РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

относно пакетните туристически пътувания и комбинираните пътнически услуги с помощта на посредник, за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 и Директива 2011/83/ЕС и за отмяна на Директива 90/314/ЕИО на Съвета

1.           ВЪВЕДЕНИЕ

1.1.        Контекст на политиката

Пазарът на пътническите услуги има централна роля в днешната европейска икономика.

Основна задача на Европейския съюз е да създаде правна уредба, която да предоставя достатъчна защита на потребителите, така че те да могат уверено да купуват услуги за ваканциите си навсякъде в Съюза. Същевременно трябва да бъдат осигурени равнопоставени условия за туристическия бизнес, така че да се увеличи конкуренцията на пазара.

Приемането на Директивата относно пакетните туристически пътувания през 1990 г. допринесе значително за развитието на единен пазар за значима част от пътническите услуги и за установяването на важни права за европейските пътници. Въпреки това с развитието на Интернет и увеличаването на популярността на новите начини, по които потребителите закупуват почивките си, приложимостта на директивата за всички тези нови пътнически продукти вече не е гарантирана.

Както бизнесът, така и организациите на потребителите многократно са заявявали нуждата от модернизиране на Директивата относно пакетните туристически пътувания. Преразглеждането на Директивата относно пакетните туристически пътувания е също така изрично предвидено в Европейската програма за потребителите и е посочено в приложение II към Акта за единния пазар II.

1.2.        Определения

· Независими пътнически услуги — пътническа услуга, като например полет, настаняване или отдаване под наем на автомобили, закупена като отделен продукт, т.е. закупена отделно, без да се предлага в комбинация с други туристически услуги, дори ако пътникът използва няколко туристически услуги за същото пътуване или ваканция.

· Предварително договорен туристически пакет — комбинация от туристически услуги, групирани предварително от организатор, състояща се от най-малко две от следните услуги: 1) превоз на пътници, 2) настаняване и 3) други туристически услуги, които не са спомагателни спрямо пътническия транспорт или настаняването и представляват значителна част от пакета (напр. отдаване на автомобили под наем).

· Комбинирани пътнически услуги[1] — комбинации от пътнически услуги, при които най-малко две от гореспоменатите услуги, като например полети, настаняване в хотел или отдаване на автомобили под наем, се купуват за единично пътуване или ваканция от един и същ доставчик или от доставчици, които извършват резервациите чрез посредник, и при които купувачът може да комбинира съответните пътнически услуги според собствените си предпочитания („по мярка“). Обратно на предварително договорените туристически пакети комбинираните пътнически услуги са динамични по своето естество и могат да се обособят в две основни подкатегории:

– пакети „от един търговец“: потребителите могат да подбират според предпочитанията си елементите на пътуването или ваканцията на един уебсайт или в офиса на туристически агент, като по време на резервацията имат свободата да избират отделните компоненти на пътуването. Тези пътнически услуги се комбинират от един търговец (включително по искане на пътуващия) и се предлагат или продават по типичен за пакетите начин, например:

– като се предлагат, продават или таксуват на пакетна цена,

– като се продават в рамките на един и същ процес на резервация,

– като се включват в един договор или

– като се рекламират или продават под названието „туристически пакет“ или под сходно название;

– пътнически услуги „от няколко търговци“:

· пакети „от няколко търговци“: разликата между пакетите „от няколко търговци“ и пакетите „от един търговец“ е, че пакетите „от няколко търговци“ се комбинират от множество търговци и пътническата услуга има поне една от характеристиките, типични за пакетите, посочени по-горе като „пакети от един търговец“, включително когато името или данните на пътуващия, необходими за завършване на резервацията, се прехвърлят между търговците най-късно при потвърждаване на резервацията за първата услуга;

· комбинираните пътнически услуги с помощта на посредник „от няколко търговци“ са комбинации от пътнически услуги, при които един търговец целенасочено съдейства за закупуването на пътнически услуги от друг търговец в рамките на едно посещение на пункт за продажби или чрез свързани процеси за онлайн резервации. В такива случаи клиентите сключват отделни договори със съответните доставчици на услуги, без да са налични типичните за пакетите (вж. по-горе) елементи.

1.3.        Консултации и експертни становища

Комисията проведе две обществени консултации (през 2008 и 2009 г.), както и редица работни срещи със заинтересованите страни (през 2009, 2010 и 2012 г.). Чрез ръководната група за оценка на въздействието, която проведе първото си заседание през юни 2009 г. и досега се е събирала три пъти, ГД „Правосъдие“ поддържаше връзка със съответните служби.

1.4.        Специфични характеристики на пакетните туристически пътувания и действаща правна уредба

Въпреки че някои хоризонтални правила за защита на потребителите се прилагат за договорите за пакетни туристически пътувания, те не уреждат техните специфични аспекти като задълженията за предоставяне на информация за маршрута на пътуването, определянето на отговорността в случай на проблеми при изпълнението на туристическия пакет и задължителните изисквания за защита при несъстоятелност. С регламентите за правата на пътниците се установяват специални права за пътуващите по отношение на транспортните услуги, но не и по отношение на комбинациите от различни туристически услуги.

2.           ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПРОБЛЕМА

Директивата за пакетните туристически пътувания функционираше добре през годините на изграждане на този пазар. При все това с нарастването на тенденцията за закупуване на пътувания онлайн нейното приложно поле вече не е ясно приложимо и актуално. В резултат на това предприятията на вътрешния пазар вече не се конкурират на равни начала и срещат трудности пред разширяването на дейността си зад граница. Неактуалното приложно поле е източник на значителни вреди за потребителите, които често закупуват незащитени пътувания с впечатлението, че са защитени. Други остарели и неясни разпоредби на сегашната директива пораждат ненужни разходи за предприятията и потребителите.

2.1.        Контекст на определянето на проблема — промени на пазара на пътническите услуги

През 2011 г. 73 % от домакинствата в ЕС са имали достъп до Интернет. Почти две трети от гражданите на ЕС използват Интернет най-малко веднъж седмично. Повече от половината от ползвателите на Интернет са „редовни ползватели“, които сърфират в Интернет всеки ден или почти всеки ден. Пътническите услуги са най-популярната категория продукти, купувани онлайн.

Интернет промени начина, по който потребителите организират ваканциите си. Делът на комбинираните пътнически услуги се увеличава: данните показват, че 23 % от гражданите на ЕС са закупили такива услуги, като този процент е значително по-голям в Ирландия (46 %), Швеция (44 %), Италия (36 %) и Словения (42 %).

2.2.        Основни проблеми, пред които са изправени предприятията

2.2.1.     Липса на равнопоставени условия на конкуренция

Настъпилите на пазара промени създадоха ситуация, при която към попадащите в приложното поле на директивата предприятия се прилагат различни разпоредби и им се налага да правят различни разходи в сравнение с предприятията, които не попадат в нейното приложно поле или сами за себе си смятат, че тя не се прилага за тях, въпреки че се конкурират за едни и същи клиенти. Средният разход за предприятията за съобразяване с поставените изисквания се изчислява на 10,5—12,5 евро на пакет.

2.2.2.     Ненужни/неоправдани разходи за спазване на изискванията

Някои разпоредби на директивата вече са остарели или създават ненужна тежест за дружествата. Това се отнася най-вече до остарелите изисквания за предоставяне на информация (напр. специални изисквания за брошурите или за резервациите в последния момент), липсата на ограничение за отговорността на организатора в случаите, когато при форсмажорни обстоятелства обратното пътуване не може да се извърши според разписанието, както и дублирането на разходи за служебни пътувания, организирани от специализирани дружества (когато тези дружества предлагат сходно ниво на защита като това по силата на директивата).

2.2.3.     Правни несъответствия между държавите членки, създаващи пречки пред трансграничната търговия

Действащата директива се основава на минимална хармонизация и това доведе до правни несъответствия между държавите членки. Тези разлики създават за предприятията, които желаят да търгуват през граница, допълнителни разходи за спазване на изискванията (2 евро на пакет, което означава, че те плащат в крайна сметка 12,5—14,5 евро на пакет), дължащи се на различните изисквания за предоставяне на информация, различното приложно поле на правилата за защита, разликите в режимите за защита при несъстоятелност в комбинация с липсата на взаимно признаване, а също и на различните национални разпоредби относно отговорността на различните страни по договора.

2.3.        Основни проблеми за потребителите

2.3.1.     Вреди, претърпени от потребителите на комбинирани пътнически услуги

Изчисленията от проучването относно вредите, претърпени от потребителите показват, че годишно личните вреди за ползвателите на комбинирани пътнически услуги в ЕС27 надхвърлят 1 милиард евро (т.е. след компенсация). Това се дължи на факта, че свързаните с комбинираните пътнически услуги проблеми са по-чести и средно по-вредоносни от проблемите, свързани с предварително договорените туристически пакети. Изпадането в несъстоятелност на даден организатор или доставчик на услуги може да бъде особено вредоносно за потребителите. Често за тях е трудно да разберат дали комбинираните пътнически услуги, закупени с помощта на търговец, са защитени или не. И наистина 67 % от потребителите, които са закупили комбинирани пътнически услуги чрез посредник, фактурирани от различни дружества, погрешно са смятали, че биха могли да получат парите си обратно в случай че един от тях обяви несъстоятелност. Това объркване може да доведе до съществени вреди, по-специално когато потребителите осъзнаят, че не са защитени едва когато пътническата компания е фалирала и те са блокирани в чужбина или не могат да си получат парите обратно.

2.3.2.     Вреди за потребителите поради неясни и остарели разпоредби

До известна степен на потребителите, които купуват предварително договорени пакети, също се причиняват вреди. Това е така, защото някои разпоредби на директивата не са изцяло ясни, остарели са или не отговарят на разумните очаквания на днешните потребители. Това се отнася най-вече до неясните правила относно отговорността, несигурността по отношение на цените, липсата на право на прекратяване и тромавия достъп до правосъдие.

2.4.        Запазване на съществуващото положение (базов сценарий)

Без допълнителна публична намеса установените проблеми ще продължат да съществуват. В дългосрочен план е вероятно те да се увеличат, като се има предвид популярността на Интернет и на комбинираните пътнически услуги.

2.5.        Има ли ЕС право да действа?

Правното основание за действие на равнище ЕС е член 114 от Договора, в който се предвижда, че „Европейският парламент и Съветът [...] приемат мерките за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите членки, които имат за цел създаването или функционирането на вътрешния пазар.“ Освен това в член 114, параграф 3 се посочва, че „в своите предложения, предвидени в параграф 1, в областта на здравето, сигурността, защитата на околната среда и защитата на потребителите, Комисията приема за база високо равнище на защита, като взема под внимание, по-специално, всяко ново развитие, основаващо се на научните факти.“

Целта да се засили защитата на потребителите, като в същото време се премахнат различията в правната уредба и нарушенията на конкуренцията във вътрешния пазар не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите членки.

3.           ЦЕЛИ НА ПОЛИТИКАТА

Общата цел е да се допринесе за по-доброто функциониране на вътрешния пазар в сектора на пакетните пътувания и да се постигне високо ниво на защита на потребителите в този сектор.

4.           ВАРИАНТИ НА ПОЛИТИКАТА

4.1.        Идентифицирани варианти на политиката

· Вариант 1 — Запазване на съществуващото положение — базов сценарий (ВП1)

· Вариант 2 — Насоки (ВП2)

· Вариант 3 — Маркировка за пакетни туристически пътувания (подвариант А) и/или изискване към търговците, продаващи комбинирани пътнически услуги с помощта на посредник, да посочват, че въпросните услуги не представляват туристически пакет, т.е. декларация от типа „Това не е туристически пакет“(подвариант Б) (ВП3)

· Вариант 4 — Отмяна на директивата и саморегулиране на отрасъла (ВП4)

· Вариант 5 — Модернизиране на директивата и включване в обхвата ѝ на „пакетите от един търговец“ (ВП5)

ВП5 предполага преработване на действащата директива за пакетните туристически пътувания, като се поясни нейното приложно поле чрез изрично включване на пътническите пакети „от един търговец“ и се актуализират и усъвършенстват редица разпоредби.

· Вариант 6 — Степенуван подход — модернизиране на директивата и включване в обхвата ѝ на пакетите както „от един търговец“, така и „от няколко търговци“, като същевременно се въведе облекчен режим за комбинираните пътнически услуги с помощта на посредник, организирани от няколко търговци (ВП6)

Този вариант включва ВП5 (всички предложени мерки на политиката), наред с разширяване на приложното поле на директивата със степенуван подход:

- пакети „от няколко търговци“, т.е. всички „нови пакети“ ще бъдат уредени съгласно режима за предварително договорените пакети (включително пълна отговорност за изпълнение на пакета и задължение за предоставяне на защита при несъстоятелност),

- комбинираните пътнически услуги с помощта на посредник „от няколко търговци“ ще бъдат уредени съгласно облекчен режим, ограничен до защита при несъстоятелност и задължение за ясно и видно деклариране, че всеки доставчик на услуги ще носи самостоятелна отговорност за точното изпълнение на услугата си по договор (вариант на политиката 3Б).

· Вариант 7 — Модернизиране на директивата, като в обхвата ѝ се включат както пакетите „от един търговец“, така и всички пътнически услуги „от няколко търговци“ (ВП7)

Този вариант включва варианти 5 и 6, като същевременно за всички комбинирани пътнически услуги с помощта на посредник „от няколко търговци“ ще се прилагат всички изисквания на директивата. Това означава, че всички задължения и отговорности ще се прилагат и за комбинираните пътнически услуги с помощта на посредник „от няколко търговци“.

· Вариант 8 — „Директива за пътническите услуги“ (ВП8)

Този вариант включва ВП7, наред с разширяване на приложното поле на директивата, така че то да включва всички независими пътнически услуги. При този вариант принципно ще се прилагат едни и същи правила за всички пътнически услуги, независимо дали продуктът се предлага или е закупен като част от пакет или като самостоятелен продукт.

4.2.        Отхвърлени варианти на политиката

Предлага се да се отхвърли ВП8, тъй като по-голямата част от най-често срещаните потребителски проблеми с независимите пътнически услуги могат да бъдат успешно разрешени посредством съществуващото хоризонтално законодателство, при условие че на национално равнище съществуват подходящи мерки за прилагането му.

5.           ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

5.1.        Оценка на ВП2 — Насоки

Този ВП предполага да се запази директивата в настоящия ѝ вид и да се изготвят насоки. Това би могло да повиши в някаква степен правната яснота за бизнеса и потребителите. В сравнение с базовия сценарий този вариант би довел до съвсем малко намаляване на вредите за потребителите, тъй като директивата ще се прилага по-добре от бизнеса и ще бъде по-строго изпълнявана от държавите членки. При все това по дефиниция насоките нямат задължителна сила, поради което ползата от тях е съмнителна.

5.2.        Оценка на ВП3 — Маркировка „Пакетно туристическо пътуване“ (ВП3 А) и/или декларация от типа „Това не е туристически пакет“(ВП3 Б), допълнителен вариант към други варианти на политиката

С по-честото разпознаване от страна на потребителите на една и съща маркировка, използвана в целия ЕС ВП3 вероятно ще доведе до по-лоялна конкуренция между различните участници на пазара и следователно чрез него би могло да се подобри функционирането на вътрешния пазар. С маркировката биха могли да се намалят вредите за потребителите, тъй като потребителите ще са в състояние да вземат информирани решения. Очаква се декларацията (ВП3 Б) да има по-голям ефект от маркировката за пакетно туристическо пътуване, тъй като отрицателната информация ще предупреждава потребителите, които биха могли иначе да закупят незащитени пътнически услуги с погрешното впечатление, че те са защитени. Разходите за бизнеса за съобразяване с изискванията съгласно този ВП са ограничени до еднократен среден разход от 500 евро на дружество.

5.3.        Оценка на ВП 4 — Отмяна на директивата

Отмяната на директивата може да намали за предприятията административните разходи и тези за съобразяване с изискванията с 10,5—12,5 евро на пакет, което на теория би могло да доведе до по-ниски цени за потребителите. Тези ползи обаче зависят от готовността на държавите членки да отменят своите национални разпоредби. При все това повечето държави членки вероятно ще продължат да поддържат защитата за потребителите в областта на пакетните пътувания. Следователно този ВП може да доведе и до по-голямо фрагментиране на вътрешния пазар.

5.4.        Оценка на ВП5 — Модернизиране на директивата и включване в обхвата ѝ на „пакетите от един търговец“

ВП5 би допринесъл за по-доброто функциониране на вътрешния пазар в сектора на пакетните туристически пътувания, тъй като ще премахне различията в правната уредба и ще осигури равнопоставени условия на конкуренция за операторите. Ще бъдат премахнати някои неоправдани разходи за съобразяване с изискванията, като например тези за брошурите. Ще има обаче повишаване на разходите за спазване на изискванията във връзка с новите пакети „от един търговец“, които ще влязат в приложното поле на директивата. Като се има предвид, че 50 % от пакетите „от един търговец“ вече попадат в приложното поле на действащата директива, допълнителните разходи за съобразяване с изискванията биха били от порядъка на 335—424 милиона евро (най-малко 7,5 евро и най-много 9,5 евро предполагаеми разходи на пакет за съобразяване с изискванията). Тези допълнителни разходи за сектора за съобразяване с изискванията ще бъдат компенсирани (поне отчасти):

– чрез намаляването на административните разходи (395 милиона евро);

– чрез икономии от изключването на служебните пътувания, организирани от специализирани дружества, от приложното поле на директивата от порядъка на 60—76 милиона евро (най-малко 7,5 евро и най-много 9,5 евро предполагаеми разходи на пакет за съобразяване с изискванията);

– чрез взаимното признаване на защитата при несъстоятелност;

– чрез въвеждането на ограничение (в дни) за предоставянето на алтернативни услуги в случай на дълготрайни форсмажорни обстоятелства.

Тъй като повече пакети „от един търговец“ ще бъдат включени в приложното поле на директивата (този вариант обхваща близо 40 % от ваканционните пътувания) и някои разпоредби ще бъдат пояснени, вредите за потребителите ще намалеят с 348 милиона евро, ако 50 % от пакетите „от един търговец“ бъдат включени в приложното поле на директивата.

5.5.        Оценка на ВП6 — Степенуван подход — модернизиране на директивата и включване в обхвата ѝ на пакетите както „от един търговец“, така и „от няколко търговци“, като същевременно се въведе облекчен режим за комбинираните пътнически услуги с помощта на посредник „от няколко търговци“

В сравнение с ВП5 този вариант би допринесъл допълнително за по-доброто функциониране на вътрешния пазар в сектора на пакетните пътувания, тъй като ще се премахнат различията в правната уредба и ще се осигурят равнопоставени условия на конкуренция за операторите. Общите допълнителни разходи за съобразяване с изискванията могат да се изчислят на 528—654 милиона евро годишно (най-малко 7,5 евро и най-много 9,5 евро предполагаеми разходи на пакет за съобразяване с изискванията).

С въвеждането само на задължението при комбинираните пътнически услуги с помощта на посредник „от няколко търговци“ да се декларира, че те не представляват пакет и с предоставянето на защита при несъстоятелност ще се повиши прозрачността за потребителите и ще се осигури лоялна конкуренция, като същевременно ще се избегнат ненужни разходи, свързани със задълженията, приложими за пакетите.

Облекченият режим ще бъде особено благотворен за МСП, които понастоящем продават пакети „от няколко търговци“ и „от един търговец“, тъй като за тях не би било лесно да носят отговорност за изпълнението на всички услуги, предоставяни от различни търговци. Тези дружества ще могат да адаптират своите бизнес дейности, така че да се съобразят само с някои изисквания на директивата (защита при несъстоятелност и задължения за декларация „Това не е туристически пакет“). Не е възможно да се изчисли точно колко предприятия ще го направят. При все това, ако се приеме че в бъдеще 25 % от пакетите „от един търговец“ и 50 % от пакетите „от няколко търговци“ ще се продават като комбинирани пътнически услуги с помощта на посредник, общите годишни разходи за съобразяване с изискванията по ВП6 могат да се изчислят на 386—444 милиона евро годишно (най-малко 7,5 евро и най-много 9,5 евро предполагаеми разходи на пакет за съобразяване с изискванията).

След като повече пакети ще бъдат включени в приложното поле на директивата, може основателно да се изчисли, че годишните вреди за потребителите ще намалеят с 508 милиона евро. Ако обаче се използва същото предположение като по-горе, че търговците биха могли да адаптират своите търговски модели и да престанат да продават пакети, общото намаление на годишните вреди за потребители може да се изчисли на 430 милиона евро. Освен това декларацията „Това не е туристически пакет“ ще позволи на потребителите да правят информиран избор.

5.6.        ВП7 — Модернизиране на директивата, като в обхвата ѝ се включват както пакетите „от един търговец“, така и всички пътнически услуги „от няколко търговци“ (ВП7)

Подобно на ВП6 този вариант би допринесъл за по-доброто функциониране на вътрешния пазар в сектора на пакетните туристически пътувания. При все това, ако се разшири приложното поле за всички пътнически услуги „от няколко търговци“ и за тях станат приложими всички задължения по директивата, това ще създаде несъразмерни и несправедливи разходи за дружествата, които са просто посредници, тъй като те може да не са в състояние да гарантират изпълнението на всички услуги, включени в комбинираната пътническа услуга. Допълнителните разходи за съобразяване с изискванията могат да се изчислят на 610—773 милиона евро годишно (най-малко 7,5 евро и най-много 9,5 евро предполагаеми разходи на пакет за съобразяване с изискванията). При този вариант ще се увеличи броят на защитените от директивата потребители и ще се намалят годишните вреди за потребителите с 593 милиона евро.

6.           СРАВНЕНИЕ НА ВАРИАНТИТЕ

Вариант 6 за степенувания подход, заедно с подвариант 3Б има редица предимства в сравнение с останалите варианти на политиката. В действителност той отговаря на поставените цели на политиката, тъй като осигурява равнопоставени условия на конкуренция, наред с разумни разходи за съобразяване с изискванията за новите участници на пазара, попадащи в измененото приложно поле. Този вариант предвижда облекчен режим, който ще бъде особено благотворен за МСП и микро предприятията, които биха могли да срещнат трудности в поемането на отговорност за изпълнението на различните услуги, включени в комбинирана пътническа услуга. Що се отнася до потребителите, ВП6 осигурява значително намаляване на вредите за потребителите поради разширяването на приложното поле, гарантирането на защита при несъстоятелност за всички видове комбинирани пътнически услуги, поясняването на някои остарели и неясни разпоредби от настоящата директива и повишаването на прозрачността на информацията, която се предоставя на потребителите. С него се постига точен баланс между интересите на бизнеса и на потребителите, като се разглеждат само ситуациите, за които има конкретни елементи, показващи на потребителя, че закупува пакет и същевременно се прилага облекчен режим само с някои изисквания по директивата (защита при несъстоятелност и задължение за предоставяне на информация) в ситуациите, където връзката между предлаганите услуги не е толкова очевидна.

7.           МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА

Процесът на мониторинг и оценка следва да се съсредоточи върху целите, установени при определянето на проблема. На Европейския парламент и на Съвета следва да се представи доклад за прилагането на директивата не по-късно от пет години след крайния срок за транспонирането ѝ.

[1]               В сектора комбинираните пътнически услуги често се окачествяват като динамични пакети. Терминът „комбинирани пътнически услуги“ следователно е синоним на „динамични пакети“ и двата ще бъдат използвани взаимозаменяемо в целия документ, по-специално когато се цитират резултатите от проучването относно вредите за потребителите в областта на динамичните пакети.