5.6.2014   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 170/85

1.1

ЕИСК е на мнение, че инициативата на Комисията е навременна. Създаването на Европейска прокуратура е важен етап от създаването на нови правни механизми, защитаващи финансовите интереси на Съюза и финансовите вноски на европейските граждани в европейския бюджет.

1.2

ЕИСК е на мнение, че е необходимо да се защитават финансовите интереси на ЕС, но че последователността на наказателноправната система на ЕС би била по-добре гарантирана, ако регламентът точно и прецизно определя (1) не само използваната терминология, но също и най-вече престъпленията, които засягат финансовите интереси на Съюза и следователно трябва да бъдат обект на преследване в държавите членки. Тези определения би трябвало да бъдат включени в регламента или биха могли да се посочат в приложение, което следва модела на регламента за Евроюст (2), който може евентуално да бъде допълнен посредством директива. Изготвянето на определения би могло да осигури рамката за по-нататъшно регламентиране в областта на престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза, и по този начин да гарантира зачитането на принципа на законоустановеност на престъплението („nullum crimen sine lege“).

1.3

ЕИСК счита, че компетентността на новата Европейска прокуратура следва да остане в рамките на разпоредбите на член 86, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Предвид липсата на анализ на въздействието върху трансграничната престъпност, би било преждевременно компетентността на Европейската прокуратура да се разширява на основата на член 86, параграф 4.

1.4

Що се отнася до производствата и споровете, разследвани от Европейската прокуратура, ЕИСК препоръчва на заподозрените лица да се предоставят процесуални гаранции, съобразени с нормите, приложими за регламента, включително Хартата на основните права на Европейския съюз и по-специално правото на справедлив съдебен процес и правата на защита, които дават по-високо ниво на защита от националните законодателства. Приемайки зачитането на „правата на защита“, ЕИСК включва и необходимостта да се гарантира принципът на „равните процесуални възможности“ между обвинението и защитата.

1.5

ЕИСК предлага да се разширят правомощията на Комитета за наблюдение на Европейския инструмент за демокрация и права на човека (ЕИДПЧ), като му се възложат нови правомощия относно контрола върху гарантирането на основните права и свободи на човека, по-конкретно в контекста на създаването на Европейската прокуратура, както и спазването на правата на човека при наказателните производства. Този комитет за наблюдение ще си сътрудничи с всички секции на ЕИСК и с останалите европейски и национални институции, които имат правомощия в тази област. Комитетът за наблюдение ЕИДПЧ (3) ще контролира и оценява спазването на правата на човека в отношенията на ЕС с неговите държави членки и с трети страни.

1.6

ЕИСК е на мнение, че експертната група, натоварена да дава на Комисията консултативно мнение в рамките на процедурата за предварителен подбор на европейски прокурор, следва да включва по един представител на всеки от следните органи: самия ЕИСК, Комитета на регионите, Агенцията за основните права на Европейския съюз, Сметната палата и Съвета на адвокатските колегии и правните общности в Европа (CCBE). Тази консултативна група от експерти би трябвало да се състои от най-малко единадесет членове.

1.7

ЕИСК смята, че би било уместно към основните принципи на функционирането на Европейската прокуратура да се включат и принципите на законосъобразност и на йерархическо подчинение, които не са изрично посочени в регламента.

1.8

ЕИСК е на мнение, че регламентът би следвало да установява и повече гаранции във връзка с упражняването на правата и задълженията на европейските прокурори и тяхната отговорност в случай на злоупотреба или на груба професионална грешка.

1.9

ЕИСК отбелязва, че в случай на допускане без валидиране, има вероятност разпоредбите относно допустимостта на доказателствата, събрани и представени от Европейската прокуратура пред съда, разглеждащ делото по същество, да доведат до ситуации на неравнопоставеност и до нарушаване на принципа на равни процесуални възможности. Тъй като съгласно член 32, параграф 5 от регламента засегнатите лица „се ползват с всички процесуални права, предоставени им от приложимото национално право“, като очевидно се подразбира, че те включват и процедурите за допустимост на доказателствата, се налага констатацията, че разпоредбите на регламента са противоречиви и че нормативната уредба може да доведе до нарушаване на правата на обвиняемите лица в рамките на наказателно производство.

1.10

Би следвало да се събират и обработват лични данни единствено за лицата, за които съществуват недвусмислени доказателства, че са извършили престъпление, засягащо финансовите интереси на Съюза; в противен случай би могло да се стигне до сериозна и непропорционална намеса в техния личен живот.

1.11

ЕИСК счита, че създаването на Европейската прокуратура е начин да се гарантира защитата на финансовите вноски, направени от европейските граждани в бюджета на Съюза. Определенията, свързани с престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза, трябва да бъдат посочени и хармонизирани по единен начин в предложението за регламент, както и в предложението за директива.

2.1

Дебатите относно създаването на Европейска прокуратура започнаха преди повече от десет години (4). През май 2011 г. Комисията прие Съобщение относно защитата на финансовите интереси на Европейския съюз чрез наказателното право и чрез административни разследвания (5), в което формулира предложения с оглед подобряване на защитата на финансовите интереси на ЕС.

2.2

През последните три години случаите, за които е имало съмнения за измама, представляват средно около 500 млн. EUR годишно, но според някои оценки реалната обща стойност на тези измами е значително по-висока. Само незначителна част — под 10 % — от този общ размер се възстановява от извършителите на престъпленията (6). Според приблизителни оценки през 2010 г. 46 % от сумите, отнети в случаи на престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза (на равнище държави членки), са с произход от публичния сектор, а 52 % — от частния сектор. Данните за измамите сочат следното разпределение по области: 17 % за селското стопанство, 1 % за цигарите, 6 % за митниците, 11 % за преки разходи или директни покупки, 27 % за институциите на ЕС, 19 % за външната помощ и 19% за структурните фондове. Като цяло от докладите на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) е видно, че тези данни остават валидни и за 2011 г. и 2012 г. Подобен подход изисква специфични решения и намеси на равнището на наказателната политика на Съюза.

2.3

През юли 2012 г. Комисията прие Предложение за директива относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред. Този текст предвиждаше по-конкретно общи определения на престъпления, ощетяващи бюджета на ЕС, хармонизация на минималните наказания (включително лишаване от свобода за тежки престъпления) и единни давностни срокове.

2.4

През цялата 2012 г. и в началото на 2013 г. на равнището на ЕС се водиха дискусии и се провеждаха заседания по въпроса за създаването на Европейска прокуратура (7). В речта си за състоянието на Съюза, произнесена през септември 2012 г., председателят на ЕК Барозу отново потвърди поетия от Комисията ангажимент да завърши действията по създаване на Европейска прокуратура.

2.5

На 17 юли 2013 г. Комисията представи пакет от законодателни актове, който включваше няколко регламента, целящи реформиране на механизма на Евроюст, подобряване на управлението на OLAF и създаване на Европейска прокуратура.

2.6

Основната задача на Европейската прокуратура ще бъде борбата срещу престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС. Тя ще има компетентност да провежда разследвания и да образува наказателни производства, както и в съответни случаи да повдига пред компетентните съдилища на държавите — членки на ЕС, обвинения срещу лицата, заподозрени в такива престъпления.

3.1

Създаването на Европейска прокуратура не е задължение, а възможност. Договорът за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) предвижда, че Съветът „може да учреди“ Европейска прокуратура, като действа с единодушие, след одобрение от Европейския парламент. Правното основание и разпоредбите относно създаването на Европейска прокуратура се съдържат в член 86 от ДФЕС, който гласи: „В борбата с престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза, Съветът, чрез регламенти, в съответствие със специална законодателна процедура, може да учреди Европейска прокуратура на основата на Евроюст.“

3.2

Съгласно член 86, параграф 4 от ДФЕС Европейският съвет може да разшири правомощията на Европейската прокуратура, като включи и борбата срещу особено тежката престъпност с трансгранично измерение.

3.3

Регламентът за създаване на Европейска прокуратура включва следните елементи: предмет и определения, общи разпоредби (статут и организация на Европейската прокуратура, назначаване и освобождаване от длъжност на нейните членове, основни принципи); компетентност; процедурни правила относно разследването, повдигането и поддържането на обвинения и съдебните производства; разпоредби относно процесуалните гаранции; съдебен контрол; защита на данните; разпоредби относно отношенията на Европейската прокуратура с институциите на ЕС; отражение върху бюджета.

3.4

Съдебният контрол на процесуалните актове, които приема Европейската прокуратура, се упражнява от националните съдилища

3.5

В съответствие с Договорите на ЕС (8), Дания няма да участва в Европейската прокуратура.

3.6

Обединеното кралство и Ирландия се ползват от клауза за неучастие в политиките в областта на правосъдието и вътрешните работи, от което следва, че тези две страни няма да участват в приемането и прилагането на регламента, освен ако не решат доброволно и изрично да се включат в него.

4.1.1

Въпреки че новата Европейска прокуратура „се създава“ съгласно член 1 от регламента, нейното функциониране и оперативният ѝ капацитет ще зависят изключително от начина, по който дългосрочно ще се прилага директивата относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза (9), в която се определят престъпленията и противозаконните действия, засягащи финансовите интереси на Съюза. Създаването на Европейска прокуратура е полезно за гарантиране на опазването на финансовите вноски на европейските граждани към бюджета на ЕС.

4.1.2

Престъпленията, които увреждат финансовите интереси на Съюза, както са посочени в директивата относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза (10), са следните:

4.1.3

ЕИСК смята, че е необходимо изрично и еднозначно да се определят юридически тези престъпления, като се добави параграф, който ясно да уточнява кои са престъпленията, по които Европейската прокуратура предприема разследване. Освен това от компетенциите на Европейската прокуратура трябва да бъдат изключени дребни нарушения под определен размер на щетите, напр. 10 000 EUR. ЕИСК е на мнение, че всички определения, които се съдържат в директивата, би следвало да бъдат уточнени и представени също и в регламента, включително определението на „публичен служител“ (11), което е разширено от публичния върху частния сектор. Всички определения в предложението за регламент, както и в предложението за директива, трябва да бъдат ясно уточнени, подробно разписани, хармонизирани и уеднаквени.

4.1.4

Според ЕИСК друга възможност да се представят по ясен начин предметът, определенията и компетентността на Европейската прокуратура би било изменянето на някои от членовете, в които се определя нейното поле на действие (12), като се направи препратка към приложение, което следва модела на регламента за Евроюст (13) и може евентуално да бъде допълнено и хармонизирано с предложението за директива.

4.1.5

Европейската прокуратура би следвало да има ясна и неоспорима компетентност. Дори ако изясняването на престъпленията, които попадат в материалната ѝ компетентност, се прави чрез позоваване на националното законодателство, с което се изпълнява законодателството на Съюза (директива 2013/xx/ЕС), някои условия за съществуването на тези престъпления, определени от регламента (например трансграничният им характер, засегнати интереси на Съюза или участие на европейски длъжностни лица), биха осигурили последователна наказателна политика, в която всички видове престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза, ще бъдат третирани по един и същ начин.

4.1.6

Нормативната уредба обаче не би следвало да включва в компетентността на Европейската прокуратура престъпления, при които разследването се води от прокурори на национално равнище. Също така би следвало да се изброят критериите, които, в случай че Европейската прокуратура има акцесорна компетентност, позволяват да се определи кой има „превес“ (примат): в противен случай би могло да се стигне до различни тълкувания и правни практики в отделните държави членки.

4.1.7

В случай на трансгранични разследвания може да има ситуации, при които някои държави членки да не сътрудничат на системата за разследване на Европейската прокуратура. Отношенията между Европейската прокуратура и европейските делегирани прокурори позволяват да се избегне възможността едно и също наказателно разследване да бъде започнато в няколко държави членки. Възможно е да се определи просто правило по отношение на юрисдикцията, която е сезирана първа, така че наказателното преследване да започне в държавата членка, в която правните органи са били сезирани най-напред за съответния случай.

4.2.1

Независимо че европейският прокурор се назначава от Съвета с одобрението на Европейския парламент, Комисията все пак играе важна роля в предварителния подбор на кандидатите, като „изготвя и представя [...] списък с кандидати“ и „иска мнението на комитет, сформиран от нея“ (14). Що се отнася до процедурата на подбор на европейски прокурор, ЕИСК препоръчва през фазата на консултация Комисията да промени броя на членовете на експертния комитет от седем на единадесет, да уточни броя на тези от тях, които ще бъдат избирани от средите съответно на Съда на ЕС, на върховните съдилища на държавите членки и на националните публични органи, отговарящи за наказателното преследване, или от други високо квалифицирани и опитни юристи, както и да включи в този консултативен комитет по един представител на всеки от следните органи: самия ЕИСК, Комитета на регионите, Агенцията за основните права на Европейския съюз, Сметната палата и и Съвета на адвокатските колегии и правните общности в Европа (CCBE).

4.2.2

Според ЕИСК законодателно е подходящо да се въведат и специфични гаранции за магистратите, за да се осигури тяхната независимост, справедливост и безпристрастност, но също и за да им се гарантират защита и стабилност. Във връзка с това ЕИСК отбелязва, че e безусловно необходимо прокурорите да бъдат несменяеми, особено когато срещу тях има подадени жалби.

4.2.3

Освобождаването от длъжност на европейския прокурор и на неговите заместници се извършва от Съда на Европейския съюз по искане на Европейския парламент, Съвета или Европейската комисия. Съдът на Европейския съюз има компетентност по отношение на вредите, причинени на гражданите от европейските делегирани прокурори, европейския прокурор или неговите заместници. Съдът на ЕС анализира и разглежда жалбите за такива вреди. ЕИСК счита, че при съдебни дела, свързани с обезщетение за вреди, Съдът на Европейския съюз трябва да съобщава решенията си на Европейския парламент, Съвета и Комисията.

4.2.4

Уместно би било също така към основните принципи на функциониране на Европейската прокуратура да се добавят принципите на законосъобразност и на йерархическо подчинение, които не са изрично посочени в регламента. Европейската прокуратура би следвало да може да се самосезира. Европейската система за наказателно разследване би станала по-последователна и единна, ако Европейската прокуратура има право да отправя към OLAF насоки и инструкции със задължителен характер.

4.2.5

Чрез решения за вътрешния ред би следвало да се установят механизми за ефективна комуникация, които да гарантират, че прокуратурата, със своя прокурор, неговите заместници и служители, са независими от всякакво външно влияние.

4.2.6

В текста се разграничават две категории престъпления, като първата категория попада автоматично в сферата на компетентност на Европейската прокуратура (член 12), докато за втората (член 13) се изисква Европейската прокуратура да установи своята компетентност, когато са налице връзки с престъпления от първата категория (свързани факти). ЕИСК счита, че докато няма ясни определения за самите престъпления и тези, които се основават на идентични съставомерни факти, компетентността на Европейската прокуратура не следва да обхваща и престъпленията, за които наказателното преследване се провежда от прокурорите на национално равнище (престъпления, тясно свързани с престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза). Единствените критерии в регламента, които обосновават принадлежността към тази категория, са престъплението да бъде „водещо“ (15) и да бъде престъпление, при което „съставомерните факти [...] са идентични“. При липсата на ясни определения за престъпленията това придава известна непредвидимост на нормативната уредба: от каква гледна точка посочените престъпления са „водещи“? От гледна точка на замесените лица, на нарушените членове от законодателството, на финансовото въздействие или нещо друго?

4.3.1

Действията по разследване, предвидени в регламента, който определя какъв вид индивидуални мерки за разследване може да използва Европейската прокуратура и при какви условия, трябва да се извършват само по отношение на престъпленията, попадащи в материалната ѝ компетентност. Би следвало да се хармонизират на равнището на Съюза различните видове решения, които Европейската прокуратура може да взема в края на всяко разследване, и по-специално някои конкретни действия, включително решенията за съставяне на обвинителни актове и за прекратяване на делото.

4.3.2

Фактът, че доказателствата, събрани от Европейската прокуратура и представени от нея на съда, разглеждащ делото по същество, се допускат без валидиране, би могъл да доведе до ситуации на неравнопоставеност и до нарушаване на принципа на равни процесуални възможности в ущърб на защитата. Докато Европейската прокуратура може да разчита на институционалното сътрудничество на всички структури, органи, служби и агенции на Съюза, както и на органите на държавите членки, то нито обвиняемият, нито защитата разполагат с подобен ресурс, за да докажат липсата на виновност и ще бъде нарушен принципът на равните процесуални възможности.

4.3.3

Възможността да се предложи споразумение за приключване на делото в интерес на доброто правораздаване може да се окаже несъвместима с някои национални системи и не би следвало да се изключва от съдебен контрол. ЕИСК препоръчва Комисията да определи в регламента какво се има предвид под „споразумение за решаване на делото“, както и да уточни условията за прилагане, по-специално в случай на факти, за които е определено, че акцесорната компетентност е на Европейската прокуратура.

4.3.4

Процесуалните гаранции, които по силата на действащите стандарти — по-специално на Хартата за основните права на Европейския съюз — се предоставят на заподозрените лица и на другите лица, засегнати от производство на Европейската прокуратура, могат сами по себе си да породят определени права (правото да се запази мълчание, правото на правна помощ), за които Съюзът още не е приел законодателни разпоредби. Тези права би следвало да се прилагат не само за „заподозрените лица“, а също и за свидетелите.

4.4.1

При осъществяване на процесуални действия в изпълнение на функциите си, за целите на съдебния контрол Европейската прокуратура се счита за национален орган. По мнението на ЕИСК би трябвало да се създаде възможност за съдебна проверка на вътрешните актове на Европейската прокуратура на равнището на ЕС.

4.4.2

Правилникът за вътрешния ред (процедурният правилник) на Европейската прокуратура трябва да определя не само разпределението на делата, а да включва и много други съществени въпроси като йерархията, структурата, поведението, специални задачи и др. Въпреки че тези вътрешни правила нямат изпълнителна сила, а добавят единствено междуинституционална стойност, по съображения за правна сигурност може да се приеме, че те имат правопораждащо действие и поради това гражданите на ЕС — обект на разследване на престъпление, би трябвало да могат да се позовават на тях. Тази възможност е в съответствие и с член 86, параграф 3 от Договора, който предвижда законодателят на Съюза да определи правилата, приложими по отношение на съдебния контрол на процесуалните актове, приети от Европейската прокуратура при изпълнението на нейните функции.

4.5.1

В специфичния контекст на Европейската прокуратура разпоредбите, с които се урежда режимът на защита на данните, конкретизират и допълват законодателството на Съюза, приложимо за обработването на лични данни от органите на ЕС (16). Тези данни могат да се предават на трети държави, само когато съществува споразумение между тях за това. Предаването на лични данни на трети държави трябва да се извършва само в случаи, когато това е абсолютно необходимо за целите на конкретно наказателно преследване и третата държава представи чрез споразумение гаранции, че разполага със същото равнище на защита на данните като ЕС и го спазва. Надзорът върху обработването на всички тези данни в контекста на дейностите на Европейската прокуратура трябва да бъде поверен както на Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД), така и на компетентните национални власти.

4.5.2

Би следвало да се събират и обработват лични данни единствено за лицата, за които съществуват недвусмислени доказателства, че са извършили престъпление, засягащо финансовите интереси на Съюза; в противен случай би могло да се стигне до сериозна и непропорционална намеса в техния личен живот и до нарушаване на Хартата на основните права на ЕС.

4.5.3

Комитетът счита, че събирането на определени данни, както са посочени в член 37, параграф 4, може да се извършва, единствено ако има абсолютна необходимост от това и ако съществува сериозна и съществена причинно-следствена връзка с разследваните факти. Събирането на някои допълнителни данни от личен характер, изброени в член 37, параграф 4, представлява действие, което трябва да бъде обосновано като абсолютно необходимо за разследването и трябва да се извършва в съответствие с Хартата на основните права на ЕС, както и на Европейската конвенция за защита на правата на човека и на всички по-ефективни разпоредби на държавите членки за защита на данните.

4.5.4

ЕИСК счита, че личните данни трябва да бъдат заличавани от деловодната документация и регистрите, ако не са абсолютно необходими, както и при всички дела, при които срещу лицата не е повдигнато обвинение.