ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 2.12.2015
SWD(2015) 265 final
РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА
ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
придружаващ
предложение за Директива
на Европейския парламент и на Съвета за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки по отношение на изискванията за достъпност за продукти и услуги
{COM(2015) 615 final}
{SWD(2015) 264 final}
{SWD(2015) 266 final}
РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА
ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
придружаващ
предложение за Директива
на Европейския парламент и на Съвета за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки по отношение на изискванията за достъпност за продукти и услуги
1.Определяне на проблема
Действащите в момента национални изисквания за достъпност във връзка с конкретни продукти и услуги са различни в отделните държави членки, като различия съществуват и в рамките на една държава членка (когато изисквания за достъпност са определени на регионално/местно равнище). Това води до разпокъсаност на единния пазар и увеличава тежестта, която промишлеността понася при предоставянето на достъпни продукти и услуги за потребителите. Националните изисквания за достъпност са и с различен обхват (по отношение на продуктите и субектите), различно равнище на детайлност и различно техническо съдържание. Тази разлика в обхвата означава също така, че е възможно в някои държави членки по отношение на някои продукти и услуги да са определени подробни правила, а в други правила изобщо да липсват.
Най-вероятно настоящите различия между националните законодателства ще се задълбочат в бъдеще, тъй като държавите членки са се ангажирали да изпълняват общите разпоредби на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, по която и ЕС е страна. Държавите членки изпълняват тези разпоредби по различен начин на национално равнище. В момента няма обща за ЕС координация на националните законодателства по отношение на достъпността на продуктите и услугите. По-специално няма общо определение по какъв начин трябва да се постигне достъпността на продуктите и услугите. Разпоредбите в някои актове на ЕС, които поставят изискване за достъпност на определени продукти и услуги, предполагат, че държавите членки ще разработят изисквания за достъпност, с които да изпълнят тези задължения, като поради липсата на координирани действия съществува риск подходите и изискванията да се разминават.
Стопанските субекти, които желаят да продават своите продукти или услуги в други държави членки, могат да се сблъскат с допълнителни разходи за проучване на различните приложими правила и, което е по-важното, за адаптирането на своя продукт/услуга с оглед на изискванията на конкретен национален, а дори и регионален пазар. Така те не могат да използват оптимално икономиите от мащаба и да се ползват пълноценно от големината на единния пазар. Продуктите и услугите, създадени с оглед на ограничен брой потребители, са по-скъпи, тъй като стопанските субекти не могат да се възползват от предимствата на по-големия пазар, които биха им позволили да компенсират постоянните разходи във връзка със специфичните характеристики по отношение на достъпността. Разходите за адаптирането на продуктите и услугите към различните национални изисквания могат да бъдат особено голям проблем за малките и средните предприятия (МСП).
За най-много проблеми се докладва във връзка с архитектурната среда, транспорта и ИКТ, включително интернет. Тези сфери са основни елементи от достъпността на услугите. Въз основа на проведеното мониторингово проучване, отразяващо компетентностите на ЕС и изпълнено в съответствие с методологията, по-подробно представена в оценката на въздействието, беше съставен списък на приоритетите. В него са небелязани продуктите и услугите, при които има най-голяма потребност от специфични характеристики във връзка с достъпността, в сфери, в които има най-голямо разминаване на законодателствата и най-сериозна разпокъсаност на пазара, или където е особено вероятно да се стигне до подобни проблеми с произтичащите от тях рискове за действието на единния пазар, а именно:
компютри и операционни системи;
услуги и оборудване за цифрова телевизия;
услуги за телефония и свързаното с тях крайно оборудване;
електронни книги;
терминали на самообслужване, включително терминални устройства АТМ, автомати за продажба на билети и автомати за регистрация на пътници;
електронна търговия;
банкови услуги;
услуги за пътнически превоз, включително въздушен, железопътен, автобусен и морски;
услуги за настаняване.
Липсата на координация от страна на ЕС как да бъдат изпълнени задълженията за достъпност в сфери като обществените поръчки и европейските структурни и инвестиционни фондове е допълнителен проблем. Настоящото положение не стимулира трансграничното участие в обществени поръчки. Проведени неотдавна проучвания показват, че в момента трансграничните обществени поръчки са на много ниско равнище и че различията в националните законови изисквания и многообразието на практики от страна на възлагащите органи, включително по отношение на достъпността, представляват пречка пред трансграничните обществени поръчки. Тази ситуация може да създаде у европейската промишленост несигурност по отношение на това какво точно изисква възлагащият орган и как тя би могла да се конкурира с други промишлености, предлагащи подобни продукти и услуги.
Очаква се, че различията в законодателствата за достъпността и свързаните с тях проблеми на единния пазар в области като обществените поръчки и европейските структурни и инвестиционни фондове ще се задълбочават. Въпреки че с новите европейски рамки изискванията за достъпност станаха задължителни, съответните актове на ЕС не определят какво означава достъпност и какво предполага тя, а оставят това да стане чрез национални или ограничени до конкретен сектор правила. Важно е да се отбележи, че финансирането от ЕС чрез фондове като европейските структурни и инвестиционни фондове или Механизма за свързване на Европа често се усвоява чрез обществени поръчки 1 .
Очаква се, че липсата на трансгранична конкуренция, дължаща се на съществуването на различни стандарти по отношение на достъпността при процедурите за обществени поръчки и на продължаващото им въвеждане, ще окаже отрицателно въздействие върху бюджетите на обществения сектор, тъй като е твърде вероятно цените да се увеличат.
2.Анализ на субсидиарността
Съгласно член 114 от ДФЕС Европейският съюз има право да предприема действия за подобряване на условията за създаването и функционирането на единния пазар за достъпни продукти и услуги. Този член дава възможност изискванията за достъпност да се хармонизират на равнище ЕС и да се предприемат действия срещу пречките, поради които стопанските субекти нямат стимул да се възползват пълноценно от предимствата на единния пазар. Съществуващите понастоящем различия в законодателството относно достъпността на продуктите и услугите водят до правна несигурност и по-високи разходи и могат да бъдат пречка бизнесът да инвестира в нови и по-иновативни достъпни продукти и услуги.
Настоящата инициатива зачита в пълна степен принципа на субсидиарност, като се съсредоточава само върху тези продукти и услуги, по отношение на които има доказателства за наличието на проблем на единния пазар; оттук и необходимостта той да бъде разрешен на равнище ЕС — или защото различните национални изисквания представляват реално препятствие пред търговията, или защото те вече попадат в рамките на законодателството на ЕС. Тъй като държавите членки не могат сами да разрешат този проблем, е необходимо да се създаде последователна правна рамка, която ще даде възможност за свободното движение на достъпни продукти и услуги на единния пазар. Държавите членки ще продължат да носят отговорност за предвиждането на изисквания за достъпност за продукти и услуги, във връзка с които няма доказателства за наличие на проблем на вътрешния пазар.
Освен това настоящото действие е в съответствие с принципа на пропорционалност, тъй като предоставя на държавите членки свобода по отношение на решението как да постигнат общите за ЕС цели и тъй като предвижда постепенно изпълнение. Този принцип е отчетен и по отношение на стопанските субекти, като са включени някои предпазни мерки във връзка с пропорционалността на задълженията.
Настоящата инициатива е съгласувана с други политики на ЕС и с други международни политики и ще има положително въздействие върху няколко от правата, залегнали в Хартата на основните права на Европейския съюз.
3.Цели на настоящата инициатива на ЕС
С цел да се предприемат действия срещу настоящата и потенциалната разпокъсаност на единния пазар общите цели на настоящата инициатива са подобряването на действието на единния пазар на конкретни достъпни продукти и услуги и същевременно удовлетворяване на потребностите на промишлеността и потребителите, както и осигуряване на принос за изпълнението на стратегията „Европа 2020“, Европейската стратегия за хората с увреждания за 2010—2020 г. и Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. Конкретните цели са премахването на пречките пред трансграничната търговия и засилването на конкуренцията при подбрани достъпни продукти и услуги и при обществените поръчки. Оперативните цели са определяне на общи за целия ЕС изисквания за достъпност за подбрани продукти и услуги, които ще се прилагат и при изпълнението на общите изисквания за достъпност, определени в правото на ЕС, например правилата на ЕС за обществените поръчки, и подобряване на прилагането на изискванията за достъпност.
4.Варианти на политика
Пет варианта на политика бяха отхвърлени още на ранен етап от процеса на оценка на въздействието като твърде нереалистични, неизпълняващи целите или непропорционални. Това са:
хоризонтална рамка, приложима за всички съответни продукти и услуги;
определяне на изисквания за достъпност за всички уебсайтове от частния сектор;
саморегулация на промишлеността;
единствено доброволна европейска стандартизация; както и
регламент за определяне на общи стандарти за достъпност във всички държави членки.
Предварителният преглед показа, че настоящата инициатива на ЕС следва да обхване само приоритетни области, в които има пречки пред функционирането на единния пазар, които най-вероятно ще се засилят, и където действията на европейско равнище ще имат по-голяма добавена стойност. Регулаторната намеса, която дава възможност на държавите членки за гъвкавост при прилагането, изглежда най-ефикасната форма на намеса на ЕС за разрешаване на настоящи и очаквани проблеми с функционирането на единния пазар. Директивата би била по-специално в синхрон с подхода, възприет в предишните съобщения и инструменти на Комисията, и би гарантирал безпрепятствено движение на достъпните продукти и услуги, без да се излиза извън необходимите действия.
На по-нататъшен анализ на въздействието бяха подложени следните четири варианта:
Вариант 1: Без действия на равнището на ЕС (базов сценарий)
Вариант 2: Препоръка на ЕС, в която се определят общи изисквания за достъпност за избрани продукти и услуги, както и в сферата на обществените поръчки При този вариант се работи по проблема от базовия сценарий, като се включват изисквания за достъпност, които могат да се прилагат към определен списък от продукти и услуги и към процедурите за възлагане на обществени поръчки.
Вариант 3: Директива на ЕС, в която се определят общи изисквания за достъпност за избрани продукти и услуги, както и в сферата на обществените поръчки — приложима към държавите членки, когато същите прокарват уредба относно достъпността При този вариант от държавите членки няма да се изисква да прокарват уредба по отношение на достъпността до определена дата, а ако приемат или вече са приели такава уредба, те ще трябва да се спазят правилата на ЕС, за да се гарантира последователността в рамките на единния пазар. Всички държави членки ще трябва да гарантират свободното обращение на достъпните продукти и услуги, дори ако не прокарват уредба относно достъпността, и да използват общи изисквания за достъпност при процедурите за възлагане на обществени поръчки.
Вариант 4: Директива на ЕС, в която се определят общи изисквания за достъпност за избрани продукти и услуги, както и в сферата на обществените поръчки — приложима незабавно към всички държави членки При този вариант се изисква от всички държави членки, включително от тези, които още нямат уредба във връзка с достъпността, да приемат ново законодателство относно достъпността в съответствие с предлаганите правила на ЕС. Правилата за достъпност се хармонизират изцяло във всички държави членки.
5.Оценка на въздействието
Бяха извършени отделни оценки на въздействието по отношение на всеки продукт и всяка услуга, като за всяка от тях са използвани евентуално различни варианти.
Всеки от четирите варианта на политика бе оценен по отношение на неговите социални, икономически и екологични въздействия и степента, в която при него се постигат целите на политиката и по-общите цели на ЕС. Критериите за оценка „ефективност“ и „ефикасност“ отчитат по какъв начин съответният вариант ще подобри трансграничната търговия с избрани продукти и услуги и при обществените поръчки и по какъв начин ще засили конкуренцията в рамките на промишлеността за избрани продукти и услуги и при обществените поръчки.
Икономическото въздействие беше оценено като разходи за бизнеса за изпълнение на различните национални изисквания за достъпност за продукти и услуги при базовия сценарий и като потенциални икономии по отношение на тези разходи при всеки един от вариантите на политика, до които се стига вследствие на хармонизацията на изискванията на равнище ЕС. При проучването на въздействието върху различните социални групи специално внимание бе отделено на въздействието върху по-възрастните потребители и потребителите с увреждания. Проучването на въздействието на всеки вариант върху основните права беше неделима част от процеса и следователно потенциалните въздействия са оценени последователно.
Освен това беше направена специална оценка на въздействието върху МСП и микропредприятията („тест за МСП“), включително с помощта на сформирането на комисия за МСП. Различията в националните изисквания за достъпност поставят непропорционални пречки пред МСП поради техния размер и ограничените им ресурси. Затова се очаква, че именно МСП ще извлекат ползи от премахването на различията в изискванията за достъпност. Оценката на въздействието не показа необходимост от специални мерки за МСП.
5.1. Оценка на вариант 1
Очаква се, че ако не се предприемат действия, набелязаните проблеми ще се задълбочат успоредно на увеличаването на броя на държавите членки, които въвеждат нехармонизирани изисквания за достъпност, за да изпълнят задълженията си по Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. Въз основа на няколко основни допускания, включително за обема на пазара, дела на трансграничната търговия и дела на разходите за разработка, беше направена оценка в парично изражение на очакваната пазарна ситуация през 2020 г. Очакванията са, че през 2020 г. базовият сценарий ще има обща годишна стойност прибл. 20 млрд. евро.
Тъй като запазването на статуквото няма да бъде свързано със специални промени в инвестициите или административната тежест, счита се, че при този вариант тези разходи ще бъдат нулеви.
5.2. Оценка на вариант 2
Поради необвързващия характер на този вариант се очаква, че той ще бъде приложен само в ограничен брой държави членки в зависимост от включените продукти и услуги. Въз основа на направените изчисления за всеки съответен пазар, които показват, че в някои случаи допълнителните разходи за достъпност ще представляват само малка част от първоначалните разходи, се очаква, че този вариант ще бъде на обща годишна стойност 16 млрд. евро, което представлява 20 % икономии в сравнение с базовия сценарий.
Административната тежест, произтичаща от изискването към фирмите да предоставят информация относно достъпността на техните продукти, се очаква да възлезе на около 20 млн. евро.
5.3. Оценка на вариант 3
При вариант 3 целите на политиката ще бъдат постигнати. Той преодолява съществуващата разпокъсаност и не допуска нова, тъй като ще бъде приложим, когато държавите членки прокарват законодателство относно достъпността. Очаква се, че този вариант ще бъде на обща годишна стойност 10 млрд. евро и при него ще се постигнат най-големи икономии в сравнение с останалите варианти — икономии от 50 % спрямо базовия сценарий.
Общата годишна административна тежест във връзка с този вариант (за дружествата, които се отчитат във връзка с достъпността) ще бъде на стойност прибл. 107 млн. евро.
5.4. Оценка на вариант 4
Подобно на предходния вариант и при вариант 4 целите на инициативата ще бъдат постигнати. Разпокъсаността, причинена от различните национални изисквания за достъпност, ще бъде преодоляна благодарение на едновременното въвеждане на единни изисквания за достъпност във всички държави членки за всеки от подбраните продукти и услуги в рамките на целия единен пазар. За бизнеса ще възникнат някои допълнителни разходи, а икономиите ще бъдат по-малки в сравнение с тези при вариант 3. Независимо от това съкращаването на разходите се оценява на 45 % от базовия сценарий. Общата стойност ще бъде 11 млрд. евро.
Административната тежест за дружествата ще бъде около 126 млн. евро, тъй като при вариант 4 се предвижда изискванията за предоставяне на информация да се прилагат спрямо всички дружества, доставящи на пазара на ЕС.
6.Сравнение на вариантите на политика
При вариант 2 целите на политиката няма да бъдат постигнати в достатъчна степен; по-специално при него няма да бъде преодоляна разпокъсаността на единния пазар.
Варианти 3 и 4 са вариантите на политика, които най-добре ще се справят с набелязания проблем, а оттам ще подобрят и в най-голяма степен действието на единния пазар за достъпни продукти и услуги. Сравнението на въздействието на двата варианта на политика показва разлики основно по отношение на тяхната ефикасност, икономиите и пропорционалността.
Въпреки че и двата варианта ще доведат до положително въздействие върху основните права, най-ползотворен ефект върху хармонизацията на единния пазар, който да доведе до най-големи положителни въздействия за обществото, ще се постигне при вариант 4.
Вариант 3 обаче се очертава като натоварващ по-малко фирмите и по-благоприятен с оглед на субсидиарността, както и по-пропорционален, тъй като при него не се налага строга времева рамка, в която държавите членки да прокарат уредба по отношение на достъпността. Очаква се, че административната тежест при вариант 4 ще бъде по-голяма, тъй като този вариант обхваща незабавно всички държави членки и поради това въвежда повече задължения за промишлеността.
В заключение вариант 3 е първоначално по-изгоден от икономическа гледна точка, но по-малко ефикасен по отношение на премахването на пречките пред гладкото функциониране на единния пазар и недопускането на нови. Вариант 4 може да бъде по-благоприятен като ефикасност и социални ползи, тъй като веднага създава по-голям пазар, който може да компенсира по-големите непосредствени разходи, с които е свързан.
7.Условия за мониторинг и оценка
Комисията, като пазителка на Договора, ще трябва редовно да проверява как държавите членки изпълняват изискванията за достъпност и как гарантират чрез тях съответствието на визираните продукти и услуги.
Въздействието на настоящото предложение ще бъде следено чрез показатели като броя на съдебните дела във връзка с проблеми с достъпността на съответните продукти и услуги или броя на обявленията за обществени поръчки, които препращат към достъпността и европейските изисквания за достъпност. За осигуряването на необходимите данни ще се използват множество съществуващи информационни източници. Пет години след началото на прилагането на настоящата инициатива Комисията ще оцени нейното въздействие. Това включва оценка на действителния ефект от нея, формулиране на изводи и обмисляне на евентуални подобрения, включително по отношение на обхвата на предложението.