28.12.2016   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 487/51

Докладчик:

Christian MOOS

Съдокладчик:

Denis MEYNENT

1.1.

Словашкото председателство прикани ЕИСК да даде становище относно „законодателство, което да издържи проверката на времето“. Тази нова концепция е в духа на други специфични искания, отправени към Комисията и съзаконодателите, с цел да се осигури по-голямо съответствие на законодателството, по-специално с конкурентоспособността на ЕС и отчитането на особеностите на МСП и микропредприятията — аспекти, по които ЕИСК се е произнасял неколкократно.

1.2.

ЕИСК отбелязва, че се полагат усилия за подобряване на качеството на европейското законодателство и е целесъобразно те да станат по-интензивни.

1.3.

ЕИСК счита, че качественото, опростено, разбираемо и съгласувано законодателство „е съществен фактор за интеграция, който не е тежест или разход за съкращаване“. То е абсолютно необходимо, ако целта е да се генерира устойчив икономически растеж и да се стимулират иновациите, конкурентоспособността на предприятията, включително на МСП, както и създаването на качествени работни места.

1.4.

„Принципът на иновации“, във вида, в който е определен в глава 2, също се вписва в логиката на програмата REFIT. ЕИСК припомня вече определените и приложени принципи на програмата „По-добро законотворчество“ и подчертава, че този нов принцип не бива да взема превес над тях и трябва да бъде прилаган интелигентно и внимателно, особено в сферите на социалната закрила и опазването на околната среда, здравеопазването и защитата на потребителите.

1.5.

ЕИСК предлага потенциалът на „принципа на иновации“ да продължи да бъде проучван чрез обмен на добри практики.

1.6.

Иновациите са едно от необходимите условия за устойчивия растеж в Европа. Ето защо е целесъобразно да се предвиди благоприятна за иновациите регулаторна рамка, въпреки че не съществува пряка връзка между иновациите и регулаторната рамка. Освен законодателните разпоредби е необходимо да се вземат и мерки с цел насърчаване и развитие на иновациите (административни и данъчни мерки, инвестиционни планове и т.н.).

1.7.

Целта на европейското законодателство трябва винаги да бъде създаването на правна уредба, която позволява на предприятията и гражданите да се възползват от предимствата на вътрешния пазар, и избягването на ненужната административна тежест. Европейското законодателство ще издържи проверката на времето, ако е проактивно и далновидно; ЕИСК подкрепя законодателство, което е способно да се приспособява. Той счита, че едно законодателство, което да може да издържи проверката на времето, трябва да се опира на общностния метод.

1.8.

Наложително е да се избягват ненужните разходи за регулиране. Свързаните с регулирането разходи трябва да бъдат пропорционални на ползите, които произтичат от тях.

1.9.

ЕИСК е убеден, че всяко законодателство трябва да бъде резултат от публични политически разисквания. Гражданското общество и социалните партньори играят изключително важна роля в това отношение и следва да се предвиди подходяща рамка, за да се гарантира качествен социален и граждански диалог, в рамките на който да бъдат надлежно вземани под внимание всички изразени гледни точки.

1.10.

ЕИСК отбелязва, че не само съдържанието на законодателството, но и самият законодателен процес трябва да издържат проверката на времето, за да отговарят на потребностите на предприятията и гражданите.

1.11.

Законодателство, което да издържи проверката на времето, трябва да бъде категорично по отношение на крайната си цел, винаги да е съобразено със залегналите в Договора цели и гъвкаво по отношение на транспонирането си в националното право. То не навлиза в подробности, а се задоволява с това да определи рамка, която следва да бъде транспонирана своевременно и по подходящ начин на национално равнище, след консултации със социалните партньори и представителните организации на гражданското общество и като се вземат под внимание техните гледни точки. Използването на клаузи за изтичане на срока на действие („sunset clause“) заслужава да бъде анализирано допълнително.

1.12.

ЕИСК подкрепя изясняването на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, които понякога се използват като доводи от противниците на законодателни инициативи, без стоящите в основата им съображения да са достатъчно обосновани.

1.13.

Гражданското общество трябва да бъде „резонаторът“ на законодателство, което да издържи проверката на времето. ЕИСК е в добра позиция да играе ролята на посредник между законодателя и организациите на гражданското общество и социалните партньори.

1.14.

ЕИСК подчертава важното значение на оценките на въздействието на национално и европейско равнище, включително на теста за МСП, като това се извършва за всяка законодателна или незаконодателна инициатива, така че политическите решения да бъдат вземани информирано и въз основа на конкретни елементи. Анализите на въздействието представляват помощ за политическите решения, но няма да бъдат в състояние да ги заместят.

1.15.

ЕИСК настоятелно призовава да се извършва консултация с него, когато Комисията, Парламентът и Съветът се договарят за оттегляне на законодателни предложения, тъй като е важно да се оценяват материалните и нематериалните последици от това оттегляне.

1.16.

ЕИСК е на мнение, че Съветът трябва да стане по-прозрачен и че евентуалната бъдеща реформа на Договорите следва да се опита да подобри съгласуваността на решенията на Съвета. Правата на Парламента трябва да бъдат засилени.

1.17.

ЕИСК счита за необходимо засиленото сътрудничество да се използва по-силно, като същевременно не се допуска отслабване на институциите в резултат от него.

1.18.

ЕИСК настоява да участва в консултативните процеси, които трябва да текат успоредно със задълбочаването на ИПС. Европейският парламент, както и консултативните органи трябва да бъдат интегрирани по-добре в цикъла на европейския семестър.

1.19.

ЕИСК е „за“ ускорена законодателна процедура в рамките на тристранните срещи единствено в неотложни случаи.

2.1.

Словашкото председателство прикани ЕИСК да даде становище относно законодателство, което да издържи проверката на времето и да разгледа начина, по който ЕС може да подобри законодателството, за да може то да се приспособява спрямо потребностите на икономиката и обществото в днешното време на бързи промени. Председателството задава въпроса как свързаните с регулирането разходи, които понасят предприятията, могат да се поддържат на разумно равнище, без да се пренебрегват целите на Договорите.

2.2.

Европейското законодателство ще издържи проверката на времето, ако е проактивно, далновидно и предлага максимална яснота и правна сигурност. Затова ЕИСК подкрепя законодателство, което се приспособява и същевременно притежава способността да предвижда.

2.3.

Правна уредба е необходима и с оглед постигане на предвидените в Договорите политически цели. Европейският съюз е социална пазарна икономика и вследствие на това определени правила водят до разходи за предприятията, например в областта на безопасните и здравословни условия на труд. Равновесието между икономическите и социалните цели е онова, което гарантира социалния мир в Европа. Законодателство, което да издържи проверката на времето трябва да спазва това равновесие и да насърчава икономическото, социалното и териториалното сближаване, както и солидарността между държавите членки.

2.4.

ЕИСК поддържа и подчертава необходимостта от укрепване на легитимността на европейското законодателство посредством по-добро законотворчество, но държи разбирането за това какво означава „да издържи проверката на времето“ да не води до деполитизиране на законодателния процес. Той е убеден, че всяко законодателство трябва да бъде резултат от политически разисквания. В това отношение трябва да бъдат взети предвид важната роля на гражданското общество и социалните партньори в рамките на социалния диалог.

2.5.

Европейското законодателство ще издържи проверката на времето, ако гражданите го приемат за легитимно. То трябва да се основава на представителност, консенсус и участие и да има способността да дава резултати или решения на колективен проблем.

2.6.

ЕИСК счита, че европейският законодателен процес би следвало да бъде преразгледан в рамките на Договора от Лисабон и, ако е необходимо, в рамките на нов договор, за да може европейските политики да дават по-добри резултати. ЕИСК иска да постави акцент именно върху този аспект на едно законодателство, което да издържи проверката на времето — неговото качество, легитимност, прозрачност и приобщаващо естество.

2.7.

ЕИСК отбелязва, че не само съдържанието на законодателството, но и самият законодателен процес трябва да издържат проверката на времето, за да отговарят на потребностите на предприятията и гражданите. С други думи, тук се поставя въпросът за демокрацията на европейско равнище.

2.8.

Следователно определящи са политическата воля на демократичните избраници и техният избор. Всяко законодателство може да бъде анализирано с оглед на способността му да превърне тази политическа воля в реалност и да бъде преценявано от гледна точка на демократичните му качества. Във връзка с това ЕИСК предлага да се разглежда не само съдържанието на законодателството, но и законодателният процес.

2.9.

Тази нова концепция за „законодателство, което да издържи проверката на времето“ е свързана с други инициативи, които имат за цел подобряване на законодателството. ЕИСК се е произнасял многократно в своите становища (1) относно „Програмата за по-добро законотворчество“ и програмата REFIT (2). Той държи да припомни становището си относно проактивния подход в законодателството (3).

2.10.

Ключов приоритет на председателската тройка (Нидерландия, Словакия и Малта) от януари 2016 г. до юни 2017 г. е изпълнението на програмите „По-добро законотворчество“ и REFIT, като последната бе стартирана от Европейската комисия през 2012 г., с цел да бъде измерена административната тежест на действащите законодателните разпоредби и според случая тя да бъде премахната. Очевидно е, че идеята за законодателство, което да издържи проверката на времето се вписва в логиката на тези програми.

2.11.

ЕИСК отбелязва, че се полагат усилия за подобряване на качеството на европейското законодателство и набляга на необходимостта те да станат по-интензивни. ЕИСК отбеляза съобщението на Комисията от 19 май 2015 г. (4) и Междуинституционалното споразумение за „По-добро законотворчество“ от 13 април 2016 г. (5), като същевремнно констатира, че не е бил привлечен за участие в последното.

2.12.

ЕИСК смята, че качественото, опростено, разбираемо и съгласувано законодателство, гарантирано от Комисията, Парламента и Съвета, представлява необходимо условие за създаване на устойчив икономически растеж и за стимулиране на иновациите, конкурентоспособността на предприятията, в това число МСП и микропредприятията, и създаването на качествени работни места. Важно е също така Small Business Act да се прилага в пълна степен във всички области.

2.13.

Европейската регулаторна рамка „е съществен фактор за интеграцията, който не е тежест или разход за съкращаване. Напротив, нейната пропорционалност я превръща във важен залог за защитата, насърчаването и правната сигурност на всички европейски заинтересовани лица и граждани“ (6).

2.14.

ЕИСК припомня важността на вече определените принципи за гарантиране на подходящо законодателство. Тук се включват, наред с другото, принципите на правилно прилагане във времето, на субсидиарност, на пропорционалност, на предпазните мерки, на предвидимост, принципът „мисли първо за малките“, външното измерение на конкурентоспособността и тестът на вътрешния пазар.

2.15.

Понастоящем изглежда, че един нов аспект на законодателството придобива приоритетно значение за Съвета, а именно принципът на иновации. Този принцип, който означава при разработването и преразглеждането на регулирането да се взема предвид въздействието върху научните изследвания и иновациите, е един от многобройните критерии за оценка на законодателните предложения на Комисията в областите от техническо, технологично и научно естество. Все пак би трябвало да се използва внимателно и предпазливо, особено в областите, свързани със социалната закрила, опазването на околната среда, здравеопазването и защитата на потребителите.

2.16.

В заключенията на Съвета по конкурентоспособност на ЕС (7) се посочва, че „следва да се прилага „принципът на иновации“, което означава при разработването и преразглеждането на регулирането във всички области на политиката да се взема предвид въздействието върху научните изследвания и иновациите“. Това е отразено и в искането на словашкото председателство, както и в неотдавнашно проучване на CEPS (8), според което ако се определят твърде строги правила, това би довело до опасност от блокиране на инвестициите и възпиране на иновациите. Това тълкуване се вписва и в логиката на програмата REFIT.

2.17.

ЕИСК смята, че прибягването до този нов принцип трябва да бъде определено предварително, а използването му трябва да се прецизира внимателно.

2.18.

Според ЕИСК принципът на иновации трябва да има същата тежест както останалите критерии, посочени в параграф 2.14 и използвани от Комисията за анализ на въздействието на дадено законодателно предложение. Следователно трябва да се постигне равновесие между принципа на иновации и останалите критерии и да се внимава той да не взема превес над тях.

2.19.

ЕИСК предлага на словашкото председателство да продължи проучването на потенциала на принципа на иновации чрез обмен на добри практики. ЕИСК призовава Комисията да направи на тази основа равносметка на възможностите и въздействието на този нов принцип.

2.20.

Целта на европейското законодателство трябва винаги да бъде създаването на правна уредба, която позволява на предприятията и гражданите да се възползват от предимствата на вътрешния пазар и от свободите, които той дава, а това означава насърчаване на новаторските сили в Европа. Това предполага избягване на ненужната административна тежест, а зле разработените, морално остарелите и утежняващите правила трябва да бъдат преразгледани или отменени.

2.21.

ЕИСК смята, че свързаните с регулирането разходи трябва да бъдат пропорционални на ползите, които произтичат от тях. Разходите и ненужната административна тежест трябва да се избягват в интерес на предприятията, гражданите и администрациите, отговорни за прилагането на регулаторната рамка. Важно е нетната печалба и добавената стойност от дадена регулаторна разпоредба да бъдат по-големи от свързаните с нея разходи за предприятията или за обществото като цяло.

3.1.

ЕИСК настоява понятието „законодателство, което да издържи проверката на времето“ да бъде дефинирано по-добре. То трябва да отговаря на ценностите и целите на Европейския съюз съгласно членове 1 и 2 от Договора от Лисабон. По тази причина принципът на иновации, който е един от приоритетите на словашкото председателство (9) и следователно е тясно свързан с новата концепция за законодателство, което да издържи проверката на времето, трябва да бъде определящ.

3.2.

Иновациите са едно от необходимите условия за устойчивия растеж в Европа. Всяко законодателство, независимо дали европейско или национално, трябва да се стреми да не създава ненужна тежест за предприятията и най-вече за МСП, които разполагат с ограничени средства. Иновациите и конкурентоспособността са в основата на успеха на европейската социална пазарна икономика. Иновациите се нуждаят от качествена регулаторна рамка. Взаимодействието между законодателството и иновациите е сложно и не може да се разглежда единствено от количествена гледна точка, в смисъл на повече или по-малко на брой законодателни разпоредби (10).

3.3.

ЕИСК смята, че използването на клаузи за изтичане на срока на действие („sunset clause“) в европейското законодателство с цел да се избегнат бъдещи бюрократични пречки заслужава да бъде анализирано допълнително.

3.4.

Едно законодателство, което да издържи проверката на времето, трябва да бъде категорично по отношение на крайната си цел, винаги съгласувана с целите на Договорите, и гъвкаво по отношение на транспонирането си в националното право при зачитане на посочените по-горе принципи. То не навлиза в подробности, а се задоволява с това да определи рамка, която може да бъде допълвана според случая или с незаконодателни актове, или с актове на националните регулаторни органи, социалните партньори или режими за саморегулиране, като последните остават под контрола на законодателя на подходящото равнище.

3.5.

ЕИСК подкрепя изясняването на принципите на субсидиарност и на пропорционалност. Зачитането на субсидиарността или по-скоро на разпределението на правомощията е от първостепенно значение за доброто функциониране на ЕС като общо правно пространство. Въпреки това тези два принципа понякога се използват като доводи от противниците на законодателни инициативи, без стоящите в основата им съображения да са достатъчно обосновани. Следва да се изяснят критериите, които определят прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност. Правното пространство на Европейския съюз трябва да бъде единно и неделимо.

3.6.

ЕИСК счита за необходимо на първо място да се разглежда законодателният процес на европейско равнище, за да се подобри качеството на законодателството. Множество инициативи имат за цел подобряване на законодателния процес, но участниците в него не могат да постигнат съгласие относно средствата. ЕИСК се позовава на насоките на Комисията в нейната програма „По-добро законотворчество“ (19 май 2015 г.) и на Междуинституционалното споразумение (декември 2015 г., април 2016 г.), на доклада Brok — Bresso (февруари 2016 г.), доклада Hübner (март 2016 г.), доклада Giegold (края на май 2016 г.) и по-специално на Small Business Act (февруари 2011 г.). Той привлича вниманието и върху предложенията на правителствата и парламентите на държавите членки, върху инициативи като предприетата от Европейското международно движение и Съюза на европейските федералисти, както и върху приноса на научноизследователските институти и на мозъчните тръстове.

3.7.

Организираното гражданско общество има решаващо значение за развитието на европейско обществено мнение. Европа има нужда от по-малко фрагментирано обществено мнение, играещо ролята на „резонатор“ за европейско законодателство, което да издържи проверката на времето. В качеството си на представителен орган на организираното гражданско общество в Европа ЕИСК е в добра позиция да улесни постигането на консенсус между различните участници от гражданското общество на всички равнища, както и в държавите членки. По-конкретно, той е важен посредник между законодателя и организациите на гражданското общество и социалните партньори.

3.8.

ЕИСК осъзнава значението на оценките на въздействието, по-специално за МСП. Те трябва да бъдат вземани под внимание в законодателния процес, но все пак не могат да заменят политическия процес.

3.9.

Опростяването на трудни за разбиране и дори за прилагане закони или отмяната на станала излишна правна уредба, могат да бъдат от полза за гражданите и за икономическите субекти, като по този начин допринасят за създаването на благоприятна среда за растеж и създаване на повече качествени работни места („enabling environment“). Все пак ЕИСК настоятелно призовава да се извършва консултация с него, когато Комисията, Парламентът и Съветът се договарят за оттегляне на законодателни предложения. Във връзка с това е важно да се оценяват материалните и нематериалните последици от оттеглянето и ЕИСК да бъде информиран за тях.

3.10.

Договорът от Лисабон има за цел да засили ролята на Европейския парламент и да укрепи общностния метод. В резултат на кризата Европейският съвет се превърна в крайъгълния камък на европейската институционална система. ЕИСК счита, че това отклонение следва да бъде коригирано. Европейско законодателство, което да издържи проверката на времето, трябва да почива на общностния метод.

3.11.

Заседанията на съставите на Съвета, които функционират въз основа на квалифицирано мнозинство, следва да бъдат публични с цел по-голяма прозрачност и повече демокрация. Гласуването с квалифицирано мнозинство на решенията на Съвета следва да стане правило. Освен това ЕИСК е на мнение, че евентуална бъдеща реформа на Договорите би трябвало да се опита да подобри съгласуваността на решенията на Съвета, чиито състави понастоящем преследват отчасти противоречащи си политики с видими последици за качеството на законодателството.

3.12.

Разширяването на правомощията на Европейския парламент, предвидено в Договорите без да е осъществено на практика, трябва да се реализира възможно най-скоро. Така ограниченото право на инициатива, въведено с Договора от Лисабон (член 225 от ДФЕС), следва да се прилага в по-голяма степен съгласно разпоредбите на този договор. Отказ от страна на Комисията би следвало да е възможен единствено по формални причини, по-специално поради недостатъчни правомощия.

3.13.

Различията по отношение на темповете на интеграция отдавна са реалност в ЕС и тези отклонения са неизбежни в бъдеще предвид броя на държавите членки. Във връзка с това ЕИСК счита за необходимо засиленото сътрудничество да се използва по-широко. Същевременно не трябва да се допуска отслабване на институциите на ЕС поради променлива геометрия на проектите за европейска интеграция. Засиленото сътрудничество следва да функционира въз основа на квалифицирано мнозинство.

3.14.

ЕИСК подкрепя искането на Европейския парламент икономическият и паричен съюз (ИПС) да бъде преобразуван в „ефикасно и демократично икономическо управление“ и отново настоява да участва в консултативните процеси, които трябва да текат успоредно с това задълбочаване на ИПС, ако желанието е гражданското общество да бъде включено в тях.

3.15.

ЕИСК смята, че ускорената законодателна процедура в рамките на тристранните срещи би трябвало да се прилага единствено в неотложни случаи, което, освен това, е в съответствие с Договора. За разлика от заседанията на комисиите на Европейския парламент, тристранните срещи не са нито прозрачни, нито достъпни. Ограничаването на законодателната процедура само до едно четене води до ограничаване на участието на гражданското общество.

3.16.

ЕИСК счита, че инструментите и процедурите, въведени в резултат на финансовата криза и кризата на еврото, трябва да бъдат интегрирани по-добре в европейската правна уредба. Европейският парламент, но и органи като Комитета на регионите (КР) и ЕИСК трябва да бъдат интегрирани по-добре в цикъла на европейския семестър. Европейският механизъм за стабилност трябва да бъде свързан по-тясно с правната уредба на ЕС.

3.17.

По отношение на делегираните актове Европейската комисия следва да осигури по-голяма прозрачност в процеса си на вземане на решения (вж. член 290 от ДФЕС) — нещо, което Комитетът многократно е подчертавал.