действия запазват решаващото си значение и ще продължат, но би трябвало да се интегрират в систематичен подход за решаване на междусекторните аспекти, да дават цялостна представа за постиженията и предизвикателствата, и да определят мащаба и обхвата на приоритетите, което изисква не само техническо, но и политическо внимание.
Такъв стратегически и всеобхватен подход, който в момента отсъства, следва да позволи определянето и борбата с първопричините за пропуските в изпълнението на по-ранен етап и в партньорство между държавите членки и Комисията. Въз основа на тези анализи, Комисията е готова да съдейства на усилията на държавите членки с технически експертни знания и опит и с по-насочена финансова подкрепа, като използва съществуващите фондове на ЕС.
Това е съобразено със 7-ата програма за действие за околната среда, която дава предимство на по-доброто изпълнение като възможност за постигане на целите си, и също така отговаря на необходимостта да се предложи специфичен анализ и подкрепа за държавите членки и да се подобри разбирането и осведомеността за пропуските в изпълнението 13 .
3.Принципи и цели на прегледа на изпълнението в областта на околната среда (ПИООС)
Основната цел на инициативата за ПИООС е да се подпомогне постигането на целите на съществуващите политики и законодателство в областта на околната среда, при стриктно осигуряване на равно третиране на държавите членки. Целите, определени в съществуващите договорени политики и правила представляват набор от целеви показатели, по които се следи напредъка на изпълнението.
Процесът за ПИООС следва да бъде приобщаващ и с активно участие. Държавите членки ще бъдат насърчени да включат съответните заинтересовани страни като организации от частния сектор и организации на гражданското общество, както и различните нива на управление, за да се обсъдят ключовите пропуски в изпълнението и възможните решения.
Процесът за ПИООС ще бъде гъвкав, първо, като в оценката, направена от Комисията, се вземат предвид специфичните национални предизвикателства, и второ, като напълно се признае, че държавите членки имат свобода при избора на мерките и средствата за изпълнението, при условие че тяхното действие води до постигането на общите цели, поставени от достиженията на правото и политиките в областта на околната среда.
Тази инициатива ще създаде синергия с текущите дейности по изпълнението в областта на околната среда. Изготвените крайни документи ще се основат на информация и данни, които вече са събрани от Комисията (включително от Евростат и Съвместния изследователски център), Европейската агенция за околната среда, Организацията за икономическо сътрудничество и развитие и др., и на официални национални източници. По подобен начин, констатациите от различните проверки за пригодност, извършени от Комисията по отношение на действащото законодателство в областта на околната среда, включително тази за докладването по въпросите на околната среда, както и оценките на въздействието за бъдещи законодателни предложения ще бъдат включени в ПИООС.
Поради това ПИООС ще се извърши от Комисията с цел:
да се предостави информирана и синтезирана представа за това къде се намира всяка една от държавите членки по отношение на основните пропуски в изпълнението в областта на околната среда, основана на набор от целеви показатели, които отразяват съществуващите договорени цели на политиката и ключовите задължения, определени от законодателството на ЕС в областта на околната среда;
да се създаде възможност за структуриран диалог с всяка държава членка относно постиженията и предизвикателствата за справяне с пропуските в изпълнението и относно необходимите действия;
да се предостави съобразена с нуждите подкрепа на държавите членки, за да подобрят изпълнението на достиженията на правото и политиките на ЕС в областта на околната среда;
да се увеличи в ЕС културата за спазване на изискванията на политиките в областта на околната среда;
да се предостави информирана основа за политическите дебати и обсъждания между институциите на ЕС относно хоризонталните предизвикателства, възможностите и възможните решения, насочени към по-нататъшно намаляване на пропуските в изпълнението; да се определят и споделят най-добрите практики и общи проблеми и да се използва по най-добрия начин опитът, натрупан в целия ЕС, както и да се работи с целия спектър заинтересовани страни по действията за преодоляване на пропуските в изпълнението.
4.Цикъл на Прегледа на изпълнението в областта на околната среда
Като първа стъпка, на всеки две години ще се изготвят доклади, специфични за всяка държава, като се съсредоточават върху основните теми в законодателството и политиката в областта на околната среда във всяка държава членка. В първата част ще се разглеждат тематични области като кръговата икономика, ефективността на ресурсите и управлението на отпадъците; биологичното разнообразие, защитата на морската среда, защитата на почвата, екологосъобразната инфраструктура и оценка за природния капитал; качеството на въздуха, качеството и управлението на водите, химикалите и устойчивите градове. Втората част ще обхваща рамката, която прави възможно осъществяването, инструментите за изпълнението, включително качеството на административния капацитет, осигуряването на съответствие, ефективния достъп до правосъдие и механизмите за правна защита, достъпа до екологична информация, както и знанията и фактите; екологичното данъчно облагане, постепенното премахване на вредните за околната среда субсидии, екологосъобразните обществени поръчки и инвестиции. В бъдеще смекчаването на въздействието от изменението на климата и адаптирането към изменението на климата ще бъдат включени като междусекторни въпроси във всички тематични области по целесъобразност.
Тези доклади ще подчертаят главните предизвикателства и успехи на всяка една от държавите членки в изпълнението на достиженията на правото и политиките на ЕС в областта на околната среда и ще предложат възможни бъдещи действия. Докладите ще се основават и ще доразвиват съществуващата тематична двустранна работа, извършена от Комисията с всяка една от държавите членки, по изпълнението и интегрирането на политиката за околната среда в другите области на политиката. Те ще определят рамката за двустранните разговори с държавите, както и секторните действия между Комисията и съответната държава членка за насърчаване на съответствието. Комисията ще се консултира с държавите членки преди финализирането на докладите, за да се увери в тяхната точност. След като бъдат приети от Комисията, докладите по държави ще бъдат публикувани.
Втората стъпка, която ще се основава на посоченото по-горе, е създаването на рамка за дискусии на високо равнище относно значителните пропуски в изпълнението, които са общи за няколко държави членки. Основните констатации от 28-те доклада по държави ще бъдат синтезирани в придружаващ документ, който ще бъде публикуван заедно с докладите. В зависимост от важността на заключенията, Комисията ще изготви специфични документи по теми, за да се проучат допълнително със Съвета определени въпроси, които имат отношение към няколко държави членки и които заслужават особено внимание и усилия. Тези документи по теми ще бъдат представени на Съвета за обмен на мнения относно подходите, опита и най-добрите практики, разработени по тези теми, особено когато имат трансгранично въздействие върху околната среда и конкурентоспособността.
Комисията ще информира също така Европейския парламент за своите ключови хоризонтални констатации, като надлежно вземе предвид нейните надзорни функции, определени от Договорите. Тя също така ще съгласува действията си и с Комитета на регионите във връзка със същите ключови хоризонтални констатации, за да започне работа с местните и регионалните представители за повишаване на осведомеността по конкретни действия 14 . Резултатите от тези диалози ще подсигурят информация за последващите действия на Комисията след всеки цикъл за ПИООС.
От втория цикъл нататък Комисията ще докладва за постигнатия напредък в изпълнението, включително като последващи действия на заключенията от предходния цикъл.
5.Очаквани ползи
ПИООС има за цел да подобри ефективността и ефикасността на изпълнението на политиката и законодателството в областта на околната среда, допълвайки правоприлагането. Явно предимство на този подход е, че той може да доведе до решения на критично важни и евентуално структурни въпроси по превантивен и прозрачен начин, а в някои случаи дори преди изтичане на сроковете за постигане на съответствие и влизането в действие на правоприлагането. Осведомеността за системните действия на държавите членки и ефективността на борбата с първопричините за пропуските в изпълнението играят решаваща роля при определянето на подхода на Комисията към правоприлагането. По-добро изпълнение повишава доверието на гражданите в правото на Съюза в областта на околната среда, повишава взаимното доверие между държавите членки и създава равни условия на конкуренция за икономическите субекти, които извършват дейност на вътрешния пазар 15 . Освен това по-доброто регулиране е въпрос на по-добро изпълнение: колкото по-добре съществуващите правила постигат целите, за които са били въведени, толкова по-малко е необходима нова регулаторна намеса за преразглеждане на съществуващите правила или за въвеждане на допълнителни такива.
Държавите членки ще получат възможност да обменят добри практики и да получат знания и опит една от друга, за да се борят с индивидуалните си екологични предизвикателства. Общите екологични въпроси, ще бъдат ясно идентифицирани, и където е целесъобразно, ще могат да се решават колективно. Като цяло, по-доброто разбиране увеличава възприемането и подкрепата за резултатите от ПИООС. Изчерпателната картина на усилията, полагани от всяка държава членка, може да предостави възможност за извличане на поуки една от друга (между равнопоставени партньори). Това следва да допринесе също така за по-целенасочено използване на фондовете на ЕС, насърчаване на по-високи степени на усвояване и подчертаване на истинските нужди и приоритети на интелигентните инвестиционни политики. Освен това постиженията на държавите членки в борбата с предизвикателствата, пред които са изправени, както и разходите и ползите, свързани с необходимите мерки, ще бъдат по-видими за обществеността и за заинтересованите страни.
Комисията ще получи възможност да идентифицира потенциални системни решения на проблемите в екологичното изпълнение, да повиши на ранен етап осведомеността и да засили превантивното измерение, свързано с прилагането на правото на Съюза. Това ще позволи на държавите членки по-добре да предвиждат въпросите, които се нуждаят от корективни действия, в съответствие с принципите на обществената политика, залегнали в член 191 от Договора за функционирането на ЕС 16 . ПИООС също така ще даде по-добър поглед върху предизвикателствата, пред които са изправени националните органи при прилагането на правото на Съюза, което е полезно също така и при извършването на преглед на съществуващото законодателство или при предлагане на нови законодателни актове в областта на околната среда. Инициативата ще подобри използването на данните, с които Комисията вече разполага, тъй като инициативата изисква обобщаване и оценяване на наличната информация по по-целенасочен и специфичен за всяка държава начин. В допълнение резултатите от инициативата за регулаторен мониторинг 17 следва да доведат в бъдеще до наличието на по-добри данни за околната среда. Накрая, тя ще предостави цялостен преглед на основните предизвикателства при изпълнението.
6.Връзка с други инициативи
Предназначението на ПИООС е взаимното допълване с по-широк набор от дейности и инициативи за изпълнението. Той обхваща широк кръг от въпроси, свързани с околната среда, някои от които генерират специфични за страната знания, които могат да бъдат от значение за процеса на Европейския семестър и ще насърчат провеждането на по-подробен диалог и обмен на практики по специфични екологични въпроси, свързани с Програмата за растеж и работни места. Освен това ПИООС ще допринесе за по-доброто познаване на качеството на публичната администрация като една от причините за пропуските в изпълнението на законодателството в областта на околната среда, което е в съответствие с по-широкия анализ на административното качество в Европейския семестър.
В съответствие с програмата за по-добро регулиране 18 , тази инициатива подчертава значението на изпълнението на съществуващите правни и политически ангажименти. ЕС разполага с добре развита рамка за политиката в областта на околната среда, която включва редица директиви и други незадължителни политически цели и задачи, чието изпълнение се следи главно на секторна основа. ПИООС има за цел да разгледа ключовите въпроси на изпълнението във всяка държава членка в екологичните сектори, по системен начин, като по този начин се насърчи съгласуваността на политиката. ПИООС също така ще допринесе за по-доброто регулиране, като предостави доказателства относно това, как съществуващите инструменти функционират на практика за подготвянето на дадено коригиращо действие.
Процесът за ПИООС е свързан с продължаващата проверка за пригодност на докладването по въпросите на околната среда, която има за цел да постигне по-съгласуван и координиран подход за докладване на информация относно изпълнението и постигането на съответствие. Постигането на тази цел ще бъде от голяма полза за ПИООС, предоставяйки информация относно степента на изпълнение и „разстоянието до целта“ като отправна точка за диалог и действия с държавите членки. Това следва също така да подкрепи проактивния подход на ПИООС чрез предоставянето на информация относно риска от бъдещо несъответствие, като по този начин стане възможно намирането на навременни решения. Ангажирането на обществеността посредством достъпа до екологична информация, участието на обществеността и достъпа до правосъдие са от особено значение за изпълнението. Такова е и подсигуряването на съответствие, т.е. комбинираните действия на публичните органи за предотвратяване на нарушения чрез насърчаване на постигането на съответствие и работа с предприятията, като нарушенията се откриват посредством инспекции и други форми на мониторинг на съответствието и на тях се реагира с правоприлагане. Обхватът на ПИООС ще включва тези теми, осигурявайки пълна съгласуваност.
7.Заключения и перспективи
С настоящото съобщение се инициира процес, който показва подновения ангажимент на Комисията за по-добро изпълнение на политиката и законодателството в областта на околната среда. Целта е да се работи по-прозрачно и по-приобщаващо, за да се осигури, че съществуващите екологични правила и политики постигат по-ефективно важните обществени цели и в тясна координация с други свързани области на политиката.
За да се постигне това, Комисията ще публикува доклади за отделните държави, които постепенно ще бъдат подобрявани. Комисията обаче не е в състояние да постигне всичко сама. Процесът изисква споделени усилия от страна на съответните институции на ЕС, държавите членки и другите действащи лица. Изготвянето на двугодишните доклади по държави, няма да доведе до допълнителна тежест за държавите членки и няма да създаде нови задължения за докладване. Добавената стойност от това упражнение и размерът на очакваните ползи, посочени по-горе, в крайна сметка ще зависят от последващите действия на националните органи. За улесняването на такива последващи действия Комисията ще продължи своята работа на техническо равнище в различните работни групи, обхващащи секторни въпроси, които са свързани с водата, отпадъците, природата, въздуха или емисиите от промишлеността.