ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Четвърти шестмесечен доклад относно функционирането на Шенгенското пространство 1 май — 31 октомври 2013 г.

1. Въведение

Както обяви Комисията на 16 септември 2011 г. в съобщението си относно укрепването на управлението на Шенгенското пространство[1] и след като на 8 март 2012 г. получи подкрепата на Съвета, Комисията приема шестмесечни доклади до Европейския парламент и Съвета относно функционирането на Шенгенското пространство. Настоящият четвърти доклад обхваща периода от 1 май до 31 октомври 2013 г.

2. Настоящо положение 2.1. Ситуацията по външните граници на Шенгенското пространство[2]

В периода април—юни 2013 г. бяха регистрирани 24 805 незаконни преминавания на границите, което представлява увеличение със 7,4 % в сравнение със същия период на 2012 г. и със 155 % в сравнение с първото тримесечие на 2013 г. Това е най-значителното увеличение между две последователни тримесечия, регистрирано от 2008 г. насам, което най-вероятно е свързано, от една страна, с по-добрите климатични условия в Средиземно море, а от друга страна, с промените в политиката за предоставяне на убежище в Унгария.

От януари 2013 г. кандидатите за убежище в Унгария се настаняваха в отворени, а не затворени места, което често водеше до тяхното последващо неправомерно отпътуване за други държави членки. Броят на незаконните преминавания на границите нарасна от 911 през последното тримесечие на 2012 г. и 2 405 през първото тримесечие на 2013 г. на 8 775 лица през второто тримесечие на 2013 г. В периода април—юни 2013 г. в Унгария бяха регистрирани повече незаконни преминавания на границата, отколкото в която и да било друга държава членка, 35 % от общия брой за ЕС; следваха Италия и Гърция, и двете с по 26 % от общия за ЕС брой незаконни преминавания. През юли 2013 г. обаче Унгария отново измени своите правила и започна по-често да използва затворените места за настаняване на кандидатите за убежище. От този момент беше отчетен по-малък брой незаконни преминавания на границата. Според унгарските власти този спад може също така да се дължи на тяхното засилено сътрудничество с Косово[3].

Що се отнася до националностите, лицата, заловени да преминават границата незаконно, са най-често мигранти от Косово — 4 456 лица за периода април—юни 2013 г. Мигрантите от Албания наброяваха 3 098 лица, заловени преди всичко в Гърция.

Броят на сирийците, заловени да преминават границата незаконно, се увеличи от 2 024 през второто тримесечие на 2012 г. на 2 784 през второто тримесечие на 2013 г., предимно в Егейско море (1 322 души). След стартирането на гръцката операция Aspida се увеличи броят и на регистрираните случаи по турско-българската граница, от 159 през второто тримесечие на 2012 г. на 1 059 през същото тримесечие на 2013 г. През лятото на 2013 г. броят на сирийците, заловени да преминават границите незаконно, продължи да нараства (1 840 през юли 2013 г. и 3 413 през август 2013 г.), особено по италианската морска граница и турско-българската сухопътна граница. Но сирийците, които влизат в Шенгенското пространство например през Гърция, често са се отправили към Швеция или Германия, за да поискат убежище. В този контекст следва да се отбележи, че на 2 септември 2013 г. шведският Съвет по миграционните въпроси обяви ново правно положение, съгласно което лицата от Сирия, на които преди това се е давало разрешение за пребиваване за период от три години, получават право на постоянно пребиваване. Лицата с разрешения за постоянно пребиваване могат да кандидатстват за събиране на семейството[4].

След значителното увеличение на притока на мигранти в централната част на Средиземноморието от лятото на 2013 г. и след трагичното корабокрушение край италианския остров Лампедуза, на своето заседание на 7 и 8 октомври 2013 г. Съветът по правосъдие и вътрешни работи реши да свика работна група, за да се положат усилия за предотвратяване на такива трагедии в бъдеще. Комисията пое ръководството на тази група, чиято роля е да установи с какви средства разполага ЕС и как те биха могли да бъдат използвани по-ефективно. Това, наред с другото, включва засилване на съвместните операции на Frontex в Средиземно море.

2.2. Ситуацията в Шенгенското пространство

В периода април—юни 2013 г. бяха регистрирани над 80 000 случая на незаконен престой в ЕС, като повечето от тях бяха установени във вътрешността на територията, а не по външната граница. Най-голям брой случаи бяха отчетени в Германия (11 683), Франция (8 563) и Испания (8 156)[5].

Между 30 септември и 13 октомври 2013 г. в 23 държави членки[6], Норвегия и Швейцария бе проведена операция Perkunas за събиране на информация за миграционните потоци на територията на ЕС/Шенгенското пространство. Една от целите на операцията е да се проучи връзката между незаконното преминаване на външните граници и вторичните движения на територията на ЕС/Шенген. Според информация от литовското председателство са били заловени 10 459 незаконни мигранти, от които 4 800 в Италия и 1 606 в Германия.

В продължение на три седмици в периода март—май 2013 г. AIRPOL (мрежа на летищните полицейски, гранични и други правоприлагащи служби) бе координатор по действие, насочено към борбата с трафика и търговията на хора, използването на фалшиви документи, кражбата на самоличност, организираната престъпност и тероризма. За период от 24 часа участващите 17 летища в 14 държави прилагаха целенасочени мерки по вътрешни за ЕС рискови полети и представиха своите резултати на AIRPOL за по-нататъшен анализ. По време на операцията обект на проверка бяха 122 полета, при което бяха заловени 26 лица, главно при полети от Будапеща до Берлин.

Въпреки че информацията по-горе е полезна, все още е необходимо да се подобрят събирането на данни и анализът на движението на незаконни мигранти на територията на ЕС. В отговор на тази необходимост, до средата на ноември 2013 г. Frontex ще представи, по инициатива на Комисията и въз основа на предоставената от държавите членки информация, специален анализ на риска относно миграционните движения на територията на ЕС. Освен това в средата на декември 2013 г. мрежата на Frontex за анализ на риска предстои да постигне договореност по показателите за тези движения, които ще бъдат събирани редовно от януари 2014 г. нататък.

3. Прилагане на достиженията на правото от Шенген 3.1. Случаи на временно въвеждане на граничен контрол по вътрешните граници

В член 23 от Кодекса на шенгенските граници[7] е предвидено, че в случай че съществува сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, държава членка може по изключение да въведе отново граничен контрол на вътрешните си граници. В периода между 1 май и 31 октомври 2013 г. нито една държава членка не въведе контрол на своите вътрешни граници.

3.2. Поддържане на отсъствието на контрол по вътрешните граници

Две области от достиженията на правото от Шенген, в които често се допускат предполагаеми нарушения, са свързани с това дали извършването на полицейски проверки в близост до вътрешните граници има ефект, равностоен на гранични проверки (член 21 от Кодекса на шенгенските граници), и със задължението за премахване на бариерите пред плавния трафик, като например ограниченията на скоростта, на пътнопропускателните пунктове на вътрешните граници (член 22 от Кодекса на шенгенските граници). В периода 1 май — 31 октомври 2013 г. Комисията поиска информация относно евентуални нарушения на членове 21 и/или 22 от Кодекса на шенгенските граници по един нов случай (по отношение на Испания), приключи два случая (касаещи Латвия и Литва) и продължи разследването по шест текущи случая (по отношение на Австрия, Чешката република, Германия, Словакия и Швеция).

3.3. Предполагаеми нарушения на други части от достиженията на правото от Шенген

Транспониране на Директивата за връщането (2008/115/ЕО) в националното законодателство

Крайният срок за прилагането на Директивата за връщането (2008/115/ЕО) изтече на 24 декември 2010 г. Всички обвързани от директивата държави — членки на ЕС, и всички асоциирани държави с изключение на Исландия изпратиха уведомления относно пълното транспониране на директивата в националното си законодателство. В момента Комисията извършва преглед на транспонирането и практическото прилагане в държавите членки и ще представи до края на 2013 г. първия си доклад за прилагането като част от Съобщение относно политиката на ЕС за завръщането.

Прилагане на Регламента за местния граничен трафик ((ЕО) № 1931/2006)

След влизането в сила на режима за местния граничен трафик през 2006 г. Комисията следи за неговото прилагане. Във връзка с предходния доклад Комисията поиска информация от две държави членки (Унгария и Словакия) и продължи своите разследвания по отношение на три държави членки (Латвия, Полша и Словения) относно двустранните споразумения, които тези страни са сключили с трети държави — техни съседи.

Действията на Комисията в тези случаи са частично основани на решението на Съда на ЕС от 21 март 2013 г. по дело С-254/11 (Shomodi). Според Съда притежателят на разрешително за местен граничен трафик може да се движи свободно в рамките на граничния район за период до три месеца, ако престоят е непрекъснат, и има право на нов пълен период на престой всеки път, когато престоят е прекъснат. Освен това престоят на титуляра на разрешителното за местен граничен трафик следва да се счита за прекъснат веднага щом въпросното лице се завърне в своята държава на пребиваване, независимо от броя и честотата на осъществените преминавания на границата.

3.4. Слабости, констатирани в рамките на механизма за оценка по Шенген

В рамките на съществуващия механизъм за оценка по Шенген[8] прилагането на достиженията на правото от Шенген от държавите членки се оценява редовно от експерти от държавите членки, Генералния секретариат на Съвета и Комисията.

В периода 1 май—31 октомври 2013 г. бяха проведени оценки във връзка със сухопътните граници в Унгария, Полша, Словакия и Словения, както и във връзка с ШИС/Sirene в Чешката република, Малта, Словакия и Словения. Докладите са в процес на финализиране и се очаква те да съдържат както положителни, така и отрицателни бележки и препоръки по въпроси като обучението, използването на анализ на риска, обмена на информация, международното сътрудничество и инфраструктурата на граничните контролно-пропускателни пунктове. Както и през предходните шест месеца, като цяло е налице възможност за подобрение, но не са установени пропуски, които да накарат Комисията да предприеме незабавни действия.

След повторното посещение в Гърция през октомври 2013 г. Комисията отбелязва, че е постигнат напредък в управлението на външните граници на страната, приканва Гърция да продължи да прилага своя Шенгенски план за действие и потвърждава ангажимента си да подкрепя гръцките усилия посредством, наред с другото, Фонда за външните граници, бъдещия Фонд за вътрешна сигурност и помощ от Frontex.

Ориентировъчен график на оценките по Шенген за периода ноември 2013—април 2014 г. се съдържа в приложение І.

Що се отнася до самия механизъм за оценка по Шенген, на 7 октомври 2013 г. Съветът реши да приеме нов механизъм, който позволява да се установят недостатъците на ранен етап и да се гарантират подходящи коригиращи мерки, последващи действия и прозрачност. В новия механизъм Комисията ще има координираща роля, тъй като ще извършва оценките съвместно с експерти от държавите членки и ще носи отговорността да приема доклади и да прави препоръки за възможни подобрения. Освен това Комисията ще планира проверки на място без предизвестие, например по шенгенските вътрешните граници.

При все това могат да възникнат особено изключителни ситуации, при които препоръките за корективни действия да не са достатъчни, за да гарантират подходящо или достатъчно бързо отстраняване на възможните трайни и сериозни пропуски в контрола на държавите членки по техните външни граници. Ето защо новият механизъм дава възможност да се вземе решение, по инициатива на Комисията, за временно повторно въвеждане на граничен контрол по вътрешните граници с държава членка, която допуска пропуски в управлението на своите външни граници. Това е извънредна мярка, използвана на последно място в наистина критична ситуация, за да могат проблемите да бъдат решени с минимално въздействие върху свободното движение.

Регламентът за новия механизъм за оценка по Шенген влиза в сила 20 дни след публикуването му в Официален вестник на ЕС, което се състоя на 6 ноември 2013 г. По отношение на настоящите шенгенски държави обаче той на практика започва да се прилага година по-късно. За другите държави — членки на ЕС, които се стремят да се присъединят към Шенгенското пространство, регламентът се прилага от 1 януари 2016 г. най-късно. Следва да се отбележи, че тъй като оценките по Шенген на България и Румъния вече са осъществени, тези държави няма да бъдат оценявани отново по новия механизъм. Вследствие на присъединяването на Хърватия към ЕС на 1 юли 2013 г. и след като страната уведоми за своята готовност, ще бъдат изработени планове за оценка по Шенген в съответствие с новата процедура.

3.5. Премахване на контрола по вътрешните граници с България и Румъния

След като през юни 2011 г. Съветът заключи, че България и Румъния изпълняват критериите за пълно прилагане на достиженията на правото от Шенген, бяха взети допълнителни мерки, които да допринесат за присъединяването на двете страни към Шенгенското пространство. При все това до този момент Съветът не беше в състояние да вземе решение за премахване на контрола по вътрешните граници с тези страни, но възнамерява отново да разгледа въпроса по време на своето заседание на 7 и 8 декември 2013 г. Комисията продължава изцяло да подкрепя присъединяването на България и Румъния към Шенгенското пространство.

3.6. Технически изменения на Кодекса на шенгенските граници и др.

След постигането на споразумение по пакета за управление на Шенгенското пространство през май 2013 г., Европейският парламент одобри измененията на Кодекса на шенгенските граници, които впоследствие бяха приети от Съвета през юни 2013 г.[9] и влязоха в сила на 19 юли 2013 г. Целта на тези изменения беше да се премахнат различните тълкувания на Кодекса на шенгенските граници и да се решат практическите проблеми, възникнали след влизането в сила на Кодекса. Основните промени са въвеждането на ясно определяне на метода за изчисляване на „престой, който не надвишава 90 дни за период от 180 дни“ (кратък престой) на граждани на трети държави на територията на Шенгенското пространство и поясняване във връзка с изисквания срок на валидност на пътните документи на гражданите на трети държави.

4. Съпътстващи мерки 4.1. Използване на Шенгенската информационна система

Шенгенската информационна система от второ поколение (ШИС II) беше пусната в експлоатация на 9 април 2013 г. След изтичането на последвалия едномесечен срок на интензивен мониторинг, през който не бяха констатирани инциденти, оперативното управление на ШИС II беше предадено на Европейската агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в областта на свободата, сигурността и правосъдието (eu-LISA). След пускането си в експлоатация ШИС II функционира гладко. Благодарение на усъвършенстваните си функции и по-добрата си обща ефективност системата допринася значително за гарантиране на сигурността и свободното движение на хора в Шенгенското пространство. Броят на сигналите, съхранявани в ШИС II, постоянно се увеличава.

При първата неофициална оценка на функционирането на ШИС II, извършена от Комисията през юли 2013 г., стана ясно, че като цяло държавите членки използват новите категории сигнали и новите функционални възможности, което води до значително увеличаване на положителните резултати в много държави членки. Това се отнася по-специално за държавите членки, които извършват пряко търсене в централната система. От друга страна, в някои държави членки имаше спад на положителните резултати през първите два месеца от експлоатацията на ШИС II в сравнение със същия период през 2012 г. Наличните данни сочат, че този феномен се дължи на все още незавършения процес на адаптация на вътрешната организация на тези държави членки към средата на ШИС II, на недостатъчно обучение на крайните потребители или на непълно въвеждане на ШИС II. На практика не всички държави членки са въвели изцяло новите категории данни и функционални възможности на ШИС II. Като се има предвид решаващото значение на ШИС II за функционирането на Шенгенското пространство, от първостепенна важност остава пълното въвеждане на системата, както и нейното сигурно и непрекъснато функциониране. С цел да бъдат допълнително оценени състоянието и напредъкът по отношение на въвеждането на ШИС II, и паралелно с текущите оценки по Шенген, Комисията възнамерява да извърши през последното тримесечие на 2013 г. допълнителен преглед, като наред с другото направи оценка на статистическите данни за положителните резултати на държавите членки.

4.2. Използване на Визовата информационна система

Визовата информационна система (ВИС)[10] е система за обмен на информация относно визите за краткосрочен престой. От края на последния период на докладване (30 април 2013 г.) ВИС започна да функционира в шестия регион (Източна Африка) и в седмия регион (Южна Африка) — това стана на 6 юни 2013 г. На 5 септември 2013 г. системата бе въведена в осмия регион (Южна Америка)[11]. Освен това се планира ВИС да започне да функционира в деветия (Централна Азия), десетия (Югоизточна Азия) и единадесетия регион (Палестина) на 14 ноември 2013 г. Дискусиите относно определянето на третата и последна група региони за въвеждане на системата приключиха и свързаното с тях решение за изпълнение беше прието на 30 септември 2013 г.

ВИС функционира добре и до 31 октомври 2013 г. в системата са били обработени 5 млн. заявления за шенгенски визи, вследствие на което са били издадени 4,2 млн. визи. Въпреки продължаващите усилия на държавите членки, основният повод за безпокойство остава средносрочният и дългосрочният ефект от неоптималното качество на данните (биометрични и буквено-цифрови), въвеждани от консулските власти на държавите членки във ВИС.

4.3. Визова политика и споразумения за обратно приемане

Механизъм за мониторинг след либерализиране на визовия режим за държавите от Западните Балкани

Според данни на Frontex общият брой, регистриран в най-засегнатите държави от ЕС/Шенген, на кандидатите за убежище от страните в Западните Балкани, които са освободени от изискването за виза, е намалял с 5,6 % в периода между януари 2013 г. и септември 2013 г. в сравнение със същия период на предходната година. Тази година ясно може да се наблюдава почти идентична сезонна тенденция в броя на подадените заявления, който постепенно се увеличава от месец май 2013 г. нататък. Тази тенденция се дължи на кандидати — граждани на Сърбия и бившата югославска република Македония. Най-популярната дестинация продължава да е Германия, следвана от Швеция, Белгия, Швейцария и Люксембург.

Споразумения за обратно приемане

На 18 април 2013 г. беше подписано споразумение за обратно приемане с Кабо Верде, чиято цел е да се улесни връщането в страната по произход на лицата, пребиваващи без разрешение в държава — членка на ЕС. Европейският парламент даде своето одобрение на 11 септември, а на 9 октомври 2013 г. Съветът прие решението, необходимо за сключване на споразумението. Понастоящем ЕС и Кабо Верде следва взаимно да се уведомят за ратифицирането на споразумението, което (заедно със споразумението за облекчаване на визовия режим) следва да влезе в сила съвсем скоро. През юни 2012 г. беше парафирано споразумението за обратно приемане с Турция, като се очаква то да бъде подписано и да започне диалог за либерализиране на визовия режим. Споразумението за обратно приемане с Армения бе парафирано през октомври 2012 г. и подписано на 19 април 2013 г., като се очаква скоро да влезе в сила. Освен това бяха приключени преговорите с Азербайджан по споразумения за облекчаване на визовия режим и за обратно приемане — двете споразумения бяха парафирани на 29 юли 2013 г. Скоро в Съвета и в Европейския парламент ще бъдат обсъдени предложения за решения на Съвета относно подписването и сключването на тези споразумения.

[1]               COM (2011) 561 окончателен.

[2]               Тримесечен анализ на риска на Frontex: април — юни 2013 г.

[3]              Това название не засяга позициите по отношение на статута и е съобразено с Резолюция 1244/1999 на Съвета за сигурност на ООН и становището на Международния съд относно обявяването на независимост от страна на Косово.

[4]               Уебсайт на шведския Съвет по миграционните въпроси - информация от 5 септември 2013 г.

[5]               Тримесечен анализ на риска на Frontex: април—юни 2013 г.

[6]               Хърватия, Гърция, Ирландия, Люксембург и Швеция не участваха в операцията.

[7]               Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници), изменен с Регламент (ЕС) № 610/2013.

[8]               SCH/Com-ex (98) 26 def.

[9] Регламент (ЕС) № 610/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници), Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген, регламенти (ЕО) № 1683/95 и (ЕО) № 539/2001 на Съвета и регламенти (ЕО) № 767/2008 и (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета.

[10] Решение на Съвета от 8 юни 2004 г. за създаване на Визовата информационна система (ВИС) (2004/512/ЕО)

[11] Решение за изпълнение на Комисията от 21 септември 2011 г. за определяне на датата, от която следва да започне дейността на Визовата информационна система (ВИС) в първи регион (2011/636/ЕС), Решение за изпълнение на Комисията от 21 септември 2012 г. за определяне на датата, от която следва да започне дейността на Визовата информационна система (ВИС) в трети регион (2012/512/ЕС), Решение за изпълнение на Комисията от 7 март 2013 г. за определяне на датата, от която следва да започне дейността на Визовата информационна система (ВИС) в четвърти и пети регион (2013/122/ЕС), Решение за изпълнение на Комисията от 5 юни 2013 г. за определяне на датата, от която следва да започне дейността на Визовата информационна система (ВИС) в шести и седми регион (2013/266/EС), Решение за изпълнение на Комисията от 20 август 2013 г. за определяне на датата, от която следва да започне дейността на Визовата информационна система (ВИС) в осми регион (2013/441/EС).