СЪОБЩЕНИЕ ОТНОСНО ПОЛИТИКАТА НА ЕС ЗА ВРЪЩАНЕТО

Част I — Въведение

От 1999 г. ЕС полага усилия за разработването на цялостен подход към миграцията, който да обхваща хармонизирането на условията за приемане, правата на законно пребиваващите граждани на трети страни[1] и разработването на правни мерки и практическо сътрудничество за предотвратяване на незаконните миграционни потоци.

В настоящото съобщение се акцентира върху политиката на ЕС за връщането на незаконни мигранти, която — заедно с едно ефикасно управление на границите, ефективни санкции срещу работодателите, наемащи незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и борбата с незаконното превеждане през граница и трафика на хора — е важен инструмент за справяне с предизвикателството на незаконната миграция, като същевременно напълно се гарантира зачитането на основните права и достойнството на засегнатите лица в съответствие с Хартата за основните права на ЕС, Европейската конвенция за правата на човека и всички други приложими международни конвенции в областта на правата на човека. Връщането на граждани на трети страни, които нямат правни основания за престой в ЕС, нито нужда от предоставяне на закрила, е от съществено значение за доверието в политиката на ЕС в областта на законната миграция и убежището.

В настоящото съобщение се представят промените в политиката на ЕС за връщането, настъпили през последните години, анализира се нейното въздействие и се представят някои идеи за бъдещо развитие. Съобщението представлява изпълнение на задължението на Комисията да представи доклад до Европейския парламент и до Съвета относно прилагането на Директивата за връщането, която е основният документ от достиженията на правото на ЕС в областта на връщането[2] (вж. подробната част IV от настоящото съобщение), както и на политическия ангажимент на Комисията да докладва за наблюдението на операциите по връщане, координирани от FRONTEX, който тя пое с приемането през 2011 г. на изменения регламент за FRONTEX (вж. раздел II.4.2). 

Политиката за връщането е тясно свързана с политиката в областта на обратното приемане и реинтеграцията и двете са неразделна част от глобалния подход към миграцията и мобилността (ГПММ)[3], който е общата рамка за външната политика в областта на убежището и миграцията. Чрез ГПММ ЕС работи за укрепването на своя политически диалог и оперативното си сътрудничество със страни извън Съюза по въпроси, свързани с миграцията, включително връщането и обратното приемане, в дух на партньорство и въз основа на споделени интереси. Макар че политиката на ЕС за обратното приемане не се разглежда в подробности тук[4], външното измерение на политиката за връщането е ключов аспект за гарантирането на нейната ефективност и решаването на въпроси като доброволното напускане и реинтеграцията на лицата, подлежащи на връщане в страните на произход, както и установяването на самоличността и документацията на подлежащите на връщане лица.

Част II — Политиката на ЕС за връщането към днешна дата

1. Факти и числа

 

От 2008 г. насам броят на задържаните незаконни мигранти в ЕС намалява всяка година, като общият спад между 2008 и 2012 г. е почти 30 %. От около 610 000 през 2008 г. броят на задържаните е намалял до около 440 000. Трудно е да се установи точната причина за този спад, но за тази промяна допринесоха редица фактори, като например подобреният контрол на външните граници, икономическата криза в Европа и подобряването на икономическата ситуация в някои от страните, от които пристигат значителни потоци мигранти. Въпреки този спад незаконната миграция несъмнено ще продължи да бъде предизвикателство за ЕС, като се имат предвид сложността и многообразният характер на този проблем. По правило незаконната миграция може да се повлияе от непредвидими колебания от количествено (брой мигранти), географско (засегнати страни извън ЕС и държави членки) и качествено естество (мотивация за миграция). По отношение на връщането на лица без право на престой в ЕС статистиката показва значителна разлика между броя на лицата, за които е било издадено решение за връщане (около 484 000 души през 2012 г., 491 000 през 2011 г. и 540 000 през 2010 г.), и броя на тези, които са напуснали ЕС вследствие на това (около 178 000 души през 2012 г., 167 000 през 2011 г. и 199 00 през 2010 г.)[5]. Прогнозните данни за 2013 г. потвърждават тази тенденция, като се отчитат лек спад на задържанията в сравнение с 2012 г. и все още голяма разлика между броя на издадените решения за връщане и този на осъществените връщания.

Причините за тези пропуски са много, най-вече неоказването на сътрудничество от страната на произход или на транзитно преминаване, нечленуваща в ЕС (например проблеми с получаването на необходимата документация от консулските органи на страни извън ЕС), и неоказването на сътрудничество от съответното лице (което крие своята самоличност или се укрива).

2. Нормативна уредба на ЕС в областта на връщането

През последните години е постигнат значителен напредък в създаването на съгласувана нормативна уредба относно мерките за връщане в държавите членки в целия Съюз, най-вече чрез приемането на Директивата за връщането. Целта на директивата е да се гарантира, че връщането на граждани на трети страни без правни основания да пребивават в ЕС се извършва ефективно, чрез справедливи и прозрачни процедури, които зачитат напълно основните права и достойнството на съответните лица. В поредица от решения на Съда на ЕС са изяснени редица ключови аспекти на директивата (например задържането), оказали значително влияние при прилагането на самата директива от страна на държавите членки. Подробна оценка на въздействието на Директивата за връщането върху политиките и практиките на държавите членки[6] в областта на връщането и преглед на практиката на Съда на ЕС са дадени в част IV от настоящото съобщение.

Други „съпровождащи“ правни инструменти, приети на равнище ЕС, също играят важна роля в сферата на връщането. Очаква се Регламент (ЕО) № 767/2008 относно Визовата информационна система (ВИС) да се превърне във важен инструмент за установяването на самоличността и документацията на подлежащите на връщане лица. Една от неговите цели съгласно член 2, буква д) е „да помогне за установяване на самоличността на всяко лице, което не отговаря или вече не отговаря на условията за влизане, престой или пребиваване на територията на държавите членки“. Член 19, параграф 1 и член 20, параграф 1 позволяват достъп на миграционните органи до определени данни във ВИС с цел проверка и установяване на самоличността. Член 31, параграф 2[7] позволява тези данни да бъдат предадени на страна извън ЕС или обменяни с нея с цел доказване на самоличността на граждани на трети страни с оглед на тяхното връщане. Според неотдавнашно ad-hoc проучване на Европейската мрежа за миграцията (ЕММ)[8] някои държави членки вече са започнали да използват данни от ВИС за целите на връщане и обратно приемане и това очевидно е оказало положително въздействие от гледна точка както на продължителността на процедурите за връщане, така и на дела на върнатите лица. Също така ВИС изрично се посочва като един от възможните начини за доказване на гражданството съгласно някои от най-новите споразумения на ЕС за обратно приемане.

Шенгенската информационна система (ШИС) се оказа полезен инструмент за осигуряване на пълното прилагане на европейския аспект на забраните за влизане, издадени по силата на Директивата за връщането. Тези забрани за влизане в цялото Шенгенско пространство са предимно с превантивен характер. През периода 2008—2013 г. в системата са въведени около 700 000 забрани за влизане в Шенгенското пространство. Дори при по-ефикасно използване на тези инструменти обаче няма да се решат всички въпроси, свързани с установяването на самоличността и повторното документиране на незаконните мигранти, дошли в Европейския съюз без виза или просто влезли без документи и заявяващи фалшива или истинска самоличност, която не може да бъде потвърдена. За тези случаи, които отнемат значително време на миграционните органи и са голямо предизвикателство в управлението на връщането, трябва да се намерят нови иновативни решения, основани на засиленото сътрудничество със страните извън ЕС, и при пълно зачитане на основните права.   

3. Финансова подкрепа на равнище ЕС

Фондът за връщане (2008—2013 г.) осигури механизъм за финансова подкрепа, което позволи значителни финансови средства на ЕС да бъдат предоставени на държавите членки в помощ на това да преодолеят предизвикателствата пред себе си в сферата на управлението на връщането. Общата сума за всички държави членки за периода 2008—2013 г. възлиза на 674 милиона евро. От началото на програмния период през 2008 г. годишните програми в държавите членки се развиха съществено. Те съдържат по-широк набор от мерки, които поставят все по-голям акцент върху програмите за доброволно връщане и спазването на общите стандарти на Директивата за връщането, включително по отношение на хуманните и зачитащите достойнството условия на задържане и на насърчаването на устойчивото връщане и реинтеграцията[9]. НПО изиграха важна роля при осъществяването на действия и изпълнението на проекти за подпомагане на подлежащите на връщане лица. Тези организации се ползват с достъп до мигрантската диаспора, имат опит в работата с незаконни мигранти и се възприемат като посредници, които не са представители на държавата. Често пъти те са успявали да намалят напрежението, да установят доверие и по-добро сътрудничество между органите и подлежащите на връщане лица и като цяло да подобрят положението на незаконните мигранти. Фондът „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ) за новия програмен период ще се опре на опита, натрупан през последните шест години, и ще продължи да предлага финансова подкрепа за усилията за постигане на целите на политиката на ЕС за връщането, като ще подкрепя, наред с другото, алтернативни на задържането мерки, предоставянето на социално подпомагане, консултации и правна помощ, оказването на специфична помощ на уязвими лица, независимото и ефективно наблюдение на принудителното връщане, подобряването на инфраструктурата, услугите и условията в областта на приемането, както и обучението на персонала.

В рамките на инструментите на ЕС за външно сътрудничество Съюзът подкрепи също така изграждането на капацитет за страните извън ЕС от гледна точка на множество аспекти на управлението на връщането, включително интеграцията на подлежащите на връщане лица. От 2005 г. насам Комисията е финансирала по линия на инструменти на ЕС за сътрудничество за развитие над 40 проекта, като при част от тях беше наблегнато на изграждането на капацитет във връзка с връщането и реинтеграцията на стойност над 70 милиона евро.

4. Практическо и оперативно сътрудничество

4.1. Програми за насърчаване на доброволното напускане

Ключовите елементи на устойчивото връщане включват съвети във връзка с доброволното връщане, съобразени с индивидуалните нужди пакети за връщане, ефективно подпомагане за реинтеграцията и предоставяне на информация относно възможностите за законна миграция. Съответните държавни и недържавни участници, най-вече Международната организация по миграция (МОМ), изиграха важна роля за улесняването на доброволното напускане чрез изпълнението на програми за подпомагане на доброволното връщане, посредством които се предоставя предоставена всеобхватна помощ за връщането, включително дейности, насочени към гарантирането на устойчивата реинтеграция в страните на произход. МОМ в момента работи по над 70 проекта за подпомагане на доброволното връщане в 26 държави — членки на ЕС. През последните шест години около 148 000 мигранти са били подпомогнати да се върнат доброволно. При изпълнението на програмите МОМ е акцентирала върху значението на сътрудничеството със страните на произход и върху запазването на връзка с текущите усилия на ЕС и държавите членки по въпроси, свързани с връщането и миграцията, чрез партньорства. Съотношението между доброволното напускане и принудителното връщане в ЕС през 2012 г. (по данни от годишния анализ на риска на FRONTEX за 2013 г.[10]) е било около 44:56. Насърчаването на доброволното напускане ще продължи да бъде една от основните цели на политиката на ЕС за връщането.

4.2. Съвместни операции по връщане, координирани от FRONTEX

Като част от мерките за оперативно сътрудничество между държавите членки държавите са използвали все повече съвместни полети за извеждане. В този контекст Агенция FRONTEX изигра важна роля, като поощряваше съвместните операции по връщане. Между 2006 г. и декември 2013 г. FRONTEX е координирала 209 съвместни операции по връщането на 10 855 души[11]. От 2007 г. насам FRONTEX предоставя стандартизирано обучение за служители в сферата на връщането, насочено към зачитането на основните права и достойнството на подлежащите на връщане лица при операции по принудително връщане[12]. Тъй като през 2010 г. прилагането на член 8, параграф 6 от Директивата за връщането относно наблюдението на принудителното връщане стана задължително, половината от всички съвместни операции по връщане са били проследявани от независими наблюдатели, които са присъствали физически от началото на операцията до пристигането на летището на местоназначение. До момента тези наблюдатели не са докладвали за нито едно нарушаване на основните права на подлежащите на връщане лица.

Таблица 1: Наблюдение на координирани от FRONTEX съвместни операции по връщане (СОВ):

|| Брой на СОВ + общ брой на върнатите лица || Брой на СОВ с присъстващи при операцията наблюдатели || Процент на СОВ с присъстващи наблюдатели || Процент на върнатите лица в наблюдавани СОВ || Националност на наблюдателите (Заб. при някои съвместни операции по връщане са присъствали по двама или трима наблюдатели)

2011 г. || 39 СОВ с 2059 върнати лица || 23 СОВ с 1147 върнати лица || 59 % || 56 % || AT: 15; NL: 7; UK: 4; LV: 3; BE: 2; DK: 1; FR: 1; LU: 1

2012 г. || 38 СОВ с 2110 върнати лица || 23 СОВ с 1059 върнати лица || 60 % || 50 % || AT: 21; NL: 3; LV: 2; LU: 1; NO: 1

2013 г. || 39 СОВ с 2152 върнати лица || 20 СОВ с 937 върнати лица || 51 % || 44 % || AT: 10; DE: 3; NL: 3; IE: 1; UK: 1; CH: 1; BE: 2; ES: 1; IS: 1

На 7 октомври 2013 г. беше приет Кодекс на FRONTEX за поведение (КП) при съвместни операции по връщане, в който се обръща внимание на ефективността на процедурите за наблюдение на принудителното връщане и на зачитането на основните права и достойнството на лицата при операциите по тяхното връщане. В КП се предвижда наблюдателят (независимо външно лице, често представляващо неправителствена организация или друг независим орган за наблюдение, на които дадена държава членка е възложила задачи по наблюдението на принудителните връщания съгласно член 8, параграф 6 от директивата) да получава предварително цялата необходима информация за операцията и да участва в процедурата по връщане от фазата преди връщането (вътрешни информационни срещи) до фазата след него (информационен отчет). Той трябва да има достъп до цялата информация и физически достъп до всяко място, до което пожелае. Бележките/докладите от наблюдението трябва да бъдат включени в доклада за съвместната операция по връщане. Въпреки че съгласно действащото законодателство това не се изисква изрично, Комисията смята, че предвид обществения интерес и чувствителността на подобни операции независим наблюдател следва да присъства при всяка съвместна операция по връщане.  Следователно изменението на КП трябва да бъде приоритет.

Чрез проект, финансиран от ЕС и управляван от Международния център за развитие на миграционната политика (МЦРМП)[13], в момента се прави опит за още по-голямо хармонизиране на различните подходи на държавите членки в областта на наблюдението. С този проект се цели разработването на обективни и прозрачни критерии и общи правила за наблюдение, както и осигуряването на екип от независими наблюдатели към държавите членки, който да може да се използва и при съвместните операции по връщане.

През 2012 г. беше създадена длъжността „независим служител по въпросите на основните права“ към FRONTEX и първият заемащ този пост беше назначен на 17 декември 2012 г. Задачата на независимия служител по въпросите на основните права е да наблюдава и оценява защитата и гарантирането на основните права при всички дейности и операции на FRONTEX, включително такива, свързани със съвместни операции по връщане, както и да отправя препоръки във връзка с това. Независимият служител по въпросите на основните права следва да има достъп до цялата информация по въпроси, засягащи зачитането на основните права при всяка една дейност на FRONTEX.

Част III — Бъдещо развитие

През последните години политиката на ЕС за връщането беше развита в значителна степен главно в резултат на транспонирането в националното законодателство и прилагането от държавите членки на Директивата за връщането, което доведе до по-добри и по-съгласувани практики в тази област. Докладът относно прилагането, който е част от настоящото съобщение, показва, че все още са налице редица пропуски в няколко държави членки, като например аспекти на условията на задържане в някои от държавите членки и липса на независими системи за наблюдение на принудителното връщане. Освен това в много от държавите членки има възможности за подобрение чрез по-системно използване на алтернативи на задържането и насърчаване на доброволното напускане.

Комисията ще проследи всички пропуски, установени в доклада относно прилагането, и ще обърне специално внимание на прилагането от страна на държавите членки на онези разпоредби от директивата, които се отнасят до задържането на подлежащите на връщане лица, гаранциите и правните средства за защита, както и до третирането на малолетните или непълнолетните и други уязвими лица при процедурите по връщане. Системата за оценка, създадена по силата на новия механизъм за оценка по Шенген, която се координира и контролира от Комисията, ще предостави нови възможности за проучване и оценяване на конкретните практики на държавите членки в тази област и за проверка на това дали държавите членки спазват в пълна степен директивата и международните стандарти в сферата на правата на човека.

Само с политика за връщането не могат да се решават ефективно въпроси, свързани с управлението на незаконните миграционни потоци към ЕС. Необходимо е тази политика да бъде част от един по-всеобхватен подход, който да включва ГПММ и да акцентира върху:

засиления диалог и сътрудничество със страните на произход и транзитно преминаване извън ЕС по въпросите на миграцията с цел да се установят партньорства, основани на взаимни интереси; засилено практическо сътрудничество между държавите членки, с FRONTEX и с международни и неправителствени организации; паралелно с това консолидиране на други инструменти и политики, като ефективното управление на границите и борбата с трафика на хора и с незаконното превеждане през граница; интегриране на външнополитическите аспекти в политиката на ЕС в областта на миграцията и осигуряване на взаимовръзки между вътрешните и външните измерения. Предимствата, които предлага прегледът на ЕСВД на външните отношения на ЕС като цяло, следва да бъдат оползотворени.

Така всяко бъдещо действие, насочено към доразвиването на политиката на ЕС за връщането, ще трябва да отчита всички тези различни аспекти и елементи.

Бъдещите действия ще бъдат съсредоточени върху въпросите и предложенията, изложени по-долу.

1. Осигуряване на правилно и ефективно прилагане на Директивата за връщането

Един от ключовите приоритети в бъдеще ще бъде да се засили наблюдението на това как се прилага Директивата за връщането. Комисията ще проследява системно всички установени пропуски. Няколко процедури по EU Pilot вече са задействани по въпроси, обхванати от настоящия доклад, а в близко бъдеще ще бъдат предприети и други. Националните съдилища вече играят много положителна роля в този процес в качеството си на отправна точка за привеждане в действие на правото на Съюза в държавите членки, като при възникнала необходимост отправят към Съда на ЕС искания за тълкуване чрез преюдициални запитвания.

В по-нататъшното подобряване на прилагането на Директивата за връщането активна роля ще играят няколко участници:

Þ На първо място, Комисията като пазителка на правото на Съюза в съответствие с правомощията ѝ по член 258 от ДФЕС;

Þ Комисията и държавите членки, които трябва да обърнат по-сериозно внимание на спазването на достиженията на правото на ЕС в сферата на връщането в контекста на новия механизъм за оценка по Шенген;

Þ Националните органи за наблюдение на принудителното връщане по силата на член 8, параграф 6 от Директивата, чрез изпълняване на своята роля на интегриран механизъм за контрол при всекидневните практики на връщане.

2. Насърчаване на по-съгласувани и съвместими с основните права практики

В допълнение към работата по гарантиране на правилното прилагане на достиженията на правото на ЕС Комисията възнамерява да разработи насоки и препоръки по въпросите, посочени по-долу. Чрез тях ще се насърчават по-съгласувани практики на връщане, съобразени в пълна степен със стандартите в областта на основните права.

Þ До една година Комисията ще приеме Ръководство относно връщането, във връзка с което ще бъдат проведени консултации с контактната група по въпросите на връщането. Това ръководство ще съдържа общи насоки, най-добри практики и препоръки, които да бъдат използвани от компетентните органи на държавите членки при провеждането на дейности, свързани с връщането, и като отправна точка за оценки по Шенген, отнасящи се до връщането. Ръководството ще се позовава на достиженията на правото на ЕС в областта на връщането и на съответните международни стандарти, като например разработените от Европейския комитет за предотвратяване на изтезанията и Общия коментар № 14 (2013 г.) на Комитета на ООН по правата на детето относно правото на детето да бъде отчетен най-напред неговият висш интерес. В него ще се разглеждат, наред с другото, насърчаването на доброволното напускане, пропорционалното прилагане на принудителни мерки, наблюдението на принудителното връщане, отлагането на извеждането, връщането на малолетни или непълнолетни лица, ефективните средства за правна защита, гаранциите при предстоящо връщане, хуманните и зачитащите достойнството условия на задържане, а така също и гаранциите за уязвимите лица. 

Þ Практики на задържане, съвместими с основните права: Комисията ще продължи да разглежда този въпрос на заседанията на контактната група и ще включи в Ръководството относно връщането препоръки въз основа на проучването на Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA) от 2012 г.

Þ Насърчаване на алтернативи на задържането: През 2014 г. Европейската мрежа за миграцията ще проведе проучване на алтернативите на задържането с цел да се установят и разпространят най-добрите практики в тази област. 

Þ „Криминализиране“ на незаконния престой на лицата, подлежащи на връщане: В Ръководството относно връщането Комисията ще разгледа практиката на Съда на ЕС по отношение на предела и ограниченията на правомощията на държавите членки във връзка с наказателноправни санкции за подлежащите на връщане лица.

Þ Неподлежащи на извеждане лица: Комисията ще събере най-добрите практики въз основа на съществуващите на национално равнище с цел да бъдат избегнати ситуации на забавяне и да се гарантира, че лицата, които не могат да бъдат изведени, не се оставят за неопределено време, без да се зачитат основните им права, и че не съществува опасност те да бъдат неправомерно задържани повторно.

Þ Кодифицирани стандарти на Съвета на Европа за задържането: Комисията подкрепя Декларацията на европейските национални механизми за предотвратяване на изтезанията, приета на Конференцията относно задържането на имигранти в Европа (Страсбург, 21—22 ноември 2013 г.), в която се призовава Съветът на Европа да кодифицира набор от подробни разпоредби относно задържането на имигранти, които да се основават на съществуващите международни и регионални стандарти в областта на правата на човека, приложими към лишаването от свобода, на основание на статута на имигрантите.

3. Продължаване на диалога и сътрудничеството със страните извън ЕС

Сътрудничеството с нечленуващите в ЕС страни на произход и на транзитно преминаване на имигранти е от съществено значение за подобряване на капацитета за управление на миграционните потоци и за справяне с предизвикателствата, свързани с връщането на граждани на трети страни, които нямат (или вече нямат) законово право на престой в ЕС. 

ЕС участва в множество двустранни и регионални диалози и рамки за сътрудничество с държави извън ЕС с оглед на създаването на сътрудничество от взаимен интерес в областта. В тях е обхванат широк набор от въпроси — от изграждането на институции и капацитет и ефективната интеграция на законните мигранти до управлението на връщането и ефективното изпълнение на задълженията за обратно приемане. В съответствие с ГПММ страните на произход и на транзитно преминаване също следва да бъдат насърчавани да предоставят международна закрила в съответствие с международните стандарти на лица, нуждаещи се от такава, да подобряват своя капацитет за предоставяне на убежище и прием и за разработване на добре функциониращи системи за миграция, както и да защитават основните права на мигрантите, като отделят специално внимание на уязвимите мигранти, като например непридружените малолетни или непълнолетни лица, жертвите на трафик, жените и децата. На тези страни следва да се осигури помощ чрез сътрудничество, за да бъдат подкрепени усилията им в тази насока, и ЕС следва да разшири сътрудничеството си със съответните страни извън ЕС с цел да се изгради капацитет в областта на връщането и обратното приемане и да се подпомогнат страните партньорки в преговорите им по споразуменията за обратно приемане с други страни извън ЕС.

Þ Политиката за връщането ще бъде все така системно включвана при прилагането и развитието на ГПММ, в това число при партньорствата за мобилност и общите програми за миграция и мобилност със страните извън ЕС.

Þ Насърчителни мерки: Ще бъде отделено внимание на това да се гарантира включването на сътрудничеството по въпроси в сферата на връщането, обратното приемане и реинтеграцията в една балансирана и консолидирана политика на ЕС към дадена страна извън Съюза въз основа на общи интереси, например във връзка с подобряване на условията за мобилност и с други области на политиката като търговията, предприятията и промишлеността.

Þ Изграждане на капацитет: Ще бъдат активизирани усилията за изграждане на капацитет в страни извън ЕС в областта на връщането и обратното приемане, например чрез подобряване на способността на отговорните органи в страните партньорки да предприемат своевременни действия във връзка със заявленията за обратно приемане, да идентифицират лицата, подлежащи на връщане, и да предоставят подходяща помощ и подкрепа за реинтеграцията на връщаните лица.

Þ В контекста на фонд „Убежище, миграция и интеграция“ ще се акцентира върху устойчивото завръщане и реинтеграцията на незаконните мигранти в техните страни на произход, включително чрез развиване на капацитета на тези страни за по-добро управление на връщането и реинтеграцията.

Þ Комисията ще предприеме активни действия във връзка с предизвикателствата, установени в оценката на споразуменията за обратно приемане на ЕС от 2011 г., и отправените в нея препоръки, като например отдаването на предпочитание на доброволното връщане (препоръка 13) и започването на пилотен проект за наблюдаване на положението на лицата след тяхното връщане (препоръка 15).

4. Подобряване на оперативното сътрудничество между държавите членки в областта на връщането

Съвместимите с основните права процедури за връщане и съгласуваните политики за връщането ще бъдат консолидирани чрез практическо и оперативно сътрудничество в области като:

насърчаването на доброволното напускане; зачитането на висшия интерес на детето при процедурите за връщане; взаимодействието между националните наблюдаващи органи; подобряването на статистическите данни; обмена на лични данни; издаването на документи за пътуване.

Þ Комисията ще използва Европейската мрежа за миграцията като платформа за подпомагане на по-доброто сътрудничество между държавите и заинтересованите участници, най-вече в областта на доброволното напускане, като основен инструмент за събирането и обмена на информация.

Þ Фонд „Убежище, миграция и интеграция“ ще бъде насочен конкретно към мерки за поощряване на доброволното напускане и същевременно ще бъдат положени усилия стимулите за доброволно връщане да не доведат до нежелан притегателен ефект. В тясно сътрудничество със страните извън ЕС ще бъдат насърчавани и мерки за улесняване на това подлежащите на връщане лица да получават необходимите документи за пътуване.

Þ По отношение на транзитното преминаване по суша на доброволно връщащи се лица е възможно да се въведат подобрения посредством използването на приложение 39 към Шенгенското ръководство (стандартна форма за признаване на решение за връщане с цел транзитно преминаване по суша). Държавите членки, които все още не го използват, се поощряват да направят това.

Þ Следва да се насърчи по-активното оперативно сътрудничество между държавите членки и между тях и страните извън ЕС при осъществяването на връщането и реинтеграцията на непридружени малолетни или непълнолетни лица. Сътрудничеството между системите за закрила на детето на държавите членки и страните извън ЕС също трябва да бъде насърчавано, като се използват максимално възможностите за финансиране по линия на фонд „Убежище, миграция и интеграция“.

Þ Ще бъде обърнато по-голямо внимание на подобряването на статистическата информация, отнасяща се до връщането, по-специално чрез използване на подробната информация, която FRONTEX започна да получава от държавите членки, като се обмислят начини да се подобри информацията за доброволното напускане и да се насърчи по-съгласуваното събиране на данни.

Þ Комисията ще поощрява по-активния обмен на най-добри практики между националните органи за наблюдение на принудителното връщане съгласно член 8, параграф 6 от Директивата, за да се стимулира едно по-съгласувано наблюдение, особено в контекста на координираните от FRONTEX съвместни операции.

Þ Потенциалът на ВИС и ШИС в областта на политиката за връщането следва да бъде засилен в още по-голяма степен. По-конкретно, преразглеждането на ШИС II, което трябва да приключи до 2016 г., ще бъде възможност да се подобри съгласуваността между политиката за връщането и ШИС II и да се предложи държавите членки да бъдат задължени да въвеждат в ШИС II предупреждения за отказано влизане във връзка със забрани за влизане, издадени по силата на Директивата за връщането.

Þ Ще бъде насърчавано оперативното сътрудничество между държавите членки и между тях и страни извън ЕС, като се обърне внимание по-специално на установяването на самоличността и издаването на документи за пътуване в съответствие с изискванията за защита на данните.

Þ Европейската мрежа за миграцията ще проведе през 2014 г. проучване на тема: „Добри практики при връщането и реинтеграцията на незаконните мигранти: забрани за влизане и политики на държавите членки и използване на споразумения за обратно приемане“. Целта на проучването е да се засили ефективността на политиките за връщането чрез събиране на информация и съпоставяне на опита на държавите членки във връзка с тези специфични аспекти на връщането.

5. Засилване на ролята на FRONTEX в областта на връщането

Изпълнението на някои оперативни аспекти на връщането съвместно на равнище Съюз има очевидна добавена стойност. FRONTEX има значителна координационна функция в тази сфера и следва да продължи да я използва дейно. При изпълнението на задачите си FRONTEX трябва също така да гарантира, че операциите се провеждат в съответствие с достиженията на правото на Съюза и Хартата на основните права на ЕС. 

Þ FRONTEX следва да засили още повече координацията на съвместните операции по връщане по такъв начин, че да се гарантира образцовото спазване на общите стандарти за хуманно и зачитащо достойнството на подлежащите на връщане лица отношение, като се надхвърли простото изпълнение на задълженията по закон. Следователно като приоритет Комисията призовава FRONTEX да адаптира своя кодекс за поведение относно съвместните операции по връщане и да заяви ясно, че всяка такава операция ще подлежи на независимо наблюдение.

Þ FRONTEX се приканва да продължава да подкрепя държавите членки, предлагайки им обучения по въпроси, свързани с връщането, като се обърне специално внимание на гарантирането на основните права на подлежащите на връщане лица по време на процедурата за връщане.

Част IV — Доклад относно прилагането

Въздействие на Директива 2008/115/ЕО за връщането върху политиките и практиките на държавите членки в областта на връщането

Крайният срок за прилагане на Директивата за връщането изтече на 24 декември 2010 г. За всички държави членки с изключение на Обединеното кралство и Ирландия и за четирите асоциирани към Шенгенското споразумение държави директивата е обвързваща. Четири държави членки (Естония, Испания, Португалия и Словакия) уведомиха за пълното транспониране преди крайния срок. Деветнадесет държави членки уведомиха за транспонирането през 2011 г., а пет други (Белгия, Литва, Нидерландия, Полша и Швеция) — през 2012 г. Комисията откри 20 процедури за нарушение за неуведомяване. Всички процедури бяха приключени, след като държавите членки уведомиха със закъснение за своите национални мерки за транспониране[14]. Само Исландия още не е уведомила за пълното транспониране.

От приемането на директивата службите на Комисията са провели 14 заседания на контактната група[15] с експерти от държавите членки. Целта на контактната група е да улесни установяването на възможни проблеми и изостанали въпроси на ранен етап и да даде възможност за открити и неформални дискусии. Тези срещи допринесоха значително за последователното прилагане на директивата на национално равнище. Под влияние на дискусиите в контактната група бяха проведени шест сравнителни проучвания[16] във връзка с:

Малолетните или непълнолетните лица в процедурите за връщане Наблюдението на принудителните връщания Реинтеграцията на подлежащите на връщане лица Положението на лицата, неподлежащи на извеждане Правилното транспониране на Директивата за връщането в законодателството на държавите членки Практическото въздействие на Директивата за връщането.

Въз основа на заключенията от проучването за транспонирането на Директивата за връщането в националното право Комисията проведе организирана работна програма за транспонирането на Директивата за връщането (2012—2013 г.), по време на която отправи запитвания до държавите членки относно всички изостанали въпроси във връзка с транспонирането на директивата от тяхна страна. По време на техническите двустранни заседания бяха обсъдени подробностите около установените пропуски и възможните решения. Тези заседания и дискусии се оказаха много полезни и повечето проблеми, свързани с транспонирането, бяха успешно решени. Изостаналите въпроси засягаха по-специално следните разпоредби:

· въздействието на забраните за влизане върху целия ЕС;

· определението за опасност от укриване;

· критериите за удължаване на периода на доброволно напускане;

· правилата, които трябва да бъдат спазвани при извеждане по въздух;

· наблюдението на принудителните връщания;

· критериите за налагане на задържане;

· условията на задържане.

Във връзка с тези изостанали въпроси седем държави членки вече измениха своето национално законодателство, за да удовлетворят исканията на Комисията. Тринадесет държави членки в момента работят по изменения, а шест държави членки официално се ангажираха да изменят своите национални законодателства в близко бъдеще под пряк контрол (докладване на всеки два месеца) от страна на Комисията.

Вече са налице осезаеми резултати от тази организирана програма, най-вече по отношение на задържането: 

– Шест държави членки от единадесетте, които не са транспонирали изцяло член 3, параграф 7 и член 15, параграф 1, измениха законодателството си и определиха по законов път обективни критерии, според които да се преценява дали има вероятност даден незаконен мигрант да се укрие. Това спомага за ограничаване на броя на задържаните мигранти.

– Шест държави членки от седемте, които не са транспонирали изцяло член 15, параграф 4 от директивата, измениха националните си законодателства или са в процес на тяхното изменяне, така че да бъде предвидено прекратяване на задържането при липса на разумна възможност за извеждане.

– Четири държави членки от шестте, които до този момент не са позволявали на неправителствени и международни организации да посещават центровете за задържане, измениха своите законодателства или са в процес на тяхното изменяне.

– Четири държави членки от шестте, които все още не са направили това, вече преразгледаха своите правила за достъп до безплатна юридическа консултация (член 13, параграф 4).

– Тринадесет държави членки от шестнадесетте, които не са транспонирали член 8, параграф 6, вече приеха законодателство за създаването на система за наблюдение на принудителното връщане или в момента са в процес на приемането му.

– Единадесет държави членки от четиринадесетте, които все още не са направили това, формализираха ангажимента или са в процес на формализирането му всяко извеждане по въздух да се извършва в съответствие с общите насоки относно мерките за сигурност при съвместни операции за извеждане по въздушен път в приложение към Решение 2004/573/ЕО.

В тези изостанали случаи, при които не беше възможно да се постигне споразумение с държавите членки и ангажираност от тяхна страна да променят законодателството си в съответствие с исканията на Комисията, вече са задействани няколко процедури по EU Pilot.

Що се отнася до практическото прилагане на Директивата за връщането в държавите членки, през 2012—2013 г. беше проведено проучване, което приключи през октомври 2013 г. Това проучване беше замислено като „метапроучване“ въз основа на различни видове налична информация и изследвания, както и на подадени данни от всички заинтересовани страни[17].

За да се получи по-пълна представа за ситуацията на място, Комисията разгледа също целенасочени проучвания и доклади, например от Агенцията за основните права, от органи на Съвета на Европа, от ВКБООН и от неправителствени организации („Амнести Интернешънъл“, „Хюман Райтс Уоч“, „Про Азил“ и други) за действителната ситуация в държавите членки. При събирането на информация значителна трудност се оказа това, че на равнище държави членки са били събирани системно малко количествени данни по въпросите, обхванати от проучването. Например данните за основни параметри като средната продължителност на задържането, основанията за задържане, броя на неуспешните връщания и употребата на забрани за влизане се оказаха налични само в ограничен брой държави членки. Освен това често пъти липсват общи определения и подходи при събирането на данни, което оказва въздействие върху съпоставимостта на подобни данни в целия ЕС.

Както беше изтъкнато по-горе, Комисията ще проследява системно всички пропуски, установени в настоящия доклад относно прилагането. Няколко процедури по EU Pilot вече са задействани по установени в настоящия доклад въпроси, други ще последват в близко бъдеще.

1. Задържане на подлежащи на връщане лица с цел извеждане

а) Основания за задържане и продължителност на задържането (член 15)

В член 15 от директивата се посочва, че граждани на трети страни, по отношение на които са образувани процедури за връщане, могат да бъдат задържани само „за възможно най-кратък срок“ и „единствено по време на процедурите по извеждане“, ако е налице опасност от укриване или ако избягват или възпрепятстват подготовката на връщането или процеса по извеждането. Задържането, което се постановява с решение на административните или съдебните власти, подлежи на преразглеждане „през разумни интервали“ и се прекратява „когато стане ясно, че вече не съществува разумна възможност за извеждане по правни или други съображения“. Държавите членки трябва да определят максимална продължителност на задържането, която в общия случай не може да надвишава шест месеца, а в изключителни случаи — общо 18 месеца. Съдът на ЕС в своята практика е изяснил редица аспекти на разпоредбите на директивата относно задържането. В решението си по дело C-357/09 (Kadzoev) Съдът на ЕС изрично потвърди защитните елементи на членовете на Директивата за връщането, отнасящи се до задържането, като изтъкна факта, че задържането престава да бъде оправдано и засегнатото лице трябва да бъде незабавно освободено, ако няма действителна възможност за извеждане в страна извън ЕС в разрешения максимален срок на задържане. Освен това Съдът на ЕС изясни, че съображенията за обществен ред и сигурност не могат да се използват като основание за задържане по силата на Директивата за връщането. С решението по дело C-534/11 (Arslan) е разгледана връзката между задържането, свързано с връщане, и задържането, свързано с убежище (по силата на Директива 2003/9/ЕО), и е пояснено, че съществуването на два различни режима не предполага задължение държавите членки да освобождават автоматично задържани лица, подлежащи на връщане, ако подадат заявление за убежище, при условие че държавите вземат бързо решение съгласно националното законодателство да продължат задържането в съответствие с достиженията на правото на ЕС в областта на убежището.

Оценката показа, че макар повечето държави членки като цяло да са изменили своето законодателство, за да гарантират, че е в съответствие с член 15, съществуват големи различия по отношение на практическото прилагане. Например наблюдават се значителни разлики в тълкуването на това какво представляват „разумни интервали“ на преразглеждане на задържането, на които то трябва да се прави. Преразглеждането в някои държави членки се извършва ежеседмично, докато в други — само в края на периода на задържане (тоест до шест месеца). Следователно в тази област е необходима по-голяма съгласуваност и няколко заинтересовани страни призоваха за допълнителни насоки относно тълкуването на „разумни интервали“.

От друга страна, по отношение на основанията за налагане на задържане на подлежащите на връщане лица практиката е по-уеднаквена и основната причина в повечето държави членки е опасността от укриване и/или възпрепятстване на връщането. Друга, често посочвана причина е необходимостта да бъдат изяснени документите и установяването на самоличността на въпросното лице в сътрудничество със страни извън ЕС. Понятието „опасност от укриване“ в член 3, параграф 7 от директивата е оказало въздействие върху определението на държавите членки и употребата на критерии, на които да се основават решенията за задържане, с което се допринася, макар и в различна степен, за по-голяма правна сигурност. В повечето държави членки „липсата на документи“, предоставяни от подлежащите на връщане лица, или „използването на фалшива самоличност“ са главните основания, въз основа на които се оценява опасността от укриване. Други често използвани критерии за оценяване на опасността от укриване са:

използването на фалшиви документи или унищожаването на документи; липсата на местожителство; изрично изразеното намерение за неподчинение; наличието на присъди за престъпление. 

Таблица 2: Критерии за оценка на „опасността от укриване“

Често използвани критерии за определяне на „опасността от укриване“ || Брой на държавите членки, прилагащи критериите

Липса на документи || 13

Неоказване на сътрудничество при установяване на самоличността || 11

Липса на местожителство || 7

Използване на фалшиви документи или унищожаване на съществуващи документи || 7

Многократно пропускане на явяване пред съответните органи || 7

Изрично изразено намерение за неподчинение || 6

Наличие на присъда за престъпление || 6

Неспазване на съществуваща забрана за влизане || 5

Нарушаване на решение за връщане || 5

Предишно поведение (напр. бягство) || 4

Липса на финансови средства || 4

Наличие на решение за връщане, издадено в друга държава членка || 4

Неспазване на задължение за доброволно напускане || 3

Източник: извлечение от MATRIX 2013 г.

Трябва да се отбележи, че се е наблюдавала и последователна тенденция към по-широко прилагане на алтернативи на задържането в подложените на оценка държави членки. Много държави членки вече предвиждат в националното си законодателство алтернативи на задържането. Проучванията показват, че алтернативите на задържането могат да имат немалко предимства пред самото задържане, а при определени условия могат също така да доведат до значително намаляване на разходите. На практика обаче няколко държави членки прилагат алтернативи на задържането само в редки случаи. Основните прилагани на практика алтернативи, изглежда, изискват „редовно явяване пред органите“ и „заповед за настаняване в помещения, определени от органите“. Сред най-често прилаганите алтернативи на задържането е и „задължението за предаване на паспорти и документи“.

Таблица 3: Правно и практическо прилагане на алтернативи на задържането

|| Ограничения за пребиваване || Редовно явяване пред органите || Задължение за предаване на документите || Депозиране на финансова гаранция || Електронно следене

|| Правно прилагане || Практическо прилагане || Правно прилагане || Практическо прилагане || Правно прилагане || Практическо прилагане || Правно прилагане || Практическо прилагане || Правно прилагане || Практическо прилагане

AT || да || да || да || да || не || не || да || да || не || не

BE[18] || не || не || не || не || не || не || не || не || не || не

BG || не || не || да || н.д. || да || н.д. || не || не || не || не

CY || не || не || не || не || не || не || не || не || не || не

CZ || не || не || да || да || не || не || да || не || не || не

DE || да || н.д. || да || да || да || да || не || не || не || не

DK || да || да || да || да || да || да || да || не || да || не

EE || да || да || да || да || да || да || не || не || не || не

EL || да || не || да || не || да || не || да || не || не || не

ES || да || н.д. || да || н.д. || да || да || не || не || не || не

FI || не || не || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || не || не

FR || да || н.д. || да || не || да || да || не || не || да || н.д.

HU || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || не || не || не || не

IT || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || не || не

LT || да || да || да || да || не || не || не || не || не || не

LU || да || не || да || не || не || не || не || не || не || не

LV || не || не || да || да || да || да || не || не || не || не

MT || не || не || да || да || не || не || да || да || не || не

NL || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || да || да || не || не

PL || да || не || да || не || не || не || не || не || не || не

PT || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д.

RO || да || н.д. || да || н.д. || не || не || не || не || не || не

SE || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || не || не || не || не

SI || да || да || да || да || да || не || да || не || не || не

SK || да || не || да || не || не || не || да || не || не || не

CH || да || не || да || да || да || не || да || не || не || не

IS || да || н.д. || да || да || да || н.д. || не || не || не || не

LI || да || да || не || не || да || да || не || не || не || не

NO || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || не || не || не || не

IE || да || н.д. || да || да || да || н.д. || да || не || не || не

UK || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д. || да || н.д.

н.д.: няма налични данни

Източник: извлечение от MATRIX 2013 г.

В повечето държави членки липсват структури за обществена подкрепа на незаконните мигранти, освободени след задържане поради отсъствие на разумна възможност за извеждане. Тъй като държавите членки нямат конкретното правно задължение да осигуряват материална издръжка на тази група хора, те се озовават в положение на „правна неопределеност“, оставени са да разчитат на частния или доброволческия сектор или евентуално са принудени да прибягват към неправомерна заетост, за да се издържат. Няколко държави членки в момента дават добър пример, като осигуряват месечна помощ на тези хора и им помагат да бъдат настанени.

Преди приемането на Директивата за връщането максималната продължителност на задържането варираше значително от една държава членка до друга и в поне девет от тях не съществуваше горна граница за това колко дълго подлежащите на връщане лица могат да бъдат задържани. Директивата за връщането допринесе за сближаване и като цяло за намаляване на максималните срокове на задържане в целия ЕС.

Таблица 4: Максимална продължителност на задържането преди и след транспонирането на Директивата за връщането

Източник: MATRIX 2013 г.

Докато в осем държави членки законовите срокове за задържане са се увеличили, в 12 държави членки те са намалели. Трябва да се отбележи, че действително прилаганата средна продължителност на задържането се оказва значително по-кратка от максимално предвидената.

Таблица 5: Действителна продължителност на задържането

Държави членки || Действителна продължителност на задържането (в дни) || Източник || Период

AT || 16,6* || Национални статистически данни || 2012 г.

BG || 64* || Проучване на НПО || 2011 г.

DE || Под 42*** || Национални статистически данни || 2011 г.

DK || 31* || Проучване на НПО || 2011 г.

EE || 85* || Национални статистически данни || 2011 г.

EL || Най-малко 180** || Международна организация || 2012 г.

FI || 5 – 6** || Национални обществени органи || –

FR || 13* || Национални обществени органи || –

IT || 31* || Обществени органи на град Болоня || –

LU || 16* || Национални обществени органи || –

NL || 120 – 180** || НПО и международна организация || –

RO || 50* || Национални статистически данни || 2012 г.

SE || Под 14** || Министерство на правосъдието || –

IS || 1** || Обществени органи и НПО || –

LI || 1 – 2** || Обществени органи и НПО || –

UK || 7** || Национални обществени органи || –

* Средна стойност въз основа на наличните данни. Източникът на данните е посочен в третата колона отляво.

** Най-често прилаганата продължителност на задържане според анкетираните заинтересовани страни.

*** Според официалната статистика 73 % от задържаните в Германия пребивават в места за задържане по-малко от 42 дни.

Източник: Matrix 2013 г.

б) Условия на задържане, включително на малолетни или непълнолетни лица и семейства (членове 16 и 17)

В Директивата се определят някои основни условия, които трябва да бъдат спазвани при задържането на подлежащи на връщане лица, като например това, че тяхното задържане трябва да се извършва в специализирани центрове (не затвори), или поне тези лица следва да бъдат отделяни от обикновените затворници. На задържаните подлежащи на връщане лица трябва да бъдат осигурени спешни медицински грижи и основно лечение на болести и трябва да им бъде разрешено да се свързват със законни представители, членове на семейството и консулски власти. На неправителствените организации и органи трябва да бъде разрешено да посещават подлежащите на връщане лица, като се спазват всички изисквания на държавите членки за предварително разрешение. Подлежащите на връщане лица трябва да бъдат подходящо информирани за своите права и задължения. По отношение на малолетните или непълнолетни лица (както непридружени, така и със семейства), които трябва да бъдат задържани единствено като „крайна мярка“ и за „най-краткия подходящ срок“, техните нужди трябва да бъдат специално взети под внимание („висшите интереси на детето са първостепенно съображение“) и тези лица трябва да имат възможността да участват в развлекателни дейности и (в зависимост от продължителността на престоя им) да получат достъп до образование.

В Директивата не се уреждат подробно такива въпроси като размера на помещенията, достъпа до санитарни съоръжения и открити пространства, храненето и др., докато трае задържането. В съображение 17 обаче се предвижда, че задържаните следва да се третират по „хуманен и достоен начин“, като се зачитат техните основни права и се спазва международното право. Когато държавите членки налагат задържане по силата на членове 15—17 от директивата, това следва да става при условия, които са в съответствие с член 4 от Хартата на ЕС, в който се забранява нечовешко или унизително отношение. Практическото отражение от това задължение върху държавите членки е изложено подробно в стандартите, установени от Комитета за предотвратяване на изтезанията на Съвета на Европа („стандарти на КПИ“[19]). Тези стандарти представляват общоприето описание на задълженията по отношение на задържането, които държавите членки следва да спазват при всяко задържане като абсолютен минимум, с оглед на това да се осигури спазване на задълженията по Европейската конвенция за правата на човека и на задълженията, произтичащи от Хартата на ЕС при прилагането на правото на ЕС. Комисията ще следи отблизо ситуацията и ще използва по-конкретно възможностите, предлагани от новия механизъм за оценка по Шенген, за да оцени използваните от държавите членки инструменти за задържане преди извеждане с цел да се гарантира, че всички държави членки изпълняват тези критерии. С оглед на предприемането на мерки по най-фрапиращите случаи на нечовешки условия на задържане Комисията започна през последните няколко месеца процедури по EU Pilot срещу няколко държави членки.

Законодателството на девет държави членки не е в пълно съответствие с член 16, параграф 1, съгласно който се изисква държавите строго да отделят задържаните лица от обикновените затворници. Две от тези държави членки поеха ангажимента да изменят своето законодателство. Срещу останалите засегнати държави членки вече са открити или ще трябва да бъдат открити процедури по EU Pilot. На практика само половината от държавите членки винаги осигуряват специализирани центрове за задържане. Другата половина все още понякога или често задържат незаконните мигранти в затвори. Във връзка с това през 2013 г. германски съдилища отправиха към Съда на ЕС три преюдициални запитвания. По дела C-473/13 (Bero) и C-514/13 (Bouzalmate) към Съда е отправено запитване дали от член 16, параграф 1 от директивата произтича задължението на държава членка да задържа подлежащи на връщане лица само в специализирани центрове за задържане, ако разполага със специализирани центрове за задържане само в някои от регионалните си подединици (но не и в други). Дело C-474/13 (Thi Ly Pham) се отнася до това дали националната административна практика за настаняване на лице, задържано с цел извеждането му, заедно с обикновени затворници, ако то изрази съгласие за това, е съвместима с член 16, параграф 1. Тези три случая са все още висящи в Съда на ЕС.

Всички държави членки са транспонирали правилно задължението по член 16, параграф 2 да се позволи на задържаните лица да се свързват със законни представители, членове на семейството и консулски власти. Събраните данни показват, че на практика в две държави членки тази възможност невинаги се предлага. Задължението по член 16, параграф 3 да се гарантира достъп до здравни услуги при спешни случаи също е транспонирано от всички държави членки. Съществуват обаче твърдения, че на практика в шест държави членки достъпът до това право понякога е нарушен. Комисията ще проследи всички установени пропуски.

Транспонирането в законодателството на самостоятелното право съгласно член 16, параграф 4 национални, международни и неправителствени организации и органи да имат пълен достъп до центровете за задържане продължава да бъде проблемно в седем държави членки. Три от тези държави членки вече са поели ангажимента да изменят своето законодателство. Практиката в други четири държави членки, изглежда, не е напълно съобразена с изискванията.

Законодателството във всички държави членки е в съответствие с разпоредбите в член 17 относно задържането на малолетни или непълнолетни лица и на семейства. На практика обаче беше съобщено за наличието на пропуски в две държави членки във връзка със самостоятелното настаняване на семействата, в три държави членки по отношение на достъпа до развлекателни дейности и в пет държави членки относно достъпа до образование. По отношение на практическото използване на разпоредбата в член 17 за задържане на малолетни или непълнолетни лица като крайна мярка констатациите от оценката показват, че седемнадесет държави членки задържат поне от време на време непридружени малолетни или непълнолетни, а деветнадесет държави членки задържат поне от време на време семейства с малолетни или непълнолетни лица. Тъй като определението за „крайна мярка“ в Директивата за връщането оставя възможност за тълкуване, някои заинтересовани страни предложиха държавите членки да бъдат насърчавани да включат в националното си законодателство презумпция срещу задържането на деца и да използват алтернативи на задържането на непридружени малолетни или непълнолетни лица и семейства с деца.

По отношение на оказването на съдействие на непридружени малолетни или непълнолетни лица (член 10) оценката сочи, че такова съдействие се оказва по много различни начини и от най-различни органи.

Таблица 6: Орган, отговарящ за предлагането на съдействие на непридружени малолетни или непълнолетни лица (НМНЛ)

Държава || НПО || Международна организация по миграция || Специализирана институция за незаконно пребиваващи НМНЛ || Държавен отдел || Общи младежки или социални служби || Местно управление || Общи бежански или имигрантски служби || Прокурор или съд || Полицейски или гранични служители || Без официално отговаряща институция

AT || || || || || P || || || || ||

BE || || || || P || || || || || ||

BG || || || || || P || || || || ||

CZ || || P || || || P || || || || ||

CY || || || || || P || || || || ||

DE || || || || || P || || || || ||

DK || P || P || || || || || P || || ||

EE || || || || || P || P || || || ||

EL || P || P || || || || || || P || ||

ES || || || || || || P || || || ||

FI || || || || || || || || || || P

FR || || || || || P || || || || ||

HU || || || P || || || || || || ||

IT || || P || || || || || || || ||

LT || || || || || || || P || || ||

LU || || P || || || || || || || ||

LV || || || || || || || || P || P ||

MT || || || || || || || P || || ||

NL || P || || || || P || || || || ||

PL || || P || || || || || || P || P ||

PT || P || || || || P || || || || ||

RO || P || || || || || || || || ||

SI || || || || || P || || || || ||

SK || || || || P || || || || || ||

SE || || || || || P || || || || ||

CH || || || || || || P || || || ||

IS || || || || P || P || || || || ||

LI || || || || P || || || || || ||

NO[20] || || P || P || P || || || || || ||

IE || || || || || P || || || || ||

UK || || || || || P || P || || || ||

Източник: MATRIX 2013 г.

Докато повечето държави членки на практика връщат малолетни или непълнолетни лица, само седем държави членки докладват, че са използвали възможността за връщане на малолетни или непълнолетни лица в приемни центрове или социални служби в страната им на произход.

Основните установени области на промени по отношение на задържането с оглед на прилагането на Директивата за връщането са следните:

Таблица 7: Основни области на промени при задържането с оглед на прилагането на Директивата за връщането

Промяна || Държава членка

По-кратка продължителност на задържането || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK, NO

По-голяма продължителност на задържането || EL, ES, FI, FR, IT, LU

Специални политики за малолетните или непълнолетни лица и семействата с малолетни или непълнолетни лица (и уязвимите лица) || AT, CZ, SI

По-добри условия в центровете за задържане || DK, LU, LV, RO

Специализирани центрове за задържане/ отделяне от затворниците || DE, DK, LU

Използване на алтернативи || BE, DE, LV, NL

Предоставяне на юридически консултации || AT, SK

Определен срок за съдебно преразглеждане/ решение на съда || CZ, SK

Възможност за обжалване || LV

Решение в писмена форма || DK

Източник: MATRIX 2013 г.

2. Доброволно напускане (член 7) и наблюдение на принудителното връщане (член 8, параграф 6)

Въвеждането на Директивата за връщането е повлияло положително върху националните законодателства и националните практики по отношение на доброволното напускане. С член 7 държавите членки се задължават да дадат подходящ срок за доброволно напускане от седем до тридесет дни. В някои държави членки преди това в националното законодателство не е бил предвиден срок за доброволно напускане или продължителността му не е била уточнена. Всички държави членки вече са въвели подобен срок. В по-голямата част от подложените на оценка държави членки срокът за доброволно напускане е предвиден автоматично. Само три държави членки са използвали възможността съгласно член 7, параграф 1 от директивата да дадат срок едва след подаването на заявление. През октомври 2013 г. нидерландски съд е отправил към Съда на ЕС преюдициално запитване (дело C-554/13), свързано с възможността, предвидена в член 7, параграф 4, да не се предоставя срок за доброволно напускане поради причини, отнасящи се до обществения ред.

Проучването показва също така, че Директивата за връщането е дала тласък за промени в сферата на наблюдението на принудителното връщане. Като пряк резултат от директивата голям брой държави членки, често с помощта на Европейския фонд за връщане, са създали органи за наблюдение. Седем държави членки не са спазили задължението да създадат система за наблюдение на принудителното връщане и Комисията вече е открила (или скоро ще открие) съответните процедури по EU Pilot. В държавите членки, в които е създаден орган за наблюдение, практиките са най-различни — наблюдението се извършва от гражданското общество (НПО в областта на правата на човека), омбудсмани или органи, свързани с национално министерство. Системите за наблюдение са предвидени или в законодателството, или чрез споразумение за сътрудничество. Оценката показва, че Директивата за връщането е оказала значително въздействие при създаването на органи за наблюдение на връщането и че нещата продължават да се развиват, като системите за наблюдение се утвърждават все повече. Тези органи за наблюдение ще изпълняват важна роля като интегриран контролен механизъм при обичайните национални практики на връщане.

Таблица 8: Органи за наблюдение на принудителните връщания

Държава || Наблюдаващ орган || Вид наблюдаващ орган

AT || √ || Омбудсман и НПО

BE || √ || Орган към белгийската полиция

BG || √[21] || Омбудсман и НПО

CY || √ || Омбудсман

CZ || √ || Орган към чешкия парламент

DE || Неформален || НПО

DK || √ || Омбудсман и НПО

EE || √ || НПО

EL || √ || Омбудсман

ES || √ || Омбудсман

FI || √ || Омбудсман

FR || Няма || –

HU || √ || Омбудсман

IT || Няма || –

LT || √ || НПО

LU || √ || НПО

LV || √ || Омбудсман

MT || √ || Орган към Министерството на вътрешните работи и националната сигурност

NL || √ || Орган към Министерството на сигурността и правосъдието

PL || √ || Омбудсман и НПО

PT || √ || Орган към Министерството на вътрешните работи

RO || √ || НПО

SE || Няма || Съдилищата, парламентарният омбудсман и канцлерът по правосъдието изпълняват частично функциите на наблюдаващ орган

SI || Няма[22] || –

SK || √ || Омбудсман и НПО

CH || √ || Орган към Федералния департамент за правосъдието и полицията

IS || Няма || –

LI || Няма || –

NO || √ || Омбудсман

IE || Няма || –

UK || √ || Органи към Министерството на правосъдието

Източник: MATRIX 2013 г.

3. Гаранции (членове 12 и 14) и средства за защита (член 13)

При оценяването беше установено, че мнозинството от оценяваните държави членки използват възможността да приложат дерогациите от обхвата на директивата съгласно член 2, параграф 2[23]. При оценяването беше установено също, че задълженията за закрила по член 4, параграф 4 в повечето случаи се прилагат и че е налице сходно равнище на защита на гражданите на трети страни, които са обхванати от директивата, и случаите, възникнали при прекосяване на границата, които държавите членки са изключили от приложното ѝ поле.

В оценката беше установено, че процедурните гаранции, свързани с правата на незаконните мигранти по време на процеса на връщане, са въведени масово в националното законодателство на държавите членки. Констатациите от проучването са, че гаранциите по член 12, параграф 1 от директивата относно фòрмата на решението за връщане (в писмен вид, излагащо фактическите и правните мотиви и информация относно наличните правни средства за защита) също обикновено се прилагат на практика. Сред заинтересованите страни обаче беше изразена известна загриженост относно формулирането на основанията за решението (недостатъчно подробности и мотиви). В почти половината от държавите членки, прилагащи директивата, заинтересованите страни обърнаха внимание на писмения превод (на основните елементи на решението за връщане) и в по-малка степен на устния превод като на области с възможности за подобрение.

При оценяването не бяха установени по-сериозни тенденции, нито бяха измерени промените във времето по отношение на гаранциите при отложено връщане. (Член 14 от директивата обхваща целостта на семейството, медицинските грижи, достъпа до образование, потребностите на уязвимите лица, а също и правото да се получи потвърждение в писмен вид в случаите на отложено връщане.) Основните гаранции, изглежда, се дават най-вече чрез прилагането на международните конвенции и законодателството в областта на всеобщия достъп (по-конкретно спешни медицински грижи и образование).

Що се отнася до задължението на държавите членки да предоставят на подлежащите на връщане лица ефективна правна защита в съответствие с член 13, в оценката се заключава, че макар в националното законодателство на всички държави членки да съществува правна разпоредба за обжалване, на практика се намесват редица фактори, които могат да накърнят правото на действителна правна защита. На първо място, въпреки правилното транспониране на директивата в националните законодателства, информацията относно наличните правни средства за защита на практика невинаги и не във всички държави членки се подава в достатъчна степен на гражданите на трети страни на език, който подлежащото на връщане лице разбира (въпроси, свързани с превод и обяснение/правна помощ). На второ място, във връзка с предходното, възможността за ефективно обжалване може да бъде ограничена поради неефективно предоставяне на правна помощ в случаите, когато държавите членки използват масово разпоредбата на член 13, параграф 4 от директивата, за да приложат към безплатната правна помощ условията, посочени в член 15, параграфи — 6 от Директива 2005/85/ЕО. При оценяването беше установено, че в резултат на това в няколко държави членки решенията за връщане на практика не се обжалват често или пък в по-малка степен от очакваното. Комисията ще проследи отблизо този въпрос.

Директивата дава възможност на държавите членки да решат дали дадена жалба е с автоматично суспензивно действие или органът по жалби може да предоставя такова действие поотделно за всеки конкретен случай. В оценката беше установено, че съгласно националното законодателство на практика обжалването автоматично спира временно изпълнението на решението за връщане и/или извеждане само в девет държави членки. В повечето държави членки имигрантите трябва да подадат молба за временно суспендиращо действие, което може да бъде отхвърлено (или предоставено) от съдията при определени обстоятелства.

Таблица 9: Суспензивно действие на обжалването

Временно суспензивно действие на изпълнението на решение за връщане при подадена жалба ||

Да: автоматично || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI, UK

Понякога: с решение на компетентен съдебен или административен орган || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO, IE

Източник: MATRIX 2013 г.

В тази връзка е важно да се подчертае, че в решението си по дело C-383/13 PPU (G. и R.)[24] Съдът на ЕС потвърди, че при вземането на решения в съответствие с Директивата за връщането правата на ответника, посочени в член 41, параграф 2 от Хартата на ЕС (правото на изслушване и правото на достъп до документите), трябва да бъдат спазени, въпреки че не са изрично предвидени в текста ѝ.

4. Инкриминиране на незаконното влизане и незаконния престой

Констатациите от оценяването, както и неотдавнашно проучване, проведено от Агенцията за основните права, показват, че в повечето държави членки е налице законодателство, инкриминиращо под различни форми „незаконното влизане и/или незаконния престой“. Нито Директивата за връщането, нито друг правен инструмент на ЕС възпрепятстват държавите членки да определят незаконното влизане и/или незаконния престой като престъпление по смисъла на националното им наказателно право. Няколко решения на Съда на ЕС обаче ограничиха възможността на държавите членки вследствие на това да задържат в затвор подлежащите на връщане лица. По-конкретно, по дело C-61/11 (El Dridi) Съдът на ЕС постанови, че Директивата за връщането не допуска национални разпоредби, инкриминиращи незаконния престой, доколкото подобни разпоредби възпрепятстват ефективността на Директивата за връщането. В това отношение Съдът на ЕС постанови, че налагането на наказание лишаване от свобода на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна, който не е извършил никакви други престъпления, освен че не е изпълнил заповед да напусне територията на държавата, е в нарушение на директивата. Решението на Съда по сходно дело (C-329/11 Achoughbabian) потвърди констатациите във връзка с решението по делото El Dridi и постанови, че националното законодателство, което предвижда за обичайния нередовен престой наказание лишаване от свобода, е несъвместимо с Директивата за връщането. Решението по дело C-430/11 (Sagor) потвърди, че наказанието глоба, което може да бъде заменено с наказание експулсиране, може да се прилага, при условие че процедурата по експулсиране съблюдава всички приложими процедурни гаранции от Директивата за връщането и че наказанието домашен арест може да бъде приложено само дотолкова, доколкото са налице гаранции, че неговото прилагане не отлага връщането.

Горепосочените решения доведоха до множество промени в националните законодателства на подложените на оценка държави членки и няколко от тях неотдавна измениха своите законодателства вследствие на въпросната съдебна практика. Комисията следи отблизо ситуацията и вече задейства процедури по EU Pilot срещу някои държави членки.

Таблица 10: Инкриминиране на незаконното влизане

Източник: Агенция за основните права, 2014 г.

Таблица 11: Инкриминиране на незаконния престой

Източник: Агенция за основните права, 2014 г.

5. Задействане на процедури за връщане (член 6) и забрани за влизане (член 11)

По отношение на член 6 от Директивата за връщането степента на съгласуваност между държавите членки във връзка с определението за незаконен престой е висока. В националните законодателства на повечето държави членки са предвидени подробно изброени обстоятелства, при които престоят на гражданин на трета страна може да се счита за незаконен. Петте основни категории са: виза с изтекъл срок; разрешение за пребиваване с изтекъл срок; отнемане на разрешението за пребиваване; отмяна на статута на бежанец; неправомерно влизане. Повечето държави членки прилагат по отношение на лицето със задействана процедура по-благоприятни разпоредби по отношение на лицата със задействана процедура за получаване или подновяване на разрешение или виза. По-голямата част от държавите членки са въвели едноетапна процедура, при която решението за връщане и решението за извеждане се издават с един-единствен (административен) акт; само девет държави членки (IT, LT, LV, MT, PL, SE, IS, IE, UK) са определили процедура, състояща се от два етапа. Директивата е довела също така до по-всеобхватна хармонизация в целия ЕС при издаването на разрешения за пребиваване или друго разрешение, което дава право на престой поради хуманни, хуманитарни или други причини на граждани на трети страни, пребиваващи незаконно на територия на държава членка — всички държави членки предвиждат тази възможност в нормативната си уредба. Задължението за задействане на процедура за връщане не е внесло съществени промени в практиката на задържане на граждани на трети страни и в броя на задържанията. В директивата не се определя дали дадена държава членка трябва да издирва граждани на трети страни с нередовен статут чрез общи действия от страна на редовната полиция или по конкретни поводи. Това зависи от вътрешни фактори и съображения. Тъй като директивата не определя изрично понятието „задържане“ и не дава насоки относно провеждането на тези процедури, държавите членки са оставили съществуващите институционални уредби почти без изменения. В държавите членки съществуват два основни вида практики на задържане: първо, задържане на базата на рутинни полицейски проверки или целенасочени операции на места, за които има основателно подозрение, че там се намират мигранти без документи; второ, задържане, предприето по искане на имиграционните власти спрямо лица, които не са изпълнили заповед за напускане на територията на държавата или не се подчиняват на решение за доброволно напускане.

Директивата за връщането изисква от държавите членки да издават забрана за влизане с решение за връщане, ако не е предоставен срок за доброволно напускане[25] или ако задължението за връщане не е било изпълнено. В други случаи издаването на забрана за влизане не е задължително. Що се отнася до определянето на продължителността на забраната за влизане, трябва да се вземат предвид всички съответни обстоятелства, а максималният срок от пет години може да бъде надхвърлен само ако лицето представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност. Оценката показа, че като цяло Директивата за връщането е допринесла за сближаване между държавите членки по отношение на петгодишния (максимално допустим) срок на забраните за влизане, свързани с връщане, както е предвидено в член 11, параграф 2 от директивата. Повечето държави членки определят също максимална продължителност на забраните за влизане в случаите, в които подлежащото на връщане лице се възприема като заплаха за националната сигурност и при които в съответствие с директивата срокът може по изключение да надхвърли пет години. В осем държави членки продължителността на забраните за влизане е била намалена вследствие на прилагането на директивата. Проучването обаче показа също така, че броят на забраните за влизане, издадени на подлежащи на връщане лица, се е увеличил в шест държави членки. На практика всички държави членки предоставят възможност на незаконните мигранти да поискат отмяна или временно спиране на действието на забраната за влизане при извънредни хуманитарни ситуации. Всяко решение за забрана за влизане се въвежда в Шенгенската информационна система, което възпрепятства повторното влизане на мигрантите в Шенгенското пространство. В решението си по дело C-297/12 (Filev/Osmani) Съдът на ЕС потвърди, че максималните срокове за забраните за влизане, предвидени в директивата, важат и за „старите забрани за влизане“, които са били издадени преди влизането в сила на директивата.

Таблица 12: Забрани за влизане

Основания за прилагане на забрани за влизане || Държави членки, използващи тези основания

Забрана за влизане се налага автоматично спрямо всички случаи, при които е налице решение за връщане || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE, UK

Забрана за влизане не се налага във всички случаи, но се издава (най-малкото) автоматично: а) ако не е бил предоставен срок за доброволно напускане; б) ако задължението за връщане не е било изпълнено. || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH, NO

Забрани за влизане се издават за всеки отделен случай (различни основания) || FR, SI, LI

Промени, дължащи се на Директивата за връщането || Държава членка

Намаляване на продължителността на забраните за влизане || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH, NO

Увеличаване на броя на издадените забрани за влизане || AT, BE, DK, FI, NL, CH

Специална уредба за забраните за влизане/ стандартизиране в цялата страна || LT, MT, SI

Възможност за отмяна || ES, PL

Забрана за влизане в писмена форма || LU, PL

Намаляване на броя на издадените забрани за влизане || SK

Източник: MATRIX 2013 г.

6. Съдебна практика на Съда на ЕС, свързана с Директивата за връщането

През последните пет години националните съдилища са отправили към Съда на ЕС няколко преюдициални запитвания, свързани с тълкуването на Директивата за връщането:

Относно задържането:

В решението си по дело C-357/09 (Kadzoev) от 30 ноември 2009 г. Съдът на ЕС изрично потвърди елементите за закрила в разпоредбите на Директивата за връщането, отнасящи се до задържането, и особено задължението засегнатото лице да бъде незабавно освободено, ако предвидените в директивата основания отпаднат.

През лятото на 2013 г. германските съдилища отправиха три преюдициални запитвания: по дела C-473/13 (Bero) и C-514/13 (Bouzalmate) (висящи) към Съда беше отправено запитване дали съгласно член 16, параграф 1 от директивата произтича задължението на държава членка да задържа подлежащи на връщане лица само в специализирани центрове за задържане, ако разполага със специализирани центрове за задържане само в някои от регионалните си подединици (но не и в други). Дело C-474/13 (Thi Ly Pham) (висящо) се отнася до това доколко националната административна практика за настаняване на лице, задържано с цел извеждането му, заедно с обикновени затворници, ако то изрази съгласие за това, е съвместима с член 16, параграф 1 от директивата.

Относно инкриминирането на незаконния престой:

На 28 април 2011 г. Съдът на ЕС излезе с решение по дело C-61/11 (El Dridi). В това важно решение Съдът на ЕС постанови, че Директивата за връщането не допуска национални разпоредби, налагащи наказание лишаване от свобода на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна, който не изпълнява заповед за напускане на територията на държавата, тъй като подобно наказание може да постави под въпрос постигането на целта за въвеждане на ефективна политика за извеждане и репатриране в съответствие с основните права. През декември 2011 г. беше произнесено решение по сходно дело (C-329/11 Achoughbabian), отнасящо се до ситуацията във Франция. Решението потвърди констатациите във връзка с решението по делото El Dridi и постанови, че националното законодателство, което предвижда за незаконния престой наказание лишаване от свобода, е несъвместимо с Директивата за връщането. През декември 2012 г. беше произнесено решението по дело C-430/11 (Sagor) (свързано със съвместимостта на разпоредбите на италианското национално законодателство, с които за незаконен престой се налагат наказателни санкции домашен арест и незабавно експулсиране). С решението се доуточнява практиката на Съда на ЕС по този въпрос. В определението си от 21.3.2013 г. по дело C-522/11 (Mbaye) Съдът на ЕС се позова на горепосочената съдебна практика и потвърди своите заключения. Дело C-189/13 (Da Silva) (висящо) е продължение на делото Achoughbabian и се отнася до съвместимостта на Директивата за връщането с национална правна уредба, която предвижда за незаконното влизане наказание лишаване от свобода.

Относно връзката между Директивата за връщането и достиженията на правото на ЕС в областта на убежището:

Решението по дело C-534/11 (Arslan) от май 2013 г. засяга отношението между задържането, свързано с връщане (по силата на Директива 2008/115/ЕО), и задържането, свързано с убежище (по силата на Директива 2003/9/ЕО), в ситуация, при която гражданин на трета страна е задържан по силата на Директивата за връщането и подава заявление за убежище с цел да бъде отложено връщането. Решението потвърждава, че задържането, свързано с убежище, и задържането, свързано с връщане, са в обхвата на два различни правни режима със съответните правни гаранции, които са приспособени към конкретното положение съответно на лицата, търсещи убежище, и на тези, подлежащи на връщане. Съдът изясни, че съществуването на тези два различни режима не предполага задължението за държава членка автоматично да освобождава задържаните подлежащи на връщане лица, щом подадат молба за предоставяне на убежище. Решението изрично потвърждава, че задържането може да бъде продължено, при условие че държавите членки приемат незабавно решение съгласно националното законодателство да продължат задържането в съответствие с достиженията на правото на ЕС в сферата на убежището.

Относно забраните за влизане:

Решението от 19.9.2013 г. по дело C-297/12 (Filev/Osmani) се отнася до валидността на „стари“ забрани за влизане, издадени преди влизането в сила на Директивата за връщането, както и до разпоредбите относно продължителността на забраните за влизане. В това решение Съдът на ЕС:

– потвърди, че член 11, параграф 2 не допуска национална разпоредба, според която продължителността на забраната за влизане може да бъде ограничена само ако е подадена молба за такова ограничение.

– поясни, че забрана за влизане, която е била постановена повече от пет години преди датата на влизането в сила на националната правна уредба, транспонираща посочената директива, не може да окаже допълнителни последствия освен ако лицето не представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност.

– не допуска държавите членки да изключват съгласно член 2, параграф 2, буква б) от посочената директива лица, които към датата, на която тази директива е трябвало да бъде транспонирана, и датата, на която тя в действителност е транспонирана, са се възползвали от по-благоприятно пряко действие на директивата.

Относно доброволното напускане:

През октомври 2013 г. беше отправено преюдициално запитване от Raad van State – Нидерландия по дело C-554/13 (Zh. и О.) (висящо), свързано с тълкуването на понятието „опасност за обществения ред“ като основание за непредоставяне на срок за доброволно напускане в контекста на член 7.

Относно правото на изслушване (член 41 от Хартата на ЕС) в контекста на Директивата за връщането:

– През пролетта на 2013 г. бяха отправени две преюдициални запитвания от френски съдии по този въпрос. По дела C-166/13 (Mukarubega) и C-249/13 (Boudjilida) (висящи) към Съда беше отправено запитване дали правото на изслушване преди вземането на решение в съответствие с член 41, параграф 2 от Хартата се прилага по отношение на процедурите за връщане (Mukarubega), както и за определяне на точното съдържание на това право (Boudjilida). 

В решението си от 10.9.2013 г. по дело C-383/13 PPU (G и R) Съдът потвърди, че правото на защита трябва да бъде спазвано при приемането на решение за продължаване на задържането. Той изясни, че не всяка нередност при съблюдаването на правото на защита води до отмяна на решението. Такава отмяна ще бъде предприета единствено ако националният съд реши, че въпросното нарушение е можело да доведе до различен резултат.

Част V — Заключения

Настоящото съобщение показва, че установяването на достижения на правото на ЕС в областта на връщането през последното десетилетие е довело до значителни законодателни и практически промени във всички държави членки. Директивата за връщането е оказала положително влияние върху националното законодателство и практика относно доброволното напускане и се е превърнала в двигател за промяна при наблюдението на принудителното връщане. Директивата е спомогнала за сближаване и като цяло за намаляване на максималните срокове на задържане в целия ЕС. Освен това е налице последователна тенденция към по-широко прилагане на алтернативи на задържането във всички държави членки. С директивата беше ограничена и възможността държавите членки да инкриминират обичайния незаконен престой, а процедурните гаранции в нея спомогнаха за по-голяма правна сигурност.

Загрижеността, която изразиха някои държави членки в момента на приемането ѝ, че защитните разпоредби в нея ще се отразят на ефикасността на процедурите за връщане, не се оправда: опитът потвърждава, че предвидените в Директивата за връщането процедури дават възможност за решителни действия. Основните причини за невръщане са свързани с проблеми от практическо естество при установяването на самоличността на подлежащите на връщане лица и при получаването на необходимите документи от органите на страни извън ЕС.   

Постепенно бяха развити обща ангажираност и подкрепа за ключовите стратегически цели на тази нова политика на ЕС. Като цяло всички държави членки приемат днес следните цели на политиката:

зачитане на основните права, справедливи и ефикасни процедури, намаляване на случаите, при които мигрантите нямат ясен правен статут, отдаване на предпочитание на доброволното напускане, насърчаване на реинтеграцията и благоприятстването на алтернативи на задържането.

Това стана ясно по време на неотдавнашни диалози относно политиката с държавите членки, проведени през 2013 г. Тези положителни промени бяха потвърдени и в осмия доклад на Комисията по международно право на ООН относно експулсирането на чужденци, в който специалният докладчик на ООН призна, че Директивата на ЕС за връщането „съдържа изключително прогресивни разпоредби по тези въпроси, които са много по-развити от нормите в други райони на света“.  

Въпреки тези положителни развития и факта, че държавите членки като цяло гарантираха, че са транспонирали Директивата за връщането в националните си законодателства, все още има възможности за подобрение във връзка с практическото прилагане на директивата и на политиките за връщането изобщо, като се гарантират спазването на стандартите за основните права (напр. условия на задържане, ефективни средства за правна защита) и ефективността (напр. по-бързи процедури и по-висок процент на случаите на доброволно връщане).

Изложените в настоящото съобщение действия са насочени към това да се гарантира правилното и ефективно прилагане на съществуващите разпоредби, насърчаването на съвместими с основните права практики и сътрудничеството между държавите членки и с държави извън ЕС. Тези действия ще осигурят по-доброто изпълнение и практическо прилагане на политиките за връщането, като постиженията на политиката на ЕС за връщането се консолидират и доразвият през следващите години при пълно зачитане на неотменимите права и достойнството на всяко лице независимо от вида на неговия статут на мигрант.

[1] „Гражданин на трета страна“ означава всяко лице, което не е гражданин на ЕС и което не се ползва от правото на свободно движение съгласно законодателството на Съюза.

[2] Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 г. относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, ОВ L 348, 24.12.2008 г., стр. 98.

[3] Съобщение относно глобалния подход към миграцията и мобилността, COM(2011) 743.

[4] За повече подробности по този въпрос вж. Съобщение относно оценка на споразуменията за обратно приемане на ЕС, COM(2011) 76 окончателен от 23.2.2011 г.

[5] Данни на Евростат: Статистическите данни обаче могат да създадат невярна представа, тъй като в момента не е задължително държавите членки да събират данни за доброволното връщане, а такива не се отчитат и на доброволни начала. Тези пропуски в статистиката могат да бъдат запълнени едва когато бъде въведена системна регистрация на случаите на доброволно напускане. Системата на ЕС за влизане/излизане, по която в момента се водят преговори, има потенциала да улесни значително събирането на подобни данни.

[6] Терминът „държави членки“, използван в контекста на Директивата за връщането, се отнася до 30 държави: 28-те държави — членки на ЕС, без Обединеното кралство и Ирландия, плюс Швейцария, Норвегия, Исландия и Лихтенщайн. Обяснение: Директивата за връщането е хибриден инструмент и, от една страна, е част от достиженията на правото от Шенген. Поради тази причина тя се прилага и спрямо Швейцария, Норвегия, Исландия и Лихтенщайн. Съгласно Протокол 19 Обединеното кралство и Ирландия не са обвързани от тази част на достиженията на правото от Шенген. От друга страна, Директивата за връщането представлява развитие на достиженията на правото и попада в обхвата на част трета, дял V от Договора, към която Обединеното кралство и Ирландия могат да решат да се присъединят в съответствие с Протокол 21. Тези държави членки обаче не са извършили такова присъединяване. 

[7] В член 31, параграф 2 от Регламента за ВИС се предвижда дерогация от общия принцип, че данните, обработени във ВИС, не трябва да се предават или предоставят на трета държава или международна организация: някои видове данни могат, при необходимост, да се предават или предоставят на трета държава в индивидуални случаи с цел доказване на самоличността на граждани на трети страни, включително с цел връщане, и само ако са изпълнени определени условия, гарантиращи, че са спазени изискванията на ЕС за защита на данните.

[8] Достъпно на уебсайта на ЕММ в раздел „Ad-hoc проучвания“: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm

[9] Подробна оценка на първите години опит с Фонда за връщане е направена в доклада на Комисията от пролетта на 2014 г. относно постигнатите резултати и количествените и качествените аспекти на изпълнението на Европейския фонд за връщане за периода 2008—2010 г.

[10] Публикувано на адрес: http://frontex.europa.eu/publications (FRAN).

[11] От 2010 г. годишният доклад на Комисията за имиграцията и предоставянето на убежище предлага редовно сведения за координираните от FRONTEX съвместни операции по връщане.

[12] През периода 2007—2013 г. са били обучени 225 съпровождащи водачи.

[13] Вж.: http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html.

[14] Връзки към националните мерки за транспониране са достъпни в раздела „Национални изпълнителни мерки“ на EUR-Lex:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:BG:NOT

[15] Сборните протоколи от заседанията на контактната група (под формата на документ с въпроси и отговори) са достъпни през регистъра на експертните групи на Комисията.

[16] Повечето от тези проучвания са общодостъпни в електронната библиотека на уебсайта на ГД „Вътрешни работи“ на адрес: ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies.

[17] Заинтересованите страни, до които изпълнителите трябваше да направят допитване, са:

1. съдебните органи/съдиите, отговарящи за наблюдението/разглеждането на жалби относно политиката за връщането (чрез национални и международни сдружения на съдии);

2. адвокатите и институциите, предоставящи правна помощ на подлежащите на връщане лица (чрез национални и международни сдружения на адвокати);

3. наблюдаващите връщането органи (органи, създадени по силата на член 8, параграф 6 от Директивата за връщането);

4. заинтересованите страни, подпомагащи мигрантите или защитаващи техните интереси (НПО, органи със застъпническа функция);

5. заинтересованите страни, коментиращи/проучващи политиката за връщането (неправителствени организации, академични среди и др.);

6. международните организации, ангажирани с въпросите в сферата на връщането (Върховният комисариат за бежанците на ООН, Международната организация по миграция, Червеният кръст и др.).

[18] Белгия не използва нито една от изброените алтернативи на задържането, но от 2008 г. насам предлага специално настаняване и консултации за семейства, което беше изтъкнато като добра практика в неотдавнашна публикация на НПО.

[19] Документ CPT/Inf/E (2002) 1 – изм. 2013 г., достъпен на адрес: http://www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm

[20] Оценка на Европейската комисия (2013 г.) за прилагането на Директива 2008/115/ЕО от страна на Норвегия. Версия 3.0 — 20. 6.2013 г. Непубликуван член 10, параграф 1.

[21] Само предложен (данни от 2012 г. чрез Агенцията за основните права).

[22] В момента в правителството се обсъжда двойна система за наблюдение, която предвижда наблюдение от страна на омбудсмана заедно с НПО.

[23] Съгласно член 2, параграф 2, буква а) на държавите членки се разрешава да не прилагат директивата към някои ситуации, възникнали при прекосяване на границата (лица, на които на границата им е отказано влизане, и лица, задържани във връзка с незаконно прекосяване на границата). В този случай все пак се прилага набор от основни минимални гаранции, посочени в член 4, параграф 4. Съгласно член 2, параграф 2, буква б) на държавите членки се разрешава да не прилагат директивата в някои наказателноправни ситуации към лица, подлежащи на връщане като наказание за престъпление, или лица, по отношение на които са образувани процедури за екстрадиция.

[24] Други две висящи преюдициални запитвания – C-166/13 (Mukarubega) и C-249/13 (Boudjilida), се отнасят до сходни въпроси.

[25] Това може да се случи, ако съществува риск от укриване, ако подадена молба за законен престой е била отхвърлена като явно неоснователна или измамническа или ако заинтересованото лице представлява опасност за обществения ред, обществената или националната сигурност.