11.6.2014   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 177/52

1.1

ЕИСК е съгласен с необходимостта от актуализиране на решението на Съвета от 2005 г. (1) относно новите психоактивни вещества (НПВ). Комитетът е съгласен, че съществува необходимост от по-добре съгласувани действия между участващите агенции на ЕС, по-кратки срокове за събиране на данни и възможност за по-нюансирана вътрешна класификация на вещества, пораждащи нисък, умерен или сериозен риск. Всички действия за ограничаване на предлагането следва своевременно и пропорционално да се ръководят от тази класификация.

1.2

ЕИСК отбелязва също така, че често липсват данни в подкрепа на стоящата в основата оценка на въздействието, както и че употребата на НПВ се различава в отделните страни от ЕС и че обществените нагласи и политическите реакции се различават драстично. Комисията с право посочва какво е постижимо от политическа гледна точка в рамките на Договора за ЕС и настоящите финансови ограничения, но следва да излезе извън техните рамки, за да определи действителните нужди.

1.3

ЕИСК изразява убеждението, че от проследяването на събитията в страните извън ЕС също могат да бъдат извлечени поуки, които следва да бъдат подчертани в евентуални бъдещи оценки на въздействието. Междувременно от основно значение са подобреното и по-добре ресурсно обезпечено събиране на данни в рамките на ЕС относно всички входящи фактори (наличие на вещества, доставни маршрути, икономически възможности и социална необходимост), комуникационни канали (интернет и социални медии) и резултати (измерими заболявания и други вреди).

1.4

В случай че предложението бъде запазено в сегашния си вид, има редица технически аспекти, които следва да бъдат изяснени. Те са разгледани в раздел 5 на настоящото становище. Успехът ще зависи от политическата подкрепа, предоставянето на данни и финансирането от държавите членки. Трябва да се приемат практически цели. Трябва да продължат изследванията и да се определят най-добри (и най-лоши) практики за осъществяване на контрол и обезвреждане. Редовно трябва да се споделят планове за финансирани от ЕС научноизследователски програми като eSBIRTes, Orion и ALICE-RAP с другите в тази област и резултатите от тях да се интегрират по-добре в оценките на въздействието и във всички следващи законодателни предложения. Събирането на данни, оценката на риска и трансферът на знания трябва да продължат в реално време чрез Форума на гражданското общество по въпросите на наркотиците (или може би чрез по-широка „платформа за НПВ“), с участието на всички заинтересовани страни, в частност — пряко ангажираните НПО и сдружения за подпомагане. Това би трябвало да покрие всички НПВ, включително тези, за които вече е направено нотифициране в еднократна употреба, в смеси или като влошаващи качеството примеси в други НПВ. Приоритетите и възможностите за действие следва да се договарят по-често с държавите членки. Следва да се обмислят алтернативи или допълнения към единна за целия ЕС реакция, ограничена до намаляване на предлагането.

2.1

Едно вещество, независимо дали се среща в природата или е синтезирано за някаква цел, законна или не, се счита за „психоактивно“, ако в допълнение към другите си физически, химически, токсикологични и екологични свойства притежава капацитета при консумация от хора с каквато и да била цел да взаимодейства с тяхната централна нервна система, създавайки стимулация или депресия, придружена от халюцинации и/или промени в двигателните им функции, мисленето, поведението или настроението им.

2.2

Тези въздействия могат да се разглеждат като полезни — когато веществата се произвеждат, предписват и използват в контролирани условия като медицински продукти за лечение на конкретни заболявания, или като неполезни и потенциално или реално опасни, понякога сериозно — когато се използват без предписание единствено заради предполагаемите ползи от гореописаните въздействия. Рисковете нарастват рязко, ако веществата водят до пристрастяване и ако употребата им е икономически изгодна.

2.3

Затова вещества като морфина, хероина, кокаина, екстазито и канабиса и многото техни производни и прекурсори, заедно с редица амфетамини, барбитурати, бензодиазепини и други „еуфористични“ лекарства, са обект на контрол — с различна степен на ефективност — по две конвенции (2) (1961 г., 1971 г.) и един протокол (3) (1972 г.) на ООН, прилагани в различна степен на национално равнище по цял свят.

2.4

За целите на законодателството на ЕС (и някои други юрисдикции), всички психоактивни вещества (ПВ), които не са описани в горепосочените документи и не подлежат на контрол по тях, се считат за „нови“, независимо от колко време са познати или се използват за други, в много случаи законни цели. Те се наричат „нови психоактивни вещества“ (НПВ), само когато бъде установено (или възникне подозрение), че се продават или разпространяват единствено заради психоактивните им свойства, за ползване от отделни потребители, действащи без медицински или друг надзор.

2.5

Алкохолът, тютюнът и кофеинът, които в различни дози отговарят на всички горепосочени критерии за НПВ и дългосрочни вреди, са изрично изключени от определенията на ООН и ЕС. Това не може да се постигне толкова лесно „на улицата“ или в академичните проучвания, тъй като тяхната употреба и въздействие са смесени и здравните и социалните въздействия от алкохола и тютюна надхвърлят значително въздействията на повечето НПВ. Въпреки това, научните изследователи и регулаторите невинаги постигат съгласие по тези въпроси и сега спешно е необходимо да се приеме взаимно съгласувана процедура за оценка на вредите и риска на количествена основа.

2.6

Идентифицирани са над 300 НПВ, които се ползват (или са били ползвани) спорадично или по-дълготрайно на територията на ЕС. Понастоящем държавите членки уведомяват за едно ново вещество всяка седмица. Тъй като тези вещества не подлежат на контрол, употребата им не е незаконна и следователно са легални и могат да бъдат описани като „законни“, от което може неправилно да се заключи, че са също така „безопасни“ или „одобрени“. В повечето случаи липсват достатъчно научни данни, за да се потвърдят или отрекат тези предположения. Нови молекули, като варианти на изрично забранените, могат бързо да бъдат синтезирани в Китай и Индия и да се внасят оттам, в някои случаи в отговор на направени поръчки от организирани групи или лица в ЕС. Съществуващи молекули могат да бъдат и отклонени от законното им предназначение на територията на ЕС. В повечето случаи мотивацията е да се печелят пари; в други главното предизвикателство е заобикалянето на закона. Националните координационни центрове на Европейската информационна мрежа за наркотици и наркомании (Reitox) предоставят ранни предупреждения и споделят информация за идентифицирани НПВ.

2.7

НПВ се предлагат на пазара под множество несистематични, съкратени и/или екзотични търговски наименования, често в смес с други забранени, нови или изключени продукти, включително билкови продукти, медицински активни съставки, хранителни добавки, тютюн, кофеин и инертни пълнители. Няма последователност или контрол на съдържанието, предупрежденията за безопасност липсват или са включени само за да се получи разрешение за продажба („не е предназначено за консумация от човека“). Етикетите могат да бъдат умишлено подвеждащи („соли за баня“ или „тамян“ за продукти, които е вероятно да бъдат вдишвани, пушени или инжектирани).

2.8

Продажбите се извършват от специализирани дилъри или магазини за търговия на дребно (хедшопове, специализирани магазини или магазини за пушачи, наред с „аксесоари“ за пушене) и по интернет (възможни са покупки с кредитна карта, рецензии за продуктите и доставчиците и бърза доставка до дома). Особен проблем създават анонимните уебсайтове. Цените за една доза са ниски в сравнение с тези на незаконните наркотици. Социалните медии насърчават новите тенденции и подпомагат обмяната на опит. Употребата в ЕС („разрешени стимуланти“, наркотици за развлечение, дизайнерски наркотици) варира в широки граници и изглежда нараства бавно, като за Ирландия, Полша, Латвия и Обединеното кралство се отчитат равнища над средното. Броят на регистрираните лица, хоспитализирани като пряко следствие от употребата на наркотици, остава малък (което предвид липсата на надеждни данни би могло да бъде или да не бъде реален измерител на действителните вреди).

2.9

В съзвучие с горното и в сравнение с редовно употребяващите, пристрастени ползватели на незаконни наркотици, ползвателите на НПВ (по-специално в Обединеното кралство, където се събират достатъчно данни) до този момент обикновено са млади, материално осигурени, без криминални прояви и по-склонни да започнат лечение, когато се налага. Тъй като все още са интегрирани в семейния и професионалния живот, като цяло сред тях процентът на възстановилите се е висок. Злополуките и смъртните случаи обикновено се разглеждат като неочаквани лични трагедии и на тях се отделя значително внимание в медиите, а следователно и от политиците, поради същите причини.

2.10

Предвид казаното по-горе, едва ли трябва да ни изненадва това, че обществените и политическите настроения по отношение на контрола върху НПВ се различават драстично в отделните държави — членки на ЕС и по света. Уругвай неотдавна легализира канабиса. Нова Зеландия ще разреши „приемливи“ нискорискови НПВ с контролирано качество. Ирландия намали драстично броя на местата за продажба на дребно, а Нидерландия и Канада обмислят да въведат същата мярка. Обединеното кралство традиционно предпочита да забранява продукти, поединично или на групи, но понастоящем обмисля алтернативни стратегии. Белгия планира да наложи забрана върху групи продукти. Полагат се усилия за ограничаване на продажбата на незаконни наркотици по интернет през анонимни сайтове; по всичко обаче личи, че законните продажби ще процъфтяват.

3.1

С решението на Съвета от 2005 г. (4) се създава рамка за обмен на информация, оценка на риска и контрол на НПВ. В практиката тя се оказа реактивна, като събираната информация е ограничена, категоризацията на рисковете е неадекватна и има малко варианти за ограничителни мерки. През 2011 г. Съветът поиска Комисията да актуализира Решението.

3.2

С настоящото предложение се определят необходимите мерки, включително предложение за директива за преразглеждане на Рамковото решение на Съвета (5) относно минимални разпоредби в областта на трафика на наркотици. Така ще се разшири определението за „наркотик“ и в него ще бъдат включени НПВ, представляващи сериозен риск за здравето, обществото и безопасността и подлежащи на постоянно ограничаване на пазара в ЕС — под същото заглавие като веществата, които вече са посочени в съответните конвенции и протокол на ООН.

3.3

Предложението за конкретен регламент относно НПВ е придружено от вътрешна оценка на въздействието, в която се подчертават различията в наличните данни, реалната употреба, здравните разходи и обществените и правителствените реакции в ЕС. За случаите, за които липсват данни, са представени оценки. Политическите варианти са оценени въз основа на тяхната ефективност при постигането на целите, икономическото, финансовото и социалното им въздействие и пропорционалността и приемливостта им за заинтересованите страни.

3.4

Предложението се основава на член 114 от ДФЕС, за да се гарантира правилното функциониране на вътрешния пазар при високо равнище на защита на здравето, безопасността и потребителите. То има за цел да се съкрати времето за реакция на равнището на ЕС, да се предоставят възможности за целенасочени и подходящи реакции, да се решат проблемите с двойната употреба и липсата на сигурност за законните оператори и да се свърже пазарът на НПВ с по-широкия вътрешен пазар.

3.5

С предложението се установява график за събиране на данни за съвместен доклад на Комисията, Европейския център за наблюдение на наркотиците и наркоманиите (ЕЦННН), Европол и други европейски агенции, чиято дейност е тясно свързана с темата (за лекарствата, химикалите и безопасността на храните) въз основа на ранни предупреждения от държавите членки за идентифицирани НПВ.

3.6

Този доклад може да доведе до изготвяне на официална оценка на риска от ЕЦННН като основа за действие от страна на Комисията. Предлагат се критерии за разграничаване между нисък, умерен и сериозен риск за здравето, обществото и безопасността. Когато рискът се счита за нисък, няма да бъдат предприемани по-нататъшни действия. В случай на умерен или сериозен риск, Комисията може да налага временни или постоянни забрани на продажбата на конкретни НПВ, а в специфични случаи — и на тяхното производство, дистрибуция, внос или износ.

3.7

В предложението са предвидени преоценка на равнищата на риска при получаване на нова информация, както и редовно отчитане и оценка на изпълнението, прилагането и ефективността на регламента. Научните изследвания и анализи ще продължат. Държавите членки ще бъдат задължени да налагат административни санкции за прилагане на ограниченията на пазара и за да гарантират, че тези ограничения са ефективни, съразмерни и възпиращи. Твърди се, че предложението няма да има пряко отражение върху бюджета на ЕС.

3.8

Регламентът ще влезе в сила 20 дни след публикуването му в Официален вестник на ЕС и ще бъде задължителен за държавите членки. Първоначалното решение на Съвета (6) ще бъде отменено и заменено.

4.1

ЕИСК приветства съобщението на Комисията от 2011 г., озаглавено „Към по-решителен европейски отговор на наркотиците“ и предложението от 2012 г. за регламент относно прекурсорите на наркотични вещества. ЕИСК очакваше с нетърпение предложения относно „новите психоактивни вещества“ и предложи широки насоки за ефективни действия на равнището на ЕС и на държавите членки.

4.2

В случая с прекурсорите на наркотични вещества беше отделено специално внимание на степента, в която участващите страни (Комисията и ограничен брой законни производители, търговци и крайни ползватели) са приели изцяло изискванията на член 12 от Конвенцията на ООН от 1988 г. (7) по отношение на съвместната работа за постигане на желаните цели. В този конкретен случай, касаещ отклоняването на малки количества оцетен анхидрид, необходим за производството на хероин, те могат да бъдат определени доста точно.

4.3

Не такъв е обаче случаят с НПВ, при които реалното потребление и обществените и политическите реакции в държавите членки и в световен мащаб се различават драстично. Често не се събират или обединяват ключови данни; вниманието на медиите се привлича от отделни трагедии; политическите реакции често не са подкрепени с научни и професионални съвети и могат дори да бъдат в пряко противоречие с тях; други смущаващи фактори, включително много по-широко разпространената и вредна употреба на алкохол и тютюн, се считат за твърде чувствителни, за да бъдат включени в единен регулаторен подход; очевидна е пропастта между поколенията по отношение на маркетинга по интернет и ролята на социалните медии във формирането на нагласи, поемането на рискове и употребата на психоактивни вещества — стари и нови — за развлекателни цели.

4.4

Две бележки от предходните становища на ЕИСК изглеждат особено приложими в тези очевидно много трудни условия за всеки, който се опитва да реагира на НПВ — „ответните действия на една държава срещу дадена заплаха не трябва да причиняват повече вреда от самата заплаха, която тя желае да предотврати“  (8) и, както и по отношение на много други въпроси от интерес за регулаторните органи, „политиките следва да се основават на данни и фактологичен материал, а не обратното“  (9). Това е по-лесно да се каже, отколкото да се направи.

4.5

Опасенията по отношение на настоящите предложения не са свързани с това, че те ще нанесат вреди, а по-скоро с това, че могат да не донесат достатъчно ползи и че тяхното съществуване може да забави по-широките мултидисциплинарни, основаващи се на данни и излизащи извън границите на отделните общества подходи, които са необходими за постигане на съгласие дори за настоящата ситуация и за по-дългосрочните цели по отношение на конкретни групи от населението. Ако не могат да бъдат договорени предварително и не получат необходимата политическа и финансова подкрепа, то това следва да бъде признато във всички предложения за регулиране на равнището на ЕС.

4.6

ЕИСК отбелязва, че предложението има други цели, включително решаването на проблема с двойната употреба, отклоняването на незаконни вещества на територията на ЕС и липсата на сигурност за „законните оператори“. Те обаче не са намерили количествено изражение в оценката на въздействието, а в предложението им се отделя малко внимание. Изобщо не са разгледани алтернативни възможности за запълване на празнините, оставени от други законодателни актове. Следователно е трудно да се прецени дали избраното правно основание (член 114 от ДФЕС) е подходящо или не. За изясняване на този и други въпроси би могло да се използват статистически данни за досега описаните 300 вещества.

4.7

ЕИСК изрязва твърдото си убеждение, което е заявявал неведнъж, че регулирането на предлагането е само част от уравнението и само по себе си едва ли може да донесе полезни или измерими резултати. Трябва да се отделя повече внимание на разбирането на търсенето и да се предлагат по-добри начини, за да се гарантира, че то може да бъде задоволено при възможно най-нисък риск. Както и във всяка друга област, рискът никога не може да бъде премахнат напълно, но може да бъде намален значително. За това би следвало да помогнат по-добрите данни и тяхното правилно разпространяване.

4.8

ЕИСК отбелязва също така, че когато се налагат наказателни санкции, те трябва да бъдат ограничени до лицата, стремящи се към икономическа изгода от продажбата на вещества, за които вече се знае, че са забранени или които е вероятно да причинят сериозни вреди на човешкото здраве. Това важи с особена сила за НПВ, при които до момента рисковете изглеждат по-ниски в сравнение със „старите“ или изключените ПВ, а лишаването от свобода на ползвателите, свързано с неизбежно излагане на „стари“ ПВ, би било възможно най-лошият резултат за обществото и за тези лица. Това трябва да се посочи ясно в предложението, за да могат мерките да получат доверието на засегнатите групи от населението в ЕС, особено на пряко засегнатите млади хора.

5.1

В предложението се предоставят определения за някои от използваните ключови термини, но липсва обяснение за начина, по който те следва да се прилагат към този необичайно структуриран, отчасти законен, отчасти криминален, отчасти прозрачен, отчасти регулиран пазар на продукти, произвеждани в по-голямата си част извън ЕС. Липсва определение за „икономически оператор“ и може да се предположи, че той е законен (продавач, който продава НПВ пряко, или чрез хедшоп или по интернет) или незаконен (продавач на лекарства, продавани срещу рецепта). Какво означава „пускане на пазара“ в условия на продажба по интернет на стоки с произход от цял свят? Защо една „смес“ се ограничава до две или повече НПВ, вместо например до едно НПВ плюс различни количества тютюн, кофеин, билки и пълнители? Не би ли било по-добре да се постави акцент върху „ползвателите“, определени като „всяко лице, употребяващо НПВ без медицински надзор“, вместо върху по-широката група на „потребителите“ („лица, които действат извън рамките на собствената си търговска, икономическа или професионална дейност“), които в по-голямата си част не са засегнати от тази дейност? Ако целта на предложението е да бъде изпреварващо, а не реагиращо впоследствие, не би ли трябвало в него да се постави акцент и върху НПВ, „за които може основателно, въз основа на научна оценка и преценка, да се очаква да се появят на пазара“? Още по-важно, защо тежестта на доказване се измества от доставчиците, които следва да бъдат задължени да докажат, че продуктите им са с „нисък риск“, върху ЕЦННН и Комисията? Тогава кой орган да се счита, че предоставя одобрение?

5.2

Определението за НПВ също може да бъде прецизирано, като под „Н“ може би се разбира „нотифицирани — по смисъла на настоящото предложение на ЕС“, а не „нови“ само по отношение на действащите конвенции на ООН. Като се има предвид, че веществата не са (и не могат и не бива да бъдат) предмет на рутинни проверки на техните психоактивни свойства по смисъла на REACH или друг законодателен акт във връзка с веществата, има малко информация какъв брой молекули могат евентуално да проявят (или да бъдат предлагани като проявяващи) тези въздействия в по-голяма или по-малка степен. Като се има предвид, че терминът „ПВ“ се прилага само при преживяно въздействие върху хора, ограниченията пред изпитанията върху животни са очевидни.

5.3

ЕИСК отбелязва с определено безпокойство, че в предложението се поставя акцент върху отделните вещества, а не върху смесите, които се предлагат широко на пазара. Определен е график за реакция на агенциите, но не и за даване на начало от Комисията на изготвянето на съвместния доклад или оценката на риска. Процесът започва, ако „няколко“ държави членки посочат същото НПВ; защо не само една, ако е силно засегната? Колко държави членки се считат за „няколко“? Не става ясно как Комисията ще взема решения при (вероятна) липса на по-подробна информация от агенциите и, което е най-важно, при липса на политическо становище на държавите членки. Липсва разпоредба за действия по други законодателни актове на ЕС или държавите членки, например по отношение на етикетирането, продажбата на стоки, общата защита на потребителите или друг законодателен акт в областта на химията, медицината, храните, здравеопазването и безопасността. Ако бъде позволено да продължат да съществуват, „хедшоповете“ следва да бъдат приведени изцяло в съответствие с действащото законодателство за защита на потребителите.

5.4

ЕИСК е загрижен по-конкретно от това, че не са предвидени допълнителни средства за тази работа. Ако тя може да бъде свършена със съществуващите бюджети, защо тези процедури не се изпълняват в момента? Могат ли да бъдат постигнати значителни резултати без такова финансиране? Наистина ли е необходимо взаимодействието между различните агенции да се регламентира с регламент (насочен към държавите членки) или тези вътрешни процеси могат да бъдат изменени в по-кратки срокове на базата на взаимно съгласие предвид натрупания опит?

5.5

ЕИСК отбелязва, че в оценката на въздействието, на която се основава предложението, няма достатъчно сравними данни от всички държави членки относно употребата, въздействията и здравните разходи, свързани с НПВ. Ако бъде доказано, че те са общи и значителни, то действията на агенциите на ЕС ще осигурят разходноефективно решение. ЕИСК изразява загриженост, че в предложението не се установяват минимални стандарти за отчетност, което на свой ред може би изисква по-добро признаване и подкрепа за доброволните в по-голямата си част национални центрове за координация, които осигуряват жизненоважни данни чрез Reitox.

5.6

ЕИСК изразява съгласие с това НПВ да бъдат вътрешно класифицирани при наличните понастоящем доказателства въз основа на предварително определени критерии като пораждащи нисък, умерен или сериозен риск. Това обаче не трябва да се разбира като предоставяне на одобрение за законна или безопасна продажба и това обстоятелство следва да се посочва изрично във всеки обществено достъпен списък. Поради недостатъчното налични данни и трудностите при извършването на количествена оценка на риска, следва да се очаква прекласиране въз основа на допълнителните доказателства.

5.7

ЕИСК изразява съгласие и с настоящите насоки на ЕЦННН относно оценката на риска на НПВ, според които други „стари“ или изключени, но широко употребявани и по-добре познати ПВ, следва да бъдат включени като маркери в същата степен, включително например хероина, кокаина, канабиса, екстазито, алкохола и тютюна. Ако това не може да бъде направено въпреки свободно наличните доказателства, то не може да бъде направено и за НПВ, за които наличните доказателства са силно ограничени, непълни и често противоречиви. Пуснатите наскоро на пазара НПВ могат да се характеризират с малък брой социални, криминални или екологични въздействия, но въпреки това могат да представляват сериозна опасност за човешкото здраве, ако се употребяват по този начин.

5.8

ЕИСК изразява убеждението, че този по-холистичен подход към пристрастяването и зависимостта от наркотици би довел и до по-добре финансирани превантивни подходи и възстановително лечение на национално равнище. Разбирането на практиките и нагласите на различните възрастови групи (10-18 годишните, 18-25 годишните, над 25 години) е от основно значение. Ролята на социалните медии и маркетинга и консултантските услуги по интернет за формирането на тенденции или за споделяне на предупреждения вече е придобила важност и ще доминира все повече вземането на лични решения в тази област. Затова е необходимо проектите, занимаващи се с наблюдение на този процес да бъдат насърчавани и финансирани изцяло. Правилното опазване на здравето следва да има предимство пред правосъдието и вътрешния пазар.

5.9

ЕИСК признава, че с течение на времето може да възникне нужда от регулиране, но необходимостта и формата на това законодателство далеч не са изяснени. Държавите членки възприемат различни проблеми, предпочитат различни решения и трябва да имат възможност да предприемат действия според различни графици. По света се наблюдава рязък контраст между ограничаване и разрешаване. Би било полезно да се проследи развитието в две съседни, сходни в икономическо и културно отношение страни от Южното полукълбо — Австралия и Нова Зеландия. От особено значение ще бъде тясното сътрудничество със САЩ и други страни, които осигуряват интернет доставки. Търговските преговори с Китай и Индия следва да включват мерки за ограничаване на производството и продажбата на стари, изключени и нови ПВ.

5.10

Преди всичко това е истински световен проблем и всички по-нататъшни оценки на въздействието и предложения за регулиране следва да включват тези измерения и да разглеждат по-широк набор от варианти, дори ако първоначално се прецени, че е трудно да бъдат приложени на равнището на ЕС. В това отношение ЕЦННН би могъл да играе основна роля. Ако е необходимо допълнително финансиране, то следва да бъде предоставено. Съответните научноизследователски програми следва да бъдат по-тясно координирани, за да могат резултатите от тях да бъдат по-широко споделяни. Когато на което и да е равнище се изисква изготвянето на законодателство, вероятно за това ще се използва по-стабилна основа от доказателства за разрешаване на въпросите, повдигнати по-горе.