ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 17.11.2015
COM(2015) 568 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
за прилагането на Директивата за пощенските услуги (Директива 97/67/ЕО, изменена с директиви 2002/39/ЕО и 2008/6/ЕО)
{SWD(2015) 207 final}
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
за прилагането на Директивата за пощенските услуги
(Директива 97/67/ЕО, изменена с директиви 2002/39/ЕО и 2008/6/ЕО)
1.В настоящия доклад за прилагането се посочва по какъв начин се прилага Директивата за пощенските услуги и как се развива пазарът на пощенски услуги.
През февруари 2008 г. Европейският парламент и Съветът приеха Директива 2008/6/ЕО (наричана по-долу „Третата директива за пощенските услуги“) 1 , с която се въведе правното основание за окончателното изграждане на вътрешния пазар на пощенските услуги, като се осъществи последният законодателен етап в процеса на постепенно отваряне на пазара. С нея бяха определени крайните срокове за пълното отваряне на пазара — 31 декември 2010 г. за 16 държави членки 2 и 31 декември 2012 г. за останалите (тогава) 11 държави членки 3 . Третата директива за пощенските услуги също така укрепи функциите и правомощията на националните регулаторни органи, промени начина, по който може да бъде предоставяна и финансирана универсалната пощенска услуга, предвиди изискване за достъп до някои елементи на пощенската инфраструктура и разшири разпоредбите за защита на потребителите, като предвиди Комисията да предостави помощ на държавите членки за прилагането на директивата, включително за изчисляването на всички нетни разходи за предоставянето на универсалната услуга.
Освен това в член 23 от Директива 2008/6/ЕО от Комисията се изисква на всеки четири години да представя на Европейския парламент и на Съвета доклад за прилагането на Директивата, включващ необходимата информация за развитието на сектора. Въпреки че в тази разпоредба се предвижда докладът да бъде представен до декември 2013 г., представянето му беше отложено, за да се даде време за оценка на първоначалното въздействие от пълното отваряне на пазара във всички държави членки.
Настоящият доклад за прилагането обобщава как Директивата за пощенските услуги (Директива 97/67/ЕО, изменена с директиви 2002/39/ЕО и 2008/6/ЕО) се прилага в целия Европейския съюз, и основните промени в пощенския пазар от декември 2008 г. насам. 4 В съответствие с член 23 от Директива 2008/6/ЕО в доклада се предоставя информация относно икономическите и социалните аспекти, заетостта и технологичните аспекти, както и относно качеството на услугата. Докладът за прилагането е придружен от работен документ на службите на Комисията, който съдържа по-подробна информация и приложение относно изчисляването на нетните разходи за предоставяне на универсалната услуга.
За изготвянето на доклада и работния документ на службите на Комисията бяха използвани различни източници, включително проучвания относно основните промени в пощенския сектор (2008—2010 г.) (Main Developments in the Postal Sector (2008-2010) 5 , ценообразуването на пощенските оператори (Pricing behaviour of postal operators) 6 , основните промени в пощенския сектор (2010—2013 г.) (Main Developments in the Postal Sector (2010-2013) 7 , редица доклади, изготвени от Групата на европейските регулатори на пощенски услуги 8 , предложенията в рамките на Комитета за Директивата за пощенските услуги и на Форума на ползвателите на пощенски услуги 9 , данни на Евростат за периода до 2012 г. 10 и собствените статистически данни на Комисията за пощенския сектор за периода след 2012 г. след решението на Евростат да преустанови събирането на статистически данни за пощенския сектор, както и данни на Всемирния пощенски съюз 11 . Като се имат предвид съответните закъснения при събирането и изготвянето на статистически данни, в много случаи последните налични статистически данни са за 2013 г., но при възможност беше използвана по-актуална информация, за да се отразят последните промени.
2.Достъпните и надеждни пощенски и колетни услуги продължават да са от първостепенно значение за единния пазар
Пощенските услуги продължават да играят важна роля в целия Европейски съюз, въпреки че естеството ѝ се променя с новите технологии, които водят до заместване на традиционната поща с електронна поща и до нарастване на обема на покупките онлайн. Възможността за изпращане на писма и колети, които да пристигат в определен срок при определена цена до всички части на Европейския съюз, остава основен фактор за социалното, икономическото и териториалното сближаване и развитието на единния пазар. Огромният потенциал на електронната търговия означава, че надеждните и достъпни колетни услуги са по-важни от всякога, за да може цифровият единен пазар изцяло да разгърне потенциала си 12 .
3.Независимият регулаторен надзор се е подобрил, но е необходим засилен надзор на пазара на колетни пратки, за да се върви в крак с промените на този пазар
Националните регулаторни органи продължават да изпълняват решаваща роля, като подпомагат и наблюдават прилагането и спазването на Директивата за пощенските услуги в държавите членки. Те все по-често са обединени с регулаторните органи за други комуникационни услуги (например електронни съобщителни услуги, услуги за радио- и телевизионно излъчване). Групата на европейските регулатори на пощенски услуги, създадена през 2010 г., подобри консултациите, координацията и сътрудничеството между националните регулаторни органи на европейско равнище 13 .
В исторически план дейността на националните регулаторни органи е била насочена предимно към писмата. Предвид намаляването на обема на писмата и нарастващия брой колети в резултат на продажбите чрез електронна търговия, са необходими засилен регулаторен надзор и по-изчерпателни данни за пазара на колетни пратки, за да се получи пълна и точна картина на пазарите на пощенските и колетните услуги и да се развие пълният потенциал на цифровия единен пазар.
4.Предоставя се достъпна и надеждна универсална услуга за доставка на писма
Държавите членки са длъжни да осигурят събирането и доставянето на писма и колети през най-малко пет работни дни всяка седмица във всички части на територията си, като гарантират определено качество 14 . Намалява броят на държавите членки, в които това изискване за честота е надвишено (т.е. доставки се извършват шест дни седмично) 15 . Като цяло е налице тенденция за намаляване на видовете пратки, попадащи в обхвата на задължението за предоставяне на универсалната услуга, макар много държави членки да включват в обхвата му пратки, различни от единични писма 16 , например пратки с множество писма или колети, рекламна поща или вестници. Всички държави членки, с изключение на Германия, официално са избрали заварения национален пощенски оператор като „доставчик на универсалната услуга“. В Германия доставчик на универсалната услуга е досегашният национален пощенски оператор.
По-голямата част от писмата с получател в същата държава се доставят на следващия работен ден (ако при изпращането се използва услугата за доставка на следващия ден, а не умишлено избрана по-бавна и по-евтина услуга), а пощенските пратки с получател в ЕС продължават да надхвърлят стандартите за качество, предвидени в директивата 17 . Повечето държави членки са установили ценови прагове, за да гарантират достъпността на основните пощенски услуги. В много държави членки цените на пощенските марки като цяло са се увеличили през последните години в резултат на инфлацията и с цел да се компенсира спадът в броя на изпращаните писма 18 . Между 2012 и 2013 г. тарифите за писмо от 20 грама са се увеличили средно с около 5,6 % 19 , но това не е оказало значително въздействие върху достъпността на тази услуга за гражданите на ЕС — тя все още остава на достъпна цена, особено в сравнение с разходите на домакинствата за други средства за комуникация (например мобилни телекомуникации).
Всички държави членки гарантират, че всички доставчици на пощенски услуги са въвели прозрачни, прости и евтини процедури за разглеждане на жалби на ползватели и че повечето доставчици на универсална услуга имат система за компенсации.
5.От съществено значение са точните и съпоставими данни за всички нетни разходи за универсалната услуга
В случай че предоставянето на универсалната услуга в дадена държава членка води до нетни разходи, които създават несправедлива тежест за доставчика на универсалната услуга, в Директивата за пощенските услуги се посочват начините, по които могат да бъдат компенсирани т.нар. „нетни разходи“ за задължението за предоставяне на универсалната услуга, представляващи несправедлива финансова тежест за определения доставчик или доставчици на универсалната услуга. При все това, за да се осигури финансиране и да се гарантира, че то е съвместимо с правилата за държавна помощ, разходите трябва да се изчисляват по начин, който позволява съпоставяне. В приложението към работния документ на службите на Комисията, което придружава настоящия доклад, се излагат различни методи за изчисляване на нетните разходи за задължението за предоставяне на универсалната пощенска услуга, за които е установено, че са в съответствие с приложение I от Директивата за пощенските услуги.
6.Конкуренцията при доставките на писма се е развивала бавно и някои оператори са действали в разрез с принципите на конкурентния пазар
Въпреки пълното отваряне на пазара в ЕС до 2013 г., в повечето държави членки конкуренцията на пазара за доставки на писма се е развивала бавно, а доставчиците на универсалната услуга са запазили по-голямата част от пазарните дялове в повечето държави членки. От петнадесетте държави членки, които отвориха напълно своите пазари преди 2011 г., осем са отчели конкуренция над 5 % на пазара за доставки на писма (по отношение на обема) до 2013 г. В държавите членки, които отвориха своите пазари след 2011 г., конкуренцията е достигнала над 5 % от пазара за доставки на писма до средата на 2013 г. в пет държави членки 20 . Когато е налице конкуренция на пазара за доставки на писма, тя е по-активна за доставките от подател до получател, осигурявани от оператори, които са създали своя собствена мрежа за преки доставки до получателите. В Словения и Обединеното кралство, както и в Германия, се е развила конкуренция за достъп, при която оператори, различни от доставчика на универсалната услуга, му предават писмата за окончателна доставка след предварително сортиране. В няколко държави членки националните органи за защита на конкуренцията са установили антиконкурентно поведение на доставчика на универсалната услуга под формата на злоупотреба с господстващо положение. Такива случаи включват незаконни отстъпки на бизнес клиенти, свиване на маржавете и хищническо ценообразуване. Тези практики може да имат за последица ограничаването на конкуренцията. Навлизането на пазара и развитието на конкуренцията може също да бъде възпрепятствано чрез някои регулаторни практики, като например налагането на условия за издаване на лиценз за нови участници на пазара, които може да излязат извън обхвата, позволен от директивата.
7.Броят на изпратените писма е намалял, тъй като електронната поща все повече замества традиционната поща
Броят на изпратените писма чрез доставчиците на универсалната услуга в ЕС е намалял от около 107,6 млрд. през 2008 г. до 85,5 млрд. през 2013 г. 21 От 2007 до 2010 г. спадът е бил средно 4,3 % годишно по отношение на обема и 5,2 % годишно по отношение на приходите 22 . Между 2010 г. и 2011 г. темповете на спад са се забавили съответно до 3,3 % и 1,4 %, но са се увеличили до 4,85 % между 2012 г. и 2013 г. (по отношение на обема) за ЕС28 23 . Като цяло пряката пощенска реклама и печатните произведения са по-слабо засегнати от писмата, като държавите членки с развити пазари за доставки на писма са отчели най-висок спад — тенденция, която се очаква да продължи. Например в Дания обемите на доставките на писма са намалели с повече от 60 % в периода 2000—2014 г. и с още 15 % през първото тримесечие на 2015 г. 24 В Нидерландия е отбелязан спад от 13 % през първото тримесечие на 2015 г. и се прогнозира спад на обемите между 32 % и 49 % за периода 2010—2020 г. 25
Тъй като обемите на писмовните пратки се различават значително между държавите членки и като се имат предвид настоящите темпове на намаляване, за някои държави членки е малко вероятно някога да достигнат обемите на писмовни пратки, отчитани по-рано от държавите членки с развит пазар на пощенските услуги. Следователно, въпреки че в относително изражение е по-малък, спадът в обема на писмовните пратки на по-слабо развитите пазари на пощенски услуги вероятно ще има значително отражение, като се имат предвид по-малките икономии от мащаба в сравнение с по-развитите пазари.
8.При колетните пратки се наблюдава растеж, но потребителите и търговците в сферата на електронната търговия на дребно се оплакват от качеството и разходите за трансграничните услуги по доставка
Не съществува ясно и единно мнение за размера на европейския пазар на колетни пратки 26 . Например оценките на размера на европейския пазар на колетни пратки показват стойности от 60 млрд. евро за общия европейски пазар на куриерски услуги, колетни пратки и експресни доставки през 2010 г. 27 ; 47 млрд. евро през 2011 г. (включително пратки до 2500 kg) 28 ; 37 млрд. евро за пазара на колетни пратки и експресни доставки през 2011 г. 29 ; и 53,5 млрд. евро през 2014 г. 30 Дори ако се отчитат само колетите, изпращани от доставчиците на универсалната услуга, пазарът на колетни пратки в ЕС е нараснал от около 1,65 млрд. обикновени колетни пратки през 2008 г. на около 1,96 млрд. през 2013 г. 31 Броят на колетите на глава от населението обаче се различава значително между държавите членки. Според оценките за целия пазар на колетни пратки през 2011 г. броят на колетите на глава от населението е от почти 30 (в Германия и Обединеното кралство) до около два (в Полша, Румъния, Хърватия, Латвия) 32 .
Тъй като услугите за доставка на колетни пратки никога не са били част от услугите, които по-рано са били запазени само за определени оператори 33 , конкуренцията на този пазар, изглежда, се е развила в по-голяма степен в сравнение с пазара на писмовни пратки. Експресните оператори — като UPS, DHL, TNT и FedEx, както и дружествата за куриерски услуги, които досега са наблягали повече върху добавената стойност на услугите от типа B2B („бизнес към бизнес“), все повече развиват своите услуги от типа B2C („бизнес към потребител“), за да могат да се възползват от разрастването на електронната търговия. На пазара навлизат и нови дружества. В същото време доставчиците на универсалната услуга разработват все по-усъвършенствани колетни услуги, например като гарантират сроковете на доставка, за да се възползват от онлайн търговията. Следователно е налице известно сближаване на продуктите и услугите, предлагани от различни видове оператори на доставки, и границите между тях се размиват все повече.
Продължават да съществуват обаче опасения относно достъпността (вкл. от гледна точка на цената) и наличието на трансграничните колетни услуги: липсата на определени характеристики във връзка с доставките (например информация за електронно проследяване), липсата на прозрачност на цените и високите цени често са сред основните оплаквания от страна на потребителите и търговците в сферата на електронната търговия на дребно 34 . Наред със Стратегията за цифровия единен пазар 35 , приета на 6 май 2015 г., Комисията започна обществена консултация, с чиято помощ да се открият решения за подобряване на трансграничната доставка на колети и за по-добро разбиране на начина, по който функционира този пазар. През първата половина на 2016 г. Комисията ще приеме мерки с цел да се подобрят прозрачността на цените и регулаторният надзор на трансграничните доставки на колетни пратки. Това ще допълни вече предприетите действия от страна на Комисията и различните заинтересовани страни, след като през 2013 г. Комисията прие Пътната карта за завършване на единния пазар за доставка на колетни пратки 36 .
9.Доставчиците на универсалната услуга намаляват броя на заетите, главно поради заместването на традиционната поща с електронна поща, а условията на труд са станали по-разнообразни
През 2013 г. около 1,2 млн. души са били наети на работа от доставчици на универсалната услуга в ЕС, а в някои държави членки заетостта, осигурявана от доставчиците на универсалната услуга, е представлявала значителен дял от вътрешната заетост 37 . Заетостта при другите пощенски оператори увеличава общия брой на заетите, като през 2010 г. около 272 000 души са били пряко заети в сектора на експресните доставки 38 .
Спадът в обемите на писмата в съчетание с модернизацията и увеличаващата се автоматизация оказват въздействие върху равнището на заетост. По данни на Всемирния пощенски съюз през периода 2008—2013 г. общият брой на персонала, нает от доставчиците на универсалната услуга, е намалял с около 250 000 души 39 . Заетостта, осигурявана от доставчиците на универсалната услуга, е намаляла средно с 4,4 % в 28-те държави членки между 2012 и 2013 г. 40 Обикновено към предприятията на доставчиците на универсалната услуга има учредени синдикални организации, като възнагражденията и условията на труд са обхванати от колективни отраслови договори и/или колективни трудови договори. В много случаи модернизацията е била внедрена по социално отговорен начин съвместно със синдикалните организации, като е била използвана схемата за ранно пенсиониране или доброволно напускане, за да се сведе до минимум броят на съкращенията. Въпреки намаляването на работната сила, голям дял от персонала продължава да участва в операциите по доставка. Делът на наетите лица на непълно работно време в някои държави членки обаче значително се е увеличил и като цяло има тенденция към по-гъвкави форми на трудови договори.
10.Необходимо е внимателно наблюдение, тъй като пазарът продължава да се променя
Двете основни цели на европейската пощенска политика, а именно гарантирането на минимален набор от услуги с определено качество на достъпни цени за всички ползватели и отварянето на пазара в условия на лоялна конкуренция, като цяло са постигнати, но все още има опасения относно трансграничния пазар на колетни пратки. Въпреки това пазарът на пощенски услуги продължава да се развива бързо и поради това са необходими постоянно внимателно наблюдение и допълнителен анализ на цялостния пазар на пощенски услуги, както и на въздействието на регулаторната рамка. Това е особено важно, като се има предвид въздействието на спада в обемите на писмовните пратки и нарастващия брой колетни пратки върху задължението за предоставяне на универсалната услуга. Важно е и за да може при необходимост да се отговори на промените в техническата, икономическата и социалната сфера, както и на нуждите на ползвателите, за които е съществено да се гарантира устойчивост на сектора. От 2016 г. Комисията ще публикува ежегодно статистически данни, за да предоставя редовно актуализирана информация относно развитието на пазарите на писмовни и колетни пратки в Европейския съюз.
Copenhagen Economics, Main Developments in the Postal Sector (2008-2010), Копенхаген, Дания, 2010 г.
Copenhagen Economics, Pricing behaviour of postal operators, Копенхаген, Дания, 2012 г.
WIK-Consult, Main Developments in the Postal Sector (2010-2013¸ Bad Honnef, Германия, 2012 г.
За повече информация относно Групата на европейските регулатори на пощенски услуги, включително нейните доклади, вж. http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp/index_en.htm
Тази група за диалог бе създадена през 2011 г. от Мишел Барние, бивш комисар, отговарящ за вътрешния пазар и услугите. Тя обединява ползватели на пощенски услуги (крайни потребители, МСП, предприятия и търговци на дребно), пощенски оператори и профсъюзи с цел да се анализират последиците от либерализацията на пощенските услуги и да се търсят конструктивни начини за предоставянето на по-добри пощенски услуги на клиентите. Целта на форума, който се провежда ежегодно в Брюксел, е да се получат преки отзиви от клиентите относно въздействието на реформата на пощенския сектор в Европа, изискванията за устойчивост в пощенския сектор и пряката връзка с електронната търговия.
Вж. например Civic Consulting for Executive Agency for Health and Consumers, Consumer market study on the functioning of e-commerce and internet marketing and selling techniques in the retail of goods (Проучване на потребителските пазари относно функционирането на електронната търговия и техниките за маркетинг и продажба по интернет на стоки на дребно), 2011 г.; FTI Consulting, Study on intra-community cross-border parcel delivery (Проучване на вътреобщностните трансгранични доставки на колетни пратки), 2011 г.; Copenhagen Economics, Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce (Проучване на актуалното състояние на пазара на ЕС за колетни пратки с акцент върху електронната търговия), 2013 г.; Специално издание на Евробарометър № 398: Доклад за вътрешния пазар, 2013 г.; Експресно проучване на Евробарометър № 413: Companies Engaged in Online Activities (Дружества, извършващи дейност онлайн), 2015 г., и Европейска Комисия, Consumer survey identifying the main cross-border obstacles to the DSM and where they matter most (Проучване сред потребителите относно основните пречки пред цифровия единен пазар и областите, където те са от най-голямо значение), 2015 г.
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/market_studies/obstacles_dsm/index_en.htm