ВЪВЕДЕНИЕ

Борбата с отклонението от данъчно облагане е от основно значение за гарантирането на по-голяма справедливост и икономическа ефективност в рамките на вътрешния пазар в съответствие с основните политически приоритети на Комисията[1].    Борбата с избягването на корпоративните данъци е тясно свързана с тази програма.

За разлика от отклонението от данъчно облагане, което е незаконно, избягването на данъци обикновено попада в границите на закона. Въпреки това много форми на избягване на данъци противоречат на духа на закона, тъй като тълкуването на понятието „законно“ се разтегля безкрайно, за да се сведе до минимум общият данъчен принос на дружеството. Като използват агресивни техники на данъчно планиране някои дружества се възползват от пропуските в данъчните системи и от несъответствията между националните правила, за да избегнат плащането на дължимите от тях данъци. Освен това данъчните режими в много държави позволяват на дружествата да прехвърлят изкуствено печалби в техните юрисдикции, което води до насърчаване на това агресивно данъчно планиране.

Тези дейности нарушават справедливото поделяне на тежестта между данъкоплатците, лоялната конкуренция между предприятията и равнопоставеността между държавите членки при събирането на законно дължимия данък върху печалбите. Данъчната политика се определя главно на национално равнище. При все това, за да се осигури по-справедливо данъчно облагане и утвърждаване на принципа, че данъчното облагане следва да бъде обвързано с мястото, където се извършва стопанската дейност, Комисията увеличава усилията си за подпомагане на държавите членки в борбата срещу отклонението от данъчно облагане  и избягването на данъци във вътрешния пазар.

Наред с необходимите усилия от страна на държавите членки за по-опростени и целенасочени данъчни системи, данъчната прозрачност е основен елемент за постигане на тези цели. И агресивното данъчно планиране, и вредните данъчни практики, и данъчните измами могат да се развиват в сложна среда и при липса на сътрудничество. Ето защо борбата с отклонението от данъчно облагане и с избягването на данъци изисква повече откритост между данъчните органи и по-добро сътрудничество между правителствата. Също така трябва повече да се изисква от дружествата да се ангажират с данъчни практики, които са прозрачни и справедливи.

Европейският съюз постоянно демонстрира лидерство в областта на доброто управление в сферата на данъчното облагане и от години насърчава принципи в тази област, които понастоящем придобиват тежест в световен мащаб. Неотдавнашното и безпрецедентно развитие в борбата срещу отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци се дължи до голяма степен на обществената потребност от справедливо данъчно облагане в трудни времена. Този нов импулс да се гарантира, че всеки плаща полагащия му се дял, дава значителни резултати на равнището на ЕС и на международно равнище. ЕС даде активен принос към  работата на ОИСР/Г-20 по преразглеждане на стандартите за прозрачност и борба с неправомерните данъчни практики в световен мащаб. Проектът BEPS[2] за предотвратяване на намаляването на данъчната основа и прехвърлянето на печалбите, който се очаква да приключи през 2015 г., следва да доведе до радикална реформа на общата данъчна среда, която ще стане много по-неблагоприятна за лица, практикуващи отклонение от данъчно облагане и агресивно данъчно планиране в бъдеще.

Въпреки този напредък обаче са необходими допълнителни мерки, за да се позволи на държавите членки да предпазят данъчната си основа и на предприятията да се конкурират лоялно в рамките на вътрешния пазар, като същевременно се гарантира надлежно спазване на основните права, включително правото на защита на личните данни.

С оглед на това с настоящото съобщение се представя пакет от мерки за данъчна прозрачност, насочени към  най-неотложните въпроси, на които да се намери решение в тази област. Това е първата стъпка от амбициозната програма на Комисията за 2015 г. за борба с отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци. Преди лятото ще последва подробен план за действие относно корпоративното данъчно облагане, в който ще бъдат представени вижданията на Комисията за справедливото и ефективно данъчно облагане в ЕС и ще бъдат предложени редица идеи за постигането на тази цел, включително начини за задълбочаване на обсъжданията в Съвета и даване на нов тласък на предложението за обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък (ОКООКД). Освен за намаляване на разходите и административните тежести за предприятията на вътрешния пазар, ОКООКД би могла да послужи и като ефективен инструмент за борба с избягването на корпоративните данъци в ЕС.

ПОВИШАВАНЕ НА ПРОЗРАЧНОСТТА НА ДАНЪЧНОТО ОБЛАГАНЕ: МНОГО Е ПОСТИГНАТО, ОЩЕ ПОВЕЧЕ ПРЕДСТОИ

През последните години беше постигнат голям напредък към по-голяма прозрачност и сътрудничество между данъчните администрации в ЕС.

От 1997 г. насам държавите членки са поели политически ангажимент по отношение на принципите на лоялната конкуренция в областта на данъчното облагане в рамките на Кодекса за поведение при данъчното облагане на предприятията. Те работят заедно в групата „Кодекс за поведение“, за да направят анализ на данъчните режими и да положат усилия за гарантиране на принципите на добро управление в областта на данъчното облагане в рамките на вътрешния пазар. Въпреки че този кодекс, който е получил политическото одобрение на държавите членки, не е правно обвързващ, той е допринесъл за премахването на редица вредни данъчни практики през годините.

През 2012 г. Комисията представи план за действие с над 30 мерки за борба с данъчните измами и отклонението от данъчно облагане. Много от тях бяха насочени по-конкретно към укрепването на данъчната прозрачност и обмена на информация. Постигнат е значителен напредък при осъществяването на тези мерки, като редица ключови инициативи вече са приключили.

Значително постижение беше преразглеждането на Директивата за административното сътрудничество, приета от Съвета през декември 2014 г.[3]. С нея се гарантира, че в ЕС има стабилна законодателна рамка за автоматичния обмен на информация и се поставя окончателният край на банковата тайна за данъчни цели в целия ЕС. Тя изисква от държавите членки да извършват помежду си автоматичен обмен на широк набор от финансова информация в съответствие с новия глобален стандарт  на ОИСР/Г-20 за автоматичен обмен на информация между юрисдикциите.

Приемането на мандати за преговори за по-задълбочени данъчни споразумения с Швейцария, Андора, Монако, Сан Марино и Лихтенщайн също бележи важен напредък в програмата на ЕС за данъчна прозрачност. Комисията е в процес на приключване на тези преговори с петте съседни държави и възнамерява да представи предложение за тяхното подписване до лятото на 2015 г. Споразуменията ще бъдат значително по-амбициозни от предвиденото, тъй като ще бъдат съобразени с новия световен стандарт и ще осигурят възможно най-широкия обхват  на автоматичен обмен на информация между страните.

Други постижения, свързани с плана за действие от 2012 г., включват приемането на преразгледаната Директива за дружествата майки и дъщерните дружества, за да се предотвратят някои от неправомерните данъчни практики от страна на дружествата, създаване на платформа за добро управление в областта на данъчното облагане и създаване на форум по въпросите на ДДС за диалог между предприятията и данъчните органи. Осъществени са и някои практически инициативи, за да се улесни данъчната прозрачност, като въвеждането на стандартни формуляри за обмен на информация и компютризирани формати за автоматичен обмен на информация във връзка с нефинансови доходи. Що се отнася до проследяването на паричните потоци, данъчните и митническите органи вече си сътрудничат за по-добро използване на информацията относно движението на паричните средства.

Четвъртата директива за борба с изпирането на пари, която съвсем наскоро беше договорена от съзаконодателите, също  допринася за постигането на целта за по-голяма прозрачност при капиталовите потоци. Въпреки че е насочено по-специално към по-ефективната борба с изпирането на пари и с финансирането на тероризма, въвеждането на централизирани регистри с информация за действителните собственици, достъпна за звената за финансово разузнаване в цяла Европа, ще е от полза непряко и за борбата срещу отклонението от данъчно облагане.

Продължава работата по други инициативи по плана за действие с цел повишаване на прозрачността в областта на данъчното облагане. Например в момента се разглежда осъществимостта на създаването на европейски данъчен идентификационен номер (TIN) , тъй като това би могло значително да улесни данъчните администрации в тяхната работа за идентифициране на данъкоплатците за целите на автоматичния обмен на информация. Освен това Комисията проучва възможността за разширяване на обхвата на EUROFISC — инструмент за бърз обмен на информация относно измамите с ДДС — така, че да се включи и прякото данъчно облагане. Това би помогнало на държавите членки да откриват и бързо да се информират взаимно за често повтарящите се схеми за измама и тенденциите за агресивно данъчно планиране.

Също така Комисията ще докладва относно напредъка на държавите членки при прилагането на препоръката от 2012 г. относно данъчните убежища, в която се определят минимални стандарти за добро управление в областта на данъчното облагане, които международните партньори на ЕС следва да спазват. Въз основа на този доклад Комисията ще обмисли дали са необходими допълнителни мерки, за да се гарантира, че ЕС има единна и последователна политика за данъчна прозрачност по отношение на трети държави.

ЗА ПО-ГОЛЯМА ПРОЗРАЧНОСТ В ОБЛАСТТА НА ДАНЪЧНОТО ОБЛАГАНЕ В ЕС И ИЗВЪН НЕГО

Въпреки постигнатия напредък все още са необходими по-нататъшни действия на равнището на ЕС, предвид мащаба на избягването на данъци[4], оставащите пропуски по отношение на прозрачността и сътрудничеството, сложността на данъчните системи и усъвършенстването на практиките на агресивно данъчно планиране.   

По-специално, националните администрации често не разполагат с необходимата информация за въздействието на данъчните режими и практиките на другите държави по отношение на техните собствени данъчни системи. Предварителните проучвания на Комисията, работата, извършена от групата по Кодекса за поведение при данъчното облагане на предприятията и неотдавнашните публични разкрития предоставят реално доказателство за необходимостта от въвеждане на по-голяма прозрачност в корпоративните данъчни режими на държавите членки, в интерес на лоялната данъчна конкуренция.

Данъчните становища, по-специално, се нуждаят от съответното внимание в това отношение. Данъчните становища се издават основно, за да се осигури правна сигурност и по принцип не са проблематични. При все това, когато те се използват за избирателно предоставяне на данъчни предимства или за изкуствено прехвърляне на печалби към места с нисък данък или без данъчно облагане, те нарушават конкуренцията и подкопават данъчните основи на държавите членки. Комисията вече разследва редица данъчни становища на държавите членки поради съмнение във връзка с държавната помощ, и поиска от всички държави членки да предоставят информация за своите практики относно данъчните становища, за да определи дали предоставяните избирателно данъчни предимства водят до нарушения на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар.[5]

Повишаването на изискванията по отношение на прозрачността в рамките на самия Съюз ще повиши доверието в усилията на ЕС за амбициозна програма за увеличаване на прозрачността в световен мащаб. 2015 е годината, през която проектът на ОИСР/Г-20  за  предотвратяване на намаляването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби следва да е приключил, а ЕС следва да продължи да бъде активен участник в този международен процес на реформи.

Следователно с настоящия пакет за данъчна прозрачност Комисията излага редица мерки, които могат да бъдат предприети в краткосрочен план за повишаване на прозрачността на данъчното облагане, с цел борба срещу отклонението от данъчно облагане и на избягването на корпоративни данъци в ЕС, гарантиране на връзката между данъчното облагане и мястото на реална стопанска дейност, както и насърчаването на подобни стандарти в световен мащаб.

Те са:

1. Въвеждане на строга прозрачност за данъчните становища

Данъчните становища, които водят до ниско ниво на данъчно облагане в една държава членка, могат да подтикнат предприятията да прехвърлят изкуствено печалбите си в тази юрисдикция. Това не само може да доведе до сериозно намаляване на данъчната основа в други държави членки, но може допълнително да стимулира агресивното данъчно планиране и избягването на корпоративни данъци.

Понастоящем е налице нисък обмен на информация между националните органи относно данъчните становища. Държавите членки, чиито приходи са неблагоприятно засегнати от данъчните становища, издадени от други държави, не могат да предприемат необходимите ответни действия. В съответствие със съвместните усилия за борба с избягването на корпоративните данъци, налице е спешна необходимост от по-голяма прозрачност и обмен на информация относно данъчните становища във връзка с трансгранични сделки, включително споразуменията за трансферно ценообразуване.

Поради това Комисията внася и предложение за автоматичен обмен на информация за данъчните становища във връзка с трансгранични сделки. Националните данъчни органи ще бъдат задължени автоматично да обменят на редовни интервали от време с всички останали държави членки основна информация за своите данъчни становища във връзка с трансгранични сделки. Когато е приложимо, държавите членки, които получават тази информация, могат след това да поискат повече подробности. Комисията предлага тези нови изисквания да бъдат включени в съществуващата законодателна рамка за обмен на информация, чрез изменение на Директивата относно административното сътрудничество. Това ще позволи бързо прилагане на автоматичен обмен на информация относно данъчните становища, тъй като нужните за целта процедури и процеси вече са въведени.

2. Рационализиране на законодателството относно автоматичния обмен на информация

Важен пробив е постигнатото през март 2014 г. споразумение за преразгледаната Директива относно данъчното облагане на спестяванията. С него се разширява обхватът на информацията, която трябва да се обменя автоматично от държавите членки относно доходите от спестявания. При все това, целта на Директивата на ЕС за данъчното облагане на доходи от спестявания бързо беше надхвърлена от тази на преразгледаната Директива за административното сътрудничество от декември 2014 г. С тази директива всички държави членки поемат ангажимент за автоматичен обмен на информация относно целия спектър на финансовата информация за данъчни цели в съответствие с новите международни стандарти на ОИСР.

Разпоредбите по същността и процедурата, които преди се съдържаха в Директивата на ЕС за данъчното облагане на доходи от спестявания, понастоящем попадат в много по-широкия обхват на Директивата за административното сътрудничество. С цел да се избегне дублирането и припокриването на законодателство на ЕС в тази област, едно от предложенията на Комисията в настоящия пакет за данъчна прозрачност е да се отмени Директивата за облагане на доходите от спестявания. Това ще осигури по-опростена и стройна законодателна рамка за предприятията и данъчните администрации.

3. Оценка на възможните допълнителни инициативи за прозрачност

Комисията ще разгледа дали следва да бъде въведено допълнително публично оповестяване на определена информация за облагането с корпоративен данък по начин, който надхвърля рамките на административното сътрудничество и предоставя публичен достъп до ограничен набор от информация относно данъчното облагане на мултинационалните дружества.   

Понастоящем такива изисквания за прозрачност съществуват за банките (по силата на Директивата за капиталовите изисквания IV) и с акцент върху плащания към правителства за големите сектори — добивната промишленост и дърводобива (по силата на Директивата за счетоводството), под формата на „отчитане по държави“. Разширяването на задължението за публично оповестяване на определена данъчна информация от страна на мултинационалните дружества във всички сектори би могло да постави дружествата под по-строг обществен контрол и да повиши осведомеността относно техните данъчни практики. Това също така би довело до равнопоставени условия на конкуренция между дружествата от ЕС по отношение на изискванията за прозрачност и до избягване на правни усложнения по отношение на определението за сектор.

Въпреки това, целите и обхватът на подобна инициатива ще трябва да бъдат определени много внимателно. Необходим е задълбочен анализ, за да бъдат определи ползите, разходите и необходимите гаранции от гледна точка например на защитата на данните, защитата на търговските тайни и т.н. , както и евентуалното въздействие, включително и по отношение на международната конкуренция, като се вземе предвид и работата, извършена във връзка с  действащото секторно законодателство. Следователно ще започне работа по оценка на въздействието, за да се събере и анализира  необходимата доказателствена основа за възможните варианти. Въпросът за изискванията за прозрачност по отношение на споразуменията за агресивно данъчно планиране, които са част от проекта на ОИСР за предотвратяване на намаляването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби, също трябва да бъде разгледан, като се вземат предвид, например, разходите и ползите от транспонирането на тези правила в правото на ЕС.

4. Преразглеждане на Кодекса за поведение при данъчното облагане на предприятията

Кодексът за поведение при данъчното облагане на предприятията  е важен инструмент за справяне с вредните данъчни практики. Въпреки своя доброволен и междуправителствен характер, кодексът е бил ефективен в миналото при отстраняването на определени вредни данъчни практики в държавите членки. Въпреки това някои неотдавнашни случаи ясно показаха ограниченията в обхвата на кодекса и слабости в мандата на групата „Кодекс за поведение“. Например, по отношение на дебата дали патентните кутии на 3 държави членки са имали вредни последици, първоначално групата не можа да вземе решение, поради факта, че критериите в кодекса бяха неподходящи, за да се оцени този съвременен вид данъчен стимул. Търсенето на решения на сложни нови предизвикателства пред справедливото данъчно облагане и гарантирането на данъчна прозрачност изискват по-решителни действия от страна на групата „Кодекс за поведение“, както и по-строг контрол, за да се гарантира, че държавите членки спазват своите ангажименти. Ето защо Комисията обмисля начини, чрез които кодексът за поведение може да бъде подобрен, а групата да стане по-ефикасна. Тези идеи ще бъдат изпратени до държавите членки и ще бъдат включени в плана за действие в областта на корпоративното данъчно облагане, който се очаква да бъде приет преди лятото.

5. Усилия за по-добра количествена оценка на данъчната разлика

Данъчна разлика се нарича разликата между дължимия данък и действително събраната от националните органи сума.    Отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци не са единствените фактори, които формират данъчната разлика. Към тях може да се добавят и  други фактори като административните грешки и обявяването на фалит, които също играят известна роля. Независимо от това, статистическите данни за данъчната разлика предоставят важен показател за мащаба на умишлено неспазване на данъчните задължения.   

Има обширни доказателства, че отклонението от данъчно облагане и избягването на корпоративни данъци продължават да съществуват в ЕС, и се счита, че в резултат на това публичните бюджети губят милиарди евро годишно. Въпреки това тайният характер на тези дейности, в съчетание с липсата на оценки в няколко държави членки означават, че липсват точни данни. Наличието на надеждни статистически данни относно разпространението и въздействието на отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци би дало възможност за по-целенасочени политически мерки и би предоставило критерии за измерване на успеха им.

Ето защо Комисията, включително Евростат, ще работи с държавите членки с цел проучване на начините за събиране на по-сравними и надеждни данни относно мащаба и икономическото въздействие на отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци. За тази цел бе създадена проектна група по програмата „Фискалис“ с оглед насърчаването на по-голяма прозрачност между държавите членки по отношение на техните национални данни за данъчната разлика и методологиите за нейното изчисляване.

6. Насърчаване на по-голяма прозрачност в областта на данъчното облагане в международен план

Европейският съюз е дългогодишен защитник на стандарти за добро управление в областта на данъчното облагане в световен мащаб и твърд поддръжник на проекта на ОИСР/Г-20 за предотвратяване на намаляването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби с цел  борба с избягването на корпоративните данъци в световен мащаб. Очаква се проектът за предотвратяване на намаляването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби да приключи през 2015 г. ЕС трябва да продължи да инвестира усилено в този проект и да настоява за амбициозна нова международна данъчна рамка.

Очаква се с проекта за предотвратяване на намаляването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби да се въведат мерки по отношение на спонтанния обмен на информация между данъчните органи относно преференциалните данъчни становища. Такива разпоредби биха били по-малко амбициозни в сравнение с мерките, предложени понастоящем за ЕС и, за разлика от правилата на ЕС, няма да бъдат правно обвързващи. Ето защо ЕС ще продължи да насърчава идеята за глобален автоматичен обмен на информация за данъчни становища.

Комисията работи също така с ОИСР и други международни партньори, за да гарантира, че планът за действие по проекта за предотвратяване на намаляването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби отчита ограничените възможности на развиващите се страни и ги подкрепя в укрепването на техните данъчни системи и в борбата срещу незаконните финансови потоци.   По-голямата финансова прозрачност и справедливост са ключова област за нашите партньорски държави за постигане на целите им за развитие и за реализиране на програмата за световно развитие след 2015 г.

Освен това, като част от дейността си по евентуални по-нататъшни инициативи за прозрачност, Комисията ще проучи дали вследствие на повишената прозрачност би могла да се подобри способността на държавите членки за преодоляване на вредните данъчни практики и прехвърлянето на печалби извън границите на ЕС, как това може да се постигне, както и въздействието върху международната конкурентоспособност на дружествата на ЕС.  

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

С набора от инициативи, очертани в настоящото съобщение, Комисията започва да работи за изпълнението на своя ангажимент да прокара  силна и амбициозна програма срещу отклонението от данъчно облагане и избягването на корпоративни данъци.

Европейският парламент, Съветът и много засегнати лица от гражданското общество призоваха за спешни и ефективни действия за увеличаване на прозрачността на данъчното облагане, най-вече в областта на корпоративното данъчно облагане. Настоящият пакет за данъчна прозрачност е първата стъпка в отговор на този призив. Мерките, представени в настоящия пакет, може да дадат съществен принос за намаляването на отклонението от корпоративно данъчно облагане и избягването на корпоративни данъци и за осигуряване на по-лоялна данъчна конкуренция между държавите членки. Те могат също така да утвърдят челната позиция на ЕС по отношение на програмата за данъчна прозрачност в световен мащаб.

Комисията призовава Съвета да приеме настоящите законодателни предложения, като въпрос с висок политически приоритет. Като втора стъпка, Комисията ще представи до лятото план за действие относно корпоративното данъчно облагане, съдържащ допълнителни мерки за противодействие на избягването на данъци и на вредната данъчна конкуренция.

[1] Ново начало за Европа: Политически насоки за следващата Европейска комисия (юли 2014 г.):

[2] Base Erosion and Profit Shifting (предотвратяване на намаляването на данъчната основа и прехвърлянето на печалбите)

[3] Директива 2014/107/ЕС на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС

[4]

Съществуват различни оценки и доклади на данъчната администрация, НПО, академичните среди и пресата относно мащаба на избягването на данъци като цяло, както и по-специално във връзка с някои дружества. Няма окончателни данни, показващи в количествено изражение мащаба на избягването на корпоративните данъци, въпреки общото мнение, че мащабът е значителен. В една от най-високите оценки се посочва сумата от  860 милиарда евро годишно за отклонението от данъчно облагане и 150 милиарда годишно за избягването на данъци. Информацията е публикувана на следния адрес: http://europeansforfinancialreform.org/en/system/files/3842_en_richard_murphy_eu_tax_gap_en_120229.pdf.

]

[5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2742_en.htm