6.3.2014   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 67/104

1.1

Целта на двете предложения за регламент COM (2013) 451 final и COM (2013) 452 final от 27 юни 2013 г., за които Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) беше сезиран с искане за изготвяне на становище, е да се извърши „ан блок“ привеждане в съответствие с новия режим на делегираните актове от 165 законодателни инструмента, които първоначално бяха предмет на ПРК.

1.2

Това беше поискано от Европейския парламент с подкрепата на Съвета с цел съобразяване на предишните практики на „комитологията“ с процедурата по делегиране, предвидена в член 290 от ДФЕС.

1.3

ЕИСК подкрепя инициативата на Комисията, тъй като тя е необходима за сигурността на източниците на правото на Съюза и цели опростяване и ефективност.

1.4

ЕИСК припомня, че подробният му доклад относно процедурата на делегиране беше приет наскоро и препоръчва да бъде взет предвид с оглед разбирането на настоящото становище.

1.5

Това „ан блок“ привеждане в съответствие на 165 правни инструмента (регламенти, директиви и решения) от дванадесет различни области повдига голям брой правни и практически въпроси.

1.6

Някои елементи от процедурата на делегиране са все още неясни. Така например, все още предстои да бъде определено понятието „несъществени елементи“. Би трябвало да бъде извършена и точна оценка на функционирането на механизма.

1.7

Някои предложения за регламенти съдържат варианти, при които не е взета предвид рамката, определена от основните правни актове, и стигат дотам да предвиждат делегиране за неопределен срок, или определят много кратки крайни срокове за контрола от страна на Парламента и Съвета.

1.8

Предвид техните общи и специфични забележки ЕИСК препоръчва на Комисията да адаптира „ан блок“ привеждането в съответствие, като отчете в по-голяма степен особеностите на някои основни правни актове.

1.9

ЕИСК препоръчва също Съветът и Парламентът да проявят максимална бдителност и да оценят подробно всички актове, включени в това привеждане в съответствие.

2.1

Договорът от Лисабон, който е в сила от 1 декември 2009 г., установява разграничение между предоставеното на Комисията правомощие да приема незаконодателни актове от общ характер, които допълват или изменят определени несъществени елементи от законодателния акт, както е предвидено в член 290 от ДФЕС (процедура на делегиране), и правомощието да приема актове за изпълнение, предвидени в член 291 от ДФЕС (процедурата за изпълнение).

2.2

По отношение на тези два типа правомощия се прилагат напълно различни правни рамки.

2.2.1

Предвидено е изпълнението на делегираните правомощия да се извършва чрез незадължителни инструменти:

2.2.1.1

Неотдавна Комитетът прие подробен информационен доклад относно процедурата на делегиране; силно се препоръчва той да бъде прочетен, за да бъде разбрано настоящото становище (3).

2.2.2

От своя страна прилагането на изпълнителните правомощия, предвидени в член 290 от ДФЕС, се извършва чрез правно обвързващи инструменти:

2.2.3

ПРК беше използвана за приемането на мерки за изпълнение за изменение на несъществените елементи на основни законодателни актове. Тази формулировка, определена в член 5а от „Решението за комитологията“ (6), е много близка до определението за делегирани актове. Всъщност делегиран акт по смисъла на член 290 от ДФЕС е квазизаконодателен акт, приет от Комисията, с цел да допълва или изменя „несъществени елементи от законодателния акт“.

2.2.4

Именно поради това сходство член 5а от „Решението за комитологията“ и ПРК остават временно валидни в периода от 2009 г. до 2014 г., тъй като целта на Комисията е да използва този ограничен период, за да адаптира съществуващите разпоредби, предвиждащи ПРК, към режима на делегирани актове.

2.2.5

Затова след „искане“ на Европейския парламент (7) Комисията, с подкрепата на Съвета (8), започна да „привежда в съответствие“ някои регламенти, директиви и решения.

Предмет на предложенията за т.нар. регламенти „омнибус“, относно които Комитетът беше сезиран с искане за изготвяне на становище, е към това привеждане в съответствие да се пристъпи „ан блок“.

3.1

Комисията публикува две предложения за регламент:

Трети пакет с предложения е все още в процес на обсъждане и би трябвало да бъде завършен скоро.

3.2

Предложението относно „редица правни актове“ има за цел приемането „ан блок“, от ПРК до процедурата на делегиране, на 160 правни актове (регламенти, директиви и решения) от единадесет различни области:

3.2.1

То се състои от обяснителен меморандум, предложението за регламент и приложение със списък на актовете, които са засегнати от прехода от ПРК към процедура на делегиране.

3.3

Предложението относно „редица правни актове в областта на правосъдието“ е предмет на отделен текст, тъй като тяхното правно основание е посочено в дял V от ДФЕС и те не засягат всички държави членки. В съответствие с членове 1 и 2 от Протокол № 22 относно позицията на Дания, приложен към ДФЕС, предложеният регламент няма да се отнася за тази държава членка.

3.3.1

Предложението за регламент, предвиждащо адаптиране към член 290 от ДФЕС на правни актове в областта на правосъдието, обхваща пет регламента, които се отнасят до:

4.1

Комисията предлага „омнибус“ регламенти относно „ан блок“ привеждане в съответствие на няколко регламента, директиви и решения, вместо да приеме по едно предложение за регламент за всеки от съответните инструменти.

4.1.1

Комисията вече използва този метод през 2006 г. за въвеждането на ПРК. Тя прибягна до съобщение, за да адаптира спешно 25 регламента и директиви, включително Директива 2005/1/ЕО от 9 март 2005 г. за въвеждане на „нова организационна структура на комитетите за финансови услуги“ (9). Трябва да посочим и съобщението на Комисията от 2007 г. относно адаптирането към ПРК на друга поредица от актове, изброени в четири приложения (10). ЕИСК отправи бележки и препоръки относно този случай (11).

4.1.2

Никога досега Комисията не е извършвала привеждане в съответствие от такъв мащаб.

4.1.3

Комитетът констатира, че предложенията за регламент разкриват мащаба на правомощията на Комисията, тъй като в тях се посочва обхватът, мащабът, както и периодът, с който Съветът и Парламентът разполагат, за да отправят възражение.

4.1.4

Този избор е разбираем от гледна точка на опростяването и бързината на процедурата, но поражда много въпроси.

4.2

Член 2 от двете предложения за регламент предвижда, че правомощията за приемане на делегирани актове по отношение на тази дейност се предоставят „за неопределен период от време“.

4.2.1

Комитетът припомня, че съгласно член 290 от ДФЕС продължителността на делегирането трябва да бъде изрично предвидена в основния законодателен инструмент и че досега, с малки изключения, делегиранията като цяло са за определен период, като при целесъобразност са възобновяеми посредством доклад относно изпълнението на делегирането.

4.2.2

Той отбелязва, че предпочитанието на Комисията към делегиране с неопределена продължителност (12) не се споделя от Парламента (13). Освен това предложението за регламент „омнибус“ премахва задължението за представяне на периодични доклади относно прилагането на мерките, посочени в основните актове (14).

4.2.3

Затова ЕИСК се пита дали предложените от Комисията регламенти „за привеждане в съответствие“ могат да стигнат дотам, че да предвиждат делегиране за неопределен период от време при всички случаи, независимо от съответната област.

4.3

Освен това, както ЕИСК посочи в своя информационен доклад относно делегираните актове, делегирането на правомощия е предмет на контрол от страна на Съвета и Парламента, които могат да оттеглят правомощието за делегиране по всяко време, да отправят възражение срещу делегирания акт, приет от Комисията, обикновено в срок от два месеца след нотифицирането на делегирания акт на Съвета и Парламента, или да информират Комисията в същия този двумесечен срок за намерението си да не повдигат възражения. По принцип този двумесечен срок може да бъде удължен по искане на Европейския парламент или Съвета.

4.3.1

В член 5a, параграфи от 3 до 6 от „Решението за комитологията“ беше предвиден сложен режим от различни крайни срокове в зависимост от това дали предвидените от Комисията мерки съответстват или не на становището на комитета, като тези срокове могат да варират от 4 месеца до 2 месеца в зависимост дали става въпрос за Съвета или за Европейския парламент.

Чрез дерогация от този „нормален“ режим, член 5а, параграф 5, буква б) постановяваше, че тези крайни срокове могат да бъдат съкратени „в надеждно обосновани изключителни случаи“ по „причини за ефективност“, но без да уточнява точен краен срок.

Освен това параграф 6 предоставяше специален едномесечен срок, задължително предвиден в основния акт, при специфични случаи, където нормалният режим не може да се приложи „по наложителни причини“.

4.3.2

Член 2, параграф 6 от предложението за регламент за адаптиране към изискванията на член 290 от ДФЕС на редица правни актове се отнася за тази възможност за дерогация, но се ограничава до това да предвиди, че „при надлежно обосновани изключителни случаи“ обичайният срок, в който Съветът и Парламентът могат да се противопоставят на делегирания акт, би могъл да се намали на един месец (15).

4.3.3

Предложената нова схема изглежда ограничава полето на действие, с което разполагат Съветът и Парламентът, за да изпълняват своите надзорни правомощия.

4.3.4

Комитетът си задава въпроси по-специално относно възможността Съветът и Парламентът да упражняват ефективно своите надзорни правомощия върху 165 делегирани акта в рамките на толкова кратки срокове.

4.4

ЕИСК припомня, както изтъкна в своя информационен доклад, че процедурата на делегиране има за цел приемането на делегирани актове относно „несъществени“ елементи, предвидени в законодателни актове, приети съвместно от Съвета и Парламента.

4.4.1

Предложенията за регламент на Комисията засягат дванадесет различни области.

4.4.2

Предвид факта, че точното правно естество на делегираните актове е доста неясно, и тъй като областите, обхванати от тези предложения за регламент, са както обширни, така и с чувствителен характер, е възможно, както ще бъде обяснено по-долу, да възникнат въпроси относно „несъществения“ характер на някои мерки.

4.4.3

Освен това понятието за „несъществена мярка“ се тълкува различно от Съда в зависимост от областта, която засяга. Така на 5 септември 2012 г. големият състав на Съда на Европейския съюз призна, че сферата на основните права на лицата е в прерогативите на законодателя и следователно никога не може да бъде предмет на делегиране на Комисията (16).

4.4.4

Освен това Съдът на ЕС не е имал все още възможност да се произнесе по изпълнението на делегирани правомощия на Комисията. Той само беше сезиран, за пръв път, в рамките на т. нар. дело „биоциди“, относно подаден от Комисията иск за отмяна на член 80, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 528/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 г. (17)

Искът е заведен на 19 септември 2012 г. и се очаква Съдът да се произнесе по него в края на 2013 г. или най-рано в началото на 2014 г., след като е изслушал заключенията на генералния адвокат.

5.1

В повечето от разглежданите в настоящото становище предложения Комисията адаптира правилно и разумно ПРК към режима на делегирани актове, предвиден в член 290 от ДФЕС. Някои ситуации обаче пораждат съмнения и създават особени трудности.

5.2

Повечето от засегнатите правни инструменти съдържат изрична препратка към член 5а от решението на Съвета от 17 юли 2006 г. (18), наричано „Решението за комитологията“, с което беше въведена ПРК и предвидена необходимостта от прилагането на тази процедура за приемането на „мерки от общ характер, предназначени да изменят несъществени елементи от основен акт“. Но това изменение на режима, установен с решението от 28 юни 1999 г., влезе в сила едва на 24 юли 2006 г.

5.2.1

По този начин никой от правните инструменти, засегнати от „привеждането в съответствие“ преди тази дата, не уточнява кои мерки подлежат на ПРК. Едва с решението от юли 2006 г. беше добавен нов параграф 2 към член 2 от решението от юни 1999 г. За първи път то предвижда приемането на мерки от общ характер, предназначени да изменят несъществени елементи от основен акт.

5.2.2

Следователно всички тези законодателни актове съдържат единствено формулировки (19) като „мерките, необходими за прилагането на настоящата директива следва да се приемат в съответствие с Решение 199/486/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 г. за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията“, „Комисията се подпомага от комитет“ и „в случаите, когато се прави позоваване на настоящия параграф, се прилагат членовете 5 и 7 от Решение 1999/468/ЕО при спазване на разпоредбите на член 8 от него.“

5.2.3

Комитетът припомня, че преходът от ПРК към делегиране води до премахването на становищата на комитетите, изисквани в рамките на ПРК. Те обаче се запазват за мерките за изпълнение, предвидени в член 291 от ДФЕС.

5.2.4

Следователно е премахнат етап на контрол от „несъществено естество“ на „определени елементи“ на основния законодателен акт.

5.2.5

В списъка, приложен към предложението за регламент на Комисията, са включени актове, предходни на „Решението за комитологията“. Те обаче са били публикувани преди процедурата по комитология да бъде систематизирана, поради което позоваванията на мерки са изключително неясни, като например „адаптиране към техническия прогрес“ (Директивата за аерозолните опаковки от 20 май 1975 г.) (20)

5.3

Свеждането на обхвата на член 5а до „несъществените елементи“ на някои основни правни актове понякога не е достатъчно точно. Така например без допълнително уточнение общата формулировка „мерките, предназначени да изменят несъществени елементи на настоящия регламент“ в Регламент (ЕО) № 661/2009 относно общата безопасност на моторните превозни средства не е задоволителна.

5.3.1

Понякога член 5а се прилага за елементи, чийто „несъществен“ характер е доста съмнителен. Такъв е случаят, например, с:

5.4

Привидно „несъществени“ мерки, като адаптирането на приложенията към директиви, все пак могат да породят съмнения относно последствията за защитата на някои основни права.

5.4.1

За примери може да се посочат:

5.4.2

Трябва да се посочат и още по-деликатни случаи, като например тези, при които основна част от регулирането на дадена тема ще бъде извършено чрез делегирани актове, като например: