I. Въведение

Диалогът между ЕС и Украйна относно визовия режим за разглеждане на условията за безвизово пътуване за гражданите на Украйна в ЕС започна на 29 октомври 2008 г. На 22 ноември 2010 г. Комисията представи на Украйна Плана за действие за либерализиране на визовия режим (ПДЛВР)[1]. С цел да бъде приета законодателна, политическа и институционална рамка (фаза 1) и същата да бъде ефективно и устойчиво приложена (фаза 2), в ПДЛВР се определят редица конкретни критерии, които Украйна трябва да изпълни, обобщени в четири тематични области[2] на актуални въпроси.

Комисията редовно докладва на Европейския парламент и на Съвета относно изпълнението на ПДЛВР. Първият доклад за напредъка по изпълнението от страна на Украйна на Плана за действие за либерализиране на визовия режим е представен на 16 септември 2011 г.[3]

Вторият доклад за напредъка по изпълнението от страна на Украйна на Плана за действие за либерализиране на визовия режим е публикуван на 9 февруари 2012 г.3 През април 2012 г. се провежда заседание на висши служители, на което е представен вторият доклад за напредъка и са обсъдени следващите стъпки в процеса.

Украйна представя свой собствен трети доклад за напредъка на 22 юли тази година и актуализация на 11 октомври – крайният срок за отчитане на новите законодателни промени. През септември 2013 г. се провеждат мисии за оценка на всичките четири тематични области с участието на деветима експерти. На 27 септември се провежда заседание на висши служители с Украйна.

Настоящият доклад на Комисията е трети поред за напредъка по първия етап от ПДЛВР и представлява всеобхватна и консолидирана оценка на Комисията за напредъка, отбелязан от Украйна при изпълнението на критериите от първата фаза на ПДЛВР, отнасящи се до установяването на законодателна, политическа и институционална рамка.

Освен във връзка с критериите по ПДЛВР наблюдение по въпроси, свързани с реформата на съдебната система и прокуратурата, се извършва в други рамки на диалог, като например неформалния диалог относно съдебната система, започнат през февруари 2013 г., Комитета за сътрудничество, Съвета за сътрудничество, срещата на върха, както и в контекста на прилагането на програмата за асоцииране.

II. Оценка на мерките по четирите тематични области от Плана за действие за либерализиране на визовия режим

Тематична област 1: Сигурност на документите, включително биометрични данни

Обща оценка

Основната нормативна уредба (първичното законодателство) е до голяма степен налице. Приети са планове за действие както за въвеждането на биометрични паспорти, отговарящи на стандартите на Международната организация за гражданско въздухоплаване ИКАО, така и за постепенно изваждане от употреба на паспортите, които не отговарят на тези стандарти.

Комисията счита, че Украйна до голяма степен изпълнява критериите, посочени в тематична област 1. Използването на пръстови отпечатъци като задължителен биометричен елемент в паспортите трябва да бъде още по-добре изяснено, а необходимите подзаконови разпоредби, определящи процедурите по издаване, тепърва трябва да бъдат приети.

Подробни бележки

· Приемане на нормативна уредба за издаването на машинночитаеми биометрични международни паспорти в пълно съответствие с най-високите стандарти на ИКАО въз основа на сигурното управление на личните данни (граждански регистър и първични документи, удостоверяващи лични данни) и като се взема под внимание подходящата защита на личните данни

Приет е рамков закон[4], влязъл в сила на 20 ноември 2012 г., с който се създава единен държавен демографски регистър и се утвърждава списък на данните, които ще бъдат събирани и употребявани за целите на издаването на документи за самоличност или пътуване, в които се използват елементи с биометрични данни. Със закона се въвеждат 14 вида биометрични документи за самоличност, пътуване и пребиваване за украинци, чужденци и лица без гражданство, в това число международният паспорт и личният паспорт, като последният е личната карта, използвана като основен удостоверяващ документ при подаване на заявление за международен паспорт.

Законът определя повечето основни правила, с които се урежда издаването на документи за пътуване, отговарящи на стандартите на ИКАО (принципа „едно лице – един документ“, неудължаването на срока на валидност, правилата за защита на личните данни, посочващи целите на събиране, съхраняване и използване на данните и т.н.). Що се отнася до биометричните елементи, които трябва да бъдат снети, в закона ясно се посочват снимката в цифров формат и подписът, но пръстовите отпечатъци се посочват само като допълнителен и факултативен елемент, без да се упоменава точно от кои пръсти следва да бъдат снемани, нито се указва какви изключения се считат за уместни и какви процедури трябва да бъдат спазвани. Необходимо е да има ясно изискване за това кои пръстови отпечатъци трябва да бъдат снемани и приложени в паспорта. Също така позоваването в закона на препоръките на ИКАО трябва да бъде още по-добре конкретизирано.

Необходимо е да бъдат приети мерки за изпълнение във връзка с процедурите за издаване и допълнителни технически спецификации, тъй като тези, които бяха приети през март 2013 г., са отменени. Това е подходяща възможност да се опрости и рационализира процедурата за подаване на заявление за лични документи.

· Приемане на план за действие с график за пълното въвеждане на биометрични международни паспорти, отговарящи на стандартите на ИКАО, включително в задграничните консулства на Украйна, както и за пълното изваждане от употреба на паспортите, които не отговарят на тези стандарти

Още през 2011 г. е приет план за действие за постепенното изваждане от употреба на паспортите, които не отговарят на стандартите на ИКАО. В него се излага комплекс от мерки и действия, които трябва да бъдат изпълнени до 24 ноември 2015 г., и се посочва още, че изваждането от употреба на старите документи ще се извърши постепенно в хода на издаването на новите биометрични документи, но не се определя график за въвеждането на последните.

Що се отнася до въвеждането на биометричните паспорти, отговарящи на стандартите на ИКАО, на 11 септември 2013 г. е приет план за действие за периода 2013 – 2016 г., който трябва да бъде оценен, след като бъде предоставен преводът му на английски език. 

· Изготвяне на програми за обучение и приемане на етични кодекси за борба с корупцията, насочени към служителите във всички държавни органи, чиято дейност е свързана с международни паспорти, лични паспорти и други първични документи, удостоверяващи лични данни

Държавната миграционна служба (ДМС) към Министерството на вътрешните работи е органът, който отговаря за управлението на регистъра и издаването на международни паспорти и други документи за самоличност.

През 2011 г. е приет етичен кодекс, който се фокусира върху професионалната етика в държавната администрация, декларациите за имотно състояние и разпоредбите за лицата, подаващи сигнали за нередности, а през 2012 г. е приет друг по-обобщен кодекс за служителите на органите на МВР на Украйна[5]. Предстои да се установи дали са необходими актуализации поради последвалите изменения в общата нормативна уредба в сферата на борбата с корупцията (за повече подробности вж. раздела за тематична област 3). 

Отделът за борба с корупцията е създаден през април 2012 г. в рамките на ДМС с цел борба с корупцията и предотвратяването ѝ. Началникът на ДМС одобрява ежегоден план за действие за предотвратяването и противодействието на корупционни престъпления.

Въпреки че не съществува специално обучение за служители, обработващи международни паспорти, тази година бяха разработени няколко разширени и специализирани вътрешни курсове за обучение на служителите на ДМС в сътрудничество с университетите и тези курсове вече са проведени (юни 2013 г.). Курсовете представляват едноседмична програма и разглеждат въпроси от областта на борбата с корупцията и биометричните данни, като лекциите се изнасят от Отдела за борба с корупцията.

Тяхното съдържание е изчерпателно и допринася за повишаване на осведомеността на държавните служители относно корупцията и приложимите санкции.

Ефективността на тези мерки ще трябва да бъде оценена отново, когато започне издаването на биометрични документи.

Тематична област 2: Незаконна имиграция, включително обратно приемане на лица

Обща оценка

В областта на управлението на границите в сила са всички необходими закони, както и институционалната рамка, включваща осигуряването на обучение и етични кодекси за борба с корупцията. Обменът на информация между ведомствата следва да бъде подобрен чрез възможността това да става на регионално и местно равнище.

Що се отнася до управлението на миграцията, Украйна е установила всеобхватна основа за една ефективна система за управление на миграцията и съответната нормативна уредба.

В областта на убежището законодателната основа също е налице и до голяма степен отговаря на европейските и международните стандарти, въпреки че са необходими известни допълнителни подобрения, особено що се отнася до разширяването на определението за субсидиарната и временната закрила и разпоредбите относно медицинските грижи за лицата, търсещи убежище. Основната част от институционалната рамка е налице, въпреки че следва да се отделят повече ресурси за прилагането на законодателството.

Подробни бележки по отделните области на политики

Тематична област 2 / тема 1 – Управление на границите

· Приемане на всички необходими мерки за изпълнение в рамките на периода до 2015 г. на програмата за прилагане на закона в областта на развитието на държавните граници и на концепцията за възстановяване и развитие на Държавната погранична служба, които мерки да включват нормативна уредба за междуведомственото сътрудничество между Държавната погранична служба, правоприлагащите и други ведомства, участващи в управлението на границите, и да предоставят възможност на Държавната погранична служба да участва при разкриването и разследването на трансгранични престъпления съгласувано с всички компетентни правоприлагащи органи

Нормативната уредба е налице още с влизането в сила през декември 2010 г. на Закона за пограничния контрол, както и с изменението на редица други законови и подзаконови нормативни актове. През последните две години са приети само няколко незначителни изменения на законодателството, отнасящо се до границите. Едно от тях, имащо отношение към съответните разпоредби в новия Наказателно-процесуален кодекс, засяга компетентността на Държавната погранична служба (ДПС), която губи правото да образува предварителни наказателни производства, като прокуратурата е тази, която получава контрол върху производствата (т.е. издава постановлението). В етапа на изпълнение трябва да бъдат изяснени конкретните последици за капацитета на ДПС като ефективно правоприлагащо ведомство, занимаващо се с трансгранични престъпления.

На границата между Украйна и Русия обозначаването на държавните граници започва през ноември 2012 г.; същото значително напредва на границата с Молдова (95 % от дължината на тази граница, общо1163 км, са вече трасирани, включително 88 % от приднестровския участък). Очертаването на границата между Украйна и Молдова трябва да завърши до края на 2013 г. На границата с Беларус работата още не е започнала, но през юни 2013 г. Украйна и Беларус подписаха протокол за размяна на ратификационни ноти по споразумението за държавните граници, сключено между двете държави още през май 1997 г. Този документ би дал началото на фактическата работа по обозначаването на границата между Украйна и Беларус. Въпреки липсата на обозначена бразда съществува механизъм за граничен контрол и границите се охраняват от компетентните органи и от двете страни.

Що се отнася до международното сътрудничество, ДПС активно развива своите отношения с органите на съседните държави и други действащи участници в сферата на международните граници. Развитието на отношенията продължава и в момента се ориентира все повече към това да служи на практическото сътрудничество. Напредъкът е много добър най-вече в областта на съвместното наблюдение на границите на основание на международни споразумения със съседните държави – с Унгария има влязло в сила споразумение от май 2012 г., а с Русия – от февруари 2012 г. Сътрудничеството с Frontex продължава и в рамките на новия план за сътрудничество за периода 2013 – 2015 г., като се поставя акцент на съвместните операции, анализа на риска, обмена на информация, обучението на служителите и технологичното сътрудничество.

Междуведомственото сътрудничество е една от областите, които все още се нуждаят от внимание. Предприети са първите стъпки, но ефективното междуведомствено сътрудничество и особено обменът на информация продължават да са ограничени само до най-високото равнище на организациите. Изключително е важно да се признае добавената стойност на междуведомственото сътрудничество не само за ДПС, но и за другите органи, свързани с предотвратяването на трансграничната престъпност, и да се прецени внимателно, включително и от правна гледна точка, дали все още не съществуват ненужни пречки. Обменът на информация на междуведомствено равнище се осъществява чрез Центъра за виртуален контакт и анализи, който свързва определени отдели на ДПС, Министерството на вътрешните работи, Министерството на външните работи, Държавната миграционна служба, Държавната митническа служба, Службата за сигурност и Националната агенция по въпросите на държавната служба, като ДПС има координираща роля. Центърът изготвя съвместни аналитични доклади, въз основа на които ръководствата на ДПС и на Държавната митническа служба вземат решения в областта на граничната защита.

· Приемане на национала стратегия за интегрирано управление на границите и на план за действие за ефективното ѝ изпълнение, съдържащ график и конкретни цели за по-нататъшното доразвиване на законодателството, организацията, инфраструктурата и оборудването, както и за разгръщането на достатъчни финансови и човешки ресурси в областта на управлението на границите

Основните документи вече са налице, през 2006 г. е одобрена стратегия, а през 2007 г. план за действие до 2015 г. с цел превръщането на ДПС в модерна европейска правоприлагаща служба. През юли 2012 г. е приет текст относно реформирането на мобилните отряди, а през 2011 г. стратегии (концепции) за морската охрана и за авиацията.

Постигнатите резултати показват, че като цяло горепосочените концепции са приложени успешно (например използването на наборни войници за осъществяването на граничния контрол вече е прекратено, а целият състав на ДПС е договорно нает и специално обучен за изпълнението на задълженията си). Що се отнася до въздухоплаването, закупени са допълнителни самолети и пилотите са преминали обучение в съответствие със стандартите на ИКАО. По отношение на морските ресурси, проектите са приключили (патрулният кораб „Орал“ вече е оперативен) и се изготвя нова концепция за обучение и система за следдипломна квалификация. 

В употреба е интегрирана междуведомствена информационно-телекомуникационна система, наречена „Аркан“, за контрол на лица, превозни средства и товари, преминаващи държавната граница. Системата свързва девет различни министерства и служби, позволява информационни дейности и оказване на функционална помощ и дава възможност на ползващите я да управляват бази данни и да имат достъп до тези на останалите, като и да обменят информация в защитена и сигурна среда. Въпреки че „Аркан“ вече е в действие, използването му е ограничено, тъй като междуведомственият обмен на информация на различните местни и регионални равнища е невъзможен.

· Изготвяне на програми за обучение и приемане на етични кодекси за борба с корупцията, специално насочени към граничната охрана, митническите органи и други длъжностни лица, участващи в управлението на границите

Академията на ДПС е подобрила още повече своето ниво и условия на обучение. Що се отнася до институционалната структура, към ДПС е създаден специален отдел, занимаващ се конкретно с предотвратяване на корупцията. Колкото до обучението, учебната програма на Академията на ДПС включва 114 академични часа по правни науки в областта на борбата с корупцията и кодекса за поведение на служителите, отговарящи за управлението на границите. Също така се организира специално обучение за допълнителна квалификация на служителите, участващи в управлението на границите.

Приети са и други конкретни мерки: създадена е обществена приемна за жалби на граждани, работи и денонощна гореща линия. Провеждат се кампании за борба с корупцията, включително в сътрудничество с някои неправителствени организации.

По отношение на митниците Министерството по приходите и данъците е подсилило също и Отдела за вътрешна сигурност, занимаващ се със случаи на корупция. Той е получил по-големи правомощия за разкриване и предотвратяване на корупционни престъпления в митниците. Стратегията за борба с корупцията в митниците включва целите за намаляване на корупцията сред служителите чрез превантивна дейност и за създаване на отрицателна нагласа към получаването на подкупи. През февруари 2013 г. бе даден старт на Операция „Държавна граница – 2013“ за справяне с този проблем.

Тематична област 2 / тема 2 – Управление на миграцията

· Приемане на нормативна уредба за политиката в областта на миграцията, предвиждаща ефективна институционална структура за управление на миграцията, правила за влизане и пребиваване в страната на чужденци, мерки за реинтеграция на украински граждани (завръщащи се доброволно или по силата на споразумение за обратно приемане между ЕС и Украйна), наблюдение на миграционните потоци и мерки за борба с незаконната миграция (включително процедури по връщане, права на лицата, подлежащи на тези процедури, условия за задържане, усилия за сключване на споразумения за обратно приемане с основните държави на произход, разкриване на незаконни мигранти на територията на страната)

Рамков закон за чужденците и лицата без гражданство е приет и е в сила от септември 2011 г. Той обхваща правилата за влизане, престой и завръщане. Вследствие на предишните препоръки на Комисията са изменени още пет закона с цел да се определят подробни норми за процедурата по експулсиране, документите, издавани на мигранти, и допълнителните правомощия на Държавната погранична служба в областта на принудителното връщане. Добавени са допълнителни оперативни норми под формата на подзаконови актове, които внасят по-голяма яснота по отношение на процедурите във връзка със законния престой.

Реинтеграцията на обратно приетите или доброволно завърналите се украински граждани е официално част от плана за действие за интеграцията, насочен както към мигрантите, така и към местните граждани. Някои характерни аспекти (признаването на професионалното обучение, получено неофициално при работа в чужбина) са решени с подзаконов акт. По време на ежегодното обръщение към Върховната рада през юни 2013 г. президентът се застъпи за един по-цялостен подход към реинтеграцията на пазара на труда и възложи на Министерството на социалната политика да изготви законопроект и целенасочена национална програма в тази област. Нормите относно доброволното завръщане са доразвити през 2012 г. в подзаконова разпоредба, но ще бъде полезно механизмът да бъде доуточнен.   

Задължителното или принудителното експулсиране на незаконни мигранти включва задържането на чужденците в център за задържане на мигранти (ЦЗМ) за периода, необходим за изпълнението на съдебното решение за принудително експулсиране, който не трябва да надвишава 12 месеца съгласно предвиденото в съответните разпоредби на Закона за правния статут на чужденците и лицата без гражданство от 2011 г.[6] Не е предвиден съдебен контрол на решението за административно задържане в ЦЗМ, освен ако не е придружено от обжалване по същество на делото, т.е. на експулсирането[7]. От правоприлагащите органи се изисква само да уведомят прокуратурата в 24-часов срок.

От гледна точка на институционалния капацитет Държавната миграционна служба (ДМС) е водещата служба, което прилага и координира миграционната политика. Службата е създадена през 2011 г. и вече работи с пълен капацитет. Тя разполага със 199 служители в седалището си и с 5133 служители в регионалните си офиси. Предвижда се наемането на още 1500 души персонал за справяне с незаконната миграция. Службата има правомощия във връзка и със законната, и с незаконната миграция, въпреки че по отношение на последната (например при задържане), предвид гражданския ѝ характер, е необходимо и участието на правоприлагащите служби.

Колкото до обратното приемане, Украйна е сключила споразумения за обратно приемане с Европейския съюз (в сила от 1 януари 2008 г.). Подписан е протокол за изпълнение с Австрия; пред приключване са преговорите по подобни протоколи с Чешката република, Полша и Естония, а с други 12 държави членки тези преговори продължават. Ново споразумение с Русия, включващо ускорено обратно приемане, е подписано и влиза в сила през 2013 г. Продължават преговорите с редица други страни (държавите от Западните Балкани, Швейцария и Исландия). Съвместният комитет за реадмисия ЕС – Украйна, който заседава през май 2012 г., е отбелязал, че не са установени съществени проблеми при практическото изпълнение на споразумението, но са обсъдени серия технически въпроси.

· Приемане на национална стратегия за управление на миграцията с цел ефективното прилагане на нормативната уредба в областта на миграционната политика и на план за действие, включващ график, конкретни цели, дейности, резултати, показатели за изпълнението и достатъчно човешки и финансови ресурси

Стратегията в областта на миграцията и убежището е приета на 30 май 2011 г. В нея се отбелязват тенденциите, принципите и приоритетите. Придружава се от план за действие, в който се определят дейностите, графикът и отговорните органи. Временна междуведомствена комисия е натоварена с прилагането на миграционната политика, създаден е и координационен съвет за съгласуване на дейностите по плана за действие.

· Създаване на механизъм за наблюдение на миграционните потоци, осигуряващ редовно актуализиран миграционен профил на Украйна и съдържащ данни за законната и незаконната миграция, и създаващ органи, които да отговарят за събирането и анализа на данни за миграционното присъствие и миграционните потоци

В момента се създава механизъм за наблюдение на миграционните потоци на основание на резолюция на Министерския съвет от 2012 г. като подсистема на „Аркан“ (интегрираната междуведомствена информационна система, вж. по-горе тема 1 за управлението на границите). Мандатът вече е определен.

Миграционните профили се актуализират редовно, като по отношение на последния – от 2012 г. (публикуван през 2013 г.), Държавната миграционна служба вече поема водещата роля с активното съдействие на експерти от МОТ.

Що се отнася до анализа на риска, в момента все още се изготвя методология за борба с незаконната имиграция чрез контактен център за анализи въз основа на стратегия, приета през 2011 г. Понастоящем цялата работа се извършва от Отдела за анализи към Държавната миграционна служба, който събира ръчно статистически и други данни без ИТ подкрепа от съответните ведомства.

Тематична област 2/ тема 3 – Политика в областта на убежището

· Приемане на законодателство в областта на предоставянето на убежище в съответствие с международните стандарти (Женевската конвенция от 1951 г. и Нюйоркския протокол) и тези на ЕС, с което да се определят основанията за международна закрила (включително субсидиарни форми на закрила), процедурните норми за разглеждане на молбите за международна закрила и правата на търсещите убежище и бежанците

Рамковият закон от 2011 г. за бежанците и лицата, нуждаещи се от субсидиарна и временна закрила, е влязъл в сила. Той осигурява солидно правно основание за процедурите по предоставяне на убежище, които до голяма степен са съобразени с европейските и международните стандарти. Някои аспекти обаче все още имат нужда от подобряване, предвид факта, че въпреки по-предишни препоръки на Комисията и на ВКБООН, публикувани в доклад за страната през юли тази година[8], законът не е изменен. По-конкретно определението за допълнителна закрила и това за временна закрила следва да се разширят и необходимите медицински грижи – или най-малкото спешните – следва да се предоставят безплатно на лицата, търсещи убежище. Във връзка с това ДМС вече е изготвила проект. След отправените препоръки през 2012 г. са предприети действия за привеждане на други законодателни актове в съответствие с рамковото законодателство чрез утвърждаване на най-различни права за лица с временна и субсидиарна закрила (образование, здравеопазване, семейни надбавки, социални услуги и др.).

Що се отнася до процедурата по предоставяне на убежище, законът също e влязъл в сила, въпреки че е необходимо да се направят някои подобрения, по-специално по отношение на крайния срок за обжалване, който в момента е пет дни, макар и според украинските органи съдилищата да не го прилагат стриктно. Информацията за страната на произход следва също така да бъде изрично упомената. Въпроси като правото на устен превод, поверителността на събеседванията, излагането на основанията за отхвърляне и неприемливост на дадени молби за убежище се нуждаят от изясняване. И накрая, разпоредбите относно задържането трябва да бъдат конкретизирани в още по-голяма степен, най-вече по отношение на необходимостта от съдебно разрешение.

Що се отнася до правната помощ, съществува закон за безплатната правна помощ, който ще започне да се прилага от 2014 г., вероятно и посредством „правни клиники“, които да осигуряват юристи също и за чужденците и лицата, търсещи убежище. Финансирането не е напълно ясно. Законът обаче предвижда правна помощ само за гражданите на държави, с които Украйна има подписано двустранно споразумение за безплатна правна помощ – разпоредба, която de facto лишава много от лицата, търсещи убежище, от достъп до безплатна правна помощ. 

От гледна точка на политиката през юли 2012 г. е приет план за действие във връзка с интеграцията на бежанците и лицата, нуждаещи се от допълнителна закрила, чрез който се задейства един по-координиран подход между отделните органи, в това число и Министерството на социалната политика. Следва обаче да бъде обърнато внимание на важни въпроси като бюджетното осигуряване на неговото прилагане.

От институционална гледна точка Държавната миграционна служба (ДМС) е основното ведомство на правителството, което е компетентно да взема решения по отношение на кандидатите за убежище. За да бъдат приложени тези решения, броят на служителите, занимаващи се с кандидатите за убежище, следва да бъде увеличен, а процесът на вземане на решения би могъл да се рационализира. Отношенията с гражданското общество и ВКБООН не са се подобрили особено.

Тематична област 3: Обществен ред и сигурност

Обща оценка

Установени са нормативната уредба и рамката на политиката относно предотвратяването на организираната престъпност и борбата с нея. Приет е законът за организираната престъпност заедно със стратегията („държавна политика“) и придружаващия я план за действие, които са до голяма степен в съответствие с европейските и международните стандарти.

Нормативната уредба, политическата и институционалната рамка за предотвратяването на трафика на хора и борбата с него са консолидирани и са до голяма степен в съответствие с европейските и международните стандарти. В плана за действие за периода 2012 – 2015 г. е предвиден цялостен подход за решаване на проблема с трафика на хора.

Що се отнася до политиката за борба с корупцията, въпреки че е постигнат значителен напредък през последните две години, са необходими още подобрения, за да се довърши нормативната уредба и рамката на политиката.

По отношение на сътрудничеството между правоприлагащите ведомства, координацията като цяло е подобрена, с което се дава възможност за по-ефективен обмен на информация. Нормативната уредба и рамката на политиката за предотвратяването на изпирането на пари и на финансирането на тероризма и борбата с тях са налице и са в съответствие с европейските и международните стандарти. Украйна се присъедини към всички конвенции на ООН и Съвета на Европа в областта на обществения ред и обществената сигурност и към повечето конвенции на ООН и Съвета на Европа относно борбата с тероризма.

Следва да се предприемат по-нататъшни стъпки за постигане на напредък по отношение на сключването на споразумения с Европол и Евроюст.

Законодателно-институционалната рамка относно защитата на личните данни е в съответствие с европейските стандарти, въпреки че все още са необходими известни корекции, за да се разширят правомощията на Надзорния орган за защита на данните.

Украйна е въвела необходимата нормативна уредба и политико-институционална рамка в областта на политиката за борба с наркотиците в съответствие с европейските и международните стандарти.

Нормативната уредба относно съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси е консолидирана още повече. Украйна вече е ратифицирала Втория допълнителен протокол към Конвенцията на Съвета на Европа за взаимопомощ по наказателноправни въпроси и е въвела подходящи разпоредби в новия си Наказателно-процесуален кодекс.

Освен критерия по ПДЛВР е важно да се отбележи, че Украйна е предприела стъпки към реформиране на съдебната система и на прокуратурата, което е тясно свързано с конституционната реформа.

Подробни бележки

Тематична област 3/ тема 1 – Предотвратяване на организираната престъпност, тероризма и корупцията и борба с тях

· Приемане на всеобхватна стратегия за борба с организираната престъпност, както и на план за действие, включващ график, конкретни цели, дейности, резултати, показатели за изпълнението и достатъчно човешки и финансови ресурси

Измененият през 2011 г. Закон за организационно-правното основание на борбата с организираната престъпност представлява законодателната основа за борбата с организираната престъпност, като с него се установява обща организационна рамка, създава се система от отговорни държавни органи и се определят тяхната компетентност и начините на сътрудничество. В допълнение към този закон съществува стратегия (концепция) за държавните политики в областта на борбата с организираната престъпност, датираща от октомври 2011 г., която се придружава от план за действие, приет през януари 2012 г.

Нормативната уредба за предотвратяването на организираната престъпност и борбата с нея е окончателно приета чрез съответни изменения на Наказателния кодекс и особено чрез съответните разпоредби на новия Наказателно-процесуален кодекс, който е в сила от 19 ноември 2012 г. Наказателно-процесуалният кодекс съдържа съществени за борбата с организираната престъпност разпоредби, по-конкретно подробни норми относно мерките за разследване под прикритие, а в Наказателния кодекс се установяват критериите, определящи дадено престъпление като организирано и предвиждащи в такъв случай по-тежко наказание. Защитата на свидетелите е подсилена още повече чрез въвеждането на обезпечителни мерки, макар че е желателно да се въведат допълнителни специални разпоредби за сътрудничеството на бивши членове на престъпни групировки с правоприлагащите органи, като се създадат специални програми за стимулиране и възмездяване на тяхното сътрудничество. Що се отнася до наказателните производства, с оглед на това да се засили още повече ефективността на борбата срещу организираната престъпност, би било полезно да се въведат по-сериозни форми на конфискация (разширена конфискация, конфискация, неосноваваща се на присъда, конфискация на равностойно имущество и впоследствие създаване на независимо ведомство за управляване на отнетите и конфискувани активи).

По отношение на политическата рамка, концепцията за държавните политики заедно с подробния придружаващ я план за действие се прилага старателно, като се спазват целите и сроковете и се обръща специално внимание на анализа на съответното законодателство и последващите изменения, както и на развиването на ефективен механизъм за сътрудничество. Освен това с помощта на единен регистър за всички досъдебни производства, създаден към Главната прокуратура (ГП), се провежда годишен системен анализ на причините и предпоставките.

И накрая, по отношение на институционалната структура новият Наказателно-процесуален кодекс ясно очертава водещата координационна и надзорна функция на прокуратурата и определя кой разполага с правомощията за вземане на решения при спорни положения. Държавните органи, създадени специално с цел борба с организираната престъпност в рамките както на Министерството на вътрешните работи, така и на Службата за сигурност, могат още да подобрят системата на държавните органи, участващи в борбата с организираната престъпност.      

· Приемане на закон за трафика на хора и на план за действие за ефективно осъществяване на държавната програма за противодействие на трафика на хора, включващ график, конкретни цели, дейности, резултати, показатели за изпълнението и достатъчно човешки и финансови ресурси

Законът за противодействие на трафика на хора е в сила от октомври 2011 г. С него се установяват основните разпоредби относно предотвратяването на трафика на хора и борбата с него и относно помощта и закрилата, която трябва да бъде предоставяна на жертвите съгласно приложимите стандарти на ЕС и международните стандарти (Конвенция на Съвета на Европа). През последните две години този закон е допълнен с различни законодателни инструменти, които съществено подобряват и консолидират нормативната уредба и прилагат почти всички препоръки на Комисията от втория ѝ доклад за напредъка.

С оглед на прилагането на закона са приети вторични правни актове (решения на Министерския съвет): през май 2012 г. – за въвеждането на стандартизирани процедури за признаване на статут на жертвите на трафик на хора, а през август 2012 г. – относно националния механизъм за взаимодействие между службите, участващи в борбата с трафика. Целта на последното решение е да се избегне дублирането на правомощията и да се изгради една всеобхватна система.

По отношение на процесуалните права на жертвите някои нови разпоредби относно защитата на свидетелите в новия Наказателно-процесуален кодекс (в сила от 19 ноември 2012 г.) се отнасят също и за жертвите на трафик (изслушване при закрити врата, дистанционно досъдебно и съдебно производство). Процесуалните права могат да бъде укрепени още повече чрез система, позволяваща да бъдат наложени предохранителни мерки преди събеседването с потенциалните жертви и гарантираща поверителност още на този етап. Що се отнася до жертви – чуждестранни граждани, законодателството относно правния статут на чужденците трябва да бъде допълнено, за да могат да получават разрешения за пребиваване след признаването на техния статут.

През май 2012 г. е приет план за действие, определящ мерките до 2015 г. с конкретен график, цели, резултати и показатели за изпълнението. Помощта за жертвите (рехабилитация и социална, съдебна, медицинска и психологическа подкрепа) предстои да бъде засилена чрез конкретна система за мониторинг и по-добра координация. В областта на превенцията са планирани информационни кампании и други мероприятия за повишаване на осведомеността, като са предвидени специални средства от бюджета. Приети са специализирани програми със собствен бюджет за обучението на държавни служители, включително на пряко ангажираните в борбата с трафика длъжностни лица. Въпреки това предвидените за помощ средства от бюджета биха могли да бъдат по-конкретно разпределени, за да се гарантират достатъчно ресурси както на национално, така и на местно равнище.

От институционална гледна точка от януари 2012 г. Министерството на социалната политика е определено за национален координатор по превенцията, като методите на сътрудничество са договорени с неправителствените организации, участващи в подписания през април 2013 г. меморандум за сътрудничество с Всеукраинската коалиция на неправителствени организации за противодействие на трафика на хора. Следва да бъде установена прозрачна система на участие на гражданското общество в предоставянето на социални услуги на жертвите на трафик.

Що се отнася до борбата с трафика на хора, прокурорът е този, който трябва да координира правоприлагащите ведомства, като от август 2013 г. съществува самостоятелен отдел към милицията със специални разузнавателни компетенции.

· Приемане на законодателство за предотвратяване на корупцията и борба с нея, както и създаване на единно и независимо ведомства за борба с корупцията; укрепване на координацията и засилване на обмена на информация между органите, занимаващи се с борба с корупцията

След приемането на законодателството за борба с корупцията през април 2011 г. Украйна е поела допълнителни законодателни инициативи (напр.  законодателните пакети от май 2013 г.) с цел да бъдат предприети действия по някои от неизпълнените препоръки на Комисията и Групата на държавите срещу корупцията (GRECO). Същевременно трябва да се подчертае, че честите фрагментарни законодателни промени, за разлика от един съгласуван стратегически подход към законодателните реформи, представляват сериозен риск за правната сигурност и могат да затруднят още повече изпълнението на политиките за борба с корупцията. Необходимо е да се положат повече усилия, за да се подобри качеството на законодателния процес, да се изгради цялостен стратегически подход въз основа на солидни оценки на въздействието и да се повиши осведомеността за провеждащите се законодателни промени.

Що се отнася до уредбата в областта на наказателното право, могат да се отбележат подобрения, като например доизясняването на обхвата на корупционните престъпления. Освен това е приет закон за отмяна на членовете от Кодекса за административни нарушения, отнасящи се до престъпления, които водят до наказателна отговорност за активна или пасивна корупция. През 2012 г. са приети норми за етично поведение за всички лица, на които е възложено изпълнението на функции на централно или местно управление.

По отношение на частния сектор е постигнат напредък чрез въвеждането на корпоративна наказателна отговорност за корупционни престъпления, извършени в интерес на юридически лица или от тяхно име. Не е съвсем ясно дали и как новото законодателство обхваща корпоративната отговорност в случай на липса на надзор или контрол. Санкциите, които се прилагат в момента спрямо физически и юридически лица за корупция в частния сектор, не са достатъчно възпиращи. В парламента е внесен нов законопроект с цел повишаване на нивото на наказанията, като при все това са оставени присъдите за лишаване от свобода на физически лица като алтернатива за не толкова тежки престъпления.

Наблюдението на Националната стратегия за борба с корупцията за периода 2011 – 2015 г. е една от задачите на Националния антикорупционен комитет (НАК). Съответният план за действие (държавна програма), който се координира от Министерството на правосъдието, ще бъде актуализиран от гледна точка на планираните мерки чрез допитване до гражданското общество и ще получи достатъчни бюджетни средства. В НАК е представено гражданското общество (една пета от членовете му). На практика обаче НАК не се е събирал през последната година и едно истинско представителство на гражданското общество в този комитет надали щеше да доведе до сериозни конкретни резултати, ако изобщо такива бяха възможни. Също така GRECO посочва, че остават съмнения дали НАК действително „е способен да изпълнява сериозна функция по наблюдение“.

Чрез новия наказателно-процесуален кодекс, влязъл в сила на 20 ноември 2012 г., допълнително се засилва надзорната роля на прокурора при наказателни производства. Очевидно се подготвя ново законодателство относно функционирането на органите на прокуратурата. Въпреки това остават съмнения доколко текущата институционална рамка дава подходящи гаранции за независимост и ефективност, включително по отношение на специализацията при борбата с корупцията на правоприлагащите органи и прокуратурата и разпределението на задачите между тях и конкретното им сътрудничество. GRECO посочва, че нейните препоръки по отношение на гаранциите за независимост на прокурорите от политическо вмешателство все още не са изпълнени изцяло, и в същото време потвърждава предизвикателствата от конституционно и практическо естество, които възпрепятстват приемането на реформираното законодателство за органите на прокуратурата. Приети са нови изменения на Наказателния и Наказателно-процесуалния кодекс, включително разпоредби относно конфискацията на равностойно имущество и конфискацията по отношение на трети страни.

Във връзка с имунитета продължава да е налице загриженост относно имунитета на народни представители в наказателното производство и при арест, което създава риск от възпрепятстване и политизиране на съдопроизводството. Без съгласието на парламента срещу депутат не могат да бъдат завеждани никакви наказателни производства (включително досъдебни производства, претърсвания, използване на специални разузнавателни средства, операции под прикритие и т.н.). Това може да окаже сериозни последици върху ефективността и надеждността на наказателното производство и действително да доведе до ситуация, при която парламентът измества съдебната система. Известна загриженост буди и имунитетът на съдиите и прокурорите при арест или задържане и в не по-малка степен процесът на вземане на решения за отнемане на имунитет, което в момента е в правомощията на парламента. В парламента е внесен законопроект, с който правомощието за отнемане на имунитета на съдии и прокурори да бъде поверено на Висшия съвет по правосъдие.

Макар че Украйна разполага със система за оповестяване на имотното състояние на държавните служители, необходимо е да се положат повече усилия, за да се осигури солиден и независим механизъм за проверка и система от ефективни, пропорционални и възпиращи санкции. В рамките на публичните институции са създадени специални механизми за вътрешен контрол, а Министерството по приходите и данъците е определено за институцията, която отговаря за проверката на декларациите за имотно състояние. Въпреки това са необходими допълнителни стъпки, за да се гарантира, че декларациите за имотно състояние се оповестяват по-масово и са достъпни по електронен път. Също така все още не е ясно как ще бъде организирана работата на Министерството по приходите и данъците във връзка с проверките, какви методологии и инструменти ще бъдат прилагани и как ще бъде осигурен капацитетът му за изпълнение на тази нова допълнителна задача. Освен това органът няма да има правомощия сам да налага санкции. Той може единствено да отнася случаи до други органи или правоприлагащи структури. Сътрудничеството между държавния орган по приходите и данъците и други административни и правоприлагащи органи с цел проверка на декларациите за имотното състояние трябва да бъде ясно определено. Що се отнася до въпроса за конфликтите на интереси, макар и да е предвиден известен вътрешен контрол, не съществува външна независима проверка. Режимът на санкции трябва да бъдат подсилен, за да се гарантира, че на практика могат да бъдат своевременно приложени възпиращи санкции и мерки с цел отстраняване на вредите, които са били или могат да бъдат причинени на обществения интерес.

В средата на 2012 г. са приети законодателни разпоредби относно нова електронна система за обществени поръчки. Остават нерешени въпроси, като например необходимостта от още по-голяма прозрачност на обществените поръчки и рационализиране на възлагането на обществени поръчки, решаване на проблемите с наличието на множество изключения от режима за възлагане на обществени поръчки и изясняване какво включва определението за „възложители“, към които се прилагат правилата за възлагане на обществени поръчки, по-специално когато става дума за държавни дружества и предприятия, извършващи дейности от обществен интерес. Понастоящем в парламента е внесен законопроект, чиято цел е да повиши прозрачността на публичните разходи, включително по отношение на държавните дружества.

Украинското законодателство изисква от държавните служители да съобщават за случаи на корупция и включва общи разпоредби за защита на лицата, подаващи сигнали за нередности. На практика се оказва, че защитата на лицата, подаващи сигнали за нередности, се възприема твърде рестриктивно (т.е. тя е ограничена до наказателни разследвания). За да отстрани това, Украйна е въвела няколко общи разпоредби в редица секторни нормативни актове. Необходими са повече усилия, за да се разшири още повече обхватът на защитата и да се създаде култура на доверие в механизмите за докладване.

Финансирането на политическите партии и предизборните кампании е област, в която все още се срещат значителни недостатъци. Подготвя се законопроект, с който да се приложат все още неизпълнените препоръки на GRECO.

В началото на 2013 г. GRECO заключи, че 11 от 25-те препоръки от първите два съвместни кръга за оценка не са задоволително изпълнени. GRECO подчертава, че нормативната уредба по отношение на такива основни аспекти като органите на прокуратурата, реформата на държавната администрация и обществените поръчки „все още не е установена, което води до правна несигурност и обезсмисля необходимите мерки по прилагането“.

· Приемане на национална стратегия за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма и борбата с тях; приемане на закон за предотвратяване на финансирането на тероризма

В сферата на изпирането на пари през последните години са постигнати значителни подобрения в законодателството и изглежда, че е налице добра система за осигуряване на надзор на политиката като цяло. Ежегодно се приема годишен план за действие, в който има подробни препратки към националната стратегия, обхващаща периода до 2015 г. (приета от Министерския съвет). Планът за действие съдържа конкретни мерки, като отговорността за прилагането им е ясно възложена на конкретни институции. В плана се предвиждат и срокове за отделните мерки.

От институционална гледна точка отговорността за надзора на определени сектори е споделена, като водеща е ролята на Отдела за финансово разузнаване (ОФР). Служителите в ОФР са висококвалифицирани анализатори, които оценяват ежедневно сведенията, получени от докладващите структури. През последните години са организирани програми за изграждане на институционален капацитет в полза на ОФР и други правоприлагащи органи в областта на изпирането на пари.

Нерешените въпроси във връзка с наказанията при злоупотреба с вътрешна информация и манипулиране на пазара също са взети под внимание в приетите законодателни изменения; злоупотребата с вътрешна информация и манипулирането на пазара се наказват или по Административно-наказателния, или по Наказателния кодекс. Юридическите лица, признати за виновни в извършването на тези престъпления, носят финансова отговорност и подлежат на отнемане на лиценза, въз основа на който развиват своята дейност на пазара.

Областите, в които е необходима още работа, се отнасят до нуждата със законодателството да бъдат обхванати видните държавни политически личности и да стане ясно, че изпирането на пари е самостоятелно престъпление, въпреки че известна приложима съдебна практика вече сочи в тази посока. Изпирането на пари следва да се разглежда като нещо повече от просто сдружаване с престъпници с цел прикриване на доказателства за престъплението, за да се постигнат по-добри резултати в борбата с мащабната икономическата престъпност и да се отнеме от престъпните групировки незаконно придобитото имущество.

· Приемане на нова национална стратегическа програма за наркотичните вещества и съответен план за действие; ратифициране на Меморандума за разбирателство с Европейския център за мониторинг на наркотиците и наркоманиите (ЕЦМНН)

Съответните законодателни, политически и институционални мерки са въведени съгласно европейските и международните стандарти.

Още от 2010 г. съществува стратегия (концепция) за осъществяване на държавната политика в сферата на противодействието на разпространението на наркоманията, борбата с незаконната търговия с наркотични средства, психотропни вещества и прекурсори за 2011 – 2015 г., както и план за действие за нейното прилагане. Съществува концепция за система за наблюдение, датираща от 2011 г., заедно със съответния ѝ план за действие, приет през юли 2012 г.

Няколко законови и подзаконови акта са приети с цел изпълнението на тези програмни документи.

С президентски указ от 28 август 2013 г. е одобрена нова стратегия за наркотиците до 2020 г. Тя гарантира националната сигурност, но дава приоритет на защитата на правата на човека (опростяване на достъпа до законни наркотици за медицински цели, общ акцент върху медицинската и правната помощ, подобряване на профилите на превенция). За тази цел аналитичната система за наблюдение следва да позволи на юридически лица да предоставят медицинско лечение и да използват наркотични вещества в своята работа. По проекта за стратегия са проведени консултации с академичните среди, неправителствени и международни организации, включително групата „Помпиду“ към Съвета на Европа. 

По отношение на институционалната рамка през 2011 г. е създадена Държавната служба за контрол на наркотиците (ДСКН) като основен орган (заедно с шестте регионални офиса, установени впоследствие), отговарящ за прилагането на политиката за борба с наркотиците. ДСКН действа не само като координатор, но и като инициатор на мероприятия за борба с трафика на наркотици, намаляване на употребата на наркотици, постигане на интегриран междуведомствен подход, укрепване на рехабилитацията на наркозависими лица и повишаване на осведомеността. Законът за наркотиците е изменен през март 2013 г. с цел да се уточнят правомощията по координация на ДСКН и отношенията ѝ с други заинтересовани страни.

Сътрудничеството и координацията на междуинституционално и междуведомствено равнище се е подобрило. Трябва обаче да бъдат осигурени конкретни бюджетни средства за изпълнението на мерките и за работата на институционалните структури, особено на регионалните офиси.

През 2010 г. е сключен за срок от пет години и влиза в сила веднага, без да се налага ратификация, Меморандумът за разбирателство между Украйна (Министерство на здравеопазването) и Европейския център за мониторинг на наркотиците и наркоманиите (ЕЦМНН). Той се прилага в хода на текущата работа. Сътрудничеството дава добри резултати (например редовен обмен на информация относно нови видове наркотици, въвеждане на нови протоколи в Украйна за инфекциозни болести, причинени от употребата на наркотици, регистриране на нови показатели за злоупотребата с наркотици).

В процес на разглеждане от правителството е закон, който ще позволи на Украйна да се присъедини към групата „Помпиду“ към Съвета на Европа. По отношение на аспектите на правоприлагането, тъй като Украйна не само е транзитна страна, но и крайна цел за марихуаната, опиума и синтетичните наркотици (Subutex), Главната прокуратура се стреми към засилване на разследващите действия чрез обучение на полицейските служители, по-широко използване на агенти под прикритие и създаването на специално поделение към Министерството на вътрешните работи.

· Приемане на съответните конвенции на ООН и Съвета на Европа в изброените по-горе области и в борбата с тероризма

Украйна се е присъединила към всички конвенции на ООН и Съвета на Европа, имащи отношение към горепосочените области.

Тя се е присъединила и към Протокола от 2001 г. срещу незаконното производство и трафик с огнестрелни оръжия, техни части и компоненти и боеприпаси. Украйна ратифицира Протокола през април 2013 г., а през май 2013 г. прие необходимите изменения на Наказателния кодекс, които влязоха в сила на 4 юли 2013 г. 

Тематична област 3/ тема 2 – Съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси

· Приемане на нормативна уредба за правна взаимопомощ

Нормативната уредба в областта на правната взаимопомощ съществува и е в съответствие с европейските стандарти.

Както е посочено по-горе (в тематична област 3/тема 1), Украйна е провела процес на реформи на своето наказателно и наказателно-процесуално законодателство, в резултат на което е приет новият Наказателно-процесуален кодекс (НПК), който е в сила от ноември 2012 г. Закон за правната взаимопомощ е приет още през юни 2011 г. Новият НПК съдържа специални разпоредби относно общите принципи на международното сътрудничество, осигурява правно основание за международната правна помощ и определя подходящи разпоредби за екстрадицията, поемането на наказателни производства от други юрисдикции, признаването и изпълнението на решения на чуждестранни съдилища и предаването на осъдени лица.

По отношение на институционалната рамка новият НПК потвърждава ролята на Главната прокуратура и на Министерство на правосъдието като централни органи за международната правна помощ. Исканията за съдебно сътрудничество, получени по време на досъдебни разследвания, се оценяват от Главната прокуратура, а получените по време на съдебното производство – от Министерството на правосъдието. Преките контакти между органите са разрешени, с някои изключения в определени случаи, при които централните органи запазват компетентността си.

· Ратификация на Втория протокол към Европейската конвенция за взаимопомощ

Вторият допълнителен протокол към Конвенцията на Съвета на Европа за взаимопомощ по наказателноправни въпроси (КВНПВ) е ратифициран и влиза в сила още на 1 януари 2012 г., макар и да са изявени декларации и резерви. Резервите се отнасят до връчването по пощата (член 16), трансграничното наблюдение (член 17) и разследванията под прикритие (член 19). Новият НПК и други закони, като например Закона от 1993 г. за организираната престъпност, както е изменен впоследствие, регулират някои от случаите, обхванати от резервите.

Макар и резервите на Украйна да не застрашават равнището на международното сътрудничество, би било желателно те да бъдат снети с цел подобряване на рамката за съдебно сътрудничество.

В новия НПК са включени и специфични разпоредби от Втория допълнителен протокол към КВНПВ: присъствието на представители на чуждестранни органи при процесуалните дейности, изслушване чрез видеоконферентна или телефонна връзка, информация относно престъпления, временно предаване на лица, задържани на територията на замолената страна, контролирани доставки и съвместни екипи за разследване.

· Сключване на споразумение с Евроюст

Още през декември 2011 г. е постигнато и е парафирано проектоспоразумение с Евроюст, а към Главната прокуратура е създадено звено за контакт. Следващите стъпки към подписването на споразумението зависят обаче от резултатите от текущия анализ на Евроюст във връзка с измененията на нормативната уредба за защита на данните (вж. тема 4 относно защитата на данните).

Тематична област 3/ тема 3 – Сътрудничество в областта на правоприлагането

· Създаване на подходящ координационен механизъм между съответните национални ведомства и изграждане на обща база данни, гарантираща пряк достъп на територията на Украйна

Новият НПК, заедно със законопроекта за новата прокуратура, въвежда важни промени и по този начин включва мерки вследствие на препоръките от предишни доклади на Комисията. В тези препоръки се настоява за преразглеждане на правомощията на прокуратурата, за да може да бъде незабавно информирана за всички престъпления, и ако е необходимо, да може да ги класифицира като конкретно престъпление (организирана престъпност) и да разпредели делото на компетентното ведомство, както и за да се увеличи степента на координираност между правоприлагащите органи.

Създаден е единен (интегриран) регистър на досъдебното разследване[9], в който основната информация относно престъпления, за които е подаден сигнал, трябва да бъде незабавно въведена (в рамките на 24 часа), щом правоприлагащ орган получи информация за престъпление. Досъдебното разследване може да започне след регистриране на деянието. Главната прокуратура осъществява надзор на управлението на този регистър. Тя може също така в досъдебната фаза да започне разследване, да разпределя дела към компетентното ведомство и да взема процедурни решения, включително координиране на искания за международна правна помощ. НПК предвижда също да бъде създаден нов следствен отдел „Държавно бюро за разследване“. То ще бъде компетентно по досъдебни разследвания на престъпления, извършени от длъжностни лица с особен статут, съдии и служители на правоприлагащите органи. И накрая, създаден е нов съдебен пост на съдия-следователя. Заемащите тази длъжност ще издават разрешения за всички разследвания, които биха могли да ограничат правата и свободите на гражданите (арест, домашен обиск, разпити и др.), и ще упражняват процедурен надзор при разследванията. Що се отнася до специфичните компетенции на прокуратурата за координиране на разследванията по престъпления, извършени от организирани групировки, Главната прокуратура осъществява надзор над разследващите дейности, извършвани от специалните разузнавателни екипи, създадени към Министерството на вътрешните работи по смисъла на Закона за организираната престъпност.

За да се осигури функционирането на Държавното бюро за разследване е необходимо да се приемат още актове, за които са определени срокове в преходните и заключителните разпоредби на НПК. В това отношение Законът за прокуратурата, който трябва да бъде приет, също е особено важен.

По отношение на установяването на централизирани бази данни, съдържащи информация за престъпления, извършени от организирани групировки, в Министерството на вътрешните работи и Службата за сигурност функционират отделни бази данни. Други органи могат да имат достъп до тях само след официално запитване. През 2011 г. е издадена заповед на министъра на вътрешните работи и на началника на Службата за сигурност, с която се дават инструкции относно сътрудничеството при правоприлагането в сферата на организираната престъпност. Заповедта се отнася до методите на сътрудничество (обмен на информация, създаване на работни групи, съвместен анализ на състоянието и структурата на престъпленията), но не съдържа конкретни срокове, които трябва да бъдат добавени, за да се гарантира добрият и редовен обмен на информация и задоволителен процес на докладване.

Не съществува единен стандарт за създаването на „обща база данни“ – някои държави имат една-единствена база данни, на други базите данни са разделени. Важно е обаче да се въведат необходимите инструменти за проактивни консултации с всички налични бази данни, както е посочено по-горе.

· Сключване на оперативно споразумение с Европол със специален акцент върху разпоредбите за защита на данните

Договарянето на оперативно споразумение с Европол зависи от оценката на тази служба на съответните стандарти за защита на данните (вж. точка 4 относно защитата на данните). Оценката на Европол се извършва в момента. Украйна е отговорила на два въпросника (през октомври 2011 г. и юни 2012 г.). Европол в скоро време ще проведе мисия в Украйна, чрез която следва да се изясни допълнително какво е положението в момента.

Тематична област 3/ тема 4 – Защита на данните

· Приемане на подходящо законодателство за защитата на личните данни и създаване на независим надзорен орган за защита на личните данни

От януари 2011 г. насам в Украйна има действащ закон за защита на данните, но са налице редица недостатъци. Също така не съществува независим надзорен орган за защита на данните. Две изменения на Закона за защита на данните са приети през ноември 2012 г. и юли 2013 г. заедно с измененията в Закона за омбудсмана с цел да му бъдат поверени функции по защита на данните. Измененията в Закона за защита на данните и Закона за омбудсмана трябва да влязат в сила от 1 януари 2014 г.

Съществен напредък е постигнат в преодоляването на установените недостатъци и нормативната уредба вече до голяма степен съответства на европейските стандарти, включително на достиженията на правото на ЕС.

Измененията на Закона за защита на данните въвеждат същественото изключение за обработка на данни за художествени и журналистически цели, което не се ограничава само до професионалната журналистика. Правата на субекта на данните и определението за администратор на данни са изяснени, а системата за регистрация, която беше обект на критики заради бюрократичния си характер, е заменена със система за уведомяване за обработването на чувствителни данни. Остава обаче да бъде гарантирано следното: определението за съгласие на субекта на лични данни следва да бъде включено в закона и уведомленията следва да бъдат изисквани преди обработката на чувствителни данни, а не след това, както е предвидено в момента. Специално внимание следва да бъде отделено на това да се осигури правилният баланс между свободата на изразяване и правото на неприкосновеност на личния живот. За тази цел от решаващо значение ще бъде и правилното тълкуване на ограничения достъп до лични данни, за да се избегне евентуален неблагоприятен ефект върху достъпа до публична информация.

Що се отнася до институционалната рамка, създаден е независим надзорен орган за защита на данните, като тази задача е възложена на омбудсмана, чиято независимост се гарантира чрез условията на неговото назначаване и освобождаване, както и чрез отделен бюджет. В закона правомощията на омбудсмана са добре определени (да информира, да получава жалби, да разследва, да сезира съда за нарушения, да извършва наблюдение на нови практики, да определя категориите на обработване на данни, за които трябва да се изпраща уведомление, да издава препоръки и др.). Неговите правомощия обаче ще трябва да бъдат разширени и да обхванат и частния сектор. Службата за защита на данните, която съществува от 2011 г., ще бъде закрита. През септември тази година е приета съвместна заповед на омбудсмана и министъра на правосъдието, която съдържа план за действие с необходимите мерки за административното прехвърляне на компетентностите към омбудсмана. Остава да се види как ще бъдат осигурени необходимите човешки и финансови ресурси и как ще бъде увеличен капацитетът на омбудсмана, за да се справи с новите си задачи. До края на тази година трябва да бъдат приети още актове за изпълнение. В момента чрез консултация на междуведомствено равнище се обсъжда нов законопроект, с който се разширяват правомощията на омбудсмана също и върху частния сектор и който съдържа понятието за съгласие на субекта на лични данни.

· Ратификация на съответните международни конвенции, като Конвенцията на Съвета на Европа за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни и Протокола от 2001 г. към тази конвенция

Украйна вече е ратифицирала Конвенцията на Съвета на Европа от 1981 г. за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни и Допълнителния протокол към нея от 2001 г. по отношение на надзорните органи и трансграничните информационни потоци. Двата документа са влезли в сила в страната на 1 януари 2011 г.

Тематична област 4: Външни отношения и основни права

Обща оценка

Украйна отбелязва напредък в тематична област 4 в областта на външната политика и основните права. По-специално тя е решила въпроса за недискриминационно издаване на документи за самоличност на бежанците и лицата без гражданство, като удължава целесъобразно срока им на валидност. Украйна е приела Закон за предотвратяването и противодействието на дискриминацията. Също така е приела и стратегия и план за действие за социалното приобщаване на ромското малцинство. Със стратегията се опростяват процедурите за адресна регистрация и нейното прекратяване.

Антидискриминационното законодателство, прието през септември 2012 г., представлява стъпка в правилната посока, но все още не е съвсем пълно. По-конкретно, от гледна точка на обхвата на законодателната уредба, правната сигурност все още не е достатъчна, особено що се отнася до забраната за дискриминация въз основа на полова идентичност и сексуална ориентация, и по-специално по отношение на достъпа до заетост и професионалното обучение. Освен това поради липсата на обръщане на тежестта на доказване и предвид отсъствието на яснота по отношение на компенсаторните механизми, правата на жертвите не са подходящо защитени.

Макар че са приети документи (стратегия и план за действие) за приобщаването на ромското малцинство, с които се осигурява конкретна рамка на политиката и в това отношение се постига известно консолидиране на тази рамка, те имат някои недостатъци.

Процедурите за адресна регистрация и нейното прекратяване, макар и да са подобрени, все още могат да затруднят уязвимите групи.

Подробни бележки

Тематична област 4/ тема 1 – Свобода на движение в Украйна

· Преразглеждане на правно-регулаторната уредба относно процедурите за адресна регистрация и нейното прекратяване за украински граждани и за законен престой на чужденци или на лица без гражданство с цел избягване на неоправдано ограничаване на тяхната свобода на движение в Украйна или на задълженията, свързани с нея, със специален акцент върху условията за законен престой на лица без регистрирането им като пребиваващи и върху мерките, които се предприемат в случай на неизвършване на регистрация, както и върху отговорността на наемателите

Законът за изменението на някои закони на Украйна относно адресната регистрация и местожителството на лица в Украйна е влязъл в сила на 5 август 2012 г.

Съгласно новата нормативна уредба системата за регистриране на лица като пребиващи е прехвърлена към Държавната миграционна служба (ДМС), ведомство на Министерството на вътрешните работи, създадено през декември 2010 г. (Указ на президента на Украйна № 1085/2010 от 9 декември 2010 г.; Указ на президента на Украйна № 405/2011 от 6 април 2011 г.), за да поеме отговорност по широк спектър от въпроси, свързани с политиката в областта на миграцията и убежището и с регистрирането на частни лица.

С новата законодателна уредба се въвеждат някои подобрения, целящи известно опростяване, ускоряване и оптимизиране на процедурата. За разлика от изискването на старата нормативна уредба, сега регистрацията се извършва в деня, в който дадено лице подаде съответното известие до ДМС. С други думи прекратяването на регистрацията от предишно местоживеене и регистрирането на ново местожителство вече се извършва едновременно в същия ден. Процедурата за регистрация може да се извършва не само лично, но и от законен представител. Възможността за регистрация е разширена и обхваща също така случаите, когато дадено лице пребивава в специализирани социални институции (домове за социални грижи, интернати, рехабилитационни центрове и др.), а не само в частни домове.

Като условие за регистрация продължава да е в сила изискването за притежаване на право на собственост върху жилищен обект или земя или за договор с наемодател. Анулирането на адресна регистрация може да се осъществи на базата на самостоятелно подадена молба, смъртен акт, съдебна заповед за лишаване от собственост или от ползването на жилище, а също и по искане на собственика на жилището, в случай че договорът за наем е изтекъл. Това може да създаде трудности за получаване или поддържане на регистрация за лица, принадлежащи към уязвими категории, като бежанци или роми, живеещи в неофициални поселища, като по този начин се създава необходимостта от корективни мерки в тази посока. Възможността бездомни лица да се регистрират чрез центрове за социални грижи не може в достатъчна степен да отговори на нуждите на тези групи.

Според Закона за свободата на движение[10] регистрирането на местожителството на дадено лице или липсата на такова не може да бъде основание за упражняване на права и свободи, гарантирани от конституцията и законите на Украйна и от международните договори, които я обвързват, или основание за тяхното ограничаване. На практика обаче потвърждението за адресна регистрация обикновено е изискване за получаване на достъп до медицински грижи, записване на децата в училище и получаване на пенсии или социални обезщетения и някои лица могат да се сблъскат с проблеми, свързани с достъпа до тези основни социални права, когато се намират на различно от регистрираното си място на пребиваване. Следователно тази практика следва да се преразгледа на етапа на прилагане.

Като цяло Законът за свободата на движение и свързаните правни разпоредби предоставят на чуждестранните лица права и им възлагат задължения на равни начала с тези на украинските граждани (с някои изключения), при условие че чужденецът или лицето без гражданство има правен статут в Украйна в съответствие със законодателството за миграцията и убежището. Чужденци, които пребивават в Украйна, са задължени по закон да регистрират своето местопребиваване до 10 дни след пристигане на новото място на пребиваване – срок, който обикновено се тълкува като започващ да тече от момента, в който компетентните органи издадат правното разрешение.

Тематична област 4/тема 2 — Условия и процедури за издаване на документи за самоличност

· Преразглеждане на правно-регулаторната уредба с оглед да се осигури ефективен достъп до документи за пътуване и самоличност без дискриминация, особено за уязвимите групи

Украинските органи са предприели мерки вследствие на препоръката от Втория доклад за напредъка да не се ограничава неоправдано срокът на валидност на документите за постоянно пребиваване на лица без гражданство, на вътрешните документи и документите за пътуване на бежанци. През 2012 г. са направени изменения на законодателството с цел валидността на удостоверението за бежанец да стане пет години и да се гарантира, че документът за пътуване на бежанец (документ за пътуване на бежанец по Женевската конвенция) се издава за срока на валидност на удостоверението за бежанец, при условие че сертификатът се издава за не по-малко от пет години (член 34, параграф 5). Тези разпоредби вече са в пълно съответствие с разпоредбите на Закона за бежанците от 2011 г. Необходими са корекции по отношение на статута на допълнителна закрила и за да се предотвратят затруднения при пълното осъществяване на по-разширени права, свързани със статута на допълнителна закрила.

Тематична област 4/ тема 3 – Права на гражданите, включително защита на малцинствата

· Приемане на всеобхватно антидискриминационно законодателство по препоръка на контролните органи на ООН и на Съвета на Европа за осигуряване на ефективна защита срещу дискриминация

През септември 2012 г. Украйна приема Закона за предотвратяването и противодействието на дискриминацията – рамков закон, който следва да предостави необходимите инструменти за осигуряване на ефективна защита срещу дискриминация. Въпреки че приемането на закона представлява напредък, същият не отговаря на всички европейски и международни изисквания. По-конкретно той не предоставя достатъчна правна сигурност по отношение на забраната за дискриминация въз основа на полова идентичност и сексуална ориентация. Също така законът не допринася за подобряване на защитата на правата на жертвите, тъй като не е въведено обръщането на тежестта на доказване. Освен това за някои форми на дискриминация липсват определения, особено за сегрегацията, виктимизацията и множествената дискриминация.  Тези въпроси следва да бъдат решени по начин, който осигурява безспорна правна сигурност. Освен това въпросите за обхвата (т.е. дали законът обхваща и частния сектор, дали са включени всички аспекти на трудовите права, в това число професионалното обучение и членството в организация на работници) и разпоредбите за разумно осигуряване на удобства на лицата с увреждания следва да бъдат изяснени. През март 2013 г. правителството представи на парламента изменения на закона, които наред с други неща включват забрана за дискриминация въз основа на сексуалната ориентация в сферата на заетостта и се разглежда въпросът за тежестта на доказване. Предложението обаче не е подложено на гласуване нито през пролетните, нито през есенните заседания на парламента.

Въпреки че омбудсманът е определен като институцията, която отговаря за прилагането на антидискриминационното законодателство, той няма законови правомощия да разглежда случаи на дискриминация, възникващи между гражданите или между физическите и юридическите лица. Украйна обяви, че с законодателно изменение ще осигури правомощия на омбудсмана да разглежда случаи на дискриминация между гражданите и/или между гражданите и корпоративните субекти или частните юридически лица. Това изменение още не е прието.

Що се отнася до борбата с дискриминацията, Комисията също ще следи отблизо всяко бъдещо развитие във връзка с предстоящите за разглеждане законопроекти 0711 (впоследствие 0945) и 0290, като ще вземе под внимание опасенията, изразени от Венецианската комисия в нейното становище[11].

· Активно придържане към конкретните препоръки на органите на ООН, ОССЕ/БДИПЧ, Съвета на Европа/ЕКРН (Европейската комисия срещу расизма и нетърпимостта) и международните организации за защита на правата на човека при изпълнението на политиките за борба с дискриминацията, защитата на малцинствата и борбата с престъпленията от омраза

Украйна ратифицира Рамковата конвенция за защита на националните малцинства през май 1998 г. и Европейската харта за регионалните или малцинствените езици през януари 2006 г. Законът за основите на държавната езикова политика е приет през юни 2012 г.

С цел предприемане на мерки по предишни препоръки на Комисията от последния ѝ доклад за напредъка, през април и септември 2013 г. Украйна прие съответно стратегия и план за действие за приобщаването на ромското малцинство. Въпреки че и двата документа са били обсъдени с местното гражданско общество, те не са били предмет на консултация с ОССЕ и Съвета на Европа преди тяхното приемане и най-важните препоръки, отправени от гражданското общество, не са включени в одобрения текст. За да се провежда истинска политика в това отношение, е необходим един по-добре развит основен сценарий и количествено определяне на проблема (напр. определяне на броя на ромите без документи и на ромските деца извън системата на образованието). Освен това ще трябва да се конкретизират още повече мерките и графикът, да се подсигурят подходящи ресурси и да се гарантира истинското участие на гражданското общество в процеса на изпълнение. За да се обезпечи предприемането на правилни по-нататъшни действия по тези програмни документи, във фазата на изпълнение ще трябва да бъдат създадени силен координиращ орган и механизъм за проследяване. Понастоящем отделът, отговарящ за политиката по отношение на ромите, е част от Министерството на културата, докато много ключови въпроси в областта на социалната политика и защитата на правата на човека са в компетентността на други отдели в министерствата.

Украйна е ратифицирала Факултативния протокол към Конвенцията за правата на хората с увреждания от 13 декември 2006 г., който по отношение на Украйна влиза в сила на 4 февруари 2010 г. Тя е приела редица законодателни мерки във връзка с достъпността на обществените места и услуги. 

· Ратификация на съответните инструменти на ООН и Съвета на Европа в борбата с дискриминацията

Украйна е страна по повечето текстове на ООН и на Съвета на Европа за защита на правата на човека и борбата с дискриминацията.

Необходимо е да бъдат насочени допълнителни усилия към усъвършенстване на законодателството в областта на борбата с дискриминацията и привеждане на действуващото законодателство в съответствие с разпоредбите на ратифицираните договори и международни конвенции, както в подробности е описано по-горе.

· Уточняване на условията и обстоятелствата за придобиване на украинско гражданство

Условията и обстоятелствата за придобиването на украинско гражданство са определени в Закона за украинското гражданство, приет на 18 януари 2001 г. Украйна е възприела принципа за едно-единствено гражданство. Законът насърчава принципа на равенство пред закона на украинските граждани независимо от основанията, реда и датата на придобиване на гражданството. От тази гледна точка законът е в съответствие с Конвенцията на Съвета на Европа за гражданството, влязла в сила през 2000 г. Украйна подписва през 2006 г., но още не е ратифицирала Конвенцията на Съвета на Европа относно избягването на случаите на лица без гражданство, свързани с правоприемство между държави.

III. Цялостна оценка и предстоящи стъпки

В съответствие с установената методология Комисията оценява постоянно и докладва редовно (първи доклад – септември 2011 г.; втори доклад – февруари 2012 г.) относно изпълнението от страна на Украйна на критериите по Плана за действие за либерализиране на визовия режим (ПДЛВР) въз основа на информацията и текстовете на приетото законодателство, предоставени от Украйна, успоредно с мисии за оценка на място, които се провеждат от служители на Комисията и на ЕСВД, придружавани от експерти на държавите членки. 

В допълнение към този интензивен процес на докладване относно ПДЛВР Комисията продължава също да следи за напредъка на Украйна в съответните области по ПДЛВР в рамките на Съвместния комитет на ЕС и Украйна за улесняване на издаването на визи, Комитета на ЕС и Украйна за обратно приемане и Съвместния подкомитет № 3 на ЕС и Украйна. Във всеки от тези комитети се смята, че диалогът и сътрудничеството между ЕС и Украйна са в напреднала фаза.

Визовият диалог между ЕС и Украйна продължава да бъде важен и ефективен инструмент за продължаване на реформите в областта на правосъдието, вътрешните работи и други сфери. Оценката установи, че Украйна е постигнала значителен напредък във всички четири тематични области в ПДЛВР, особено от края на 2012 г. насам, когато се ускорява неговото прилагане и се приемат редица съществени законодателни пакети с цел преодоляване на установените недостатъци. Все още обаче остава да бъдат изпълнени някои важни изисквания от първия етап. Що се отнася до сигурността на документите, в законодателството трябва да бъде още по-добре изяснено използването на пръстови отпечатъци като задължителен биометричен елемент в паспортите. В областта на убежището се налагат някои корекции, като трябва да се обърне специално внимание на временната и субсидиарната защита и предоставянето на спешна медицинска помощ на лица, търсещи убежище. В областта на борбата с корупцията е необходимо законодателството да бъде консолидирано още повече, особено с оглед на предвиждането на възпиращи санкции за частния сектор, осигуряването на безпристрастна проверка на декларациите за имотно състояние, укрепването на правилата за възлагане на обществени поръчки и определянето на подходящи правила за имунитета. И накрая, нормативната уредба относно борбата с дискриминацията трябва да бъде консолидирана още повече, за да се осигури подходяща правна защита от дискриминация в съответствие с европейските и международните стандарти. Очаква се допълнителна информация относно предвидените стъпки за финализиране на законодателно-институционалната рамка в областта на защитата на данните.

Комисията ще продължи да работи в тясна връзка с украинските органи с цел да бъдат бързо решени установените по-горе неуредени въпроси, за да докладва на Европейския парламент и на Съвета, когато бъдат приети всички определени в първия етап на ПДЛВР мерки.

[1]Документ на Съвета SEC (2011) 1076 окончателен.

[2]Четирите тематични области са: (1) сигурност на документите, включително биометрични данни; (2) незаконна миграция, включително обратно приемане; (3) обществен ред и сигурност; (4) външни отношения и основни права.

[3] SWD 2012 (10) final.

[4] Закон на Украйна № 5492 за Единния държавен демографски регистър и документите, удостоверяващи украинското гражданство, самоличността на лицето и неговия специален статус.

[5] Правилник на Министерството на вътрешните работи на Украйна № 155 от 22 февруари 2012 г. за поведението и професионалната етика на висшите служители на органите на МВР на Украйна. Този правилник засяга въпроса за конфликтите на интереси и предотвратяването на корупцията.

[6] Член 30, параграфи 3 и 4 от Закона за правния статут на чужденците и лицата без гражданство от 2011 г.

[7] Вж. по-специално член 183-5, параграф 2 и член 256, параграф 9 от Административнопроцесуалния кодекс.

[8] http://www.refworld.org/docid/51ee97344.html

[9] Със заповед на главния прокурор от 17 август 2012 г. е установена процедурата за събиране и съхранение на данни.

[10] Закон № 1382-IV от декември 2003 г. за свободата на движение и свободния избор на местопребиваване в Украйна.

[11] Вж. Становище 707/2012 на Венецианската комисия на Съвета на Европа от 18 юни 2013 г.