ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

На 5 юли 2004 г. в съответствие с член 104, параграф 6 от Договора за създаване на Европейската общност Съветът реши, че Унгария има прекомерен бюджетен дефицит. На 24 януари 2012 г. в съответствие с член 126, параграф 8 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Съветът реши, че Унгария не е предприела ефективни действия в отговор на последните препоръки на Съвета от 7 юли 2009 г. съгласно член 104, параграф 7 от Договора.

Като последващи действия на решението на Съвета от 24 януари 2012 г. и в съответствие с член 126, параграф 7 от ДФЕС и член 3 от Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета на [6 март 2012 г.] Комисията следва да приеме препоръка за нова препоръка на Съвета с оглед на прекратяването на съществуващия прекомерен държавен дефицит в Унгария.

Препоръка за

ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА

с оглед на прекратяването на съществуващия прекомерен държавен дефицит в Унгария

СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 126, параграф 7 от него,

като взе предвид препоръката на Европейската комисия,

като има предвид, че:

(1) Съгласно член 126 от Договора за функционирането на Европейския съюз държавите-членки трябва да избягват прекомерния държавен дефицит.

(2) Пактът за стабилност и растеж се основава на целта за стабилни публични финанси като средство за засилване на предпоставките за ценова стабилност и висок и устойчив растеж, водещ до създаване на трудова заетост.

(3) Съветът реши на 5 юли 2004 г. в съответствие с член 104, параграф 6 от Договора за създаване на Европейската общност (ДЕО), че в Унгария съществува прекомерен дефицит и отправи препоръки в съответствие с член 104, параграф 7 от ДЕО с оглед на прекратяването на положението на прекомерен дефицит най-късно до 2008 г.

(4) През януари 2005 г. в съответствие с член 104, параграф 8 от Договора за ЕО Съветът счете, че Унгария не е предприела ефективни действия в отговор на неговата препоръка и през март 2005 г. отправи друга препоръка въз основа на член 104, параграф 7 от ДЕО, потвърждаваща 2008 г. като краен срок за корекция на прекомерния дефицит. През ноември 2005 г. Съветът реши, че Унгария за втори път не е спазила препоръките съгласно член 104, параграф 7 от ДЕО. През октомври 2006 г. Съветът отправи съответно трета препоръка по член 104, параграф 7 от ДЕО към Унгария, с която срокът за коригиране на прекомерния дефицит бе удължен до 2009 г. През юли 2009 г. Съветът стигна до заключението, че би могло да се счита, че унгарските власти са предприели ефективни действия в отговор на препоръките от октомври 2006 г. и на фона на силния икономически спад Съветът издаде преразгледани препоръки съгласно член 104, параграф 7 от ДЕО, като определи нов краен срок за коригиране — до 2011 г. На 27 януари 2010 г. Комисията стигна до заключението, че Унгария е предприела ефективни действия в отговор на последните препоръки на Съвета, но алармира за значителни рискове.

(5) Съгласно разпоредбите на член 126, параграф 8 от ДФЕС Съветът реши на 24 януари 2012 г., че Унгария не е предприела ефективни действия в отговор на препоръката на Съвета от юли 2009 г. в рамките на периода, посочен в тази препоръка. Референтната стойност на номинален дефицит от 3 % от БВП не е нарушена през 2011 г., но въпреки това този резултат не се основава на структурна и устойчива корекция, а на значителни еднократни приходи. Това бе придружено от структурно влошаване през 2010 г. и 2011 г. от над 2 % от БВП в сравнение с препоръчаното кумулативно фискално подобрение от 0,5 % от БВП. Освен това, докато властите прилагаха структурни мерки през 2012 г., които се очакваше значително да компенсират предходното влошаване, референтната стойност от 3 % от БВП, заложена в Договора, отново ще бъде спазена през 2012 г. само благодарение на еднократните мерки от почти 1 % от БВП и ще бъде нарушена през 2013 г. [След това решение на Съвета, Съветът реши [на 13 март] да суспендира част от бюджетните кредити за поети задължения за Кохезионния фонд за 2013 г. за Унгария (в съответствие с член 4 от Регламент (ЕО) № 1084/2006 на Съвета).]

(6) Съгласно член 126, параграф 7 от ДФЕС и член 3 от Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (който е част от Пакта за стабилност и растеж), Съветът следва да отправи препоръки до съответната държава-членка с цел прекратяване на съществуващия прекомерен дефицит в рамките на определен срок. В препоръката следва да се определи краен срок от най-много шест месеца за предприемане на ефективни действия от страна на съответната държава-членка за коригиране на прекомерния дефицит, както и краен срок за прекратяването на прекомерния дефицит, който следва да приключи в годината след неговото установяване, освен при наличието на особени обстоятелства. Когато се взема решение дали са налице особени обстоятелства, следва да бъдат взети под внимание „значимите фактори“, посочени в член 2, параграф 3 от Регламент (EО) № 1467/97. Освен това в препоръката за коригирането на прекомерния дефицит Съветът следва да изисква постигането на годишни бюджетни цели, които въз основа на прогнозата, на които се базира препоръката, съответстват на минимално годишно подобрение на структурното салдо (т.е. коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл салдо, без еднократните и другите временни мерки) от поне 0,5 % от БВП като референтна стойност.

(7) Унгарската икономика излезе от рецесията през 2010 г., като БВП нарасна с 1,3 %. Възстановяването бе значително по-бързо през 2010 г. отколкото прогнозата на службите на Комисията от пролетта на 2009 г., а именно -0,3 % (към момента на препоръката на Съвета). През 2011 г. БВП би трябвало да е продължил да расте с умерен темп от 1,7 %, все още задвижван изключително чрез външното салдо. Въпреки това прогнозите за растежа се влошиха в хода на 2011 г. поради общото отслабване на международната среда, което се отрази по няколко начина, както и поради по-нататъшното свиване на вътрешното търсене, свързано също и с политическата несигурност. В този дух междинната прогноза на службите на Комисията от февруари 2012 г. предвижда БВП да намалее леко с 0,1 %, преди отново да възобнови растежа си.

(8) След дефицит от 4,2 % от БВП през 2010 г. салдото на консолидирания държавен бюджет се очаква да се превърне в излишък през 2011 г., но само благодарение на значителни еднократни приходи от почти 10 % от БВП, свързани с прехвърляне на пенсионни активи от частни пенсионни схеми. Официалната прогноза за бюджетния излишък за 2011 г. е 3,9 % от БВП, както е посочено в доклада за напредъка от декември 2011 г. в рамките на процедурата за прекомерен дефицит. Като се вземат предвид последните данни за паричните потоци в бюджета, които са по-добри от очакваните, за някои видове приходи, както и за подсектора на местното управление, излишъкът може да бъде дори малко по-висок (около 4,1 % от БВП въз основа на актуализираната оценка на службите на Комисията).

(9) Относно 2012 г. в приетия бюджет е заложен дефицит от 2,5 % от БВП, който да бъде постигнат чрез редица консолидационни пакети — до голяма степен те бяха обявени в плана Széll Kálmán и в актуализацията на Конвергентната програма (КП) от 2011 г. — отчасти с цел коригиране на ефекта от значителни данъчни облекчения, за които бе взето решение през втората половина на 2010 г., които възлизат на малко над 2 % от БВП, като се заделя извънредно голям резерв (условни съкращавания на разходите) от 1,1% от БВП. Целта трябва да бъде постигната и благодарение на нетни еднократни приходи в размер на 0,7 % от БВП от временните извънредни данъци. Въз основа на последните икономически и бюджетни промени според актуализираната прогноза на службите на Комисията в момента се очаква дефицитът да бъде в размер на 3 % от БВП, т.е. над официалната цел на властите. В сравнение с приетия бюджет, тази прогноза за по-висок дефицит отразява, наред с друго, по-слабия икономически растеж с половин процентен пункт, както и по-предпазливата оценка за приходите и разходите. В същото време тя предполага, че извънредните резерви няма да бъдат използвани (т.е. ще бъдат извършени условни съкращавания на разходите). Актуализираната прогноза на службите на Комисията за 3 % от БВП е по-висока с 0,2 % от БВП от прогнозите в момента на приемането на препоръката за решение на Съвета съгласно член 126, параграф 8. Това се обяснява с факта, че по-добрият от очакваното базов ефект (от 2011 г.) не е достатъчен, за да се противодейства на бюджетното отражение на по-нататъшното негативно преразглеждане на икономическата перспектива за 2012 г. и влиянието на по-високата доходност на облигациите. В съответствие с установената практика във фискалния надзор на ЕС новите планове за консолидация в размер на 0,4 % от БВП, публикувани от властите на 21 февруари 2012 г., не могат да бъдат включени в прогнозата на службите на Комисията, тъй като те още не са достатъчно подкрепени с доказателства.

(10) През 2013 г. се очаква дефицитът да нарасне отново до около 3,6 % от БВП (увеличение от 3 % oт БВП), което надвишава прогнозата на службите на Комисията от 3¼ % от БВП в момента на приемането на решението на Съвета, че Унгария не е предприела ефективни действия въз основа на член 126, параграф 8 от ДФЕС. Този по-висок дефицит се дължи най-вече на събития, водещи до увеличаване на дефицита в размер на 0,4 % от БВП (като по-ниски данъчни постъпления, дължащи се на по-ниската прогноза за растеж през 2012 г.), което също допринесе за по-високата прогноза за дефицит през 2012 г. Освен това, лихвени разходи ще се увеличат с повече през 2013 г. отколкото през 2012 г. (с 0,1 % от БВП). Очаква се тези ефекти да бъдат само частично неутрализирани от други ефекти, като например по-ниските от очакваните финансови нужди на централната банка през 2013 г. (с ¼ % от БВП). В сравнение с 2012 г. увеличението на дефицита до 3,6 % през 2013 г. произтича главно от постепенното премахване на секторните налози с нетно бюджетно въздействие в размер на 0,7 % от БВП през 2013 г., по-големите разходи за обслужване на дълга в размер на ½ % от БВП, както и стесняването на данъчната основа на подоходния данък с бюджетно въздействие в размер на 0,3 % от БВП. Тези увеличаващи дефицита ефекти, които са в размер на около 1½ % от БВП, се очаква да бъдат само частично компенсирани с продължаване на изпълнението на програмата за структурни реформи Széll Kálmán, водеща до икономии в размер на 0,4 % от БВП, и с други спестявания от 0,4 % от БВП, като номиналното замразяване на заплатите в публичния сектор. Накрая, положително въздействие върху бюджета до известна степен се очаква от предвижданото икономическо възстановяване.

(11) Според последните изчисления на службите на Комисията след влошаване с 1½ % през 2010 г. и с ½ % през 2011 г., структурното салдо се очаква да се подобри с близо 2 % през 2012 г., преди отново да се влоши с ½ % от БВП през 2013 г. Ако правителство вземе необходимите мерки за постигане на фискалните си цели през 2012 г. и 2013 г., структурното подобрение ще възлиза на около 2½ % от БВП през 2012 г. и ½ % от БВП през 2013 г.

(12) Бюджетните перспективи, описани по-горе, могат да се подобрят с над ½ % от БВП през 2013 г., ако реформите, предвидени в плана Széll Kálmán, бъдат достатъчно конкретни и ако бъдат приложени. Допълнителни икономии, оповестени на 21 февруари 2012 г., трябва да бъдат обосновани, по-специално по отношение на намаляването на субсидията на компаниите за обществен транспорт и фармацевтични продукти, като в същото време допълнителни приходи могат да бъдат очаквани от планираното въвеждане на електронното пътно таксуване. Извън тези мерки, за да се постигне трайна корекция на прекомерния дефицит, Унгария би могла да извлече полза от по-добро насочване на общите детски добавки (по възможност във връзка с неотдавна въведените високи данъчни облекчения за семействата), от въвеждане на централизиран, основан на стойността данък сгради, както и от засилване на прогресивния характер на схемата за плосък подоходен данък; последният въпрос беше засегнат в препоръката на Съвета към Унгария от юли 2011 г. в рамките на европейския семестър.

(13) След като е нараснал от 79,7 % от БВП през 2009 г. до 81,3 % през 2010 г., брутният държавен дълг е намалял слабо до 80,3 % от БВП през 2011 г. Това леко подобрение отразява значителния първичен излишък от 8 % от БВП, реализиран от еднократни приходи от придобиването на частни пенсионни активи, което до голяма степен се компенсира от обезценяване на валутата. Освен това, предвид очаквания размер на дефицита и въз основа на техническата хипотеза за по-силен обменен курс в сравнение с равнището в края на 2011 г., както и при допълнителна продажба на активите на бившите частни пенсионни фондове от 1 % от БВП, брутният държавен дълг се очаква да бъде около 76 % от БВП през 2012 г., но се очаква да нарасне отново след 2013 г.

(14) По-ранните фискални промени разкриват слабост във фискалното управление и прозрачността на бюджетното планиране и изпълнение. След фактическото отслабване на предишната рамка на фискалното управление, която бе още в зачатък през втората половина на 2010 г., властите въведоха ключовите елементи на променената структура в новата конституция (в сила от 1 януари 2012 г.). Най-вече беше определен таван на номиналния дълг таван от 50 % от БВП (който да бъде постигнат чрез непрекъснато намаляване на дълга от сегашното високо равнище) и беше предоставено право на вето върху бюджета на реорганизиран фискален съвет. Последващо законодателство за създаване на нови оперативни правила с количествено изражение на централно и на местно равнище, както и условията на действие на фискалния съвет, бяха приети в края на 2011 г. в рамките на „кардинален закон“. Приетото ново годишно количествено правило все още изглежда е прекалено фокусирано върху годишния бюджетен цикъл и не благоприятства средносрочното бюджетно планиране, за което Съветът препоръча да бъде засилено в препоръката си от юли 2011 г. в рамките на европейския семестър. В същата препоръка за конкретната държава Съветът прикани Унгария да разшири аналитичните компетенции на фискалния съвет (например чрез изготвянето на редовни макрофискални базови прогнози), което и след приемането на закона за икономическата стабилност през декември 2011 г. още не е извършено.

(15) Редовно и навременно проследяване на напредъка, постигнат по прилагане на стратегията за фискална консолидация, необходима за коригирането на прекомерния дефицит, се основава на член 10а от Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета, който предвижда, че съответната държава-членка предоставя цялата необходима информация. В този контекст отделна глава, включена в актуализацията на конвергентната програма на Унгария, следва да бъде изготвена през 2012 г. и впоследствие, както и в редовните шестмесечни доклади за напредъка до края на процедурата за прекомерен дефицит в съответствие с ангажимента на унгарските власти.

(16) Мерките за бюджетна консолидация следва да гарантират продължително подобрение на салдото на консолидирания държавен бюджет, като същевременно са насочени към подобряване на качеството на публичните финанси и укрепване на потенциала за икономически растеж,

ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ПРЕПОРЪКА:

(1) Унгарските власти следва да прекратят съществуващия прекомерен дефицит най-късно до 2012 г.

(2) Унгарските власти следва да сведат дефицита на консолидирания държавен бюджет под референтната стойност от 3 % от БВП по надежден и устойчив начин, в съответствие с многогодишния план, очертан в актуализираната конвергентна програма на Унгария от 15 април 2011 г., одобрена със становището, изразено от Съвета на 12 юли 2011 г. Конкретно за тази цел, унгарските власти следва:

a)      да осигурят постигането на целевото равнище на дефицита за 2012 г. от 2,5 % от БВП в сравнение с очаквания резултат от 3 % от БВП въз основа на макроикономическата рамка след междинната прогноза от февруари 2012 г. на службите на Комисията, което ще изисква допълнителни фискални усилия от поне ½ % от БВП в допълнение към 1,9 % от БВП, които вече са предвидени; по-специално, това следва да бъде направено посредством допълнително конкретизиране и стриктно прилагане на намаляващите дефицита мерки, включени в плана Széll Kálmán, и чрез актуализацията за 2011 г. на конвергентната програмата, както и в приемането на допълнителни мерки за консолидация от структурен характер, ако е необходимо. Да разпределят евентуалните извънредни приходи за подобряване на номиналното салдо, включително възможни еднократни приходи, произтичащи от прехвърлянето на бенефициерите от частната към публичната пенсионна схема.

б)      да вземат необходимите допълнителни мерки от структурен характер, ако са необходими, за да се гарантира, че дефицитът през 2013 г., който се очаква да надхвърли прага от 3 % от БВП съгласно Договора с 0,6 % от БВП въз основа на макроикономическата рамка след междинната прогноза от февруари 2012 г. на службите на Комисията, да остане доста под прага, дори след очакваното и препоръчано пълно преустановяване на еднократните приходи от почти 1 % от БВП. Тези мерки могат да включват допълнителното конкретизиране и изпълнение на планираните структурни реформи, включени в плана Széll Kálmán.

в)      да включат достатъчни разпоредби относно резерви в бъдещите закони за бюджета (в допълнение към общия резерв, предписан от закона за публичните финанси), за да се гарантира постигането на бюджетните цели, дори и при непредвидени обстоятелства.

(3) Гореспоменатата бюджетна корекция следва да допринесе за спад в съотношението на брутния държавен дълг. По-специално, достатъчен напредък в посока на намаляване на дълга следва да се гарантира и през трите години след коригирането на прекомерния дефицит в съответствие с член 2, параграф 1а от Регламент (ЕО) № 1467/97.

(4) Както се препоръчва от Съвета през юли 2011 г., унгарските власти следва да приложат основните конституционни фискални правила, като адаптират кардиналния закон за икономическата стабилност. Количествените правила следва да гарантират, че бюджетният процес е залегнал в задължителна средносрочна рамка, а аналитичните компетенции на фискалния съвет следва да бъдат разширени.

(5) Като краен срок, в рамките на който унгарското правителство трябва да предприеме ефективни действия и да конкретизира мерките за постигане на напредък в осигуряването на трайно коригиране на прекомерния дефицит, Съветът определя [13 септември 2012 г.]. При оценката на ефективността на действията ще се отчита икономическото развитие спрямо актуализираните предвиждания, представени в работния документ на службите, придружаващ препоръката на Комисията за настоящата препоръка на Съвета.

Унгарските власти следва да докладват за постигнатия напредък при изпълнението на тези препоръки в отделна глава, включена в актуализацията на конвергентната програма, която ще бъде изготвена през 2012 г. и впоследствие, както и в редовните шестмесечни доклади за напредъка до края на процедурата за прекомерен дефицит в съответствие с ангажимента на Унгария.

Освен това, Съветът подчертава колко важно е постигането на средносрочната цел за осигуряването на устойчивост на публичните финанси или на бърз напредък към устойчивост. Поради това Съветът приканва унгарските власти да предприемат нужните структурни усилия за постигане на бюджетната цел за дефицит от 2,2 % от БВП за 2013 г. по начин, който гарантира, че се запазва средносрочната цел — в момента постигане на структурно салдо от -1,5 % от БВП — заедно с трайната корекция на прекомерния дефицит.

Адресат на настоящата препоръка е Унгария.

Съставено в Брюксел на  година.

                                                                       За Съвета

                                                                       Председател